АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Имущественные меры бюджетно-правового принуждения»
На правах рукописи
00501421»
Евдокимов Андрей Юрьевич
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ МЕРЫ БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
15 мдр гт
Воронеж-2012
005014218
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Сенцова (Карасёва) Марина Валентиновна Официальные оппоненты: Матненко Александр Сергеевич
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Российский государственный
торгово-экономический университет»
Защита состоится 29 марта 2012 года в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, д. 10-а, корп. № 9, ауд. 610.
С диссертацией можно ознакомиться в зональной научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан 28 февраля 2012 г.
Ученый секретарь
доктор юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского», доцент кафедры
государственного и муниципального права Бобкова Лилия Леонидовна
кандидат юридических наук, доцент, АОНО ВПО «Институт менеджмента, маркетинга и финансов», доцент кафедры философии,
финансового права и гуманитарных дисциплин
диссертационного совета
В.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность диссертационного исследования. Актуальность исследования бюджетно-правового принуждения, его форм и имущественных мер обуславливается неуклонно возрастающим значением, которое имеет в настоящее время, особенно в условиях глобальной экономической рецессии, бюджетно-правовое регулирование и - как неотъемлемая часть этого регулирования - принуждение. В Бюджетном послании Президента РФ от 29 июня 2011 г. на 2012 финансовый год и плановый период 2013 -2014 годов, опубликованном на официальном сайте Президента РФ (www.kremlin.ru) и сайте «Российской газеты» (www.rg.ru) 29 июня 2011 года, подчеркнута необходимость совершенствования государственного финансового контроля и правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Причем задача по внесению соответствующих изменений в бюджетное законодательство РФ ставится Президентом РФ в бюджетных посланиях с 2008 года. Содержание правовых норм, регулирующих применение принудительных мер на протяжении последних десяти лет, несмотря на определенные успехи, достигнутые на уровне Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -БК РФ), развивалось менее активно, чем в ряде других институтов бюджетного права, и поэтому остались нерешенные проблемы. В числе этих проблем: система мер принуждения, основания и порядок их применения, полномочия и перечень реализующих их органов и должностных лиц, а также противоречия между нормами о бюджетно-правовом принуждении и нормами других отраслей права, между правовыми нормами и юридической доктриной и др. Этим объясняется необходимость комплексного исследования бюджетно-правового принуждения и выработки его современной целостной концепции с использованием актуальных положений финансово-правовой, юридической и экономической наук, цивилистики, философии и общей теории права. Имущественные меры принуждения в бюджетном праве - это средство достижения бюджетной эффективности и
соблюдения принципов бюджетной системы РФ; это механизм реализации правовосстановительной и охранительной функций права, способ возвращения денежных средств; это и психологически необходимый для участников бюджетных отношений элемент правовой системы, без которого невозможны законность и правопорядок. В отсутствие этих мер есть все условия для совершения безнаказанных правонарушений, для имущественной безответственности субъектов бюджетных отношений.
Характерной чертой научных оценок и выводов в сфере предмета диссертационного исследования является их противоречивость, вызванная тем, что институт финансово-правового принуждения в России находится в настоящее время еще в стадии становления и в бюджетном праве получил активное развитие недавно - в 1990-е годы. Кроме того, противоречивость обусловлена внутренней неоднородностью норм, регулирующих публичное принуждение в бюджетном праве, которые опосредуют пореформенное состояние всего финансового права, предпосланное медленной и конфликтогенной сменой так называемой властной, или административно-командной, парадигмы (т.е. совокупности основ, ценностей, методов, навыков и средств, принятых в науке и практике в рамках устоявшейся традиции в определенный период времени как господствующего способа мышления, системы принципов и ценностей правового регулирования и управления), где первичны власть и воля обладающих ею. Административно-командную парадигму сменяет либертарно-юридическая (цивилистическая, открытая, правовая) парадигма, в основе которой лежат свобода, равенство и правовая справедливость, а также верховенство права, порой противопоставляемого октроированному закону.
Неоднозначность представлений о предмете научного исследования (о мерах, входящих в предмет) детерминировала различие существующих подходов к сущности финансово-правового (бюджетного) принуждения и его разновидностей (форм), что, в свою очередь, обусловило дальнейшие расхождения в предлагаемых учеными-юристами оценках и характеристиках
элементов правоотношений и процедур применения принудительных мер. Среди ключевых вопросов, по которым среди ученых нет единого мнения, можно назвать распределение отдельных мер между отраслями права (финансовым (бюджетным и налоговым как подотраслями финансового), административным, уголовным и гражданским), а также установление административного или (и) судебного порядка реализации отдельных мер.
Степень разработанности темы исследования. Меры бюджетно-правового принуждения исследовались неоднократно, в том числе на уровне диссертационных исследований (всего - более тридцати). Однако большинство авторов рассматривают их в контексте иных изысканий и во многих случаях без учета специфики указанной смены парадигм. Вопросы имущественных мер принуждения в бюджетном праве исследовались в работах следующих ученых: Т.В. Архипенко, С.Е. Батырова, О.М. Гейхмана, A.C. Емельянова, Е.С. Емельяновой, A.B. Ильина, Д.Л. Комягина, Ю.А. Крохиной, Н.С. Макаровой, Ф.В. Маркелова, A.A. Мусаткиной, A.A. Осина, М.Б. Разгильдиева, H.A. Саггаровой, Н.В. Сердюковой, И.А. Сикорской, Ю.Н. Старилова, В.В. Стрельникова, В.Ю. Трубина, Ю.В. Тютиной, Т.Ч. Цыденмункуевой, Е.В. Шеховцевой, О.И. Юстус и др.
Объектом исследования являются общественные отношения по нормативному установлению и практическому применению (реализации) имущественных мер бюджетно-правового принуждения в Российской Федерации на современном этапе развития государства и права.
Предмет исследования составляют:
1) правовые нормы, регулирующие имущественные меры публично-правового принуждения в действующем российском бюджетном праве, включая процедуры применения этих мер;
2) закономерности правовых норм, устанавливающих круг нормативных правовых актов - источников норм, регулирующих имущественные меры публично-правового принуждения в действующем российском бюджетном праве;
3) фактическая реализация правовых норм, регулирующих имущественные меры публично-правового принуждения в действующем российском бюджетном праве, и норм, устанавливающих круг нормативных правовых актов - источников норм, регулирующих имущественные меры публично-правового принуждения в действующем российском бюджетном праве;
4) существующие тенденции в развитии правового регулирования, т.е. норм, регулирующих имущественные меры публично-правового принуждения в действующем российском бюджетном праве, и норм, устанавливающих круг нормативных правовых актов - источников норм, регулирующих имущественные меры публично-правового принуждения в действующем российском бюджетном праве.
Цель и задачи исследования. С учетом приводимых особенностей целью настоящей работы является юридико-герменевтическая характеристика: общих основ принуждения в бюджетном праве (публично-правового принуждения как социального феномена, как института отрасли права и как правоотношения), типологии его форм и отдельных финансово-правовых (бюджетных) мер принуждения в действующем российском праве.
Достижение вышеназванной цели предполагает решение следующих задач:
1) определить понятие и признаки публично-правового принуждения;
2) описать публично-правовое принуждение как правоотношение и отраслевой институт, а также выявить его особенности в бюджетном регулировании;
3) классифицировать формы публично-правового принуждения, выявить критерии для классификации, проблемы, возникающие при их применении в бюджетном праве, и решение данных проблем;
4) охарактеризовать имущественные бюджетно-правовые меры обеспечения исполнения обязанностей участников бюджетных правоотношений и имущественные бюджетно-правовые меры
ответственности, выявить и внести предложения по устранению лакун и противоречий в их правовом регулировании.
Методологические основы исследования. В работе использовались такие элементы методологии, как общенаучные и специальные юридические категории и принципы, системный и структурный анализ, восхождение от абстрактного к конкретному, от общего к частному и от частного к общему, аналогия, дедукция, индукция, редукция и другие операции формальной логики, обобщение, сравнительное правоведение, историческая методология (конкретно-исторический анализ, сравнительно-исторический анализ), нормативно-логический анализ, формально-юридический анализ, текстологический и дискурсивный подходы, эволюционно-циркуляционный подход и др.,
Теоретической основой исследования послужили работы:
- по общей теории и философии права: С.С. Алексеева, С.Н. Братуся,
B.К. Бабаева, В.В. Венгерова, Л.Й.И. Витгенштейна, Г.В.Ф. Гегеля, Г. Еллинека, A.B. Кашанина, Д.А. Керимова, В.М. Корельского,
C.B. Курылева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейст, Д.А. Липинского, A.B. Малько, М.Н. Марченко, A.B. Мицкевич, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, А.В Полякова, Т.Н. Радько, В.В. Серегиной, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, Л.С. Явича и др.;
- по финансовому праву: В.Р. Берника, Л.Л. Бобковой, A.B. Брызгалина, Д.В. Винницкого, А.Н. Головкина, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, И.В. Грачевой, A.C. Емельянова, C.B. Запольского, М.В. Карасёвой (Сенцовой), И.С. Кобелевой, Д.Л. Комягина, Д.Е. Кошеля, A.B. Красюкова, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, Ф.В. Маркелова, A.A. Матюнина, В.А. Мачехина, И.А. Орешкина, A.A. Осина, А.Г. Пауля, Г.П. Петровой, Е.В. Покачаловой, И.В. Рукавишниковой, О.Н. Садикова, H.A. Саттаровой, А.Д. Селюкова, Н.В. Сердюковой, В.В. Стрельникова, О.Ю. Судакова, М.В. Темникова, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичевой,
А.И. Худякова, H.H. Черногора, О.И. Юстус, A.A. Ялбулганова, Е.В. Якушевой и др.;
- по гражданскому праву: М.М. Агаркова, Ю.Н. Андреева, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, О.С. Иоффе, Г.К. Матвеева, JI.A. Новоселовой, И.Н. Полякова, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшица, Х.И. Шварца и др.;
- по конституционному и административному праву: С.А. Авакьяна, Д.Н. Бахраха, Н.В. Бутусовой, Т.Д. Зражевской, Ю.Н. Старилова, Т.Я. Хабриевой и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ и иные федеральные законы, законы субъектов РФ, акты представительных органов местного самоуправления, подзаконные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также проекты федеральных законов и законов субъектов РФ.
Эмпирическая база исследования. Правоприменительной основой исследования являются: постановления и определения Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов за 1996 - 2011 годы; правоприменительные акты Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Воронежской области за 2009 - 2011 годы, а также Бюджетные послания Президента РФ, за 2008-2011 годы.
Научная новизна исследования:
- диссертация основана на целостной концепции публично-правового принуждения с особенностями финансового права как отрасли права и как науки, а также особенностями различных подходов к правовому принуждению в общей теории права;
-учтены свойства финансовых правоотношений, описанные в отраслевых научных исследованиях; на их основе правоотношения по применению имущественных мер бюджетного принуждения охарактеризованы как имущественно-властные и возникающие вследствие причинения вреда;
- в качестве критериев классификации форм публично-правового принуждения предложены и применены цели мер принуждения и этапы развития охраняемого (защищаемого) регулятивного правоотношения, что позволяет характеризовать отдельную меру принуждения на основании того этапа развития базового регулятивного правоотношения, на котором к его участникам целесообразно применение этой меры в рамках охранительного правоотношения;
- в исследовании были отражены и осмыслены законодательные новации последнего времени, а также скорректировано понимание бюджетно-правовых норм о принуждении, сохраняющих юридическую силу сравнительно долгое время.
На защиту выносятся следующие, наиболее значимые, положения, являющиеся новыми или имеющие элементы новизны:
1) финансово-правовое принуждение в правовой системе Российской Федерации и в бюджетном праве занимает самостоятельное место, отдельное от гражданско-правового, уголовно-правового и административно-правового принуждения, что вызвано исторической эволюцией финансового права и мер принуждения в нем, а также связано с классификацией форм принуждения, с основаниями применения, с кругом органов и их должностных лиц, уполномоченных применять меры принуждения в бюджетном праве, с процедурами их применения;
2) имущественно-властные отношения по применению имущественных мер бюджетно-правового принуждения являются отношениями, возникающими вследствие причинения вреда;
3) имущественное бюджетно-правовое принуждение возможно только в ретроспективной форме, так как применяется в связи с наличием имущественного ущерба (вреда);
4) меры ретроспективного принуждения применяются с момента, когда субъект бюджетного права должен иметь возможность осуществлять в отношении какой-либо суммы денег правомочия, предусмотренные тем или иным имущественным субъективным правом, но их осуществлению препятствует противоправное поведение (действия или бездействие) другого лица, к которому применяются меры принуждения;
5) для классификации форм ретроспективного публично-правового принуждения использовано соотношение целей применения принудительных мер в рамках охранительного правоотношения с этапами развития регулятивного правоотношения, защитить которое призвано охранительное правоотношение. Это позволило характеризовать отдельную меру принуждения на основании того этапа развития базового регулятивного правоотношения, на котором к участникам данного отношения целесообразно применение этой меры;
6) под имущественными мерами бюджетно-правового принуждения понимаются средства осуществления публично-правового принуждения в бюджетном праве, при применении которых ограничиваются имущественные права или правомочия принуждаемого лица, совершившего противоправные действия или бездействие в отношении определенного количества денежных средств;
7) среди мер принуждения, предусмотренных БК РФ, имущественными являются следующие: приостановление операций по счетам (абзац 5 статьи 282 и пункт 3 статьи 284); начисление и взимание пени (абзац 7 статьи 282); аннулирование государственных или муниципальных гарантий, предоставленных с нарушением порядка, установленного БК РФ (статья 300); изъятие бюджетных средств (абзац 4 статьи 282) и выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования
(статья 293), а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств (абзац 2 статьи 282);
8) выявлены противоречия в существующем правовом риулировании и в доктринально определяемой природе отдельных имущественных мер принуждения, в частности:
8.1) пеня в соответствии с действующим финансовым законодательством считается мерой обеспечения исполнения обязанностей, а фактически может выступать и как мера ответственности, поэтому применение пени наряду со штрафом за одно правонарушение является недопустимым случаем - так называемой двойной юридической ответственностью;
8.2) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса должно быть и ранее являлось неимущественной мерой, а ныне может включать в себя возмещение средств (абзац 3 пункта 2 статьи 284 БК РФ), что делает его имущественной мерой. С учетом правоприменительной практики Федеральной службы финансово-бюджетного надзора необходимо вернуться к прежней норме и вывести предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса из числа имущественных мер;
9) из текста статьи 282 БК РФ должны быть исключены слова «блокировка расходов» (ввиду ее отмены) и «иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами», что сделает перечень мер. закрытым; при этом следует дополнить перечень ныне действующими мерами принуждения;
10) противоречия между нормами статей 284 и 284.1 БК РФ и нормами подзаконных актов в части определения должностных лиц, уполномоченных применять меры принуждения, необходимо устранить, а именно: отменить нормы меньшей юридической силы, расширяющие круг уполномоченных должностных лиц, и впредь устанавливать данный 1фуг только в БК РФ.
Теоретическое и практическое значение исследования. Положения, сформулированные в настоящей диссертации, ориентированы на развитие
актуальной доктрины финансового права, становление целостной концепции финансово-правового (бюджетного) принуждения и могут быть использованы:
- при совершенствовании бюджетного законодательства и подзаконных нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней;
- в деятельности органов и должностных лиц, применяющих меры бюджетно-правового принуждения;
- в процессе подготовки научной, учебной литературы и преподавания учебных курсов «Финансовое право», «Бюджетное право», «Налоговая ответственность», «Проблемы теории государства и права» и др.;
- для дальнейших разработок концепции финансово-правового (бюджетного) принуждения, отдельных принудительных мер и процедур их применения;
- при проведении научных исследований в смежных областях знания, прежде всего в экономической науке, в отношении формул расчета пени и др.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были опубликованы в 9-ти научных статьях и докладах общим объемом 2,8 п.л.
Дискуссионные вопросы диссертационного исследования обсуждались в ходе участия автора в:
1) научных сессиях Воронежского государственного университета (юридический факультет, секция финансового права) среди студентов, преподавателей, аспирантов и соискателей в апреле 2007-2011 годов;
2) VIII Международной научной конференции юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета ISLaCo'2008 «Проблемы ответственности в праве», Санкт-Петербург, 21-23 марта 2008 г.;
3) IV ежегодной Международной конференции юридического факультета Курского государственного университета «Правосубъектность в публичном и частном праве», Курск, 31 октября - 1 ноября 2008 г.;
4) XVII Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов - 2010», секция «юриспруденция», подсекция «финансовое право», Московский государственный университет имени М.В, Ломоносова, Москва, 12-15 апреля 2010 г.;
5) региональной научно-практической конференции Липецкого государственного технического университета «Роль социально-гуманитарных наук в процессе социальной трансформации», Липецк, май 2008 г.;
6) Международной научной конференции Воронежского государственного университета и Института менеджмента, маркетинга и финансов «Современные проблемы теории налогового права», Воронеж, 4-6 сентября 2007 г.;
7) IX Международной научной конференции «Current issues of finance and financial law from the viewpoint of fiscal and monetary promotion of economic growth in the countries of Central and Eastern Europe after 2010», Прага, 12-14 сентября 2010 г.
Выводы диссертационного исследования нашли применение в проведении лекционных и семинарских занятий, деловых игр, в научно-педагогической работе автора в «Институте менеджмента, маркетинга и финансов» (Филиал в г. Липецке) и «Институте права и экономики» (г. Липецк) в 2010-2011 годах.
Теоретические и практические положения диссертации были рассмотрены и получили одобрение на заседании кафедры финансового права юридического факультета ВГУ.
Структура работы. Структура диссертации обусловлена логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, библиографического списка используемых правовых актов и специальной литературы, а также приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его объект и предмет, устанавливаются цель и задачи, методологические и теоретические основы, нормативная и правоприменительная база, обосновывается научная новизна исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость и апробация полученных результатов.
Глава 1 «Понятие и формы бгоджетно-правового принуждения» закладывает концептуальную основу диссертационного исследования и потенциальных работ по вопросам принуждения в бюджетном и финансовом праве в целом. При этом принуждение рассматривается как институт права (совокупность правовых норм), как правоотношение (по применению мер принуждения) и как феномен общественных отношений, как процесс, регулируемый правом, но имеющий также финансово-экономическое и политическое значение, прочно укорененный в обыденном словоупотреблении и немаловажный в психологическом плане для лиц, участвующих в бюджетных отношениях. Особое внимание в главе обращено на критерии классификации форм правового принуждения и типологию мер принуждения в бюджетном праве. В целях более точной классификации и анализа целесообразности и эффективности мер принуждения введена категория «телеотемпоральность» («цель» и «время»), объединяющая уровни регулятивных и охранительных правоотношений путем соотнесения цели применения принудительной меры в рамках охранительного правоотношения и этапа развития регулятивного правоотношения, защитить которое призвано охранительное правоотношение. Соответствующий неологизм предложен для включения в научный тезаурус.
Параграф 1 «Понятие, признаки и бюджетно-правовые особенности публично-правового принуждения» содержит: общеязыковое и специально-юридическое толкование понятия «принуждение»; разделение правового и внеправового принуждения; различия публично-правового и
частно-правового принуждения; понятие и признаки публично-правового принуждения; анализ проблемы неимущественных отношений и мер принуждения в предмете регулирования бюджетного (финансового) права и вне предмета отраслевого регулирования. Принуждение рассмотрено как правоотношение и как институт отрасли права, изучены особенности принуждения в финансовом праве, вызванные спецификой регулирования в бюджетном праве как подотрасли финансового права. В параграфе даны: определения «принуждения», «публично-правового принуждения», «института публично-правового принуждения»; характеристики правоотношений по применению мер принуждения вообще и в бюджетном праве в частности; характеристика института принуждения в системе права; характеристика элементов структуры правоотношения по применению имущественных мер бюджетно-правового принуждения: субъекты (участники), объект (предмет) и содержание правоотношения.
В параграфе 2 «Имущественные меры принуждения в бюджетном праве как одна из форм правового принуждения» исследованы следующие вопросы: классификация (типология) форм правового принуждения и мер принудительного характера, основания классификации; позитивное и ретроспективное публично-правовое принуждение как две крупнейшие его формы; формы ретроспективного публично-правового принуждения: меры пресечения, меры обеспечения исполнения обязанностей участников правоотношений и меры ответственности; имущественные и неимущественные меры принуждения в бюджетном праве; проблемы классификации форм ретроспективного публично-правового принуждения по времени, т.е. этапу развития базового регулятивного правоотношения. Сделан вывод об отсутствии имущественных мер пресечения в бюджетном праве России, что обуславливает выбранную структуру диссертационного исследования (по главам).
В параграфе 3 «Доктрннальные подходы к разработке типологии имущественных мер бюджетно-правового принуждения» рассмотрены
вопросы определения круга правовых источников (актов), содержащих нормы о мерах бюджетного принуждения, их содержании и порядке применения, а также особенности критериев классификации (типологии) и характеристики отдельных мер принуждения в бюджетном праве, сформирована таблица, показывающая составы бюджетных правонарушений, за которые возможно применение той или иной меры. Охарактеризованы «иные меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства» на основании абзаца 8. статьи 282 БК РФ. Приведены ранее высказанные в науке представления о перечне имущественных мер бюджетно-правового принуждения и их классификациях.
В итоге к имущественным мерам бюджетно-правового принуждения отнесены: 1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (ныне относится к имущественным мерам - по сути это должна быть неимущественная мера, абзац 2 статьи 282 БК РФ); 2) пеня (абзац 7 статьи 282 БК РФ); 3) приостановление операций по счетам (абзац 5 статьи 282 и пункт 3 статьи 284 БК РФ); 4) изъятие (списание) бюджетных средств (абзац 4 статьи 282 БК РФ); 5) выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (абзац 8 статьи 282 и статья 293 БК РФ); 6) аннулирование государственных (муниципальных) гарантий, предоставленных с нарушением порядка их предоставления (абзац 8 статьи 282 и статья 300 БК РФ). К неимущественным мерам принуждения в бюджетном праве относятся: 1) назначение министром финансов в федеральные органы исполнительной власти, бюджетные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету (пункт 3 статьи 166 БК РФ); 2) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса - как следовало бы сделать (абзац 2 статьи 282 БК РФ).
Типология мер бюджетно-правового принуждения предполагает классификацию на формы и характеристику форм ретроспективного публично-правового принуждения, что осуществлено в главе 1 диссертации, и характеристику отдельных мер с учетом форм принуждения, что
осуществляется в главах 2 и 3. По итогам анализа каждой меры принуждения ей дается характеристика по следующим критериям:
1) имеет или не имеет данная мера имущественное содержание;
2) мера носит правовосстановительный характер или карательный (штрафной);
3) мера применяется в случае причинения имущественного вреда в имущественных либо непосредственно связанных с ними неимущественных правоотношениях или применяется за формальные (нематериальные) составы правонарушений;
4) мера является финансово-правовой или не является таковой и тогда должна регулироваться другой отраслью права; заключение по четвертому критерию делается на основании трех предыдущих критериев.
В главе 2 «Имущественные бюджетно-правовые меры обеспечения исполнения обязанностей субъектов бюджетного права» анализируются такие меры бюджетно-правового принуждения, как предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, приостановление операций по счетам и начисление пени в качестве меры обеспечения исполнения обязанностей участников бюджетных правоотношений.
Параграф 1 «Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса». Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств (абзац 3 пункта 2 статьи 284 БК РФ), характеризуется тем, что: 1) имеет имущественное содержание; 2) в предупредительной части не носит правовосстано-вительного характера в аспекте восстановления имущественных прав (правомочий); 3) может применяться не только в случае причинения имущественного вреда; 4) по существу не Должно являться мерой финансово-правового принуждения, тяготея к административному праву, но по действующему законодательству может приобретать имущественное содержание - требование о возмещении средств. Предлагается устранить противоречия между абзацами 2 и 3 пункта 2 статьи 284 БК РФ и
Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности - в части возможности возмещения средств через представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (исключить такую возможность).
Параграф 2 «Пеня как мера обеспечения исполнения обязанностей субъектов бюджетного права». Начисление пени в качестве меры обеспечения исполнения обязанностей участников бюджетных правоотношений: 1) является имущественной мерой; 2) по своему основному содержанию носит правовосстановительный характер, однако наряду с компенсационной (правовосстановительной) функцией и функцией обеспечения исполнения обязанностей может выполнять и карательную (штрафную) функцию; 3) применяется в случае нарушения имущественных или непосредственно связанных с ними неимущественных правоотношений; 4) является мерой финансово-правового принуждения.
Пеня в соответствии с действующим финансовым законодательством объявлена мерой обеспечения исполнения обязанностей, а фактически может выступать и как мера обеспечения исполнения обязанностей, и как мера ответственности, поэтому применение пени наряду со штрафом за одно и то же правонарушение является недопустимым случаем так называемой двойной юридической ответственности.
Параграф 3 «Приостановление операций по счетам». В настоящее время приостановление операций по счетам возможно в трех формах: 1) по счетам, открытым бюджетным учреждениям в нарушение бюджетного законодательства РФ (в порядке абзаца 5 пункта 1 статьи 166.1 БК РФ); 2) по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства (в порядке абзаца 6 пункта 1 статьи 166.1 БК РФ); 3) в порядке «исполнения судебных
актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (глава 24.1 БК РФ). Приостановление операций по счетам проанализировано отдельно по каждой его форме: 1-я форма -принуждаемый субъект может во время приостановления операций перевести весь остаток денежных средств на счет органа Федерального казначейства и на правомерно открытые счета; это - мера финансово-правового принуждения, правовосстановительная, имущественная, неюрисдикционная (не мера ответственности) и обеспечительная по цели;
2-я и 3-я формы - налицо полная невозможность перемещения денежных средств, т.е. имущественный и материальный характер меры; однако 2-ая и
3-я формы приостановления операций по счетам не носят и правовосстановительного характера, это - штрафные меры. Правовое регулирование приостановления операций регулярно претерпевает трансформации, поэтому оценка данной меры может корректироваться при принятии подготовленных изменений. В диссертации предлагается отменить абзац 6 пункта 1 статьи 166.1 БК РФ, согласно которому Федеральное казначейство осуществляет приостановление операций по лицевым счетам «в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации», тогда как в соответствии с действующим пунктом 3 статьи 284 БК РФ -«в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».
В главе 3 «Имущественные бюджетно-правовые меры ответственности» рассматриваются следующие меры принуждения: изъятие бюджетных средств; выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (статья 293 БК РФ); аннулирование государственных или муниципальных гарантий, предоставленных с нарушением порядка, установленного БК РФ (статья 300 БК РФ); начисление пени (в качестве меры ответственности).
Параграф 1 «Изъятие бюджетных средств». Изъятие бюджетных средств характеризуется следующим образом: является имущественной мерой; имеет правовосстановительный характер; применяется в случае
причинения имущественного вреда; является мерой финансово-правового принуждения. Предлагается нормативно установить счет (счета) для зачисления изъятых средств, поскольку ныне существует неопределенность в этом вопросе, частично разрешенная в письмах Федерального казначейства Российской Федерации.
Параграф 2 «Выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования» (статья 293 БК РФ). Выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования является имущественной мерой, имеет правовосстановительный характер, применяется в случае причинения имущественного вреда и является мерой финансово-правового принуждения. В правовом государстве возможно как принуждение частного лица в пользу имущественных интересов и прав публичного, так и принуждение публичного субъекта в пользу имущественных интересов и прав частных лиц, примером чему выступает выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования. Однако в связи с внесением ряда изменений в бюджетное законодательство РФ данная мера принуждения фактически прекратила применяться, поэтому представляется необходимым разработать новую имущественную меру принуждения, по существу аналогичную выплате компенсации получателям бюджетных средств, дабы не делать исторически шаг назад в защите прав получателей.
Параграф 3 «Аннулирование государственных или муниципальных гарантий, предоставленных с нарушением порядка, установленного БК РФ» (статья 300 БК РФ). Аннулирование государственных или муниципальных гарантий, предоставленных с нарушением порядка: 1) является имущественной мерой; 2) имеет правовосстановительный характер; 3) применяется в случае предоставления государственных или муниципальных гарантий с нарушением порядка, установленного БК РФ, влекущего или могущего повлечь причинение имущественного вреда, т.е. непосредственно связанного с имущественными правоотношениями;
4) является мерой финансово-правового принуждения. Такие меры, как аннулирование государственных или муниципальных гарантий, предоставленных с нарушением порядка, установленного БК РФ, и выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования, появились в системе принудительных мер в части четвертой БК РФ не умозрительным, а эмпирическим путем, свидетельством чему может служить невключение их в перечень мер статьи 282 БК РФ. В этом, условно говоря, проявляется англосаксонская, а не континентально-европейская традиция нормообразования: из естественных потребностей участников складывающихся общественных отношений - в текст позитивного права, а не из текста - в фактические общественные отношения.
Параграф 4 «Пеня как мера ответственности». Уплата пени как ответственность выступает в двух аспектах: а) штрафная доля в размере пени, б) применение пени к оконченным регулятивным правоотношениям, когда выполнение ею функции обеспечения исполнения обязанностей уже невозможно и у пени остается только карательная (штрафная) функция. Аналогичные концепции разделения функций пени, долей можно обнаружить в законодательствах зарубежных государств, например в финансовом праве Турции. Начисление пени в случаях, когда пеня выступает мерой ответственности: 1) является имущественной мерой; 2) имеет штрафной (карательный) характер; 3) применяется в случае причинения имущественного вреда; 4) тяготеет к административному и уголовному праву, т.е. отраслям не правовосстановительной (компенсаторной), а штрафной (карательной) нормативной конструкции, где размер-стоимость наказания не служит эквивалентом размеру причиненного ущерба (вреда).
В заключении диссертационного исследования сформулированы основные теоретические и практические выводы и наиболее значимые предложения. Предлагается, в частности:
1) исключить из текста статьи 282 БК РФ слова «блокировка расходов» (ввиду ее отмены) и «иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и
федеральными законами», сделав тем самым перечень мер закрытым, и дополнить перечень ныне действующими мерами принуждения;
2) устранить противоречия между абзацами 2 и 3 пункта 2 статьи 284 БК РФ и Административным регламентом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в части возможности возмещения средств через представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (исключить такую возможность), а также фактической невозможности списания Росфиннадзором в бесспорном порядке сумм субсидий, субвенций и бюджетных инвестиций (предоставить такую возможность);
3) устранить противоречия между нормами статей 284 и 284.1 БК РФ и подзаконных актов в части определения должностных лиц, уполномоченных применять меры принуждения: отменить нормы меньшей юридической силы;
4) отменить абзац б пункта 1 статьи 166.1 БК РФ, согласно которому Федеральное казначейство осуществляет приостановление операций по лицевым счетам «в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации», тогда как в соответствии с действующим пунктом 3 статьи 284 БК РФ - «в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».
По теме диссертации опубликованы:
I. Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах:
1. Евдокимов А.Ю. Теория принуждения в бюджетном праве РФ / А.Ю. Евдокимов // Налоги и финансовое право. - 2010. - № 8. - С. 368 - 374 (0,4 пл.);
2. Евдокимов А.Ю. Приостановление операций по счетам как мера бюджетно-правового принуждения / А.Ю. Евдокимов . // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2010. -№1(8).-С. 432 - 437 (0,3 пл.);
П. Статьи в иных научных журналах и изданиях:
3. Евдокимов А.Ю. Актуальные проблемы мер принуждения в российском бюджетном праве / А.Ю. Евдокимов // Collection of Papers from the IX-th International Scientific Conference «Current issues of finance and financial law from the viewpoint of fiscal and monetary promotion of economic growth in the countries of Central and Eastern Europe after 2010». - Прага : Leges, 2010. -C. 177-192 (0,8 пл.);
4. Евдокимов А.Ю. Бюджетно-правовое принуждение : некоторые аспекты классификации / А.Ю. Евдокимов // Студенты в правовой науке : сб. науч. трудов. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2008. - Вып. 8 : материалы научной студенческой конференции (Воронеж, 12 - 19 апреля 2008 г.). -С. 54 - 59 (0,3 п.л.);
5. Евдокимов А.Ю. Бюджетно-правовое принуждение : источники регулирования / А.Ю. Евдокимов // Студенты в правовой науке : сб. науч. трудов. - Воронеж : Пзд-во Воронеж, гос. ун-та, 2010. - Вып. 9 : материалы научной студенческой конференции (Воронеж, 11-18 апреля 2009 г.). -С. 66 - 70 (0,2 п.л.);
6. Евдокимов А.Ю. Место финансово-правовой ответственности среди юридической ответственности в сфере налогов и сборов / А.Ю. Евдокимов // Современные проблемы теории налогового права : материалы Международной научной конференции (Воронеж, 4-6 сентября 2007 г.) / под ред. М.В. Карасёвой. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2007. -С. 337-341 (0,2 п.л.);
7. Евдокимов А.Ю. Условия деликтоспособности в бюджетно-правовом принуждении / А.Ю. Евдокимов // Правосубъектность в публичном и частном праве. - Курск: Курск, гос. ун-т, 2008. - Часть 1 (Публичное право). -С. 68-70 (0,2 пл.);
8. Евдокимов А.Ю. Место финансово-правовой ответственности в системе юридической ответственности / А.Ю. Евдокимов // Роль социально-гуманитарных наук в процессе социальной трансформации : сб. статей и тезисов докладов регион, науч.-практ. конф. Май 2008. - Липецк : ЛГТУ, 2008.-С. 10-14 (0,2 п.л.);
9. Евдокимов А.Ю. Приостановление операций по счетам в бюджетном праве РФ : вопросы теории / А.Ю. Евдокимов // XVII Международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2010» : БУБ-диск. - М.: МГУ имени М.В. Ломоносова, 2010 (0,2 п.л.).
Подписано в печать 27.02.2012. Формат 60 х 84 1/16 . Бумага офисная. Усл. печ. л. 1,4 Тираж 100 экз. Заказ №490
Отпечатано в типографии Воронежский ЦНТИ - филиал ФГБУ «РЭА» Минэнерго России 394036, г. Воронеж, пр. Революции, 30
