АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Институт гражданства в Российской Федерации»
На правах рукописи
Мезенцева Алла Борисовна
г
ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ 1 ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2006
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Керимов Александр Джангирович.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
ДАМАСКИН Олег Валерьевич;
кандидат юридических наук СЛИВКО Александр Петрович.
Ведущая организация: Международный юридический
институт при Министерстве юстиции Российской Федерации.
Защита состоится «15» июня 2006 г. в 12 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан «15» мая 2006 г.
Ученый секретарь
диссертационного Совета ("ц^ И.С.ЯЦЕНКО
гооёа-
I. Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы исследования. Одним из наиболее показательных критериев отношения государства к своим гражданам является институт гражданства, поскольку его нормы закрепляют основы статуса личности, отражают наиболее существенные исходные начала, определяющие положение человека в обществе и государстве, принципы их взаимоотношений. Содержание института гражданства меняется, отражая свойственный каждому этапу развития общества уровень правового воздействия на общественные отношения, объективно обусловленные потребностями социальной реальности.
Многообразные перемены в жизни России, произошедшие за последнее десятилетие, отразились на многих сторонах института российского гражданства. Конституция Российской Федерации 1993 года впервые рассматривает гражданство как неотъемлемый элемент конституционного строя страны. Конституционно-правовые основы являются фундаментом, позволяющим институту гражданства приобретать устойчивое, поступательное развитие. Существенным шагом на пути совершенствования института гражданства стало принятие в 2002 году Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», который обеспечил четкую дифференциацию оснований приобретения и прекращения гражданства, установил общий и упрощенный порядок приобретения гражданства.
Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, в обеспечении правового регулирования взаимоотношений государства и личности остаются вопросы, требующие решения, в частности, упрощенный порядок получения гражданства, выход из гражданства и др.
Для дальнейшего развития института гражданства важным представляется комплексное исследование вопросов гражданства в единстве международно-правового и национального аспектов. В международном праве вопросов гражданства касается достаточно широкий
РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.-Петербург
круг нормативных актов, влияние которых на национальное законодательство на фоне общей тенденции развития международного права растет. В контексте рассматриваемой проблематики существенное значение имеют вопросы обеспечения поддержки российских соотечественников за рубежом, защита их прав и законных интересов. На сегодняшний день, несмотря на действующий Федеральный закон «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом», ситуация с обеспечением поддержки российских соотечественников, а их, по данным МИД Российской Федерации, проживает за пределами России более 25 млн. человек, довольно сложная. Из-за того, что многие положения существующего закона носят не нормативный, а декларативный характер, по существу отсутствует реальный механизм их реализации. В связи с этим требуется законодательное обеспечение формирования системы «выборочной» иммиграции для оказания поддержки тем иммигрантам, которые стремятся стать гражданами Российской Федерации и проживать на ее территории. В основном это русскоязычное население стран СНГ (в которых проживает порядка 16-17 млн. российских соотечественников). Представляется важным обеспечить правовые условия для интеграции иммигрантов в российское население.
Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования, прежде всего, необходимости всестороннего рассмотрения института гражданства в Российской Федерации, выявления наиболее существенных противоречий в действующих законодательных актах по вопросам гражданства и выработки предложений по дальнейшему развитию института гражданства.
Степень научной разработанности темы диссертации. Вопросам, связанным с институтом гражданства, посвящена достаточно обширная юридическая литература. В качестве общетеоретической базы исследования диссертант использовал труды таких авторов как
С.А. Авакьяна, К.А.Бекяшева, М.В.Баглая, Ю.Р.Боярса, С.С.Кишкина, Е.И.Козловой, С.А.Комарова, О.Е.Кутафина, И.И.Лукашука, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, В.С.Нерсесянца, С.И.Русиновой, О.И.Тиунова, Г.И.Тункина, В.Е.Чиркина и др.
Значительный интерес представляют труды дореволюционных авторов, позволивших изучить тенденции и закономерности развития отношений гражданства - В.М.Гессена, А.С.Градовского, А.А.Кауфмана, Н.М.Коркунова и др.
В современной юридической науке исследованию вопросов гражданства посвящены труды: С.А.Авакьяна, Ю.А.Атаниязовой, А.В.Белова, М.А.Бучаковой, И.Б.Власенко, У.С.Ибраимова, О.Е.Кутафина, С.В.Черниченко, В.С.Шевцова, Т.Шингирей, А.А.Яковлева, Э.Х.Яхиной.
В проведении исследований по вопросам поддержки соотечественников за рубежом, а также иммиграционной политики существенное значение имели труды ученых: О.Д.Воробьевой, О.К.Дадаева, Б.Зепа, В.Мещерякова, В.М.Мишурова, В.А.Орешкина, Б.Н.Пастухова, Т.М.Регент, И.Ю.Сизова, А.Н.Торохова.
Цель диссертационного исследования состоит в изучении правовых основ института гражданства в Российской Федерации, оценке эффективности существующих правовых механизмов регулирования гражданства и выработке на этой основе практических рекомендаций, направленных на дальнейшее развитие и совершенствование законодательства, регулирующего отношения в данной сфере.
Для достижения указанных целей в настоящем диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие задачи:
- дать общую характеристику институту гражданства, раскрыв его содержание, предназначение и рассмотрев генезис понятия гражданства;
- проанализировать и критически осмыслить юридическую природу и содержание российского гражданства на различных этапах становления и развития государства;
- осуществить детальный анализ конституционно-правовых основ института гражданства Российской Федерации;
провести анализ состояния международно-правового регулирования гражданства на современном этапе, влияния норм международного права на российское законодательство в данной сфере;
- выявить причины возникновения, дать оценку положительных и отрицательных черт феномена двойного гражданства;
- проанализировать действующее законодательство в области гражданства и выявить существующие пробелы в нормативном регулировании.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, обусловленные содержанием института гражданства в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного права, регулирующие отношения гражданства и охватывающие определенную сферу общественных отношений между физическим лицом и государством.
Методологическую основу диссертационного исследования составила система современных методов познания, позволяющая раскрыть основные характеристики института гражданства в Российской Федерации. В работе использованы общенаучные (системного анализа, комплексного подхода и др.), а также частно-научные методы познания социально-правовых явлений и процессов (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой). Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к сложным вопросам конституционного права Российской Федерации, но и к актуальным проблемам взаимоотношения государства и человека. Это позволило охарактеризовать процесс генезиса понятия «гражданство», выявить сущностные и содержательные характеристики института гражданства, определить пути его дальнейшего развития.
Нормативную базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (Европейская конвенция о гражданстве 1997 г., Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. и др.), Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы (в том числе, Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изменениями 2003 - 2006 гг.), Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» (с изменениями 2003, 2004 гг., Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» (с изменениями 2002-2005 гг.), указы Президента Российской Федерации (в
л
том числе, Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ» (с изменениями 2003 г.), постановления Правительства Российской Федерации, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме того, в диссертации были использованы нормативные правовые акты советского периода.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, характером и особенностями избранного объекта диссертационного исследования. В диссертации предпринято комплексное исследование института гражданства Российской Федерации. Диссертант подробно рассматривает правовые основы института гражданства, | особенности его развития в Российской Федерации и на этой основе предлагает ряд мер, направленных на повышение эффективности I института гражданства.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- на основании анализа различных подходов к институту гражданства уточнено его содержание как самостоятельного
межотраслевого института права, который составляют нормы конституционного и других отраслей права. Диссертант отмечает, что содержание института гражданства - это совокупность правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений по поводу связи лица с государством, служащей основой правового состояния лиц, составляющих основную часть населения государства.
- развитие отношений гражданства носит поступательный характер. Диссертантом разработана классификация этапов развития института гражданства в России с 1917 года по настоящее время. Основным критерием предложенной классификации выступают важнейшие социально-политические события в развитии государства и общества. Диссертант определяет семь этапов развития института гражданства, выделяя свойственные каждому этапу особенности законодательной регламентации отношений гражданства. Первый этап (1917 - 1922 гг.) -становление института гражданства (в частности, нормативное закрепление термина «граждане российской республики»); второй этап (1922 - 1936 гг.) - устанавливается единое союзное гражданство; третий этап (1936 - 1977 гг.) - закрепляется институт лиц без гражданства; четвертый этап (1977 - 1985 гг.) - получают конституционное закрепление некоторые принципы гражданства: принцип равного гражданства, независимо от оснований его приобретения, принцип защиты и покровительства своих граждан за рубежом ; пятый этап (1985 - 1990 гг.) -решение вопросов гражданства переходит к полномочиям Президента СССР; шестой этап (1990 - 2002 гг.) - гражданство приобретает открытый, свободный характер, впервые допускается двойное гражданство; седьмой этап (2002 г. - по н.в.) - принят новый закон о гражданстве, определивший иной порядок приобретения гражданства.
- основываясь на анализе соотношения международных правовых актов и законодательства Российской Федерации в области гражданства, отмечена тенденция приведения российского законодательства в
соответствии с международными стандартами, а также рост влияния норм международного права по вопросам гражданства на российское законодательство. Для проведения исследования состояния международно-правового регулирования гражданства на современном этапе диссертантом предложена классификация международных договоров по вопросам гражданства на основе содержательных моментов, позволяющих выявить их специфику. Выделяются три группы международных договоров: 1) договоры по вопросам гражданства общего характера (например, Европейская конвенция о гражданстве); 2) договоры по вопросам гражданства специального характера (например, Конвенция о гражданстве замужней женщины); 3) договоры, которые касаются вопросов гражданства лишь в их отдельных статьях и положениях, а не в целом (например, консульские договоры);
- исследование состояния нормативно-правового регулирования вопросов обеспечения поддержки российских соотечественников за рубежом, позволило выявить необходимость внесения изменений в существующий Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении поддержки соотечественников за рубежом» (с изменениями 2002-2005 гг.). В частности, диссертантом предлагается более четко определить статус соотечественника, разработать форму и утвердить порядок предоставления российским соотечественникам за рубежом удостоверения соотечественника. Диссертант считает необходимым также упростить для российских соотечественников получение разрешения на временное проживания и работу, вида на жительство, приобретения гражданства Российской Федерации, путем внесения изменений в соответствующие федеральные законы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его положений
и выводов для повышения качества принимаемых нормативных правовых актов в области гражданства.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права России, истории государства и права России, а также на курсах повышения квалификации практических работников в юридических и гуманитарных учебных заведениях.
Апробация результатов диссертационного исследования
осуществлена в ходе обсуждения на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Отдельные результаты диссертационного исследования обсуждены на занятиях слушателей Центра профессиональной подготовки и переподготовки специалистов Московской государственной юридической академии. Теоретические выводы, практические предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, были отражены в опубликованных научных статьях.
Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
II. Основное содержание диссертационной работы
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее разработанности, формулируется цель и задачи исследования, определяются его объект и предмет, методологическая и теоретическая основы, отмечается научная новизна, излагаются положения, выносимые на защиту, указывается теоретическая и практическая значимость работы, называются формы апробации работы.
и
Глава I - «Конституционно-правовые основы института гражданства к особенности его развития в Российской Федерации» -
посвящена анализу основных подходов в юридической науке к определению понятия гражданства, раскрытию содержания понятия «гражданство» и общей характеристике института гражданства (§ 1), исследованию форм реализации отношений гражданства с момента его становления и вплоть до настоящего времени (§ 2), характеристике конституционно-правовых основ института гражданства Российской Федерации (§ 3).
Диссертантом рассмотрены определения понятия гражданства как принадлежности лица к государству (М.В.Баглай, А.М.Турубинер, А.Фердросс); как правовой или политико-правовой связи лица с государством (С.А.Комаров, О.И.Тиунов, В.С.Шевцов); как правовой связи лица с государством с признаком принадлежности лица к государству (Н.В.Витрук), как состояние лица в государстве (В.Я.Кикотя). Анализируя подход к гражданству как принадлежности лица к государству, диссертант делает вывод о том, что такое понимание гражданства соответствует концепции прав человека, базирующейся на признании приоритета государства в его отношениях с личностью. Диссертант поддерживает точку зрения В.С.Шевцова о том, что рассматривать понятие гражданства в отрыве от прав и обязанностей гражданина нельзя, как и нельзя сводить правовую связь, определяемую в качестве гражданства, исключительно к этим правам и обязанностям. Подход к определению понятия гражданства (в виде правовой связи лица с государством), по мнению автора, недостаточно полно отражает суть данного понятия. Одна только юридическая связь лица с государством при отсутствии фактической связи имеет тенденцию превращения в своего рода юридическую фикцию.
Исследователь показывает, что гражданство имеет национальный, психологический, социальный и другие аспекты. В то же время, автор диссертации выделяет как основную цель определения гражданства -
формулирование признаков, которые позволили бы оградить его обладателей от всех других лиц, проживающих на территории данного государства. Исходя из этого автор полагает наиболее Правильным определение гражданства (О.Е.Кутафин) как принадлежности лица к народу государства, порождающей устойчивую правовую связь лица с государством и выражающейся в совокупности взаимных прав и обязанностей. При этом, диссертант предлагает уточнить приведенное определение, дополнив его такой категорией как «взаимная ответственность гражданина и государства».
На основе анализа различных определений понятия гражданства исследователь показывает, что содержание понятия обусловлено не только конкретными историческими условиями развития государства, но и состоянием его теоретического осмысления и законодательного регулирования.
Рассматривая теоретико-правовые основы института гражданства, диссертант отмечает, что сердцевину института гражданства составляют нормы Конституции Российской Федерации и Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, регулирующие отношения гражданства. Институт гражданства имеет сложную внутреннюю структуру: его нормы объединяются в различные обособленные группы, образуя субинституты по отношению к институту гражданства в целом. Такими субинститутами, к примеру, являются приобретение гражданства, прекращение гражданства, гражданство детей и гражданство родителей, опекунов и попечителей. Гражданство по своей природе непосредственно связано и с государственным суверенитетом, и с территориальным устройством государства, и с правовым положением личности, так как служит необходимой предпосылкой для обладания правами и обязанностями граждан. Последнее дало некоторым ученым основания для отнесения
института гражданства в качестве субинститута в более широкий правовой институт, которым является институт основ правового статуса граждан. Его субинститутами являются институт прав, свобод и обязанностей граждан, институт гражданства, правосубъектности и т.д. Однако, по мнению исследователя, гражданство существует не только в виде части правового положения личности, но и как самостоятельное государственно-правовое явление, что дает основание считать институт гражданства самостоятельным в системе права, а не придатком или же частью какого-либо другого. Исходя из вышеизложенного, диссертант делает вывод, что институт гражданства представляет собой самостоятельный межотраслевой институт права, ядро которого составляют нормы конституционного права. Содержание института гражданства составляет совокупность правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений по поводу связи лица с государством, служащей основой правового состояния основной части населения государства.
Проведенное в диссертационном исследовании изучение нормативно-правовых актов, регулирующих российское гражданство, дало основание автору выделить семь этапов развития государственно-правового института советского гражданства: первый этап (1917 -1922 гг.) - устанавливается общее для всего населения России «наименование» - граждане Российской республики, закрепляется право каждого иностранца приобретать российской гражданство, устанавливается недопустимость двойного гражданства, вводится норма, регулирующая вопросы лишения советского гражданства; второй этап (1922 - 1936 гт.) - устанавливается единое союзное гражданство в сочетании с гражданством союзных и автономных республик, идет разграничение полномочий СССР и союзных республик в вопросах регламентации гражданства; третий этап (1936 - 1977 гг.) - более четко определен круг лиц, являющихся гражданами СССР, установлен институт лиц без гражданства, упразднен так называемый «упрощенный» порядок
приема в гражданство СССР (иностранцев), введена норма (1938 г.), согласно которой допускалось лишение гражданства при объявлении врагом народа или по суду (отменена в 1958 г.); четвертый этап (1977 -1985 гг.) - получает конституционное закрепление важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством Советского государства, устанавливается, что гражданство СССР является равным независимо от оснований его приобретения; введен запрет на выдачу граждан СССР иностранному государству, сохраняется институт лишения гражданства, но с уточнением такого лишения (например, за «действия, порочащие высокое звание гражданина СССР»); пятый этап (1985-1990 гг.) - в связи с введением должности Президента СССР решения по вопросам гражданства, относившиеся ранее к полномочиям Президиума Верховного Совета СССР, переходят к Президенту СССР, определяется принадлежность к советскому гражданству; шестой этап (1990 - 2002 гг.) - гражданство приобретает открытый, свободный характер, впервые в российском законодательстве допускается двойное гражданство, вводится институт почетного гражданства; седьмой этап (2002 г. - по н.в.) - введено понятие «общего» и «упрощенного» порядка приобретения гражданства, из оснований приобретения гражданства исключены признание и регистрация, исключены положения о почетном гражданстве, установлен льготный порядок предоставления гражданства для лиц, имеющих особые заслуги перед Российским государством, увеличен срок, необходимый для получения гражданства Российской Федерацией (5 лет непрерывного проживания), установлены дополнительные требования при приеме в гражданство в общем порядке.
Диссертант подчеркивает, что природа такого сложного феномена, как гражданство, в полной мере выявляется при раскрытии принципов, которые цементируют его как определенное политико-правовое явление,
создают прочное единство всех сторон и граней гражданства, характеризуют его сущность.
Подробно анализируя содержание и значение единого российского гражданства, автор диссертации рассматривает суть дискуссий в правовой науке по данному вопросу, обращает внимание на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.02.2001 № 250-0 по запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации, четко определившего, что регламентирование института гражданства осуществляется только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации. Исследователь подчеркивает, что это определение явилось важным шагом в развитии института гражданства. По мнению диссертанта, наличие в одном государстве гражданства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не может не порождать ряд проблем, основная из которых заключается в обеспечении устойчивости и целостности Федерации. Именно единое гражданство для всего населения, проживающего на территории государства, по мнению автора, является гарантией целостности федеративного государства, необходимым условием его суверенного статуса.
Особое внимание в диссертационном исследовании уделено анализу принципа невозможности лишения гражданства. Данный принцип имеет для нашего государства и его граждан принципиальное значение, поскольку исключает возможность использования вышеназванного способа для борьбы с инакомыслием, а также в целях преследования политических противников, что было характерно для нашего государства на протяжении всей его 70-летней истории. Уход от такого антидемократического института, как институт лишения гражданства, способствует приведению российского законодательства в соответствие с общепризнанными нормами международного права. Во второй главе
Конституции Российской Федерации, посвященной правам и свободам человека и гражданина, содержатся нормы об экстрадиции (статьи 62 и 63), что служит важнейшей гарантией соблюдения прав и свобод человека. В соответствии с частью 1 статьи 61 Федерального закона о гражданстве 2002 года гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству. Гарантия - невозможность высылки - приобрела конституционный уровень еще 21 апреля 1992 года, что исключает использование такой дискриминационной меры, как выдворение из страны лиц, критически настроенных к правящему режиму.
Автором диссертации подробно рассматривается и принцип равного гражданства, означающий, что гражданство является равным, независимо от оснований приобретения, чего нет в некоторых зарубежных странах. Например, в США натурализованные граждане не могут баллотироваться на должность президента. Диссертант подчеркивает, что принцип равного гражданства означает еще и то, что все граждане государства равны перед законом независимо от происхождения, образования, языка, политических и иных убеждений, рода занятий, места жительства.
В данной главе диссертационного исследования не только проанализированы важнейшие принципы российского гражданства, но рассмотрены и выявлены положения, формулировки Федерального закона 2002 года «О гражданстве Российской Федерации» (с последующими изменениями, внесенными в 2003 - 2006 гг.), являющиеся, по мнению диссертанта, непоследовательными и нуждающимися в корректировке Так, например, статья 7 вышеназванного Федерального закона предусматривает предоставление защиты и покровительства Российской Федерации гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации. Но при этом в законе не дается понятия защиты и покровительства. Кроме того, из положений закона не ясно и различие между защитой и покровительством. Соответственно,
неурегулированность данных вопросов дает основание для неоднозначного толкования вышеприведенной нормы Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и может вызвать затруднения в правоприменительной практике.
По мнению диссертанта, существуют пробелы и в статье 14 рассматриваемого Федерального закона, закрепляющей правила приема в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке. Так, согласно этой статье, в упрощенном порядке имеют право получать гражданство Российской Федерации нетрудоспособные лица, имеющие дееспособного сына или дочь, достигших возраста 18 лет и обладающих гражданством Российской Федерации. Однако, в отношении дееспособных родителей, имеющих нетрудоспособных детей, обладающих гражданством России, упрощенный порядок получения гражданства законодательством не предусмотрен. Представляется, что это ставит родителей и детей в неравное положение.
По данным Консульского департамента МИДа Российской Федерации, за границей имеют место повторные обращения о приеме в гражданство по части первой (прием в гражданство без соблюдения условия о сроке проживания) и части шестой (без соблюдения всех условий, указанных в части первой статьи 13, касающейся приема в гражданство в общем порядке), статьи 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» в отношении лиц, в том числе детей, которые уже приобретали гражданство Российской Федерации и впоследствии вышли из него. При этом для таких случаев Федеральный закон предусматривает процедуру восстановления в гражданстве по статье 15. Соответственно, представляется необходимым для однозначного понимания статьи 14 включить в нее положение о том, что в отношении лиц, ранее состоявших в гражданстве Российской Федерации и прекративших его, статья 14 не применяется.
Глава II - «Основные направления совершенствования института гражданства» - посвящена исследованию международно-правового регулирования вопросов гражданства (§ 1), анализу института двойного гражданства и его государственно-правового регулирования (§ 2), рассмотрению правового положения соотечественников за рубежом, основным направлениям иммиграционной политики Российской Федерации (§ 3). В данной главе особое внимание уделено выявлению пробелов и противоречий правового регулирования гражданства в РФ, разработке предложений по повышению эффективности действующего законодательства в области гражданства.
При осуществлении правовой оценки основных международных договоров, посвященных гражданству, таких как Европейская Конвенция о гражданстве 1997 г., Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве 1930 г., Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г., Конвенция о статусе апатридов 1954 г., Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г., Конвенция о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства 1963 г., и др., автором дается их классификация на основе характера регулируемых в них вопросов.
Правовой анализ соотношения международных правовых актов и законодательства РФ в области гражданства позволил диссертанту сделать вывод о том, что международное право оказывает положительное влияние на содержание гражданства, т.е. закрепляет стандарты общения государства со своими гражданами. Международное право оказывает влияние на формирование основных принципов формирования гражданства, например, право на гражданство, запрещение произвольного лишения гражданства и др. По мнению диссертанта, данные общие принципы направлены на сближение национальных правовых систем в вопросах гражданства, являются связующим звеном между институтом гражданства в конституционном и международном праве. Диссертант
полагает, что вышеупомянутые принципы могут служить критерием законности внутригосударственных актов РФ о гражданстве.
В диссертационном исследовании обращено внимание на то, что, хотя одним из важнейших принципов международного права и является свобода каждого государства определять круг своих граждан, эта свобода ограничена рамками, установленными самим же международным право, и, в связи с чем Я.Броунли отмечал: «Существует общая обязанность приводить внутреннее право в соответствие с международно-правовыми обязательствами». Характеризуя международно-правовое регулирование вопросов гражданства, диссертант приходит к заключению: отчетливо наметилась тенденция приведения российского законодательства в соответствии с международными стандартами, а также рост влияния норм международного права по вопросам гражданства на российское законодательство. Поскольку вопросы гражданства относятся преимущественно к сфере внутригосударственного регулирования, между государствами в ряде случаев неизбежно возникают коллизии, порождающие такие явления в сфере межгосударственных отношений, как двойное гражданство и безгражданство. Принимая во внимание научные разработки в данной области в диссертации дается определение, согласно которому двойное гражданство - особое правовое состояние физического лица, при котором это лицо является гражданином двух или более государств в соответствии с их законами. На основе проведенных исследований показано, что отличительной чертой законодательства о гражданстве всего советского периода было последовательное отрицание двойного гражданства, стремление предотвратить случаи его возникновения путем заключения международных соглашений (например, с Венгрией, Румынией, Чехословакией, Болгарией, КНДР, Польшей и Монголией).
В Конституции Российской Федераиии 1993 г. впервые наряду с другими правами и свободами человека оыло гарантировано право на
двойное гражданство. Законодательство РФ о гражданстве предоставляет возможность российскому гражданину иметь двойное гражданство только при наличии соответствующего международного договора между государствами. При этом диссертант обращает внимание на то, что возможны случаи возникновения у гражданина Российской Федерации двойного гражданства автоматически, однако такого рода двойное гражданство (т.е. по сути, второе гражданство) российское законодательство не признает.
Анализируя договоры о двойном гражданстве, заключенные Россией с Туркменистаном и Таджикистаном, в диссертационном исследовании отмечается недостаточная конкретизация прав и обязанностей лиц, имеющих двойное гражданство (участие в выборах органов государственной власти, занятие государственных должностей, уплата налогов и др.), что минимизирует эффект данных договоров в плане защиты этих лиц.
По мнению диссертанта, двойное гражданство порождает ряд серьезных проблем, как для государств, так и для лиц с двойным гражданством (бипатридов). Возникает неопределенность фактического и юридического положения личности: у лица появляются противоречивые, а иногда несовместимые обязанности перед государствами. Правовое положение лица с двойным гражданством осложняется и тем, что каждое из государств, считающих его своим гражданином, в принципе может требовать от него выполнения обязанностей, в частности, воинской повинности.
Диссертант полагает, что закрепление двойного гражданства, тем более в Конституции Российской Федерации, было не только правовым решением, но и, может быть, даже в большей степени вопросом внешней политики России. Поскольку во многих республиках бывшего СССР началась этническая дискриминация, и права некоренного населения ущемлялись, то, естественно, требовалось политико-правовое разрешение
сложившейся ситуации, в которой русские и другие выходцы из России оказались в государствах СНГ и Балтии, а лица других национальностей -в России. В качестве одного из основных способов решения этой проблемы и предлагалось развитие института двойного гражданства. На основе анализа практики регулирования вопросов двойного гражданства на постсоветском пространстве диссертантом делается вывод, что введение двойного гражданства, направленное, прежде всего на улучшение положения русских вне пределов Российской Федерации, не решает межнациональных и межгосударственных проблем. Двойное гражданство способствует притоку в Россию из стран ближнего зарубежья не только этнических россиян, но и представителей коренных наций, которые из-за социальной нестабильности в своих республиках мигрируют в Россию. А при широком распространении двойного гражданства более остро встанут вопросы осуществления защиты российских соотечественников. Кроме того, приобретение второго, российского гражданства значительной частью населения в бывших союзных республиках едва ли может способствовать стабилизации, поскольку местные политики рассматривают двойное гражданство как попытку усилить русское присутствие в своих государствах. В связи с этим, по заключению исследователя, широкое распространение двойного гражданства, может оказать негативное воздействие на процессы укрепления российской государственности.
Рассматривая нормативно-правовое регулирование вопросов обеспечения поддержки российских соотечественников за рубежом, диссертант считает, что действующее законодательство в данной области не отвечает в полной мере целям и принципам поддержки российских соотечественников за рубежом. Многие положения Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» носят не нормативный, а декларативный характер, что приводит к отсутствию реального механизма их реализации.
В диссертационном исследовании предлагается более четко определить статус соотечественника, разрабогать форму и утвердить порядок предоставления российским соотечественникам за рубежом удостоверения соотечественника, законодательно обеспечить восстановление и сохранение единого культурного, информационного, образовательного пространства и т.д. По убеждению диссертанта, необходимо в ближайшее время разработать специальную Программу «Добровольное переселение соотечественников в Российскую Федерацию», которая бы была направлена на оказание российским соотечественникам действенной помощи.
Применительно к Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» диссертант отмечает отсутствие норм, регламентирующих особый порядок временного пребывания, временного и постоянного проживания, условия участия в трудовых отношениях для иностранных граждан и лиц без гражданства, отнесенных к категории российских соотечественников за рубежом.
В отношении положений Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», касающихся соотечественников, диссертант предлагает рассмотреть вопрос о снятии требования предоставления вида на жительство для ряда категорий лиц, являющихся российскими соотечественниками, при переезде на постоянное место жительства в Российскую Федерацию. Учитывая демографические проблемы в России, нарастающие миграционные потоки, в диссертации ставится вопрос о подготовке законопроекта «О реестре народов Российской Федерации», который юридически обеспечивал бы сохранение и развитие народов, населяющих нашу страну.
Поскольку проблема российских соотечественников неразрывно связана с вопросами межгосударственных отношений, миграционной политики, в диссертации уделено внимание основным направлениям иммиграционной политики Российской Федерации.
В диссертации отмечается, что решение ключевых задач законодательного обеспечения формирования системы «выборочной» иммиграции целесообразно рассматривать относительно двух различных групп иммигрантов: тех, кто въезжая в страну, не планирует оставаться на постоянное жительство и получать российское гражданство, и тех, кто стремится стать гражданином Российской Федерации и проживать на ее территории. Поскольку вторую группу в основном составляет русскоязычное население стран СНГ, его представители вправе рассчитывать на преференции, льготы по сравнению с первой группой, ориентированной только на заработок.
В диссертационном исследовании отмечается, что оздоровление миграционной ситуации, придание миграционным процессам позитивной направленности требует принятия в этой сфере жизнедеятельности российского общества неотложных мер. Прежде всего, стимулирование на законодательном уровне притока мигрантов из нового зарубежья и поддержка, оставшихся там соотечественников; регулирование иммиграции из старого зарубежья (квотирование, иммиграционный контроль, выдворение из страны, создание правовых условий интеграции иммигрантов в российское население); управление трудовой миграцией; проведение политики протекционизма в отношении потоков (масштабов и мест выхода), структуры (в первую очередь, этнической) и расселения мигрантов в приграничных и тех северных территориях, отток населения из которых противоречит национальным интересам страны; установление условий и сроков решения проблем вынужденных переселенцев, беженцев и перемещенных лиц.
Инструментами для реализации этого должна служить нормативная база и разработка новых механизмов привлечения «нужных» мигрантов в страну. В частности, диссертант считает необходимым внесение изменений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах». Прежде всего, отменить пятилетний срок действия
переселенческого статуса. Вынужденный переселенец должен признаваться утратившим статус только после его полного обустройства, предусмотренного действующим законодательством. В диссертации отмечается, что в Законе «О вынужденных переселенцах» не указан конкретный перечень обстоятельств, при которых срок действия статуса продлевается. Такая формулировка, как «обстоятельства, препятствующие вынужденному переселенцу в обустройстве на новом месте жительства», по мнению автора диссертации, может трактоваться по-разному. К данным обстоятельствам могут быть отнесены и жилищная необустроенность, и отсутствие постоянной работы и т.д.
Рассматривая вопросы, связанные с иммиграционной политикой Российской Федерации, диссертант констатирует, что пока в России не создана надежная база для правовой защиты мигрантов, нет должного правового решения упрощения процедуры предоставления российского гражданства тем людям, которые определили свою принадлежность к русской культуре и к культуре народов России. Учитывая тот факт, что в сокращение населения России в первой половине 90-х годов компенсировалось миграционным потоком из бывших союзных республик, эти вопросы имеют крайне важное значение. За прошедший 2005 год численность россиян уменьшилась более чем на 735 тыс. человек. С 1992 года население России уменьшилось на 15 млн. человек. Притом, что миграция оказывает все возрастающее влияние на общество, главная задача заключается в том, чтобы обеспечить управление миграцией и тем самым увеличить ее положительный эффект, и свести к минимуму ее потенциально негативные последствия. Эта задача связана с разработкой четких законов, направленных на то, чтобы перемещение населения было взаимовыгодным для мигрантов, общества и государства.
В Заключении подводятся итоги и делаются общие выводы теоретического и практического характера.
По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы:
1. Мезенцева А.Б. Новое в законодательстве о гражданстве РФ // Законность. 2004. № 2. - С. 11-14. - 0,3 п.л.;
2. Мезенцева А.Б. Проблемы института гражданства России на современном этапе развития // Периодическое издание научных трудов кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. М., 2004. Выпуск YI. -С. 122-129 - 0,5 п.л.;
3. Мезенцева А.Б. Законодательство Российской Федерации в отношении российских соотечественников за рубежом: состояние и возможные направления его совершенствования // Сборник научных трудов кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. М., 2004. Выпуск XII. - С. 89-98 -0,8 п.л.;
4. Мезенцева А.Б. Актуальные проблемы миграционных процессов современной России // Политика и общество (научный российско-французский журнал). М., 2005. № 2. -С. 96-101-0,5 п.л.;
5. Мезенцева А.Б. Миграционные процессы современной России // «Юрист-международник» (ежеквартальный журнал), М, 2005, № 2. - С. 41-48 - 0,6 п.л.
26
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МЕЗЕНЦЕВА АЛЛА БОРИСОВНА
Диссертационное исследование на тему: «Институт гражданства в Российской Федерации»
Научный руководитель: док. юрид. наук, профессор А.Д. КЕРИМОВ
Изготовление оригинал - макета Мезенцева А.Б.
Подписано в печать /^'/'Х/У. Тираж_:
Усл. п.л. У, а
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №
119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
i
'* 4
V
№140 98
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Мезенцева, Алла Борисовна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.3
ГЛАВА 1. Конституционно-правовые основы института гражданства, и особенности его развития в Российской Федерации.12
§ 1. Генезис понятия гражданства и общая характеристика института гражданства.12
§ 2. Формы реализации отношений гражданства в России.38
§ 3. Конституционно-правовые основы института гражданства
Российской Федерации.67
ГЛАВА II. Основные направления совершенствования института граиеданства в Российской Федерации.92
§ 1. Развитие международно-правового регулирования вопросов гражданства.92
§ 2. Двойное гражданство и его государственно-правовое регулирование.126
§ 3. Правовое положение соотечественников за рубежом. Основные направления иммиграционной политики Российской Федерации.151
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Институт гражданства в Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Одним из наиболее показательных критериев отношения государства к своим гражданам является институт гражданства, поскольку его нормы закрепляют основы статуса личности, отражают наиболее существенные исходные начала, определяющие положение человека в обществе и государстве, принципы их взаимоотношений. Содержание института гражданства меняется, отражая свойственный каждому этапу развития общества уровень правового воздействия на общественные отношения, объективно обусловленные потребностями социальной реальности.
Многообразные перемены в жизни России, произошедшие за последнее десятилетие, отразились на многих сторонах института российского гражданства. Конституция Российской Федерации 1993 года впервые рассматривает гражданство как неотъемлемый элемент конституционного строя страны. Конституционно-правовые основы являются фундаментом, позволяющим институту гражданства приобретать устойчивое, поступательное развитие. Существенным шагом на пути совершенствования института гражданства стало принятие в 2002 году Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», который обеспечил четкую дифференциацию оснований приобретения и прекращения гражданства, установил общий и упрощенный порядок приобретения гражданства.
Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, в обеспечении правового регулирования взаимоотношений государства и личности остаются вопросы, требующие решения, в частности, упрощенный порядок получения гражданства, выход из гражданства и др.
Для дальнейшего развития института гражданства важным представляется комплексное исследование вопросов гражданства в единстве международно-правового и национального аспектов. В международном праве вопросов гражданства касается достаточно широкий круг нормативных актов, влияние которых на национальное законодательство на фоне общей тенденции развития международного права растет. В контексте рассматриваемой проблематики существенное значение имеют вопросы обеспечения поддержки российских соотечественников за рубежом, защита их прав и законных интересов. На сегодняшний день, несмотря на действующий Федеральный закон «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом», ситуация с обеспечением поддержки российских соотечественников, а их, по данным МИД Российской Федерации, проживает за пределами России более 25 млн. человек, довольно сложная. Из-за того, что многие положения существующего закона носят не нормативный, а декларативный характер, по существу отсутствует реальный механизм их реализации. В связи с этим требуется законодательное обеспечение формирования системы «выборочной» иммиграции для оказания поддержки тем иммигрантам, которые стремятся стать гражданами Российской Федерации и проживать на ее территории. В основном это русскоязычное население стран СНГ (в которых проживает порядка 16-17 млн. российских соотечественников). Представляется важным обеспечить правовые условия для интеграции иммигрантов в российское население.
Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования, прежде всего, необходимости всестороннего рассмотрения института гражданства в Российской Федерации, выявления наиболее существенных противоречий в действующих законодательных актах по вопросам гражданства и выработки предложений по дальнейшему развитию института гражданства.
Степень научной разработанности темы диссертации. Вопросам, связанным с институтом гражданства, посвящена достаточно обширная юридическая литература. В качестве общетеоретической базы исследования диссертант использовал труды таких авторов как С.А. Авакьяна, К.А.Бекяшева, М.В.Баглая, Ю.Р.Боярса, С.С.Кишкина, Е.И.Козловой, С.А.Комарова, О.Е.Кутафина, И.И.Лукашука, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, В.С.Нерсесянца, С.И.Русиновой, О.И.Тиунова, Г.И.Тункина, В.Е.Чиркина и др.
Значительный интерес представляют труды дореволюционных авторов, позволивших изучить тенденции и закономерности развития отношений гражданства - В.М.Гессена, А.С.Градовского, А.А.Кауфмана, Н.М.Коркунова и др.
В современной юридической науке исследованию вопросов гражданства посвящены труды: С.А.Авакьяна, Ю.А.Атаниязовой, А.В.Белова, М.А.Бучаковой, И.Б.Власенко, У.С.Ибраимова, О.Е.Кутафина, С.В.Черниченко, В.С.Шевцова, Т.Шингирей, А.А.Яковлева, Э.Х.Яхиной.
В проведении исследований по вопросам поддержки соотечественников за рубежом, а также иммиграционной политики существенное значение имели труды ученых: О.Д.Воробьевой, О.К.Дадаева, Б.Зепа, В.Мещерякова, В.М.Мишурова, В.А.Орешкина, Б.Н.Пастухова, Т.М.Регент, И.Ю.Сизова, А.Н.Торохова.
Цель диссертационного исследования состоит в изучении правовых основ института гражданства в Российской Федерации, оценке эффективности существующих правовых механизмов регулирования гражданства и выработке на этой основе практических рекомендаций, направленных на дальнейшее развитие и совершенствование законодательства, регулирующего отношения в данной сфере.
Для достижения указанных целей в настоящем диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие задачи:
- дать общую характеристику институту гражданства, раскрыв его содержание, предназначение и рассмотрев генезис понятия гражданства;
- проанализировать и критически осмыслить юридическую природу и содержание российского гражданства на различных этапах становления и развития государства;
- осуществить детальный анализ конституционно-правовых основ института гражданства Российской Федерации; провести анализ состояния международно-правового регулирования гражданства на современном этапе, влияния норм международного права на российское законодательство в данной сфере;
- выявить причины возникновения, дать оценку положительных и отрицательных черт феномена двойного гражданства;
- проанализировать действующее законодательство в области гражданства и выявить существующие пробелы в нормативном регулировании.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, обусловленные содержанием института гражданства в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного права, регулирующие отношения гражданства и охватывающие определенную сферу общественных отношений между физическим лицом и государством.
Методологическую основу диссертационного исследования составила система современных методов познания, позволяющая раскрыть основные характеристики института гражданства в Российской
Федерации. В работе использованы общенаучные (системного анализа, комплексного подхода и др.), а также частно-научные методы познания социально-правовых явлений и процессов (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой). Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к сложным вопросам конституционного права Российской Федерации, но и к актуальным проблемам взаимоотношения государства и человека. Это позволило охарактеризовать процесс генезиса понятия «гражданство», выявить сущностные и содержательные характеристики института гражданства, определить пути его дальнейшего развития.
Нормативную базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (Европейская конвенция о гражданстве 1997 г., Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. и др.), Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы (в том числе, Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изменениями 2003 - 2006 гг.), Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» (с изменениями 2003, 2004 гг., Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» (с изменениями 2002-2005 гг.), указы Президента Российской Федерации (в том числе, Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ» (с изменениями 2003 г.), постановления Правительства Российской Федерации, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме того, в диссертации были использованы нормативные правовые акты советского периода.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, характером и особенностями избранного объекта диссертационного исследования. В диссертации предпринято комплексное исследование института гражданства Российской Федерации. Диссертант подробно рассматривает правовые основы института гражданства, особенности его развития в Российской Федерации и на этой основе предлагает ряд мер, направленных на повышение эффективности института гражданства.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- на основании анализа различных подходов к институту гражданства уточнено его содержание как самостоятельного межотраслевого института права, который составляют нормы конституционного и других отраслей права. Диссертант отмечает, что содержание института гражданства - это совокупность правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений по поводу связи лица с государством, служащей основой правового состояния лиц, составляющих основную часть населения государства.
- развитие отношений гражданства носит поступательный характер. Диссертантом разработана классификация этапов развития института гражданства в России с 1917 года по настоящее время. Основным критерием предложенной классификации выступают важнейшие социально-политические события в развитии государства и общества. Диссертант определяет семь этапов развития института гражданства, выделяя свойственные каждому этапу особенности законодательной регламентации отношений гражданства. Первый этап (1917 - 1922 гг.) -становление института гражданства (в частности, нормативное закрепление термина «граждане российской республики»); второй этап (1922 - 1936 гг.) - устанавливается единое союзное гражданство; третий этап (1936 - 1977 гг.) - закрепляется институт лиц без гражданства; четвертый этап (1977 - 1985 гг.) - получают конституционное закрепление некоторые принципы гражданства: принцип равного гражданства, независимо от оснований его приобретения, принцип защиты и покровительства своих граждан за рубежом ; пятый этап (1985 - 1990 гг.) -решение вопросов гражданства переходит к полномочиям Президента СССР; шестой этап (1990 - 2002 гг.) - гражданство приобретает открытый, свободный характер, впервые допускается двойное гражданство; седьмой этап (2002 г. - по н.в.) - принят новый закон о гражданстве, определивший иной порядок приобретения гражданства.
- основываясь на анализе соотношения международных правовых актов и законодательства Российской Федерации в области гражданства, отмечена тенденция приведения российского законодательства в соответствии с международными стандартами, а также рост влияния норм международного права по вопросам гражданства на российское законодательство. Для проведения исследования состояния международно-правового регулирования гражданства на современном этапе диссертантом предложена классификация международных договоров по вопросам гражданства на основе содержательных моментов, позволяющих выявить их специфику. Выделяются три группы международных договоров: 1) договоры по вопросам гражданства общего характера (например, Европейская конвенция о гражданстве); 2) договоры по вопросам гражданства специального характера (например, Конвенция о гражданстве замужней женщины); 3) договоры, которые касаются вопросов гражданства лишь в их отдельных статьях и положениях, а не в целом (например, консульские договоры);
- исследование состояния нормативно-правового регулирования вопросов обеспечения поддержки российских соотечественников за рубежом, позволило выявить необходимость внесения изменений в существующий Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении поддержки соотечественников за рубежом» (с изменениями 2002-2005 гг.). В частности, диссертантом предлагается более четко определить статус соотечественника, разработать форму и утвердить порядок предоставления российским соотечественникам за рубежом удостоверения соотечественника. Диссертант считает необходимым также упростить для российских соотечественников получение разрешения на временное проживания и работу, вида на жительство, приобретения гражданства Российской Федерации, путем внесения изменений в соответствующие федеральные законы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его положений и выводов для повышения качества принимаемых нормативных правовых актов в области гражданства.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права России, истории государства и права России, а также на курсах повышения квалификации практических работников в юридических и гуманитарных учебных заведениях.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Отдельные результаты диссертационного исследования обсуждены на занятиях слушателей Центра профессиональной подготовки и переподготовки специалистов Московской государственной юридической академии. Теоретические выводы, практические предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, были отражены в опубликованных научных статьях.
Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Мезенцева, Алла Борисовна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Рассмотренные в диссертационном исследовании вопросы развития института гражданства в Российской Федерации показали, что на различных этапах развития российской государственности специфическим образом видоизменялись составляющие правового статуса человека, такие как общая правоспособность, основные права, свободы, обязанности и принципы правового положения, будучи тесно связанными с формой правления, политическим режимом, господствующей в обществе идеологией. Однако с течением времени неизменным оставалось предназначение института гражданства, юридическое содержание которого определяет характер отношений между государством и индивидом, а также порядок взаимодействия этих категорий субъектов.
Проведенный в работе анализ эволюции законодательства о гражданстве Российской Федерации подтвердил, что конституционно-правовые основы института гражданства не есть нечто застывшее, раз и навсегда данное. Они развиваются, отражая свойственный каждому этапу российского общества уровень правового воздействия на общественные отношения, объективно обусловленные потребностями социальной реальности. Ярким подтверждением тому являются предпринятые за последние 14 лет шаги в совершенствовании института гражданства.
Первый закон «О гражданстве РСФСР», принятый в 1991 году был нацелен на точное установление государством прав личности по отношению к государству и ограничениям государства по отношению к индивиду, что, бесспорно, является важной чертой правового государства. Следующим шагом на пути обеспечения в полном объеме решения вопросов, связанных с гражданством стал принятый в 2002 году
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». Несомненным достоинством нового Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» является четкая дифференциация оснований приобретения и прекращения гражданства, установление общего и упрощенного порядка решения этих вопросов. Благодаря данному закону с 2002 года гражданство Российской Федерации получили примерно млн. человек, абсолютное большинство которых в упрощенном порядке. Однако в результате предпринятого в диссертации исследования можно сказать, что есть все основания для дальнейшего совершенствования института гражданства.
В связи с этим представляется возможным сформулировать рекомендации по разрешению проблем государственного регулирования отношений гражданства:
1. Необходимо оптимизировать некоторые положения Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». Так, в частности, следует дать понятие защиты и покровительства Российской Федерации гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации; следует ликвидировать некоторые пробелы в положениях статьи 14, 25 данного Федерального закона
2. Анализ международных договоров в области гражданства позволяет сделать вывод о том, что следует повысить удельный вес норм международного права в механизме правового регулирования российского гражданства. В настоящее время международные договоры РФ в области гражданства носят в большей степени дополняющий законодательство характер.
3. Необходимо определить на уровне федерального закона правовое положение мигранта и особенности статуса различных категорий мигрантов. Следует также на законодательном уровне установить взаимную ответственность государства и мигранта, определить случаи, в которых переселение должно признаваться нелегальным.
4. Требуется определить правовые формы и принципы взаимодействия органов обеспечения миграционной политики России, что позволит предотвратить рост незаконной миграции, обеспечить относительное равновесие прав граждан на свободу передвижения и государственный миграционный контроль.
5. Представляется необходимым внести ряд изменений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»: так, следовало бы отменить пятилетний срок действия переселенческого статуса, указать в названном законе перечень обстоятельств, при которых срок действия статуса продлевается.
6. Требуется провести унификацию миграционного законодательства стран-участников СНГ, создании единообразия в учете мигрантов.
7. В настоящее время отдельные субъекты Российской Федерации;' самостоятельно регулируют вопросы миграции, зачастую ограничивая конституционные права мигрантов. Во избежание этого следует ввести процедуру строгой специальной юридической экспертизы, позволяющей еще до утверждения нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти РФ, выявить и устранить противоречие федеральному законодательству.
8. Необходима скорейшая разработка и подписание реадмиссонных соглашений со странами, дающими России подавляющее количество незаконных мигрантов (Грузия, Азербайджан). В то же время складывающаяся ситуация требует заключения аналогичных соглашений со странами Балтии, Польшей, Финляндией и другими государствами, на территории которых перемещаются иммигранты, следующие через Российскую Федерацию.
9. Требуется разработка модельного закона «О правовом положении иностранных граждан», «О регистрации иностранных граждан», «О внешней трудовой миграции граждан государств-участников СНГ», о регулировании миграции конкретных категорий мигрантов (высококвалифицированных специалистов, инвесторов, сезонных работников и т.д.) в целях гармонизации законодательного регулирования.
