Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления

Ваганова, Надежда Алексеевна

Институт отзыва выборных лиц местного самоуправлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления»

На правах рукописи

Ваганова Надежда Алексеевна

ИНСТИТУТ ОТЗЫВА ВЫБОРНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность 12.00.02-Конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Пермь - 2004

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и финансового права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Пермский государственный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Москалев Александр Владимирович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук

Руденко Виктор Николаевич

кандидат юридических наук Андреев Александр Владимирович

Ведущая организация: Омская академия МВД России

Защита состоится 10 декабря 2004 года в 14 часов 00 минут на заседании Диссертационного совета Д.212.282.02 в Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.

Автореферат разослан 5 ноября 2004 года.

Ученый секретарь

Диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор

С.Ю.Головина

22 420

¿¿¿¿К

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Предметно-функциональное многообразие местного самоуправления, необходимость повседневного, оперативного решения множества текущих дел предопределяют существование специальных институтов местного самоуправления, которые способны обеспечить реализацию задач органов местного самоуправления в городах, районах, поселках, сельсоветах и других аналогичных территорий Российской Федерации. Одним из таких институтов является отзыв выборного лица местного самоуправления, существование которого продиктовано самой природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сообщества, наиболее приближенной к населению, как территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения.

Органы или должностные лица местного самоуправления, обладающие полномочиями, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов населения, влекущие ответственность за нарушение этих интересов. Важную роль в этом смысле играет институт отзыва выборного лица.

В послании Федеральному Собранию на 2002 год Президент Российской Федерации В.В.Путин отметил длительное отсутствие внимания федеральной власти к проблемам местного самоуправления, что, в конечном итоге, непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах. К причинам сложившейся ситуации он отнес также и неработающие механизмы ответственности в сфере местного самоуправления. Особо подчеркнув, что, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести

Однако на сегодняшний день институт отзыва выборных лиц местного самоуправления получил не достаточно всестороннее правовое закрепление. В правовом регулировании института отзыва муниципальные образования самостоятельны: они либо непосредственно в своих уставах регулируют все отношения, связанные с отзывом, либо отсылают к закону субъекта Российской Федерации, который определяет основания и порядок (процедуру) такого отзыва, исходя из положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. Принятие субъектом Российской Федерации такого закона возможно (практика подсказывает - и необходимо), ибо вопросы организации местного самоуправления составляют предмет ведения субъектов Российской Федерации, и лишь общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.

Анализ регионального законодательства Российской Федерации показывает на существующие неточности, формализм и противоречия федеральному законодательству в регулировании вопроса отзыва выборных лиц местного самоуправления. Модельный закон Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления хотя и закрепил ряд принципиальных рекомендаций по регулированию отзыва, также не снял все существующие пробелы. Новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанный Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 г., вступит в силу в полном объеме только с 1 января 2006 г. Однако, анализ его статей только усиливает существующие вопросы в регулировании отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Изложенное подтверждает актуальность избранной темы диссертационного исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу досрочного прекращения полномочий

выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

В диссертации рассматриваются предпосылки возникновения института отзыва, законодательство об отзыве и практика отзыва депутатов в советский период, правовые основы отзыва в зарубежных странах. Кроме того, затрагивается вопрос о сущностной характеристике отзыва, а также современное правовое регулирование порядка отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, обеспечивающие регулирование общественных отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, а также практика реализации норм об отзыве депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации и за рубежом.

Целью исследования является комплексное изучение сложившейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления; выявление проблем, складывающихся в правовом регулировании указанной области общественных отношений; разработка путей их решения; выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства по отзыву выборных лиц местного самоуправления.

Основные задачи. Для достижения поставленной цели в диссертации осуществляется постановка и разрешение следующих основных задач: провести анализ предпосылок возникновения и становления института отзыва; выделить специальное в регулировании и практике применения отзыва в зарубежных странах; изучить сущностные особенности института отзыва и их правовое закрепление; определить, что понимается под отзывом как формой непосредственной демократии и признаком императивного мандата; сформулировать понятие муниципально-правовой ответственности; выделить

основные специфические черты муниципально-правовой ответственности; определить, что общее и что особенное в региональном нормотворчестве по отзыву выборных лиц местного самоуправления; установить основные направления в правовом регулировании отзыва; исследовать существующие проблемы в правовом закреплении изучаемого вопроса и сформулировать выводы и предложения по их разрешению.

Методологическая основа исследования. В основе методологии представляемого исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их всестороннего анализа. Методология исследования основана на достижениях наук теории государства и права, государственного, муниципального права. Автор диссертационной работы исходит из основных положений об обществе как о целостной социальной системе. В рамках данной системы государственный и муниципальный уровни власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости.

Автором использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой реализации отзыва выборных лиц местного самоуправления), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в области отзыва выборных лиц местного самоуправления в различных регионах России). Методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях); методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого автором выделяются наиболее существенные свойства и закономерности, формулируются обобщающие выводы). Применение логических законов и правил позволяет выяснить причинно-следственные связи между отдельными социально-экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, например, исторический,

сравнительно-правовой (например, при изучении предпосылок возникновения отзыва; при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования отзыва выборных лиц местного самоуправления), формально-юридический метод (например, при анализе текстов нормативных и индивидуальных правовых актов, регулирующих соответствующее наделение).

Источниковедческая база. Базовым информационным ресурсом исследования стали нормативно-правовые акты Российской Федерации и её субъектов, регулирующие те или иные отношения в области отзыва выборных лиц местного самоуправления. В ходе проведения настоящего исследования автором было изучено законодательство около шестидесяти субъектов России в данной области. В работе анализируется также новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и модельный закон Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления».

Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых в области муниципального права. Вопросы отзыва в той или иной степени затрагивались в работах С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Г.В.Барабашева, А.А.Безуглова, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Т.Д. Зражевской, А.В.Иванченко, А.А.Карпа,

A.И.Ким, А.Н.Кокотова, В.В.Комаровой, С.В.Королёва, В.Ф.Котока,

B.А.Кряжкова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, А.И.Лепешкина, А.А.Мишина, А.В. Москалева, Л.А.Нудненко, В.И. Пылина, В.Н.Руденко, А.А.Сергеева, И.М.Степанова, Б.А.Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Е.А. Тихоновой, В.В. Фадеева, К.Хессе, К.Ф.Шеремета, Г.Шостака, Е.С. Шугриной и др.

Научная новизна исследования. Заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное исследование проблем, связанных с отзывом выборного лица местного самоуправления. Исследования монографического характера на современном этапе по данной теме отсутствуют. Имеются лишь отдельные статьи в журналах и сборниках.

При этом автор выносит на защиту следующие положения и выводы:

- теоретическое обоснование существования самостоятельного института отзыва выборного лица местного самоуправления;

- обязательное наличие института отзыва во всех муниципальных образованиях;

- вывод о многогранности природы и сущности отзыва;

- существование специальных признаков института отзыва выборного лица местного самоуправления как муниципально-правовой ответственности и элемента императивного мандата;

- отзыв - средство качественного улучшения депутатского корпуса и выборных должностных лиц;

- постановка проблемы необходимости конкретизации оснований отзыва выборного лица местного самоуправления;

- разработка и обоснование предложений по совершенствованию порядка отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что она дополняет имеющиеся исследования по отзыву выборного лица местного самоуправления с учетом новейшего законодательства, требований современной практики.

Основные положения диссертации могут применяться при преподавании спецкурсов по муниципальному праву на юридических факультетах (вузах) в высших учебных заведениях. Результаты и выводы могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании законодательства об отзыве выборных лиц местного самоуправления, а также непосредственно в практике органов местного самоуправления.

Научная разработка в данной области будет способствовать актуализации и более широкому применению на практике отзыва как средства воздействия населения на органы и должностных лиц местного самоуправления, что, в свою очередь, будет способствовать усилению роли населения в осуществлении местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и финансового права Пермского государственного университета. Основные ее положения и выводы изложены в публикациях автора. Результаты исследования излагались на заседаниях кафедры конституционного и финансового права Пермского государственного университета, на научно-практических конференциях, в процессе преподавания автором курса муниципального права.

Структура и объем диссертации соответствует цели и задачам исследования. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК Минобразования России, и состоит из введения, трёх глав, включающих десять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы; определяются цель и задачи, объект и предмет исследования; раскрывается его методология и методика; характеризуются эмпирическая база, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов исследования и внедрении их в практику.

Первая глава «Сущностная характеристика права отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления» состоит из четырёх параграфов, в которых раскрываются институциональная природа, и специфика сущностной характеристики отзыва.

Первый параграф «Институциональная природа отзыва» посвящен исследованию признаков отзыва, характеризующих его в качестве самостоятельного правового института муниципального права.

Основываясь на общих конструкциях теории государства и права, автор обосновывает положения о том, что для регулирования отзыва характерно

наличие юридических критериев объединения норм, регулирующих отзыв в отдельный правовой институт, к которым относятся: целостность, специфичность, качественная обособленность норм в рамках отрасли, а также полнота регулирования общественных отношений по отзыву выборного лица местного самоуправления.

При этом целостность, специфичность отношений по отзыву проявляется в содержании правоотношения, для которого характерно публично-властное волеизъявление граждан. Указанный признак определяет данный институт как форму непосредственного самоуправления и прямой демократии, раскрывающуюся следующим образом: право отзыва как властное волеизъявление принадлежит избирателям соответствующего избирательного округа. Указанные граждане могут влиять на поведение выборных лиц посредством голосования по их отзыву, а также с помощью всей системы властно-принудительных мер. При этом выборные лица местного самоуправления обязаны подчиняться решениям избирателей.

Юридическими критериями объединения норм в правовой институт отзыва можно назвать также качественную обособленность данных норм в рамках отрасли муниципального права и полноту регулирования соответствующей разновидности общественных отношений.

Так, правовому регулированию отзыва в региональном законодательстве посвящаются отдельные законы. На федеральном уровне закон от 6 октября 2003 г. посвящает отзыву отдельную статью 24, а также затрагивает вопросы применения отзыва и в других своих статьях.

По вопросу правового закрепления процедуры отзыва разработан и утвержден Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Модельный закон о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, который содержит ряд принципиальных рекомендаций по этому вопросу. Научные и учебно-практические пособия освещают отзыв в отдельных параграфах, большинство из которых являются предметом исследования настоящей работы.

На основе анализа институциональных признаков отзыва, характеризующих его природу, в работе дается следующее его определение. Отзыв - это совокупность специфических муниципально-правовых норм, регулирующих отношения по принятию гражданами публично-властных решений по досрочному прекращению деятельности депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления в форме прямого волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования.

При этом автор обращает внимание на отсутствие единства в определении отзыва у теоретиков-правоведов.

Во втором параграфе «Отзыв как составная часть непосредственного самоуправления населения» исследуется соотношение таких правовых категорий как непосредственное самоуправление и непосредственная демократия. Не акцентируя внимание на имманентно присущим данным категориям параметрах автор подчеркивает, что это близкие, но не адекватные понятия. Непосредственное самоуправление населения составная часть непосредственной демократии, последнее шире по объему и разнообразию организационных форм и институтов.

Непосредственное самоуправление включает в себя территориальные формы прямого волеизъявления граждан, в которых могут принимать участие все избиратели муниципальных образований либо их часть. Непосредственная демократия включается в себя также формы, создаваемые по производственному, отраслевому, функциональному признаку (например, советы ветеранов, родительские комитеты и т.д.).

Рассмотрение отзыва как формы непосредственного самоуправления населения является общепризнанным среди ученых-правоведов, юристов-практиков. Вышеуказанные мнения в полной мере соответствуют воле законодателя. Вместе с тем институт отзыва - это специфический институт народовластия, возможный, но не обязательный в процессе осуществления местного самоуправления.

Принимая во внимание, что надлежащее исполнение обязательств выборными лицами местного самоуправления перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти, в работе делается вывод, что право отзыва должно быть предусмотрено в уставах каждого муниципального образования, с тем чтобы его реализация зависела исключительно от воли населения основного субъекта муниципальных правоотношений, а не от государственных и местных органов власти. Очевидно поэтому в новом законе от 06.10.2003 г. данный институт закрепляется в качестве обязательного для всех муниципальных образований.

Многогранность сущностной характеристики института отзыва раскрывается также в положении, согласно которому отзыв, являясь формой непосредственного самоуправления, выступает одновременно и как элемент императивного мандата, и как форма муниципально-правовой ответственности. Таким образом, отзыв наряду с общими признаками, характеризующего его как форму непосредственного самоуправления, имеет специальные (видовые) признаки, позволяющие выделить особые грани его сущностной характеристики, рассмотреть его в качестве элемента императивного мандата и формы муниципально-правовой ответственности.

Третий параграф «Отзыв как признак императивного мандата» акцентирует внимание на том, что такие элементы императивного мандата как отзыв, отчетность депутата - являются хорошей возможностью для критики и самокритики и важнейшей формой контроля избирателей за деятельностью депутатов, повышения их ответственности перед избирателями. При этом обращается внимание, что поскольку мандат - это элемент статуса депутата, выражающийся в его полномочиях, полученных в результате волеизъявления граждан, то отзыв с позиции императивного мандата может рассматриваться только в отношении депутата. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления имеют другой характер своих полномочий, в силу которых они не обладают

мандатом (как императивным, так и свободным) в его классическом понимании.

Закон от 28.08.1995 года не закрепляет характера депутатского мандата: с одной стороны, статья 18 предусматривает гарантии депутатам для беспрепятственного выполнения ими своих обязанностей, а с другой — предоставляет возможность закрепления в уставе муниципального образования отзыва депутата населением (п. 5 ст. 18).

Принимая во внимание исследования, проведенные в последние годы, которые показали, что институт отзыва в современном конституционализме вполне совместим и с системой свободного мандата, автор делает вывод, что существование права отзыва в муниципальном образовании в отрыве от других элементов императивного мандата не влечет за собой - констатацию императивности депутатского мандата.

В четвертом параграфе «Отзыв как санкция мунщипально-правовой ответственности» рассматриваются специальные признаки отзыва, характеризующих его с наиболее распространенной на сегодняшний день, и в то же время спорной, точки зрения, а именно: в качестве санкции муниципально-правовой ответственности выборных лиц перед населением.

Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности в настоящем момент пока еще находится в стадии формирования. Потребность в ее выделении объясняется, в первую очередь, тем, что идущие в России процессы развития институтов публичной власти вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности тех или иных субъектов властных отношений. Во вторую очередь, это связано с происходящим в настоящее время процессом актуализации муниципального законодательства, а значит - с разработкой единых подходов к муниципально-правовой ответственности.

Признаки отзыва как санкции муниципально-правовой ответственности исследуются в работе с учетом вышеизложенных обстоятельств, и их неминуемым следствием — отсутствием единства мнений среди правоведов в

понимании не только содержания, но даже и общих критериев, позволяющих отграничить муниципально-правовую ответственность от иных видов ответственности. По мнению автора, признаками муниципально-правовой ответственности являются: специфичность основания наступления ответственности, субъектного состава и санкций, а также особый уровень правовой регламентации. С учетом этого муниципально-правовая ответственность - это разновидность юридической ответственности, возникающей в сфере муниципально-правовых отношений в результате утраты выборными лицами местного самоуправления доверия у населения муниципального образования, следствием которой может являться их отзыв.

Подводя итог первой главе, автор делает вывод, что институт отзыва имеет право на существование благодаря наличию весомых аргументов в его пользу. Таких как, отзыв: стимулирует депутата или чиновника работать более добросовестно; расширяет возможности граждан по формированию дееспособного, авторитетного состава представительных органов власти; служит гарантией усиления позитивной юридической ответственности депутатов; позволяет в большей мере учитывать волю большинства населения; предостеречь выборное лицо от следования узко специальным интересам; стимулируют интерес граждан к публичным делам в период между выборами; является средством урегулирования политических конфликтов в современном обществе.

Наряду с весомыми аргументами в пользу отзыва существует и ряд доводов против его использования, которые рассматриваются в следующих параграфах. Однако автор полагает, что в наших условиях речь не должна идти о том, чтобы отказываться от данного института, наоборот, необходимо шире использовать положительное влияние отзыва на деятельность выборных лиц, при условии нейтрализации его отрицательного потенциала.

Вторая глава «Развитие института отзыва в России и зарубежных странах» включает в себя три параграфа, где на основе истории развития представлений о данном институте изучается советский период применения

отзыва на местном уровне, а также правовое закрепление его основ в законодательстве зарубежных стран.

В первом параграфе «Предпосылки возникновения института отзыва» исследуются история, условия и причины появления данного института.

Формы и способы контроля над людьми, наделенными в той или иной степени прерогативами власти, издавна обращали на себя внимание законодателей. Некоторые из них можно определить как предпосылки возникновения института отзыва. Кроме того, с учетом длительного периода становления института отзыва, автор подразделяет его на несколько этапов.

Первый этап характерен для древних времен (для Афинского и Римского государства), особенность его заключается в отсутствии детального законодательного регулирования рассматриваемого института, существовала лишь декларируемая возможность отстранения от должности населением должностного лица. В период своего зарождения институт отзыва высших должностных лиц, если его можно так назвать применительно к политической системе античных демократий, с самого начала был инструментом политической борьбы враждующих социальных группировок.

Второй этап развития представлений об отзыве характерен для средних веков. В этот период можно обнаружить уже непосредственные корни современного института отзыва депутата. Его формирование связано с историей средневекового города и развитием права Германии, Франции и Италии Х11-ХУ1 вв. Для того времени характерно отсутствие устоявшихся государственно-правовых форм, распад единого государства (Германия), борьба городских коммун за ограничение власти должностных лиц самостоятельных княжеств. В связи с этим, мандат, получаемый депутатом того времени, рассматривался как обязательный для него, то есть как императивный. В ХУП-ХУШ веках подход к мандату депутата изменился. Автор делает вывод, что причиной этому послужило то, что буржуазия стала брать на себя роль представителя всего народа. В результате указанного обстоятельства, теоретики буржуазии начали выступать против императивного мандата. Так, в 1774 году Эдмунд Берк

впервые сформулировал концепцию деятельности депутата, признавая за ним право на свободу политического маневра и заключение компромиссных соглашений. Как следствие, - конституции ряда государств, например, Франции 1791 г., стали отрицать императивный мандат.

Третий этап развития представлений об отзыве связан с новым подъемом популярности в его использовании. Данный этап приходится на XIX век, а именно: на период существования Парижской коммуны 1871 года. Парижская коммуна предлагала, что уполномоченные, посылаемые в Национальное Собрание, должны строго придерживаться инструкции своих избирателей» и могут быть сменены в любое время. При этом автор обращает внимание, что поскольку отзыв применялся в обстановке, характеризуемой как экстремальной, и, в общем-то, аномальной, практика его использования отличается от той, где отзыв имеет эволюционное становление.

Четвертый этап развития представлений об отзыве приходится на XX век. При этом наибольший вклад связан с советской Россией. Рассмотрению указанного периода посвящен второй параграф «Законодательство об отзыве и практика отзыва депутатов в советский период».

Удивительная рецепция средневекового института отзыва в конце XIX века в цитадели капитализма - буржуазной Франции, и подлинный ренессанс в России начала и конца XX столетия объясняется тем, что Германия XII-XV вв., Франция конца XIX в., и Россия вначале и в конце XX в. обнаруживают важные признаки сходства в развитии своих политических систем, к которым относятся: разрушение центральной государственной машины, острое столкновение противоборствующих политических группировок.

Подлинный ренессанс института отзыва пришелся на Россию 1917 г. С первых же дней существования Советской власти партия большевиков стремилась к педантичному осуществлению в России проектов Парижской коммуны, в том числе и института отзыва.

Уже 24 ноября 1917 г. по инициативе В. И. Ленина Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет принял декрет «О праве отзыва

делегатов». В работе делается вывод, что посредством закрепленного в данном документе механизма отзыва в России была осуществлена разовая передача власти от прежних структур власти к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

В дальнейшем норма об отзыве была включена в Конституции РСФСР 1918 и 1925 гг. При этом, в период с 1919 г. до 1928 г. отзыв использовался советскими избирателями очень слабо, а в ряде мест совсем не использовался. Данное обстоятельство объяснялось, по мнению автора, прежде всего тем, что до 1922 г. действовала статья 57 Конституции РСФСР, согласно которой срок полномочий депутатов составлял 3 месяца, и потому в использовании отзыва не было практической необходимости. После 1924 г. практика отзыва также не получила широкого распространения, в том числе, в связи с отсутствием широкой разъяснительной и организационной работы по отзыву.

В результате усиления в 30-х годы нормативной базы и пропаганды отзыв стал применяться более часто. За 1931-1933 гг. и первое полугодие 1934 г. советские избиратели отозвали из горсоветов около 18% депутатского состава и из сельсоветов - более 37%. В дальнейшем отзыв вновь утратил свою актуальность и все больше стал выступать в качестве своеобразной демократической декорации, искусственно-показного фасада народовластия. Данное обстоятельство объясняется даже не тем, что первый законодательный акт об отзыве депутата местного Совета был принят лишь 27.10.1960 г., а тем, что практически весь институт оказался в руках партийного аппарата: вопросы о том, кого и за что отозвать, кому предложить «почетную отставку», а кого пожалеть, решались в его недрах.

В конце ХГХ века и в XX веке элементы института отзыва встречаются не только в деятельности Парижской коммуны и в советской России, но в законодательстве ряда других стран, например, в Швейцарии и США.

Третий параграф «Правовые основы отзыва в зарубежных странах» раскрывает особенности законодательного регулирования отзыва в иностранных государствах на современном этапе.

На современном этапе законодательство зарубежных стран по-разному подходит к решению проблемы отзыва. Западный законодатель с формальной точки зрения - за свободный мандат, соответственно, против отзыва, поскольку согласно общепризнанной теоретической установке источником власти представительного органа, депутата является не народ, не избиратели, а нормативно-правовые акты. Депутат обладает собственным, а не полученным из рук народа правом на осуществление публичной власти и потому свободен принимать любые решения, то есть имеет свободный мандат.

Однако в зарубежных странах есть и сторонники отзыва. Например, в XIX веке институт отзыва должностных лиц был закреплен в конституциях некоторых кантонов Швейцарии, в начале XX века - в конституциях нескольких штатов США (Орегон, Аризона, Колорадо, Невада, Вашингтон, Мичиган, Канзас и Луизиана). В период с 1920 по 1978 г.г. отзыв был предусмотрен конституциями еще шести североамериканских штатов (Северная Дакота, Висконсин, Айдахо, Аляска, Монтана, Джорджия). По крайней мере, еще в 36 штатах институт отзыва существует на окружном и муниципальном уровнях. В ряде других стран также допускается отзыв депутатов и должностных лиц. Так, в XX веке он был предусмотрен конституциями Австрии, Японии, Латвии. В ст. 15 Конституции Японии 1947 года говорится: «Народ обладает правом избирать публичных должностных лиц и отстранять их от должности». Отзыв допускался конституциями всех социалистических стран, а в настоящее время сохранился в основных законах КНР, Вьетнама, Кубы.

Однако, резюмируя законодательство и практику отзыва только в одном из штатов США - Калифорнии, можно сделать вывод, что законодательство об отзыве отличается наличием деталей минимизирующих его деструктивный потенциал. В связи с чем, в США он применятся не часто. В Швейцарии же отзыв на практике не применялся с восьмидесятых годов 19 века.

Подводя итог второй главе, автор приходит к выводу, что повсеместному распространению отзыва в зарубежных странах мешает существующие аргументы против него. Считается, что отзыв делает непривлекательной работу

в муниципальных учреждениях для наиболее способных личностей. Противники института отзыва также традиционно приводят аргумент о чрезвычайной дороговизне проводимых мероприятий, особенно в крупных городах. Наконец, упрек в том, что его реализация фактически означает пересмотр результатов выборов.

Учитывая вышеизложенные аргументы против отзыва, автором отмечается, что они большей своей частью касаются закрепления данного института на государственном уровне, а, как известно, то, что идет на пользу организации государства как целого, не всегда приемлемо для местной власти и наоборот. Тотальная симметрия в государственном строительстве и строительстве местного самоуправления не допустима. Так, если сменяемость депутата - хорошее средство для поддержания эффективности управления на местах, требующее ежедневного вмешательства, позволяющее избирателям непосредственно знакомиться с работой выборного лица. То использование аналогичного принципа в отношении представительного органа страны не может не влечь опасной нестабильности парламента и лихорадки политической жизни, политизации управления и законотворчества. Кроме того, автором обращается внимание, что законодательство ряда зарубежных стран использует отзыв без ущерба для демократии при помощи средств минимизации деструктивного потенциала отзыва, арсенал которых интересен и для России.

Третья глава «Правовое регулирование порядка отзыва выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации» содержит три параграфа, характеризующие современный этап в развитии отзыва в России.

В первом параграфе «Современная система нормативныхактов (правовые источники отзыва)» выделяется три группы источников отзыва с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений: федеральный, региональный, местный.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Основным среди них является Федеральный закон от 28.08.1995, в котором закреплено, что уставами муниципальных образований в

соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. При этом порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Следующим актом федерального значения, хотя и не регулирующим непосредственно отзыв выборных лиц местного самоуправления, но имеющим принципиальное значение для механизма его реализации, является Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Данный закон используется законодательством субъектов Российской Федерации для регулирования отзыва по, так называемому, бланкетному принципу, то есть, в законах субъектов Российской Федерации устанавливается, что к голосованию по отзыву выборного лица применяются требования вышеназванного Федерального закона.

Говоря об источниках правого регулирования института отзыва, автор уделяет особое внимание новому Федеральному закону от 6 октября 2003 г., который вступит в силу в полном объёме с 1 января 2006 г. Указанный закон предусматривает следующие особенности в регулировании отзыва:

- голосование об отзыве выборного лица осуществляется в порядке, установленном для проведения местного референдума. Таким образом, законодатель снял проблему выхода из ситуации в случае отсутствия норм о порядке проведения отзыва;

- основания для отзыва выборного лица местного самоуправления и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.

- основанием для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие), факт совершения которых этим лицом установлен в судебном порядке;

- закрепляется ряд важных гарантий для отзываемого, во-первых, процедура отзыва выборного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, а во-вторых, выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) избирателей;

- и, главное, закон закрепил, что отзыв возможен вне зависимости от правовой регламентации данного института на уровне субъекта Российской Федерации.

Наряду с несомненными достижениями новый закон поставил также ряд вопросов по реализации отзыва, например, неконкретность его оснований -«противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке». А ведь неконкретные формулировки законов дают довольно большой простор для субъективного, произвольного их толкования, а саму норму превращают в сугубо избирательный инструмент. В связи с чем вполне вероятно могут возникнуть проблемы со злоупотреблением исками в суд о привлечении выборных лиц к ответственности.

Императивность отзыва для всех муниципальных образований, установленная новым законом, безусловно, является важной гарантией для избирателей, однако, для претворения в жизнь данного решения субъектам Российской Федерации необходимо решить проблему выбора между избирательными системами по выборам депутатов. Мажоритарная избирательная система в наибольшей степени отвечает смыслу и целям отзыва, так как не только более понятна избирателю, но и создает наилучшие условия для взаимоотношений выборного лица и населения: избранное напрямую лицо, подконтрольно населению; население может лишить депутата мандата, вверенному ему, без каких-либо обращений к представительному органу. Пропорциональная система создает менее прозрачные условия: избиратель выбирает партию, ей он доверяет право распределения мандатов внутри списка,

у депутата нет конкурентов в избирательном округе. Отзыв при пропорциональной избирательной системе не корреспондируется с её смыслом.

Близким к данной проблеме является вопрос об отзыве депутата представительного органа муниципального района, который согласно новому закону может состоять из депутатов, избираемых представительными органами внутрирайонных поселений из своего состава. То есть, депутаты представительного органа муниципального района могут избираться путем косвенного голосования избирателей. В таком случае, представляется, что депутат представительного органа муниципального района может быть отозван избирателями того округа, в котором он был изначально избран в качестве депутата представительного органа поселения. При этом возможность и процедура отзыва указанной категории депутатов должна быть прописана в уставе муниципального образования с учетом особенности их избрания.

В любом случае ответы на поставленные законом вопросы можно будет получить только после вступления его в силу (в полном объеме), и даже скорее по истечении некоторого времени после этого.

Вторую группу источников составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По результатам анализа автором регионального законодательства к концу 2003 года в 56 субъектах России приняты законы, регламентирующие порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления, что по сравнению с 1999 годом больше на 24 нормативных акта. В работе выделено несколько типов региональных законов, регулирующих механизм отзыва выборного лица местного самоуправления. К ним относятся: кодексы, законы субъектов Российской Федерации о порядке отзыва выборных лиц, либо только депутата, либо только выборного должностного лица, законы субъектов Российской Федерации о выборах, о статусе выборного должностного лица местного самоуправления, о статусе депутата представительного органа местного самоуправления.

Третья группа - нормативно-правовые акты муниципальных образований. Устанавливать или нет право отзыва решают сами муниципальные образования.

В уставах детальная процедура отзыва обычно отсутствует. Этот вопрос регулируется законом субъекта Российской Федерации. В этой связи в уставах, как правило, содержится бланкетная норма, отсылающая к соответствующему законодательству.

Автором на основе исследуемого материала, делается вывод, что отсутствие законодательного регулирования института отзыва, при условии закрепления права на отзыв в уставе муниципального образования, не влечет за собой невозможности использования данного института.

Второй параграф «Основания отзыва выборного лица местного самоуправления» анализирует проблематику оснований отзыва.

В действующем законодательстве точно зафиксированных оснований до сих пор не установлено. Общее основание, введенное законом 1995 года - утрата доверия населения, та правовая категория, споры, об истинном значении которой занимают умы представителей муниципальной правовой доктрины.

Несмотря на то, что новый закон 2003 года более не употребляет данный термин в качестве основания отзыва, использование данной категории в законодательстве субъектов Российской Федерации после 2006 года не вызывает никаких сомнений, следовательно, квалификация данной категории носит актуальный характер и по сей день.

Формула "утрата доверия" - самая общая и не дает возможности определить причину этой утраты. Но по тому, как регулирует этот вопрос законодательство субъектов Федерации, можно сделать вывод, что в данном случае речь может идти о разных обстоятельствах. К ним относятся, например: невыполнение депутатом предвыборной программы, официально им объявленной, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений и т.д.

Анализ регионального законодательства позволил автору установить, что в актах не проводится четкого знака равенства между утратой доверия и основанием отзыва. Принимая во внимание, что указанное обстоятельство влечет разночтение с действующим законом о местном самоуправлении,

автором предложено руководствоваться следующим: единственным основанием отзыва является утрата доверия, а вот в результате каких юридических фактов она может наступить, то есть перечень оснований утраты доверия, может и должен раскрывается в специальных статьях соответствующего закона.

Кроме того, автор приходит к выводу, что в целях единообразного подхода в реализации права отзыва, необходимо установить на федеральном уровне конкретные параметры оснований утраты доверия, с тем, чтобы воля населения муниципального образования не зависела от подхода регионального законодателя к закреплению оснований отзыва. На сегодняшний день первой попыткой конкретизировать основания отзыва на федеральном уровне была предпринята модельным законом. Однако данный перечень нельзя назвать совершенным, по ряду причин, исследуемых автором.

Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г., помимо того, что не упоминает об утрате доверия, не конкретизирует также и перечень оснований для отзыва. Кроме того, закон определяет в качестве общих критериев оснований для отзыва совершение лицом конкретных противоправных решений или действий (бездействия), факт совершения которых установлен в судебном порядке. Таким образом, законодатель закрепил более жесткое правило, чем это сделал Конституционный суд, указавший лишь на возможность судебного подтверждения по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица является основанием для отзыва.

Подобное ужесточение процедуры, по мнению автора, несомненно, является средством минимизации отрицательного потенциала отзыва, но, с другой стороны, может рассматриваться как необоснованное ограничение права населения на отзыв выборных лиц местного самоуправления.

Таким образом, ни модельный закон, ни новый закон не снимает существующих вопросов действующего законодательства, а именно: неконкретность перечня оснований отзыва, размытость формулировок.

Втретьем параграфе третьей главы «Порядок отзыва (основные этапы)» автором на основании анализа регионального законодательства выделены и исследуются общие моменты в его регулировании.

Следует отметить, что, несмотря на то, что механизм отзыва детально разработан в законодательстве далеко не всех субъектов Российской Федерации, можно выделить основные этапы отзыва, к которым относятся: 1) инициирование проведения голосования по отзыву, 2) назначение голосования по отзыву; 3) подготовка к проведению голосования по отзыву, 4) проведение агитационной кампании, 5) голосование и определение результатов голосования по отзыву.

Основное место занимает инициирование проведения голосования по отзыву, поскольку именно с данного шага начинается процедура отзыва выборного лица местного самоуправления. Значение данного этапа заключается в правовом закреплении основ реализации процедуры инициирования отзыва, направленное на недопущение необоснованного пересмотра итогов выборов, к которым, в частности, относятся: установление временных границ, гарантий для отзываемого лица и др.

Временные рамки означают запрет на реализацию права отзыва в начальный период деятельности депутата, выборного должностного лица. Этот срок может составлять от шести месяцев до одного года. Автор обращает внимание, что в законодательстве ряда субъектов закрепляется важная гарантия защиты прав отзываемого - он вправе сделать заявление или дать объяснение по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об отзыве. Только при наличии указанной гарантии может быть обеспечена защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом. Однако не все субъекты Российской Федерации пошли по данному пути, но в любом случае с 1 января 2006 г. в соответствии с новым законом о местном самоуправлении указанная гарантия будет действовать повсеместно. Вопрос о необходимой норме подписей для возбуждения процедуры имеет также важное значение на данной стадии. Автор акцентирует внимание, что норма сбора

подписей в поддержку начала процедуры отзыва должна быть не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем, чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.

Автором делается вывод, что заформализированная процедура первого этапа в действительности является важным элементом в обеспечении демократических гарантий реализации отзыва. Поскольку только при хорошей правовой проработанности (формализации) института можно, с одной стороны, обеспечить достаточно широкие возможности для проявления инициативы граждан, а с другой - создать гарантии невозможности превращения этого института в фактор, дестабилизирующий работу выборных органов публичной власти.

Составной частью отзыва является назначение голосования по отзыву. В отличие от федерального законодательства, которое содержит механизм, обеспечивающий обязательность и неминуемость назначения выборов, региональное законодательство прямо не предусматривает подобные гарантии укрепления прав населения на непосредственное осуществления своей власти. Однако указанное обстоятельство не означает, что созданы условия, позволяющие нарушить указанные права. Представляется, что главным способом защиты от подобного бездействия является возможность привлечения представительного органа к ответственности через выражение недоверия населением на референдуме.

Данный этап имеет большое значение в закрепление процедурных моментов отзыва посредством установления сроков назначения голосования и определения даты его проведения, знаменует собой реализацию одной из главных задач инициаторов отзыва - подтверждение обоснованности инициативы проведения отзыва, ведь заявленные основания отзыва были поддержаны населением и привели к назначению даты отзыва.

Решение о проведении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица принимает, по общему правилу, представительный орган местного самоуправления. Он же устанавливает дату голосования по отзыву.

Однако, не сложный на первый взгляд вопрос о субъекте, полномочном назначать голосование по отзыву, требует большего внимания. А именно: анализ нового закона позволяет констатировать, что процесс усиления механизмов сдержек и противовесов между двумя властями на местном уровне получил государственную поддержку. Наиболее ярко это проявилось в установлении запрета на совмещение главой муниципального образования должностей председателя представительного органа и главы местной администрации. В русле такого подхода представляется не совсем оправданным, когда решение о назначении голосования по отзыву главы муниципального образования, иного выборного должностного лица и в отношении депутата принимается представительным органом.

В целях приведения в соответствие позиций федерального законодательства и местного нормотворчества целесообразнее закрепить в нормативных актах, регламентирующих процедуру отзыва, «зеркальный» принцип назначения голосования по отзыву. Он заключается в том, что решение о назначении голосования по отзыву в отношении главы муниципального образования, иного выборного должностного лица должно приниматься представительным органом, а в отношении депутата представительного органа - главой муниципального образования.

После принятия представительным органом местного самоуправления решения о назначении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица требуется осуществление ряда организационных мер, связанных с подготовкой к проведению голосования по отзыву. Каких-либо принципиальных отличий от процедуры подготовки к проведению местных выборов по соответствующему избирательному округу в нормативно-правовых актах не наблюдается.

Однако автор обращает внимание, что часть субъектов Российской Федерации не соблюдает требование Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которому нормативные акты субъектов Российской Федерации об отзыве выборных лиц местного самоуправления должны

исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления. Так, в Пензенской области предусматривается участие в подготовке и проведении голосования об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления избирательной комиссии Пензенской области.

Агитационная кампания - составная часть процедуры проведения отзыва, целью которой является информационное обеспечение отзыва. В связи с чем агитацию можно рассматривать как деятельность, направленную на то, чтобы способствовать гласности отзыва. При этом установленные нормативными актами ограничения при её проведении направлены на недопущение того, чтобы волеизъявление граждан стало бы элементом идеологии регулируемой демократии, хорошо известной нашим избирателям по советскому прошлому.

Заключительным этапом отзыва является голосование по отзыву и определение его результатов. День голосования являет собой пик кампании по отзыву. Вся предшествующая ему работа носит подготовительный характер. Цель данного этапа - обеспечить реализацию конституционного права граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления, защищая, при этом, такие конституционно - правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти. Для воплощения указанной цели на данном этапе в наибольшей степени используются способы сдерживания возможных негативных последствий применения отзыва, главным из которых является нормотворческое обеспечение того, чтобы за отзыв проголосовало, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.04.2002 г. № 7-П).

Выборное лицо считается отозванным с момента обнародования результатов голосования по отзыву.

В соответствии с законами субъектов Российской Федерации, если голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного

должностного лица признано несостоявшимся либо эти выборные лица по результатам голосования не были отозваны, повторное выдвижение требования по отзыву возможно не ранее установленного законом срока (обычно не ранее чем через год). Законодательство некоторых зарубежных стран пошло еще дальше в закреплении гарантий для отзываемых: устанавливается запрет на повторный отзыв одного и того же выборного лица в течение срока его полномочий.

Такова в основном процедура проведения отзыва выборных лиц местного самоуправления в сравнительном анализе законодательства субъектов Российской Федерации.

Автор отмечает, что в соответствии с Постановлениями Конституционного суда от 7 июня 2000 года № 10-П и от 24 декабря 1996 года № 21-П недопустима облегченная процедура отзыва. В противном случае указанное обстоятельство может привести к злоупотреблению в его использовании, к тому, что институт отзыва будет использоваться для пересмотра результатов выборов, дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников и в иных деструктивных целях. Представляется, что с 1 января 2006 г., когда вступит в силу в полном объеме новый закон, указанные риски будут значительно минимизированы.

С целью анализа применимости норм регионального законодательства, автор в третьем параграфе обращается также и к практике реализации отзыва, к сложностям, существующим на сегодняшний день. Автор приходит к выводу, что отмеченные сложности законодательного регулирования отношений по отзыву, аргументы за и против данного института, свидетельствуют не против рассмотренного него. Они лишь подчеркивают, что этот институт при условии законодательного закрепления оправдавших себя на практике норм, нацеленных на ответственное участие большинства граждан в принятии такого публично -властного решения как отзыв выборного лица местного самоуправления, может стать важным элементом демократического общественного устройства России.

В заключении формулируются основные выводы диссертационного исследования и обобщаются предложения по совершенствованию законодательства по отзыву. Так, по мнению автора, нормативно-правовые акты об отзыве, устав муниципального образования в обязательном порядке должны предусматривать конкретный перечень оснований отзыва; норму сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах; правило, согласно которому за отзыв должно проголосовать, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем-то, которым отзываемое лицо было избрано; действенные ограничители, препятствующие превращению отзыва в инструмент политического противоборства, такие как:

- запрет на повторный отзыв одного и того же выборного лица местного самоуправления в течение срока его полномочий;

- требование о выплате компенсации лицу, отзыв которого не состоялся, в размере издержек, которые он персонально понес в ходе кампании, за счет средств инициативной группы либо местного бюджета.

Кроме того, автором предлагается, в целях единообразного регулирования отзыва во всех муниципальных образованиях, унифицировать региональное законодательство об отзыве выборного лица местного самоуправления путем принятия на федеральном уровне соответствующего закона, предусматривающего весь необходимый инструментарий минимизации деструктивного потенциала отзыва, гарантии отзываемого, конкретный перечень оснований отзыва и процедуру его проведения.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1) Ваганова Н.А. Отзыв выборных лиц местного самоуправления как форма непосредственной демократии и признак императивного мандата // Современные проблемы управления, экономики и права: Сб. науч. тр. Вып.З. / Научный редактор Р.А.Короченко. Западно-Уральский институт экономики и права. - Пермь, 2003. 0,7 печ листа.

2) Ваганова Н.А Отзыв как форма муниципально-правовой ответственности // Теория и методика профессионального образования: Сборник статей и тезисов докладов / Науч. редактор д-р. экон. наук, проф., академик МАН ВШ Т.Г.Шешукова. Западно-Уральский институт экономики и права. -Пермь, 2004. 1 печ.лист.

3) Ваганова Н.А. Современная система правовых источников отзыва выборных лиц местного самоуправления // Теория и методика профессионального образования: Сборник статей и тезисов докладов / Науч. редактор д-р. экон. наук, проф., академик МАН ВШ Т.Г.Шешукова. Западно-Уральский институт экономики и права. - Пермь, 2004. - 227. 0,6 печ. листа.

Надежда Алексеевна Ваганова Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления

Сдано в набор 29.10.2004. Подписано в печать 02.11.2004. Формат 60x84/16 Усл.печ.л. 1,9. Тираж 100 экз. Заказ № 4690

Отпечатано в ОГУП ИПК «Пермское книжное издательство» 614000, г. Пермь, ул. Сибирская, 16.

«213 02

РНБ Русский фонд

2005-4 22420

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Ваганова, Надежда Алексеевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. СУЩНОСТНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВА ОТЗЫВА ИЗБИРАТЕЛЯМИ ДЕПУТАТОВ И ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Институциональная природа отзыва

§ 2. Отзыв как составная часть непосредственного самоуправления населения

§ 3. Отзыв как признак императивного мандата

§ 4. Отзыв как санкция муниципально-правовой ответственности

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ОТЗЫВА В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§ 1. Предпосылки возникновения института отзыва

§ 2. Законодательство об отзыве и практика отзыва депутатов в советский период

§ 3. Правовые основы отзыва в зарубежных странах

ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ОТЗЫВА ВЫБОРНОГО ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Современная система нормативных актов (правовые источники отзыва)

§ 2. Основания отзыва выборного лица местного самоуправления

§ 3. Порядок отзыва (основные этапы)

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления"

Актуальность темы исследования

Будучи органом или должностным лицом местного самоуправления, принимающим в соответствии со своими функциями определенные решения, которые могут иметь не только позитивные, но и негативные последствия, этот орган или должностное лицо должны быть поставлены в условия, которые бы минимизировали вредные последствия для интересов населения, физических и юридических лиц, т. е. влекли ответственность за нарушение этих интересов1.

Одним из таких условий для местного самоуправления является институт отзыва выборного лица.

В послании Федеральному собранию на 2002 год Президент Российской Федерации В.В.Путин указал на невнимание федеральной власти к проблемам местного самоуправления, что в конечном итоге отрицательно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах. Среди причин сложившейся ситуации, наряду с низким качеством законодательной базы местного самоуправления, проблемами формирования доходной части местных бюджетом, он назвал отсутствие механизмов ответственности в сфере местного самоуправления. Особо подчеркнув, что именно здесь, на местном уровне имеется огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне, отметил президент, необходимо навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны2.

1 Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 1999. С. 430.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. 19 апр. № 71.

3 Москалев А.В. Вопросы правового статуса местной администрации // Юридическая наука и развитие российского государства и права: Тез. докл. науч.-практ.конф. (Пермь, 11-12 октября 2001 г.) / Перм. ун-т. Пермь, 2002. С. 41. местного самоуправления в городах, районах, поселках, сельсоветах и в других аналогичных территориях Российской Федерации. Одним из них и является институт отзыва выборного лица местного самоуправления, существование которого продиктовано самой природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сообщества, наиболее приближенной к населению, как такой территориальной самоорганизации населения, которая призвана обеспечивать ему самостоятельное и ответственное решение задач местного значения.

Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления обладает специфической сущностной характеристикой, проявляющейся в том, что, являясь формой непосредственного самоуправления, институт отзыва одномоментно выступает как элемент императивного мандата и санкция муниципально-правовой ответственности с присущими для указанных проявлений специальными признаками. Таким образом, отзыв как проявление демократии имеет специальные (видовые) признаки, позволяющие выделить особые грани его сущностной характеристики, такие как отзыв - элемент императивного мандата и санкция муниципально-правовой ответственности.

Однако на сегодняшний день институт отзыва выборных лиц местного самоуправления не получил достаточно полного правового закрепления. В правовом регулировании института отзыва выборных лиц местного самоуправления муниципальные образования самостоятельны: они либо непосредственно в своих уставах регулируют все отношения, связанные с отзывом выборных лиц местного самоуправления, либо отсылают к закону субъекта Российской Федерации, который определяет основания и порядок (процедуру) такого отзыва, исходя из положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. Принятие субъектом Российской Федерации такого закона возможно (практика подсказывает - и необходимо), ибо вопросы организации местного самоуправления составляют предмет ведения субъектов Российской Федерации, и лишь общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению

Российской Федерации и ее субъектов. При этом закон субъекта Российской Федерации, естественно, должен отвечать общедемократическим и правовым принципам, в том числе закрепленным в Конституции Российской Федерации.

Анализ регионального законодательства Российской Федерации свидетельствует о наличии неточностей, формализма и противоречий федеральному законодательству в регулировании вопроса отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Модельный закон Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, хотя и закрепил ряд принципиальных рекомендаций по регулированию отзыва, но не заполнил имеющиеся пробелы.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанный Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 г., вступит в силу в полном объеме только с 1 января 2006 г. Однако анализ его статей не позволяет сделать вывод, что вопрос об отзыве выборных лиц местного самоуправления будет решен. Напротив, он приобретает, на наш взгляд, еще большую остроту.

Изложенное подтверждает актуальность избранной темы диссертационного исследования — в ее теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу досрочного прекращения полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

В диссертации рассматриваются предпосылки возникновения института отзыва, законодательство об отзыве и практика отзыва депутатов в советский период, правовые основы отзыва в зарубежных стран. Кроме того, рассматривается вопрос о сущностной характеристике отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также вопрос о современное правовое регулирование порядка отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иные источники права (например, уставы муниципальных образований), обеспечивающие регулирование общественных отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, а также практика реализации норм об отзыве депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации, ее отдельных регионах и за рубежом.

Целью исследования является комплексное изучение сложившейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, выявление проблем, складывающихся в правовом регулировании указанной области общественных отношений, разработка путей их решения, выработка рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Основные задачи. Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие основные задачи: дать анализ предпосылок возникновения и становления института отзыва; выделить особенности в регулировании и практике применения отзыва в зарубежных странах; изучить сущностные особенности института отзыва и их правовое закрепление; определить, что понимается под отзывом как формы непосредственного самоуправления и признака императивного мандата; сформулировать понятие муниципально-правовой ответственности; выделить основные специфические черты муниципально-правовой ответственности;, определить, что общее и что особенное в региональном нормотворчестве по отзыву выборных лиц местного самоуправления; установить основные направления в правовом регулировании отзыва выборных лиц местного самоуправления; исследовать существующие проблемы в правовом закреплении изучаемого вопроса и предложить пути их решения; провести сравнительный анализ оснований наступления, механизма отзыва по законодательству субъектов Российской Федерации; сформулировать выводы и предложения по разрешению проблем правового регулирования общественных отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Методологическая основа исследования. В основе методологии представляемого исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Автор диссертационной работы исходит из основных положений об обществе как о целостной социальной системе. В рамках данной системы государственный и муниципальный уровни власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Автор исходит из основных положений о местном самоуправлении, определенных в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Методология исследования основана на достижениях наук теории государства и права, государственного, муниципального права.

Автором использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой реализации отзыва выборных лиц местного самоуправления), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в области отзыва выборных лиц местного самоуправления в различных регионах России); методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях); методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого автором выделяются наиболее существенные свойства и закономерности, формулируются обобщающие выводы).

Применение логических законов и правил позволяет выяснить причинно-следственные связи между отдельными социально-экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, такие как исторический, сравнительно-правовой (например, при изучении предпосылок возникновения отзыва; при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования отзыва выборных лиц местного самоуправления), формально-юридический метод (например, при анализе текстов нормативных и индивидуальных правовых актов, регулирующих соответствующее наделение).

Источниковедческая база. Базовым информационным ресурсом исследования стало законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее те или иные отношения в области отзыва выборных лиц местного самоуправления. В ходе проведения настоящего исследования нами было изучено законодательство около шестидесяти регионов России. В работе используется также новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также модельный закон Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления».

Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых, в том числе в области муниципального права. Вопросы отзыва выборных лиц местного самоуправления (отзыва депутатов местных советов) в той или иной степени затрагивались в работах С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Г.В.Барабашева, А.А.Безуглова, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Т.Д. Зражевской, А.В.Иванченко,

A.А.Карпа, А.И.Ким, А.Н.Кокотова, В.В.Комаровой, С.В.Королёва, В.Ф.Котока,

B.А.Кряжкова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, А.И.Лепешкина, А.А.Мишина, А.В. Москалева, Л.А.Нудненко, В.И. Пылина, В.Н.Руденко, А.А.Сергеева, И.М.Степанова, Б.А.Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Е.А.Тихоновой, В.В. Фадеева, К.Хессе, К.Ф.Шеремета, Г.Шостака, Е.С. Шугриной и др.

Так, в монографии В.В. Пылина «Народовластие в системе местного самоуправления»1 отзыв выборных лиц местного самоуправления рассмотрен с точки зрения формы непосредственного самоуправления, также дана характеристика Модельному закону о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления. В книге В.Н.Руденко «Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты»2 с использованием методов сравнительного правоведения исследуется отзыв депутата (выборного должностного лица) как институт непосредственного самоуправления, обеспечивающий прямое участие граждан в формировании системы публичной власти. В монографии Л.А.Нудненко «Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России»3 исследуются правовые основания отзыва выборных лиц местного самоуправления в региональном законодательстве. В пособии «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» (в авторский коллектив входят О.Е. Кутафин, В.В. Фадеев) освещена процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления. В работах Т.Д.Зражевской, В.И.Васильева, В.Ф.Котока, А.И.Лепешкина, Е.С. Шугриной и др. освещены некоторые вопросы досрочного прекращения полномочий выборных лиц местного самоуправления, в том числе путем их отзыва.

Нельзя не учитывать, что тема, являющаяся предметом настоящего диссертационного исследования, является объектом дискуссий не только в научных кругах, но и среди судей Конституционного суда Российской Федерации. Кроме того, отзыв приобретает новые аспекты в связи с предстоящими изменениями в местном самоуправлении, связанные с вступлением в силу с 1 января 2006 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наконец, следует отметить и то, что проблема отзыва выборного лица

1 Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления. СПб, 1998. С. 136.

2 Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003.

3 Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления./ РАН ИНИОН. М, 2000. местного самоуправления не являлась еще темой отдельного монографического исследования, что также сказывалось на степени ее изученности и обуславливает необходимость ее дальнейшей разработки.

Научная новизна исследования. Заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное исследование проблем, связанных с отзывом выборного лица местного самоуправления. При этом автор выносит на защиту следующие положения и выводы:

- обязательное наличие института отзыва во всех муниципальных образованиях;

- вывод, установленный автором о многогранности природы и сущности отзыва, проявляющейся в том, что отзыв как форма непосредственной демократии имеет особые, специальные признаки;

- установление специальных признаков института отзыва выборного лица местного самоуправления как муниципально-правовой ответственности и элемента императивного мандата;

- развитие взглядов на отзыв как на средство качественного улучшения депутатского корпуса и выборных должностных лиц;

- постановка проблемы необходимости конкретизировать основания отзыва выборного лица местного самоуправления;

- разработка и обоснование предложений по совершенствованию законодательства по отзыву выборных лиц местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что она дополняет имеющиеся исследования о правовой природе отзыва выборного лица местного самоуправления с учетом новейшего законодательства, требований современной практики.

Основные положения диссертации могут применяться в преподавании спецкурсов по муниципальному праву на юридических факультетах (в вузах). Результаты и выводы могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании законодательства об отзыве выборных лиц местного самоуправления, а также непосредственно в практике органов местного самоуправления.

Научная разработка в этой области будет способствовать более широкому применению на практике отзыва как средства воздействия населения на органы и должностных лиц местного самоуправления, что, в свою очередь, приведет к усилению роли населения в местном самоуправлении.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Она снабжена также списком использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Ваганова, Надежда Алексеевна, Пермь

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Дальнейшее совершенствование местного самоуправления в Российской Федерации обусловливает необходимость изучения всех без исключения элементов представительной системы как стратегии непосредственного самоуправления.

Проведенные в настоящей работе исследования будут способствовать актуализации и развитию практики применения отзыва на уровне местного самоуправления.

Кроме того, результаты настоящего диссертационного исследования о проблемах отзыва выборных лиц местного самоуправления дают основания для следующих выводов:

- институт отзыва выборных лиц местного самоуправления должен быть предусмотрен во всех муниципальных образованиях как институт народовластия, выражающий взаимоотношения выборных лиц с населением и избирателями;

- отзыв как институт непосредственного самоуправления имеет специальные (видовые) признаки, позволяющие выделить особые грани его сущностной характеристики, такие как отзыв - элемент императивного мандата и санкция муниципально-правовой ответственности;

- отзыв как санкция муниципально-правовой ответственности не должен рассматриваться исключительно как средство наказания выборного лица местного самоуправления. Поскольку отзываться должны не только те, кто сознательно пренебрегает своими обязанностями, не только недобросовестные люди, но и те, кто по своим деловым, политическим качествам не может быть подлинным народным представителем, в частности, не имеет организаторских способностей, не обладает принципиальностью, гражданским мужеством, достаточной культурой и т.д. Однако основания для отзыва должно быть реальными и зависеть от воли отзываемого лица, а не выражать лишь общую негативную оценку его деятельности без обоснования подлежащими проверке фактами. Таким образом, выборное лицо местного самоуправления вынуждено претерпевать неблагоприятные политические последствия и именно это, считаем мы, обусловливает выделение в настоящей работе муниципально-правовой ответственности;

- право отзыва выборного лица местного самоуправления продиктовано самой природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сообщества, наиболее, приближенной к населению, как территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения;

- муниципальные образования самостоятельны в правовом регулировании института отзыва. Отсутствие в законах субъектов Российской Федерации норм о порядке отзыва выборных лиц местного самоуправления, а также отсутствие самого закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- в целях недопущения произвольного использования отзыва и злоупотребления им, в частности по политическим мотивам, а также для исключения возможности противопоставления одного института непосредственного самоуправления (отзыв выборного лица) другому (выборам), мы выдвигаем следующие предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации. Так, законодательство об отзыве, устав муниципального образования в обязательном порядке должны предусматривать:

1) конкретный перечень оснований отзыва;

2) достаточно высокую норму сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным;

3) правило, согласно которому за отзыв должно проголосовать, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано;

4) действенные ограничители, препятствующие превращению отзыва в инструмент политического противоборства, такие: a) запрет на повторный отзыв одного и того же выборного лица местного самоуправления в течение срока его полномочий; b) требования о выплате из местного бюджета компенсации лицу, отзыв которого не состоялся, в размере издержек, которые он персонально понес в ходе кампании по его отзыву; помимо предложений по совершенствованию законодательства об отзыве мы предлагаем унифицировать региональное законодательство об отзыве выборного лица местного самоуправления путем принятия на федеральном уровне соответствующего закона, предусматривающего весь необходимый инструментарий минимизации деструктивного потенциала отзыва, гарантии отзываемого, конкретный перечень оснований отзыва и процедуру его проведения. Унификация законодательства в отношении такого института непосредственной демократии, как отзыв, позволит добиться единообразия в его регулировании во всех муниципальных образованиях на должном высоком правовом уровне.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления»

1. Авакъян С.А. Депутат: статус и деятельность. М.,: Политиздат, 1991.

2. Авакъян С.А. Пояснительная записка к модельному закону о порядке отзывадепутата (члена) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» // Вестник. ЦИК РФ. 1998. №7.

3. Авакъян С.А. Пояснительная записка к модельному закону о порядке отзывадепутатов представительного органа местного самоуправления // Там же. 1999. №1.

4. Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системыкатегорий. М., 1999.

5. Акмалова А.А. Муниципальное право России. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002.

6. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1964.1. Вып. 2. С. 185.

7. Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория. Философия: опыт комплексногоисследования. М.: Статут. 1999.

8. Алексеев С.С. Проблемы теории права. М., 1972. Т. 1.

9. Болдырев Ю. Отзыв: «за» и «против» // Народный депутат. 1990. № 12.

10. Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа. М., 1988.

11. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1998. №5.

12. Ю.Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и научн.- практ. пособие. М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР, 1999.21 .Великая Н.М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении // СОЦИС. 2003.

13. Владимирский М. Советы, исполкомы и съезды Советов. М.: Госиздат, 1921. Вып. 2.23 .Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997.

14. Выдрин И.В. Местного самоуправления: от идеи к практике. М., 1999.

15. Гайда А.В., Максутов А.Б. Теология власти. Екатеринбург, 2001.2в.Герье В. Идея народовластия и французская революция 1789 г. М., 1904.

16. Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг: Изд-во юрид. кн. склада «Право», 1918.

17. Захаров И. Утратил доверие — уходи? // Муниципальная власть. 2002. № 2.

18. Ъ2.Иванченко А.В. Законодательство об отзыве депутатов: (Состояние и перспективы)//Сов. государство и право. 1991. № 10.

19. ЪЪ.Иванченко А. Судьба России куется в волостях, улусах и сельсоветах. Местное самоуправление: день сегодняшний и завтрашний // Российская газета. 1997. 26 нояб.

20. ЪЛ.Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов н/Д.: Феникс, 2003.

21. Ъ5.Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 1999.

22. История государства и права зарубежных стран: Учебник: В 2 т./ Под ред. П.Н. Галазны и О.А. Жидкова. М. 1996. Т. 2. С. 96.

23. История Древней Греции: Учебник для вузов / Под ред. В.И. Кузицина М.: Высш. школа, 1986.38 .История советского государства и права: В 3-х кн. / Под ред. А.П.Косицына.

24. М.: Наука, 1968. Кн. 1. Ъ9.История Советской Конституции в документах 1917-1956 гг. М.:

25. Госюриздат, 1957. 40.История Франции: В 3-х т. М.: Наука, 1973. Т. 2.41 .Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов, 1974.

26. Карп А. А. Право отзыва депутатов // Сов. государство и право. 1949. N 9.

27. Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2-е изд. М.: Аванта+, 2001. С.226.

28. Ким А.И. Государственная власть и народное представительство в СССР. Томск, 1975.

29. Ким А.И. Право отзыва депутатов в советствком государстве // Сб. работ юридического факультета. Томск: Изд-во Томск, ун-та, 1961.

30. Князев С Д. Предмет современного российского избирательного права // Государство и право. 2000. - N 5.

31. Ковешников Е.М. Муниципальное право. М.: НОРМА; ИНФРА, 2000.

32. Ковлер А.И., Смирнов В.В. Демократия и участие в политике. М. 1986.

33. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учеб. Пособие. Отв. ред. О.Е.Кутафин. М.: Ось-89, 1998.

34. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: НОРМА; ИНФРА, 2000.

35. Конституции буржуазных государств: Учеб. пособие. М.: Юрид. лит., 1982.

36. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4-х т. Т. 3. Особенная часть. Страны Европы / Отв. ред. Б.А.Страшун. М.: БЕК, 1997.

37. Конституционное право: Энциклопедия слов. М: НОРМА, 2001.

38. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В .А. Четвернин. М., 1997.

39. Коток В.Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве: (Императивный мандат). М.: Наука, 1967.

40. Королёв С.В. Теория муниципального управления. М.: Изд-во ин-та государства и права РАН, 1999.

41. Краснов М.А. О досрочном прекращении полномочий депутатов // Сов. Государство и право. 1989. №11.

42. Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона. М., 1994.

43. Краснов М.А. О досрочном прекращении полномочий народного депутата СССР //Сов. государство и право. 1989. № 11.бА.Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. 2 -е изд. М.: ИГПАН, 1995.

44. Кряжков В. А. Конституционный институт отзыва депутата и его развитие в современный период// Конституционные основы государственного строительства: Межвуз. сб. науч. трудов. Свердловск, 1981.

45. Ленин В.И. Выступления на заседании ЦК РСДРП(б) 29 нояб. (12 дек.) 1917 г. 5-е изд. // Там же.

46. Ленин В.И. Речь на втором Всероссийском съезде крестьянских депутатов. 2(15) дек. 1917 г.//Там же.1А.Ленин В.И. Проект воззвания второго Всероссийского съезда крестьянских депутатов к крестьянству. 6-7 (19-20) дек. 1917 г.// Там же.

47. Ленин В.И. Доклад Совета Народных Комиссаров. 13(26) янв. 1918 г. (Чрезв. Всеросс. ж.-д. съезд) // Полн. собр. соч. 5-е изд. - М., 1969. - Т35.

48. Лепешкин А.И. Советы власть народа 1936-1967. М.: Юрид. лит., 1967. 77.Малько А.В. Императивный мандат: прошлое и настоящее / А.В.Малько,

49. Машкин Н.А. История Древнего Рима. М., 1950.

50. Минчев. II Власть советов. 1929. N 43.

51. S3.Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М.: Междунар. отношения. 1985.

52. Ъб.Москалев А.В. Органы и должностные лица местного самоуправления: доктринально-правовая характеристика // Юридическая наука в совеременном мире: Фундаментальные и прикладные проблемы: Перм. гос. ун-т. Сб. науч. трудов, юрид. фак-та. Пермь, 2000. Ч. 2.

53. Москалев А.В. Вопросы правового статуса местной администрации // Юридическая наука и развитие российского государства и права: Тез. докл. науч.-практ. конф. (Пермь, 11-12 октября 2001 г.) / Перм. гос. ун-т. Пермь, 2002 г.

54. Муниципальное право. М.: Дело, 2000.

55. Муниципальные выборы называют новые имена // Муницип. власть. 1999. N3.

56. Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам. Вопросы местного самоуправления: Извлечение из обзора судеб, практики Верховного Суда РФ от 21.12.1999 г. // Бюллетень Верховногоо Суда РФ. 2000. № 1.

57. Никитин A.M. Муниципальное право. М., 2000.

58. Нудненко JI.A. Институты непосредственной демократии в системе местного- 186 самоуправления. М.: РАН ИНИОН, 2000.

59. Общая теория государства и права: Учеб.пособие / А.Ф.Вишневский, Н.А.Горбаток, .А. Кучинский; Под общ. ред. проф. В.А.Кучинского. 2-е изд., доп. Минск: Амалфея, 2004.

60. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Рус. язык, 1981.

61. Основы государства и права. М.: Манускрипт; Остожье, 1998.9Ъ.Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: Ин-т междунар. права и экономики; Триада, Лтд, 1997.

62. Попова С.М. Отзыв депутатов местных Советов народных депутатов. М., 1982.

63. Правовые и организационные проблемы возникновения и прекращения депутатских полномочий. М., 1989.

64. Прело М. Конституционное право Франции,- М.: Госюриздат, 1957.

65. Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления России:. Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 1999.

66. Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления: Монография. СПб.: СПбИВЭСЭП; О-во "Знание", 1998.

67. Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. А .Я. Суханов. М., 1999.

68. Руденко.В.Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. N4. С.44-53.

69. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003.

70. СалминА. Современная демократия. М., 1997.

71. Самигуллин В.К. Конституционное развитие Башкортостана. Историко-теоретическое исследование: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1998.

72. Самощенко И. С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971.

73. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной властикак мера юридической ответственности// Журнал российского права. 2002. N7.

74. Сенякин И.Н. Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2000. С. 597-599.

75. Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа: (Проблемы конституционной теории и практики). Свердловск, 1987.

76. Сомов С. Единство правового пространства // Законность. 2001. N 2.

77. Средневековое городское право XII-XIII веков: Сб. текстов/ Под ред. С.М.Стама. Саратов, 1989. '

78. Сталин И.В. Вопросы ленинизма. М: Партиздат, 1932.

79. Степанов И.М. Российское парламентское право: Сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. N 12.

80. Степанов И.М. Формы непосредственной демократии // Политическая организация советского общества. М.: Наука. 1967.

81. Страшун Б. А. Верховные органы государственной власти в социалистических странах. М., 1989.

82. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов/ Под общей ред. д-ра юрид. наук, проф. А.С.Пиголкина. М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003.

83. Теория права и государства: Учебник/ Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 241-243.

84. Тихонова Е.А. Право отзыва депутата. М.: Госюриздат. 1961.

85. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.

86. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты М.: Прогресс, 1991.

87. Хайдаршина Л. Игра в демократию стоит 180 тысяч рублей // Вечерние ведомости из Екатеринбурга. 2001. 16 окт.

88. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: Юрид. лит., 1981. С.- 188190.

89. Эндрейн Чарльз Ф. Сравнительный анализ политических систем. Эффективность осуществления политического курса и социальные преобразования. М., 2000. С. 69-134.

90. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: ФОРУМ-ИНФРА-М. 1998.

91. Шайо Л. Конституционализм и конституционный контроль в посткоммунистической Европе // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 3(28).

92. Шахназаров Г.Х. Социалистическая демократия: (Некоторые вопросы теории). М., 1972.

93. Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Учебное пособие. М., 1998. С.14.

94. Шмитт К. Политическая теология. М., 2000.

95. Шостак Г\ Об отзыве депутатов избирателями // Советское государство. 1934. N 6.

96. Шостак Г. Упорядочить учет отзыва депутатов: (Стат. учет) // Советское государство. 1934. № 5.

97. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 2000.

98. Энциклопедия государства и права: Статьи Н.И. Челяпова. М.: Изд-во ком. академм., 1929. Т 2.

99. Эсмен А. Общие основания конституционного права. СПб., 1898. С. 153.

100. Юридический энциклопедический словарь. М.: Сов. энцикл., 1984. С. 181.

101. Якушев B.C. Понятие правового института // Правоведение. 1970. № 6.

102. Литература на иностранном языке

103. ArdantPh. Les institutions de la Ve Republigue. P.: Hacheffe, 1991. P. 102.

104. Bird F. S. The Recall of public officers.

105. Braunias, Das parlementarische Wahl-recht. 1932. Bd. II.

106. Budge I. The New Challenge of Direct Democracy. Cambridge, 1996.-189143. Cronin Tomas E. Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. Harvard University Press. Cambridge, Massachusetts, and London, 1989.

107. Emden C. The people and the Constitution. Oxford, 1956.

108. Encyclopaedia Britannica. Volume XIX.

109. Hauricu, Le droll de revocation popu-laire// Revue politique et parlementaire. 1924. 10 Juillet.

110. Kimme I. Das iteprasantativsystem: Inter des Beachtung der hist. Entwicklung der Reprasentation under Rechtspreehung des Bundesverfassungsgerichts. Berlin, 1989.1. Нормативно-правовые акты

111. Избирательный кодекс Белгородской области от 10.01.2003 N 64 // Белгородские изв. 2001. 21 янв. (спец. вып.).

Автор: Ваганова, Надежда Алексеевна
Город: Пермь
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Институт отзыва выборных лиц местного самоуправлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Ваганова, Надежда Алексеевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Ваганова, Надежда Алексеевна, Пермь

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Ваганова, Надежда Алексеевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Ваганова, Надежда Алексеевна, Пермь

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления»