АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления»
На правах рукописи
МОКЕЕВ Максим Михайлович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Саратов - 2003
Работа выполнена в Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина
Научные руководители: доктор юридических наук, профессор
Канкова Галина Николаевна
кандидат юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ_
ЛукашовЛеонид Антонович]
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Нудненко Лидия Алексеевна
кандидат юридических наук, доцент Полянский Виктор Владимирович
Ведущая организация Саратовский юридический
институт МВД РФ
Защита состоится «23» декабря 2003 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.239.02 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауц. 102.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права».
Автореферат разослан «_» ноября 2003 года
Ученый секретарь S /
диссертационного совета А7) ¿/7
доктор юридических наук, профессор ацо ¿r j И.Н. Сенякин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации послужила важнейшим основанием становления нового института народовластия в России - местного самоуправления.
В советский период местная власть представляла собой фактически продолжение государственного механизма, что предполагало безусловное осуществление органами власти на местах возложенных на них государственных задач и соответственно их подчиненность и подконтрольность вышестоящим органам государственной власти.
Действующая Конституция РФ провозгласила принципиально новый для Российского государства правовой статус органов местного самоуправления, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а их структура определяется населением самостоятельно.
Очевидно, что для возникновения нового института власти недостаточно только его законодательного закрепления. Его органичному введению в систему публичной власти в России должны были способствовать различные мероприятия правового, организационного, экономического, управленческого характера. В то же время становление системы местного самоуправления в Российской Федерации значительно затянулось, более того, провозглашенные Конституцией РФ принципы привели к неоднозначному толкованию правовой природы местного самоуправления в научной среде, а на практике - к возникновению проблем, связанных с определением роли местного самоуправления в системе институтов власти.
В частности, требует уяснения и конкретизации в законодательстве Российской Федерации конституционно-правовой статус органов местного самоуправления. Одним же из наиболее важных и
рос. национальная!
библиотека }
о^-жда!
вместе с тем малоизученных элементов конституционно-правового статуса является ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Право населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения, составляющее основу деятельности органов местного самоуправления, предполагает ответственность последних за надлежащее осуществление возлагаемых на них функций и задач.
Данное обстоятельство способствовало установлению в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) особых видов ответственности, являющихся по сути формами конституционно-правовой ответственности. Органы и должностные лица местного самоуправления в процессе функционирования в качестве субъектов публичной власти несут ответственность перед населением, которым они формируются, и перед государством, задачей которого является недопущение нарушения прав и свобод граждан неправомерными действиями или бездействием органов местного самоуправления.
В настоящее время в условиях реформирования находящейся в кризисном состоянии системы публичной власти создание реального механизма ответственности представительного органа местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства становится одним из важнейших инструментов, способных решить ряд проблем организации и развития местного самоуправления, формирования в России единого правового пространства, укрепления российской государственности.
Вместе с тем изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 4 августа2000 г., призванные усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание противоречащих законодательству правовых актов, вызвали неоднозначную реакцию как исследователей, так и практиков местного самоуправления. При этом ряд специалистов утверждают, что федеральный законодатель усложнил порядок и фактически ликвидировал возможность привлечения органов и должностных
лиц местного самоуправления к ответственности перед государством. Другие же исследователи, напротив, критикуют положения закона в связи с необоснованным упрощением данной процедуры, вмешательством органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления.
Существенные изменения правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предусматриваются в новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Очевидно, что установление правопорядка, обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, становление правового государства невозможны без реально функционирующего института юридической ответственности субъектов местной власти.
Необходимо отметить, что природа, формы и механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на настоящий момент являются малоизученными и, к сожалению, редко становятся предметом научных исследований.
Изложенные обстоятельства обусловливают необходимость комплексного изучения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как элемента их конституционно-правового статуса, определяют теоретическое и практическое значение исследования.
Степень научной разработанности темы. Органы местного самоуправления являются сравнительно новым институтом публичной власти в Российской Федерации. Между с тем различные аспекты правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления в течение ряда лет исследуются в работах И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, A.A. Белкина, О.В. Берга, В.И. Васильева, В.В. Володина, Ю.А. Дмитриева, H.A. Емельянова, A.A. Замотаева, H.A. Игнатюк, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой,
A.Н. Кокотова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.А. Лукашова,
B.C. Мокрого, В.В. Полянского, Н.В. Постового, Ю.А. Тихомирова, А.Н. Улиско, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова. Труды указанных авторов имеют основополагающее значение для настоящего исследования.
Несомненную научную и практическую ценность для становления института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляют работы З.А. Астемирова, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, С.Г. Соловьева.
В качестве особого вида юридической ответственности конституционно-правовая (конституционная) ответственность была выделена российскими учеными относительно недавно. Весомый вклад в изучение природы данного института и в обоснование значения конституционно-правовой ответственности для развития российского права внесли С.А. Авакьян, H.A. Боброва, Н.В. Витрук, Т.Д. Зражевская, И.А. Кравец, О.Э. Лейсц В.О. Лучин, Д.И. Назаров, И.С. Назарова, С.Э. Несмеянова.
Особенности применения конституционно-правовой ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления освещаюгсяв работахВ. А. Виноградова, А.Р. Еремина, И.В. Захарова, Н.М. Колосовой, В.Ф. Левина, Л.А. Нудненко, С.Г. Пилипенко,' В.Н. Руденко, A.A. Сергеева, A.A. Уварова, И.А. Филипповой, Д.Т. Шона, Е.С. Шугриной.
В настоящее время вопросы конституционно-правовой ответственности различных субъектов затрагиваются и в диссертационных исследованиях. Отметим следующие работы: Завьялов Д.Ю. «Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности» (Волгоград, 2002); Матросов С.Н. «Теоретико-правовые основы конституционной ответственности» (М., 2002); Никулина Т.В. «Проблемы конституционной ответственности в Российской Федерации и ее субъектах (на примере Республики Коми)» (СПб., 2001); Амирбеков К.И. «Юридическая защита местного самоуправления, ответственность его органов и должностных лиц» (М., 2001); Чаннов С.Е. «Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления» (Саратов, 2000).
Однако в указанных работах предметом изучения становятся лишь отдельные аспекты данной проблемы, тогда как многие важные положения, касающиеся оснований, мер и порядка применения конституционно-правовой ответственности к органам и долж-
ностным лицам местного самоуправления, остаются за пределами научного исследования.
Актуальность, недостаточная теоретическая разработанность и практическая значимость рассматриваемой проблемы, относительная новизна и несовершенство, а зачастую и противоречивость законодательных положений об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством определили выбор темы, а также цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом исследования служит совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве составного элемента их конституционно-правового статуса.
Предметом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу привлечения к конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с их функционированием в качестве институтов публичной власти.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования -теоретическое обоснование и анализ особенностей института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с позиций конституционного и муниципального права, а также разработка предложений по совершенствованию правового регулирования конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Указанная цель обусловила постановку следующих задач, определивших структуру диссертационного исследования:
- изучить и сформулировать понятие и содержание конституционно-правового статуса органов местного самоуправления;
- раскрыть значение ответственности в структуре конституционно-правового статуса;
- на основании исследования структуры и компетенции органов местного самоуправления определить виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- выявить особенности применения конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления;
- проанализировать закрепленные в законодательстве и уставах муниципальных образований основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
- исследовать определенный в законодательстве субъектов РФ порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления;
- изучить установленные законодательством основания и меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством;
- рассмотреть роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности главы муниципального образования как виды конституционно-правовых санкций, а также охарактеризовать механизм их осуществления;
- проанализировать предусмотренные законодательством формы административного и прокурорского надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- выработать предложения по совершенствованию правового регулирования и практики привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к конституционно-правовой ответственности.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Анализ нормативно-правовых актов и правоприменительной практики осуществлялся с помощью специальных методов: логического, системно-структурного, структурно-функционального, сравнительно-правового, конкретно-социологического, лингвистического и других. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы применялся междисциплинарный подход.
Теоретическую основу исследования составляют научные положения и выводы, получившие отражение в работах отечественных и зарубежных авторов, материалах научно-практических конференций, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также правовые позиции, выраженные в постановлениях Конституционного Суда РФ.
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, Федеральный закон «Об обпщх принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), одноименный Федеральный закон от 6 октября 2003 г., иные федеральные законы, законы ряда субъектов РФ о местном самоуправлении, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о порядке отзыва депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления и другие нормативно-правовые акты.
Научная новизна исследования. Настоящая диссертационная работа представляет собой исследование, посвященное теоретическому обоснованию и анализу правового регулирования института конституционно-правовой ответственности применительно к субъектам муниципальной власти. При этом ответственность рассматривается как неотъемлемая составляющая конституционно-правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления.
В работе предпринята одна из первых попыток комплексного анализа правовых оснований, конституционно-правовых санкций и процедуры привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением и государством.
На основе изучения регионального законодательства, уставов муниципальных образований и правоприменительной практики в ходе исследования формулируются практические выводы и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых актов, регулирующих основания и порядок применения конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления.
В работе дается авторская оценка положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. К органам и должностным лицам местного самоуправления в процессе их деятельности в качестве субъектов публичной власти могут применяться меры конституционно-правовой
ответственности, представляющей собой особый вид юридической ответственности.
2. Ответственность органов и должностных лиц перед населением не подкрепляется в действующем Федеральном законе 1995 г. соответствующими санкциями, тем не менее анализ положений регионального законодательства и уставов муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что конституционно-правовой санкцией в случае привлечения выборных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением является их отзыв.
3. В связи с неоднозначностью и отсутствием законодательного определения категории «утрата доверия населения» представляется целесообразным исключить данное понятие не только из текста Федерального закона, но и из положений регионального законодательства и уставов муниципальных образований. В законах субъектов РФ, регулирующих порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления, и уставах муниципальных образований должны устанавливаться конкретные основания ответственности выборных лиц местного самоуправления, связанные с определенными действиями либо бездействием последних. Таковыми могут быть, к примеру, невыполнение или ненадлежащее выполнение выборным лицом своих полномочий, нарушение законодательства и нормативно-правовых актов местного самоуправления, в том числе устава муниципального образования, положения о статусе соответствующего выборного лица, положения о депутатской этике. Невозможен отзыв депутата по политическим мотивам или в связи с его позицией при голосовании.
4. При существующем разнообразии положений региональных законов, регламентирующих условия признания выборного лица отозванным по результатам голосования, можно признать верными и не противоречащими принципам избирательной системы лишь те законы, которые устанавливают, что выборное лицо считается отозванным, если число голосов, поданных за отзыв, не меньше числа голосов избирателей, поданных за его избрание. Такая норма может быть закреплена и в Федеральном законе.
5. В настоящее время реализация отзыва выборных лиц затруднена, во-первых, нечеткостью положений региональных законов,
а зачастую и их противоречием федеральному законодательству; во-вторых, отсутствием в бюджетах муниципальных образований достаточных финансовых средств для проведения голосования по отзыву; в-третьих, недостаточной активностью населения в использовании возможностей контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в различных его формах.
6. Конкретным составом правонарушения, связанного с осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, может служить лишь действие (ненадлежащее исполнение) либо бездействие (неисполнение) переданных государственных полномочий. В текст Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо внести положение о том, что факт ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может быть установлен только в судебном порядке.
7. В настоящее время вопросы ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления разработаны в федеральном законодательстве и законах субъектов РФ в недостаточной степени. Тем не менее в ряде законов в качестве санкций по данному основанию устанавливаются меры дисциплинарной ответственности, поскольку ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий может быть в первую очередь связано с недобросовестным исполнением должностными лицами местного самоуправления их служебных обязанностей. Целесообразным представляется исключение данного основания ответственности из тех положений Федерального закона, которые устанавливают основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, поскольку статьи Федерального закона, регулирующие порядок привлечения указанных субъектов к данному виду ответственности, не предусматривают конституционно-правовых санкций по рассматриваемому основанию.
8. В целях оперативного устранения нарушений законодательства
на уровне местного самоуправления представляется необходимым при обращении прокурора в суд наделить его правом просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта до его рассмотрения судом при наличии аргументов, достаточных для признания того факта, что его реализация может привести к нарушению или ущемлению прав и свобод человека и гражданина. Данный правовой механизм мог бы стать важным инструментом предотвращения неблагоприятных последствий применения противоречащих законодательству правовых актов местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость исследования
определяется ее актуальностью, научной новизной, а также выводами как общетеоретического, так и практического характера.
Сформулированные в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований по данной проблематике, совершенствования правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации; при разработке законов субъектов Российской Федерации о порядке отзыва выборных лиц местного самоуправления, а также уставов муниципальных образований; в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, а также смежных дисциплин «Государственное и муниципальное управление» и «Местное самоуправление».
Отдельные выводы и предложения могут быть полезны депутатам и должностным лицам местного самоуправления в их практической деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедр конституционного права и административного и муниципального права Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина. Основные положения, выводы и рекомендации нашли отражение в публикациях автора.
Отдельные положения исследования изложены в выступлениях на межвузовских, региональных и международных научно-практических конференциях, освещены в процессе преподавания дисциплин
«Муниципальное право», «Местное самоуправление» в Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина.
Разработанные в ходе исследования предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлены в Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Структура диссертации. Настоящее исследование включает в себя введение, три главы, объединяющие семь параграфов, заключение, библиографический список и приложение.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, рассматривается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, методологическая, теоретическая и нормативная основы исследования, указывается его научная новизна, теоретическая и практическая значимость.
Глава 1 «Основы конституционно-правового статуса органов местного самоуправления» посвящена теоретическому обоснованию и раскрытию содержания конституционно-правового статуса органов местного самоуправления и значения каждого из его элементов.
В первом параграфе рассматривается понятие конституционно-правового статуса органов местного самоуправления и составляющих его элементов.
Автор подчеркивает, что конкретизация конституционного статуса органов местного самоуправления является одним из направлений реформы законодательства в области местного самоуправления, которая способна решить многие проблемные ситуации в данной сфере.
На основании изучения общетеоретических положений о содержании категории «правовой статус» автор приходит к выводу, что
правовой статус органа власти в первую очередь предполагает обладание собственной компетенцией, наличие прав и обязанностей.
В то же время отмечается, что компетенция хотя и составляет ядро правового статуса, но не является его единственным элементом, и, следовательно, отождествление этих понятий было бы неверным.
По мнению диссертанта, значительное место в структуре правового статуса как следствие наделения органов местного самоуправления властными полномочиями занимает такой элемент, как ответственность. Изучение позиций теоретиков права позволяет утверждать, что категория ответственности не всегда находит отражение в положениях, посвященных содержанию правового статуса. Однако такой недостаток восполняется в ряде исследований специалистов конституционного, административного и муниципального права.
Автор отмечает, что в силу различных и зачастую противоречащих друг другу подходов к пониманию ответственности в праве содержание термина «юридическая ответственность» продолжает оставаться дискуссионным, и к настоящему времени в российской юридической науке не выработано его единого общепринятого определения. На основе анализа различных подходов приводится наиболее верное, на взгляд диссертанта, определение юридической ответственности, под которым понимается применение мер государственного принуждения к правонарушителям для восстановления нарушенного правопорядка и (или) наказания лица, совершившего правонарушение.
Опираясь на приведенные положения, автор предлагает определение конституционно-правового статуса органов местного самоуправления как сложной юридической категории, включающей закрепленную Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации и иными нормативными правовыми актами совокупность компетенции и ответственности органов местного самоуправления.
Во втором параграфе рассматривается компетенция органов местного самоуправления как элемент их конституционно-правового статуса.
Отмечается, что основания, меры юридической ответственности и процедуры ее применения могут существенно различаться по отношению к органам, принимающим решения в коллегиальном порядке, и должностным лицам, обладающим правом единоличного принятия решений. Дифференцированный подход обусловливает необходимость рассмотрения системы органов и должностных лиц, которая может устанавливаться в муниципальных образованиях, а также компетенции, которой они наделяются в процессе своего функционирования.
По мнению автора, важнейший вопрос, возникающий на практике при определении структуры органов местного самоуправления, связан с конкретной структурой управления муниципалитетов, способной решать в рамках своей компетенции значительную часть проблем в интересах населения своих территорий.
На основании исследования положений федерального законодательства, законов ряда субъектов РФ и уставов муниципальных образований утверждается, что наиболее распространенной является такая система органов местного самоуправления, которая включает представительный орган, местную администрацию и главу муниципального образования. Автор подчеркивает, что установление именно такого перечня субъектов местной власти соответствует требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом различия в вариантах системы органов и должностных лиц местного самоуправления в первую очередь зависят от способа избрания главы муниципального образования и характера его взаимоотношений с представительным органом.
Представительный орган занимает в системе органов местного самоуправления ключевую позицию, что подтверждается рядом положений федерального законодательства. В частности, он наделяется федеральным законом исключительной компетенцией, причем к вопросам исключительного ведения представительного органа в числе прочих относится контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Автор отмечает, что проблема формирования компетенции орга-
нов местного самоуправления является одной из главных в разработке всего комплекса нормативных актов о местном самоуправлении, а от рационального распределения компетенции между уровнями публичной власти зависит ее эффективность в целом.
Анализ положений законодательства позволяет сделать вывод о том, что компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления складывается из собственной компетенции по решению вопросов местного значения, установленной Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и иными нормативными актами, и делегированной компетенции, возникающей в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации или ее субъекта. Такой подход предопределяет подконтрольность органов местного самоуправления, с одной стороны, населению, а с другой - органам государственной власти.
В то же время неточность и неопределенность целого ряда формулировок действующего Федерального закона в части установления перечня вопросов местного значения позволяет достаточно произвольно толковать полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по их решению.
Диссертант отмечает, что отнесение тех или иных вопросов к ведению местного самоуправления не означает окончательного решения задачи установления компетенции органов местного самоуправления. Поскольку в решении значительной части вопросов местного значения принимают участие органы государственной власти, важной проблемой является определение объема полномочий органов местного самоуправления по их решению. В настоящее время в условиях неразрешенное™ этой проблемы невозможно определить и объем ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за ненадлежащее решение вопросов местного значения.
В третьем параграфе рассматриваются понятие и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Отмечается, что категория ответственности является сложной и многогранной. Теоретики права выделяют два аспекта ответствен-
ности - негативный (ретроспективный) и позитивный (перспективный). Проблема соотношения этих аспектов решается в рамках двух основных подходов: первый подход заключается в рассмотрении юридической ответственности только как «негативной» ответственности; согласно второму подходу сущность юридической ответственности характеризуется сочетанием указанных аспектов. Анализируя данные подходы, диссертант приходит к выводу о том, что позитивная ответственность представляет собой самостоятельный вид социальной ответственности наряду с юридической ответственностью, при этом существует их тесная связь и взаимодействие.
Автор соглашается с мнением исследователей, которые считают что традиционное деление юридической ответственности на уголовную, административную, гражданскую и дисциплинарную является неполным. Современные политико-правовые реалии обусловливают необходимость признать в качестве самостоятельного вида юридической ответственности конституционно-правовую ответственность, без которой невозможно создание эффективного правового механизма защиты Конституции.
В связи с новизной данного института для российского права и неоднозначностью восприятия самой категории «конституционно-правовая ответственность» диссертант проводит анализ ее основных характеристик.
Рассматривая возможность применения понятия «позитивная ответственность» к конституционно-правовой ответственности, автор приходит к выводу, что именно в смысле позитивной ответственности следует оценивать положение ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дающее определение местному самоуправлению в Российской Федерации как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения.
В работе также проводится анализ соотношения политической и конституционно-правовой ответственности, в результате которого утверждается, что последняя является разновидностью исключительно юридической ответственности.
Автор подчеркивает, что деликтоспособиость субъектов конституционно-правовой ответственности в общем виде закреплена в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ применительно к органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, гражданам и их объединениям, которые обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обладают особого рода деликтоспособностью, поскольку несут ответственность прежде всего перед населением, которым они формируются. Вместе с тем в процессе своей работы они несут ответственность за совершение ими действий, связанных с выполнением действующего законодательства.
На основании позиций и выводов, изложенных в исследованиях, посвященных рассматриваемой проблеме, автор отмечает, что конституционно-правовая ответственность является сложным, комплексным конституционно-правовым институтом, отличающимся от других видов юридической ответственности основанием возникновения и составом конституционного правонарушения. Так, основанием конституционно-правовой ответственности является не только совершение конституционного правонарушения, но и деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности. Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является также своеобразие ее санкций.
Автор отмечает, что в науке муниципального права сформировалось собственное понимание категории «ответственность». Наиболее точным и полным представляется определение, согласно которому ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления представляет собой неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Данное определение соответствует подходам теоретиков права и сформулировано с учетом особенностей ответственности в системе местного самоуправления.
Диссертант рассматривает положения действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацию» (1995 г.) и одноименного Федерального закона от 6 октября 2003 г., устанавливающие виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от субъекта, перед которым она наступает (население, государство, физические и юридические лица), и приходит к выводу, что данная классификация не является исчерпывающей, поскольку не дает полного представления о характере правонарушений, которые явля-* ются основаниями наступления указанных видов ответственности,
и санкциях, установленных за совершение этих правонарушений. Кроме того, указанные положения породили неоднозначные интерпретации при соотнесении указанных в Федеральном законе видов ответственности с традиционной классификацией по отраслевому признаку. В связи с этим автор выделяет следующие виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от отраслевой принадлежности регулирующих ее норм: гражданско-правовую ответственность, административную ответственность, уголовную ответственность, дисциплинарную ответственность и конституционно-правовую ответственность.
Условия наступления, основания и меры первых четырех из перечисленных видов ответственности определены действующим отраслевым законодательством. При этом к органам местного самоуправления могут применяться лишь меры гражданско-правовой ответственности; к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности привлекаются только должностные лица > местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят
личный характер.
Основания конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и соответствующие конституционно-правовые санкции предусмотрены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В рамках настоящего исследования рассматривается именно конституционно-правовая ответственность как неотъемлемая со-
ставляющая конституционно-правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления.
Глава 2 «Конституционно-правовоерегулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением» включает два параграфа.
В первом параграфе рассматриваются основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования.
Диссертант подчеркивает, что исключительная важность и первоочередность закрепления в законодательстве норм, регулирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, обусловлена сущностью местного самоуправления, представляющего собой в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ форму осуществления народом своей власти.
Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве основания ответственности перед населением устанавливает утрату доверия населения. Данная категория не получила разъяснения в действующем законодательстве, однако можно утверждать, что об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам и должностным лицам местного самоуправления.
В уставах муниципальных образований, содержащих нормы об утрате органами и должностными лицами доверия населения, закрепляется, что утрата доверия населения является основанием отзыва соответствующих выборных лиц. Ряд уставов содержит бланкетные нормы об ответственности органов и должностных лиц перед населением, отсылающие к соответствующему региональному законодательству.
В связи с тем, что Конституция РФ не содержит положений об институте отзыва, автор рассматривает вопрос о конституционности закрепленных в законодательстве субъектов Федерации и в правовых актах органов местного самоуправления норм об отзыве выборных лиц местного самоуправления и приходит к выводу, что институт отзыва не противоречит российской Конституции и является одним из средств контроля избирателей за деятельнос-
тью органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц.
Исследуя соотношение отзыва депутата представительного органа и выборного должностного лица с местным референдумом о досрочном прекращении полномочий органа или должностного лица местного самоуправления, проведение которого запрещено действующим законодательством, автор отмечает, что институт отзыва не является обязательным элементом избирательной системы и представляет собой факультативный правовой институт, применяющийся только в случае его закрепления в уставе.
Диссертантом рассматривается возможность применения данного вида ответственности к представительному органу в целом, а также право представительного органа на самороспуск. Автор приходит к выводу, что представительный орган местного самоуправления не может являться субъектом ответственности перед населением, поскольку для реализации такой ответственности избиратели были бы обязаны дать оценку деятельности всего депутатского корпуса, в то время как принцип коллегиальности в деятельности представительного органа не дает возможности установления персональной ответственности за принятое в таком порядке решение.
Анализ положений законов субъектов РФ о порядке отзыва выборных лиц местного самоуправления и уставов муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что региональное законодательство по данному вопросу разрабатывалось в двух направлениях. В одних субъектах Федерации в точном соответствии с нормами действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утрата доверия устанавливается в качестве единственного основания привлечения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением в форме отзыва. В других региональных законах наряду с утратой доверия населения выделяются иные основания отзыва.
Автор анализирует установленные в региональном законодательстве основания отзыва и связанные с ними положения, определяющие возможность и условия наступления ответственности по данным основаниям.
Проведенный анализ позволил диссертанту выделить такие наиболее распространенные формулировки оснований отзыва выборных лиц местного самоуправления, как невыполнение депутатских полномочий или невыполнение обязанностей выборным должностным лицом; нарушение законодательства Российской Федерации, субъекта РФ, нормативных актов местного самоуправления, принятых представительным органом местного самоуправления; утрата доверия избирателей; совершение действий, порочащих звание депутата.
Автор подчеркивает, что в уставах муниципальных образований основания отзыва, установленные законами субъектов РФ, могут быть конкретизированы, либо могут быть определены отличные от них основания отзыва.
Установление оснований отзыва выборных лиц местного самоуправления в региональном законодательстве и уставах муниципальных образований должно осуществляться с учетом ограничений, предусмотренных законодательством и постановлениями Конституционного Суда РФ. В частности, не могут служить основаниями отзыва смена принадлежности к политической партии, позиция депутата при голосовании. Не допускается также установление оснований отзыва, не связанных с конкретными решениями или действиями (бездействием) выборного лица, которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.
Во вторам параграфе рассматривается порядок привлечения органов^должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением.
Отмечается, что законы субъектов Федерации устанавливают ограничения на использование права отзыва, связанные со сроками пребывания выборных лиц на соответствующих должностях, а также с уже проводившимся в отношении данных лиц голосованием по отзыву, если в результате этого голосования указанное лицо не было отозвано или отзыв был признан несостоявшимся.
На основании анализа положений регионального законодательства в процедуре отзыва автор условно выделяет пять этапов: возбуждение вопроса об отзыве; назначение голосования об отзыве;
подготовка голосования об отзыве; проведение голосования об отзыве; установление результатов голосования об отзыве.
Определяется круг субъектов, имеющих право возбуждать вопрос об отзыве депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления. Автор подчеркивает; что право отзыва выборных лиц местного самоуправления должно принадлежать тем субъектам, которые реализуют право выдвижения кандидатов на соответствующих выборах.
Рассматриваются вопросы, касающиеся агитации за и против отзыва, порядка сбора подписей в поддержку проведения голосования по отзыву, количества этих подписей, необходимого для назначения голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления.
По мнению диссертанта, правильным следует признать положение, при котором количество подписей, необходимых для назначения голосования по отзыву, определяется законом субъекта Федерации об отзыве и должно быть таким же, как и в поддержку кандидатов на соответствующую выборную должность.
Подробно разбираются положения региональных законов, определяющих порядок назначения голосования по отзыву, образования участков голосования, составления списков участников голосования, деятельности комиссии по проведению голосования; гарантии для участников кампании по отзыву депутата; порядок проведения агитации и финансирования в период кампании по отзыву; порядок голосования по отзыву, подсчета голосов участников голосования и обработки итогов голосования, а также порядок обжалования решений и действий, связанных с голосованием по отзыву, и ответственность за нарушение прав граждан на участие в мероприятиях и голосовании по отзыву. В итоге констатируется, что данные положения в целом аналогичны нормам законодательства субъектов Федерации о выборах в органы местного самоуправления.
Диссертант исследует закрепленные законами субъектов РФ условия признания голосования по отзыву несостоявшимся, признания итогов голосования недействительными и условия, при которых выборное лицо считается отозванным, а также ограничения на повторное инициирование отзыва.
Обращается внимание на особенности отзыва выборного должностного лица, избранного представительным органом местного самоуправления из своего состава.
В результате анализа положений законодательства, позиций Конституционного Суда РФ, выводов и предложений по рассматриваемой проблеме исследователей местного самоуправления автор формулирует рекомендации по совершенствованию порядка применения ответственности выборных лиц местного самоуправления перед населением. В частности, аргументируется обязательность сосредоточения основных полномочий, связанных с разрешением сбора подписей в поддержку проведения голосования по отзыву, назначением голосования по отзыву и определением его окончательных итогов, в избирательной комиссии муниципального образования, а также обосновывается необходимость снижения требований, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. (не менее 50% зарегистрированных избирателей), относительно числа голосов, необходимых для признания выборного лица местного самоуправления отозванным.
Глава 3 «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством как вид конституционно-правовой ответственности» состоит из двух параграфов.
Первый параграф посвящен рассмотрению оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Исследуются два основания такой ответственности, установленные как действующим, так и новым Федеральным законам «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Одно из оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления связано с осуществлением ими отдельных государственных полномочий.
Сопоставляя нормы действующего и нового Федеральных законов, автор анализирует, какое именно действие или бездействие образует конкретный состав правонарушения по данному основанию, а также порядок установления факта совершения этого правонарушения.
Отмечается, что органы и должностные лица местного само-
управления несут ответственность за исполнение указанных полномочий лишь в той мере, в какой эти полномочия обеспечены со стороны соответствующих органов государственной власти материальными ресурсами и финансовыми средствами. Вместе с тем автор приходит к выводу, что в каждом конкретном случае вопрос о привлечении к ответственности по данному основанию должен решаться только на основании анализа всей совокупности обстоятельств. Такую возможность, по мнению диссертанта, может обеспечить лишь установление факта совершения правонарушения в судебном порядке.
В условиях отсутствия федерального регулирования общих принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в работе рассматриваются нормы об ответственности по указанному основанию, установленные в законах субъектов РФ, регулирующих порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На основании проведенного анализа автор приходит к выводу о том, что вопросы ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий разработаны в региональном законодательстве в недостаточной степени.
Диссертант полагает, что в законах ряда субъектов РФ определяются порядок установления такой ответственности и конкретные санкции, которые не могут рассматриваться в качестве конституционно-правовых.
В качестве второго основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, установленного Федеральным законом, выступает нарушение указанными субъектами Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта Федерации, устава муниципального образования.
На основании положений действующего и нового Федеральных законов автор анализирует конкретные основания применения к органам и должностным лицам местного самоуправления конституционно-правовых санкций органами государственной власти, а также судебный порядок установления факта правонарушения.
Отмечается важность положений действующего Федерального закона 1995 г., закрепляющих обязанность опубликования информации о соответствующем решении суда представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования с целью предания гласности того факта, что определенные правовые акты, действующие на территории данного муниципального образования, или их отдельные положения противоречат действующему законодательству, в том числе уставу муниципального образования, и должны быть отменены.
В качестве единственного основания роспуска представительного органа местного самоуправления или досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, установленного действующим законом, диссертант рассматривает невыполнение в установленный судом срок обязанности по отмене нормативного правового акта или отдельных его положений, признанных судом противоречащими законодательству или уставу муниципального образования и повлекших установленное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда.
Правильным представляется закрепление в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. нормы, согласно которой ответственность должностных лиц местного самоуправления распространяется не только на издание нормативных правовых актов, но и на совершение ими иных действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного указанного в законе вреда.
В работе излагается точка зрения на предусмотренные законом и судебными актами гарантии защиты муниципальных образований от необоснованного вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти. При этом диссертант подвергает критике исключение законодателем в нормах нового Федерального закона факта нарушения (умаления) прав и свобод граждан из совокупности обязательных условий принятия решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности выборного должностного лица местного самоуправления в случае принятия (издания) ими нормативных правовых актов,
признанных судом противоречащими законодательству или уставу муниципального образования.
Во втором параграфе рассматривается порядок привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством.
Исследуются процедуры роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения от должности главы муниципального образования, которые регулируются положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. На практике таким процедурам предшествует письменное предупреждение о возможности применения данной меры, выносимое в установленных законом случаях законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Подробно характеризуется предусмотренный действующим и новым Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дифференцированный подход к осуществлению рассматриваемой процедуры по отношению к представительному органу местного самоуправления и главе муниципального образования, а также раскрывается форма правовых актов, которыми оформляется решение о роспуске представительного органа, об отрешении от должности главы муниципального образования.
Анализируя случаи применения указанных мер ответственности федеральными органами государственной власти Российской Федерации, автор приходит к заключению о значительной роли Президента РФ в реализации данной процедуры. При этом подчеркивается, что участие федеральных органов власти в данной процедуре необходимо рассматривать как исключительную, вынужденную меру, направленную на обеспечение соблюдения законодательства, сохранение единого правового пространства, прекращение и предотвращение нарушения прав и свобод человека и гражданина.
По поводу возможности назначения временно исполняющего
обязанности главы муниципального образования, на период до вступления в должность вновь избранного главы, высшим должностным лицом субъекта Федерации либо Президентом РФ диссертант отмечает, что данное положение является правомерным, поскольку таким образом гарантируется непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсируется правовой пробел, допущенный в уставе муниципального образования.
Исследуются нормы действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающиеся порядка обжалования в суд решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, об отрешении главы муниципального образования от должности гражданами в случае, если в связи с применением данных мер были нарушены права и законные интересы последних. По мнению диссертанта, данные положения необходимо привести в соответствие с Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Проведенный диссертантом анализ положений региональных законов, регулирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, позволяет сделать вывод о том, что законодательство субъектов Федерации, как правило, не содержит дополнений и конкретизации положений, установленных Федеральным законом.
Отмечая противоречивость предложений исследователей местного самоуправления, направленных на совершенствование порядка привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством, и отсутствие практики применения рассмотренных мер, автор обосновывает преждевременность внесения изменений в положения, регулирующие данную процедуру. Вместе с тем диссертант указывает, что ряд положений, существенно изменяющих основания, сроки и порядок привлечения органов и должностных лиц к ответственности перед государством, содержится в Федеральном законе от 6 октября 2003 г.
Автор также анализирует предусмотренные нормами указанного Федерального закона случаи временного исполнения полномочий
органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и гарантии, направленные на предотвращение злоупотребления данным институтом. В результате проведенного анализа диссертант приходит к выводу о том, что из положений закона не следует, что временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления является формой ответственности последних.
Подчеркивая, что применение к органам и должностным лицам местного самоуправления мер ответственности, в том числе в форме досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, не должно быть единственной формой государственного контроля за законностью в их деятельности, автор полагает возможным использование в данной связи механизмов административного контроля и прокурорского надзора. В частности, отмечается, что одним из используемых в настоящее время средств административного контроля органов государственной власти субъектов РФ за законностью правовых актов муниципального образования является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований.
При этом автор утверждает, что возможность оперативного устранения нарушений законодательства на уровне местного самоуправления с помощью административного контроля и прокурорского надзора существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. В связи с этим диссертант аргументирует необходимость закрепления в федеральном законодательстве возможности приостановления действия незаконных правовых актов местного самоуправления до рассмотрения судом.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, делаются некоторые обобщающие выводы и формулируются предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в рассмотренной сфере.
Приложение содержит предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направленные на совершенствование
правового регулирования оснований привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к конституционно-правовой ответственности и порядка ее применения.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
1. Мокеев М.М. Государственные полномочия органов местного самоуправления // Реформы и укрепление государственности в России: Материалы научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава ПАГС. Саратов: ПАГС, 2001.-0,3 п.л.
2. Мокеев М.М. О самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления // Конституционные чтения: Межвузовский сборник научных трудов. Саратов: ПАГС, 2001. Вып. 2.-0,4 п.л.
3. Мокеев М.М. Использование активных методов обучения в преподавании муниципального права // Профессиональная направленность, пути активизации и повышения качества подготовки кадров государственного и муниципального управления: Сборник научных трудов. Саратов: ПАГС, 2002. - 0,4 п.л.
4. Мокеев М.М. Компетенция как элемент конституционно-правового статуса органов местного самоуправления // Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики: Материалы межвузовской научно-практической конференции. Саратов: ПАГС, 2002.4. 2.-0,4 п.л.
5. Мокеев М.М. Структура органов местного самоуправления в региональном законодательстве // Регион: социально-экономический, этнографический и культурный феномен России: Сборник научных трудов. Саратов: ПАГС, 2002. - 0,4 п.л.
6. Мокеев М.М. Конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционные чтения. Межвузовский сборник научных трудов. Саратов: ПАГС, 2003. Вып. 4. - 0,4 п.л.
МОКЕЕВ Максим Михайлович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано к печати 19.11.2003 г. Формат 60х84'/,6. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,86 (2,0). Уч.-изд. л. 1,7. Тираж 100. Заказ 602.
Поволжская академия государственной службы. 410031, Саратов, Соборная, 23/25
2-005-/1
•192 7 0
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Мокеев, Максим Михайлович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Основы конституционно-правового статуса органов местного самоуправления.
1.1. Понятие конституционно-правового статуса органов местного самоуправления и его элементы.
1.2. Компетенция органов местного самоуправления как элемент их конституционно-правового статуса.
1.3. Понятие и виды ответственности органов и должностных лиц
Гф местного самоуправления.
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
2.1. Основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
2.2. Порядок привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением.
Глава 3. Ответственность органов и должностных лиц ф местного самоуправления перед государством как вид конституционно-правовой ответственности.
3.1. Основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
3.2. Порядок привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления"
Актуальность темы исследования. Принятая в 1993 г. Конституция РФ послужила важнейшим основанием становления нового института народовластия в России - местного самоуправления.
В советский период местная власть представляла собой фактически продолжение государственного механизма, что предполагало безусловное осуществление органами власти на местах возложенных на них государственных задач, и, соответственно, их подчиненность и подконтрольность вышестоящим органам государственной власти.
Действующая Конституция Российской Федерации провозгласила принципиально новый для Российского государства правовой статус органов местного самоуправления, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а их структура определяется населением самостоятельно.
Очевидно, что для возникновения нового института власти недостаточно только его законодательного закрепления, его органичному введению в систему публичной власти в России должны были способствовать различные мероприятия правового, организационного, экономического, управленческого характера. В то же время становление системы местного самоуправления в Российской Федерации значительно затянулось, более того, провозглашенные Конституцией принципы привели к неоднозначному толкованию правовой природы местного самоуправления в научной среде, а на практике — к возникновению проблем, связанных с определением роли местного самоуправления в системе институтов власти.
В частности, требует уяснения и конкретизации в законодательстве Российской Федерации конституционно-правовой статус органов местного самоуправления. В данной связи одним из наиболее важных и вместе с тем малоизученных элементов конституционно-правового статуса является ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Право населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения, составляющее основу деятельности органов местного самоуправления, предполагает ответственность последних за надлежащее осуществление возлагаемых на них функций и задач.
На основании положений Конституции, с одной стороны, можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления являются исключительно представителями населения, поскольку формируются жителями соответствующего муниципального образования самостоятельно. Следовательно, наделяя органы и должностных лиц местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения, население вправе требовать надлежащего исполнения переданных полномочий и осуществлять контроль за их деятельностью.
С другой стороны, органы местного самоуправления осуществляют функции публично-правового характера, такие как принятие нормативно-правовых актов, установление местных налогов и другие. Наличие в компетенции органов местного самоуправления таких полномочий обуславливает необходимость создания механизма защиты населения муниципального образования от возможного злоупотребления ими. В то же время установление Конституцией Российской Федерации принципа, согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не позволяет государственным органам использовать механизмы прямого административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Рассмотренные обстоятельства послужили причиной установления в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) особых видов ответственности, являющихся по сути формами конституционно-правовой ответственности: органы и должностные лица местного самоуправления в процессе функционирования в качестве субъектов публичной власти, несут ответственность и перед населением, которым они формируются, и перед государством, задачей которого является недопущение нарушения прав и свобод граждан неправомерными действиями или бездействием органов местного самоуправления. Являясь одной из основных задач демократического государства, защита прав муниципальных образований и создание благоприятных условий для их функционирования и развития должны осуществляться с помощью различных средств, в том числе конституционно-правовых.
В настоящее время в условиях реформирования находящейся в кризисном состоянии системы публичной власти институт конституционно-правовой ответственности становится одним из важнейших инструментов, способных решить ряд проблем становления и развития как местного самоуправления, так и в целом российской государственности.
Создание реального механизма ответственности представительного органа местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства должно способствовать формированию единого правового пространства в Российской Федерации и, соответственно, укреплению самой Федерации.
Вместе с тем, относительно недавние изменения, внесенные в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 4 августа 2000 г., призванные усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание противоречащих законодательству правовых актов вызвали неоднозначную реакцию как исследователей, так и практиков местного самоуправления. При этом ряд специалистов утверждает, что федеральный законодатель усложнил порядок и фактически ликвидировал возможность привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством. В то же время другие исследователи критикуют положения закона в связи с необоснованным упрощением данной процедуры, вмешательством органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления. <ц Существенные изменения правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предусматриваются в новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Очевидно, что без реально функционирующего института юридической ответственности субъектов местной власти невозможно установление правопорядка, обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, становление правового государства.
Необходимо отметить, что природа, формы и механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на настоящий момент являются неоправданно малоизученными и, к сожалению, редко становятся предметом научных исследований.
Рассмотренные обстоятельства обуславливают необходимость комплексного изучения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как элемента их конституционно-правового статуса, определяют теоретическое и практическое значение исследования.
Степень научной разработанности темы. Органы местного 4 самоуправления являются сравнительно новым институтом публичной власти в Российской Федерации. Вместе с тем различные аспекты правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления в течение значительного периода времени исследуются в работах Бабичева И.В., Барабашева Г.В., Белкина А.А., Берга О.В., Васильева В.И., Володина В.В., Дмитриева Ю.А., Емельянова Н.А., Замотаева А.А., Игнатюк Н.А., Ковешникова Е.М., Козловой Е.И., Кокотова А.Н., Кутафина О.Е., Лазарева Б.М., Лукашова Л.А., Мокрого B.C., Полянского В.В., Постового Н.В., Тихомирова Ю.А., Улиско А.Н., Фадеева В.И., Шеремета К.Ф., Широкова
А.Н. Труды указанных авторов имеют основополагающее значение для настоящего исследования.
Несомненную научную и практическую ценность для становления института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляют работы Астемирова З.А., Базылева Б.Т., Братуся С.Н., Соловьева С.Г.
В качестве особого вида юридической ответственности конституционно-правовая (конституционная) ответственность была выделена российскими учеными относительно недавно. Значительный вклад в обоснование природы данного института и значения конституционно-правовой ответственности для развития российского права внесли Авакьян С.А., Боброва Н.А., Витрук Н.В., Зражевская Т.Д., Кравец И.А., Лейст О.Э., Лучин В.О., Назаров Д.И., Назарова И.С., Несмеянова С.Э.
Особенности применения конституционно-правовой ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления освещаются в работах Виноградова В.А., Еремина А.Р., Захарова И.В., Колосовой Н.М., Левина В.Ф., Нудненко Л.А., Пилипенко С.Г., Руденко В.Н., Сергеева А.А., Уварова А.А., Филипповой И.А., Шона Д.Т., Шугриной Е.С.
В настоящее время вопросы конституционно-правовой ответственности различных субъектов в определенной степени затрагиваются в диссертационных исследованиях. Следует отметить работы Завьялова Д.Ю. "Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности." (Волгоград, 2002), Матросова С.Н. "Теоретико-правовые основы конституционной ответственности." (М., 2002), Никулиной Т.В. "Проблемы конституционной ответственности в Российской Федерации и ее субъектах (на примере Республики Коми)." (СПб., 2001), Амирбекова К.И. "Юридическая защита местного самоуправления, ответственность его органов и должностных лиц." (М., 2001), Чаянова С.Е.
Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления." (Саратов, 2000).
Однако в указанных работах предметом изучения становятся лишь отдельные аспекты данной проблемы, а многие важные положения, касающиеся оснований, мер и порядка применения конституционно-правовой ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления остаются за пределами научного исследования.
Актуальность, недостаточная теоретическая разработанность и практическая значимость рассматриваемой проблемы, относительная новизна и несовершенство, а зачастую, и противоречивость законодательных положений об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством определили выбор темы, а также цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом исследования служит совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве составного элемента их конституционно-правового статуса.
Предметом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу привлечения к конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с их функционированием в качестве институтов публичной власти.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования -теоретическое обоснование и анализ особенностей института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с позиций конституционного и муниципального права, а также разработка предложений по совершенствованию правового регулирования конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Данная цель обусловила решение следующих задач, определивших структуру диссертационного исследования:
-изучить и сформулировать понятие и содержание конституционно-правового статуса органов местного самоуправления;
-раскрыть значение ответственности в структуре конституционно-правового статуса;
- на основании исследования структуры и компетенции органов местного самоуправления определить виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- выявить особенности применения конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления;
- проанализировать закрепленные в законодательстве и уставах муниципальных образований основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
- исследовать определенный в законодательстве субъектов РФ порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления;
- изучить установленные законодательством основания и меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством;
- рассмотреть роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности главы муниципального образования как виды конституционно-правовых санкций, а также механизм их осуществления;
- проанализировать предусмотренные законодательством формы административного и прокурорского надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- выработать предложения по совершенствованию правового регулирования и практики привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к конституционно-правовой ответственности.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Анализ нормативно-правовых актов и <| правоприменительной практики также осуществлялся с помощью специальных методов: логического, системно-структурного, структурно-функционального, сравнительно-правового, конкретно-социологического, лингвистического и других. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы применялся междисциплинарный подход.
Теоретическую основу исследования составляют научные положения ^ и выводы, получившие отражения в работах отечественных и зарубежных авторов, материалах научно-практических конференций, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также правовые позиции, выраженные в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.), одноименный 0, Федеральный закон от 6 октября 2003 г., иные федеральные законы, законы ряда субъектов РФ о местном самоуправлении, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о порядке отзыва депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления и другие нормативно-правовые акты.
Научная новизна исследования. Настоящая диссертационная работа представляет собой исследование, посвященное теоретическому обоснованию и анализу правового регулирования института ^ конституционно-правовой ответственности применительно к субъектам муниципальной власти. При этом ответственность рассматривается как неотъемлемая составляющая конституционно-правового статуса органов и « должностных лиц местного самоуправления.
В работе предпринята одна из первых попыток комплексного анализа правовых оснований, конституционно-правовых санкций и процедуры привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением и государством.
На основе изучения регионального законодательства, уставов муниципальных образований и правоприменительной практики в ходе исследования формулируются практические выводы и рекомендации по ф совершенствованию нормативно-правовых актов, регулирующих основания и порядок применения конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления.
В работе дается авторская оценка положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее актуальностью, научной новизной, а также выводами как общетеоретического, так и практического характера, ф Сформулированные в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований по данной проблематике, совершенствования правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации; при разработке законов субъектов Российской Федерации о порядке отзыва выборных лиц местного самоуправления, а также уставов муниципальных образований; в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, а также смежных дисциплин "Государственное и муниципальное управление" и "Местное самоуправление".
Отдельные выводы и предложения MOiyr быть полезны депутатам и должностным лицам местного самоуправления в их практической деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедр конституционного права и административного и муниципального права Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина. Основные положения, выводы и рекомендации нашли отражение в публикациях автора.
Отдельные положения исследования изложены в выступлениях на межвузовских, региональных, и международных научно-практических конференциях, освещены в процессе преподавания дисциплин "Муниципальное право", "Местное самоуправление" в Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина.
Разработанные в ходе исследования предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" направлены в Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Мокеев, Максим Михайлович, Саратов
Заключение.
1. Юридическая ответственность является неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления наряду с предметами ведения и полномочиями.
2. К органам и должностным лицам местного самоуправления в процессе их деятельности в качестве субъектов публичной власти могут применяться меры конституционно-правовой ответственности, представляющей собой особый вид юридической ответственности.
3. Действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заложил правовую основу конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, установив следующие основания ответственности указанных субъектов перед населением и государством: утрата доверия населения, нарушение органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства и устава муниципального образования, ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Закон также предусматривает конституционно-правовые санкции, применяемые в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления: признание нормативно-правового акта, принятого (изданного) представительным органом местного самоуправления либо главой муниципального образования противоречащим законодательству и уставу муниципального образования; роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования.
4. Ответственность органов и должностных лиц перед населением не подкрепляется в действующем Федеральном законе соответствующими санкциями, тем не менее анализ положений регионального законодательства и уставов муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что конституционно-правовой санкцией в случае привлечения выборных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением является их отзыв. Не являясь обязательным элементом избирательной системы, институт отзыва представляет собой факультативный правовой институт, применяющийся только в случае его закрепления в уставе муниципального образования.
5. Отзыв является формой индивидуальной ответственности депутата представительного органа и должностного лица местного самоуправления. Представительный орган в целом не может выступать в качестве субъекта ответственности перед населением.
6. В связи с тем, что большинство уставов муниципальных образований содержит бланкетные нормы об ответственности, отсылающие к соответствующему региональному законодательству, важное значение приобретают положения законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающие порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления.
7. Законы субъектов Российской Федерации наряду с утратой доверия населения закрепляют такие основания отзыва выборных лиц местного самоуправления перед населением, как невыполнение лицом своих полномочий; нарушение законодательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования и иных нормативных актов местного самоуправления; совершение действий, порочащих звание депутата. В уставах муниципальных образований рассмотренные основания отзыва могут быть конкретизированы, либо могут быть установлены иные основания отзыва.
8. В связи с неоднозначностью и отсутствием законодательного определения категории "утрата доверия населения" представляется целесообразным исключить данное понятие не только из текста Федерального закона, но и из положений регионального законодательства и уставов муниципальных образований. В законах субъектов РФ, регулирующих порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления, и уставах муниципальных образований должны устанавливаться конкретные основания ответственности выборных лиц местного самоуправления, связанные с определенными действиями либо бездействием последних. Таковыми могут быть, к примеру, невыполнение или ненадлежащее выполнение выборным лицом своих полномочий, нарушение законодательства и нормативно-правовых актов местного самоуправления, в том числе устава муниципального образования, положения о статусе соответствующего выборного лица, положения о депутатской этике. Невозможен отзыв депутата по политическим мотивам или в связи с его позицией при голосовании.
9. При существующем разнообразии положений региональных законов, регламентирующих условия признания выборного лица отозванным по результатам голосования, можно признать верными и не противоречащими принципам избирательной системы лишь те законы, которые устанавливают, что выборное лицо считается отозванным, если число голосов, поданных за отзыв, не меньше числа голосов избирателей, поданных за его избрание. Такая норма может быть закреплена и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
10. В настоящее время реализация отзыва выборных лиц местного самоуправления затруднена, во-первых, нечеткостью, а зачастую, и неправомерностью положений региональных законов, во-вторых, отсутствием в бюджетах муниципальных образований достаточных финансовых средств для проведения голосования по отзыву, а в-третьих, недостаточной активностью населения в использовании возможности контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в различных его формах.
11. Конкретным составом правонарушения, связанного с осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может служить лишь действие (ненадлежащее исполнение), либо бездействие (неисполнение) переданных государственных полномочий. В текст Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо внести положения о том, что факт ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может быть установлен только в судебном порядке.
12. В настоящее время вопросы ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления разработаны в федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации в недостаточной степени. Тем не менее, в ряде законов в качестве санкций по данному основанию устанавливаются меры дисциплинарной ответственности, поскольку ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий может быть в первую очередь связано с недобросовестным исполнением должностными лицами местного самоуправления их служебных обязанностей. Целесообразным представляется исключение данного основания ответственности из тех положений Федерального закона, которые устанавливают основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, поскольку статьи Федерального закона, регулирующие порядок привлечения указанных субъектов к данному виду ответственности, не предусматривают конституционно-правовых санкций по рассматриваемому основанию.
13. Правильным является установление в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. наряду с изданием нормативного правового акта, противоречащего законодательству и уставу муниципального образования, нового основания наступления ответственности должностных лиц перед государством в форме отрешения от должности — совершение ими действий, в том числе принятия правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если данный факт установлен соответствующим судом, а это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
14. Неправильным является исключение законодателем в нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г. факта нарушения (умаления) прав и свобод граждан из совокупности обязательных условий принятия решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности выборного должностного лица местного самоуправления в случае принятия (издания) ими нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими законодательству или уставу муниципального образования
15. Участие федеральных органов государственной власти в процедуре роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения от должности главы муниципального образования необходимо рассматривать как исключительную, вынужденную меру, направленную на обеспечение соблюдения законодательства, сохранение единого правового пространства, прекращение и предотвращение нарушения прав и свобод человека и гражданина.
16. Положения действующего Федерального закона, предусматривающие возможность назначения временно исполняющего обязанности главы муниципального образования, на период до вступления в должность вновь избранного главы, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо Президентом Российской Федерации, являются правомерными, поскольку таким образом гарантируется непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсируется правовой пробел, допущенный в уставе муниципального образования. В то же время указанные положения не включены в нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г.
17. Необходимо привести в соответствие с Федеральным законом от 27 апреля 2003 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и закрепить в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. положения действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающиеся порядка обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности гражданами в случае, если в связи с применением данных мер были нарушены их права и законные интересы.
18. Ввиду относительной новизны установленной действующим Федеральным законом процедуры роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения от должности главы муниципального образования, а также отсутствия правоприменительной практики по данному вопросу представляется преждевременным внесение изменений в положения, регулирующие данную процедуру.
19. Предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае отсутствия или невозможности формирования органов местного самоуправления в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией, безусловно, оправдано, тем более, что данное решение может приниматься по инициативе представительного органа местного самоуправления. Однако оно не может быть признано мерой ответственности, так как не предусматривает совершения противоправного действия или бездействия.
20. Сопоставление положений Федерального закона от 6 октября 2003 г., определяющих случаи временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с нормами, закрепляющими перечень видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также устанавливающими случаи наступления ответственности указанных субъектов перед государством, позволяет сделать вывод о том, что из положений Закона не следует, что временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления является формой ответственности последних
21. Применение к органам и должностным лицам местного самоуправления мер ответственности не должно быть единственной формой государственного контроля за законностью в их деятельности. Более важное значение в данной связи приобретает формирование отлаженного механизма оперативного выявления противоречащих законодательству актов и принятие мер по их отмене или коррекции. Такими механизмами являются административный контроль за законностью правовых актов местного самоуправления и прокурорский надзор.
22. Одним из используемых в настоящее время средств административного контроля органов государственной власти субъектов Российской Федерации за законностью правовых актов муниципального образования является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований. Государственная регистрация в органах юстиции придает официальный статус уставу муниципального образования, обеспечивает меры его правовой защиты, призвана не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования.
23. В целях оперативного устранения нарушений законодательства на уровне местного самоуправления представляется необходимым при обращении прокурора в суд наделить его правом просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта до его рассмотрения судом при наличии аргументов, достаточных для признания того факта, что его реализация может привести к нарушению или ущемлению прав и свобод человека и гражданина.
24. Эффективное функционирование механизмов административного контроля и прокурорского надзора должно способствовать не только устранению допущенных органами и должностными лицами местного самоуправления нарушений законности, но и предотвращению неблагоприятных последствий применения противоречащих законодательству правовых актов местного самоуправления.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления»
1. Нормативные акты.
2. Европейская Хартия о местном самоуправлении // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 октября.
4. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российскойф Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.47. Ст. 4472.
5. Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. "О местном ф самоуправлении" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской
6. Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 29.
7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 700.
8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. "По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49
9. Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 42. Ст. 4902.
10. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации" // Собрание1.законодательства Российской Федерации. 1998. № 25. Ст. 2304.
11. Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.
12. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2000 г. (по гражданским делам) (утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28 июня 2000 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. № 9.
13. Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. "Вопросы 4 Министерства юстиции Российской Федерации" // Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1999. № 32. Ст. 4043.
14. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. 19 апреля.
15. Закон Алтайского края от 05 декабря 1995 г. (в ред. от 5 июля 2002 г.) "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае" // Архив Алтайского краевого Законодательного Собрания.
16. Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 05 ноября 1999 г. // Алтайская правда. 1999. 22 ноября.
17. Закон Алтайского края от 11 сентября 2001 г. "О порядке досрочного прекращения полномочий (роспуска) представительных органов местного$ самоуправления" // Сборник законодательства Алтайского края. 2001. №65.
18. Закон Астраханской области от 13 августа 1996 г. "О местном самоуправлении в Астраханской области" // Астраханские известия. 1996. №34.
19. Закон Белгородской области от 5 мая 1995 г. (в ред. от 27 ноября 2001 г.) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2002. №34.
20. Ш 1.33. Закон Белгородской области от 19 августа 1996 г. "Об ответственностиорганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 15.
21. Закон Белгородской области от 31 декабря 1996 г. "О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти области" // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 18.
22. Закон Иркутской области от 15 декабря 1997 г. (в ред. от 31 октября 2001 г.) "О местном самоуправлении в Иркутской области" // Архив Законодательного собрания Иркутской области.
23. Закон Калужской области от 6 июня 1996 г. (в ред. от 1 марта 2002 г.) "О местном самоуправлении в Калужской области" // Архив Законодательного собрания Калужской области.
24. Закон Кемеровской области от 6 октября 1997 г. (в ред. от 18 июля 2002 г.) "О местном самоуправлении в Кемеровской области" // Архив Законодательного собрания Кемеровской области.
25. Закон Кировской области от 9 апреля 1996 г. (в ред. от 2 апреля 2002 г.) "О местном самоуправлении в Кировской области" // Архив Кировской областной Думы.
26. Закон Кировской области от 4 ноября 1999 г. "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Кировской области" // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1999. № 7 (25).
27. Закон Кировской области от 4 ноября 1999 г. "О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области" // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1999. №7 (25).
28. Закон Коми-Пермяцкого автономного округа от 21 августа 2001 г. "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Коми-Пермяцком автономном округе" // Парма. 2001. 28 августа.
29. Закон Коми-Пермяцкого автономного округа от 8 апреля 2001 г. "О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Коми-Пермяцком автономном округе" // Парма. 2001. 15 мая.
30. Закон Коми-Пермяцкого автономного округа от 5 ноября 1999 г. "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Коми-Пермяцкого автономного округа" // Парма. 1999. № 222-223.
31. Закон Краснодарского края от 22 ноября 1995 г. (в ред. от 1 ноября2001 г.) "О местном самоуправлении в Краснодарском крае" // Кубанские новости. 2001. 20 ноября.
32. Закон Красноярского края от 26 сентября 1996 г. "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" // Красноярский рабочий. 1996. 26 октября.
33. Закон Нижегородской области от 8 апреля 1996 г. (в ред. от 16 апреля2002 г.) "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области" // Архив Нижегородского Законодательного Собрания.
34. Закон Нижегородской области от 4 июня 1999 г. "О порядке отзыва, ф отрешения от должности главы местного самоуправления в
35. Нижегородской области" // Правовая среда. 1999. 23 июня.
36. Закон Нижегородской области от 21 октября 1997 г. "Об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления" // Правовая среда. 1997. 29 октября.
37. Закон Новгородской области от 7 мая 1996 г. "О местном самоуправлении в Новгородской области" // Информационно-методический бюллетень. 1996. № 2.
38. Закон Омской области от 14 декабря 1995 г. (в ред. отЮ октября 2002 ^ г.) "О местном самоуправлении в Омской области" // Архив
39. Законодательного собрания Омской области.
40. Закон Оренбургской области от 29 июля 1998 г. "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" // Южный Урал. 1998. 25 августа.
41. Закон Оренбургской области от 7 мая 2001 г. "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" // Южный Урал. 2001. № 92.
42. Закон Пермской области от 9 декабря 1995 г. (в ред. от 14 марта 2003 г.) "О местном самоуправлении в Пермской области" // Архив Законодательного Собрания Пермской области.
43. Закон Пермской области от 26 апреля 1999 г. "О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Пермской области"//Звезда. 1999. 13 мая.
44. Закон Пермской области от 14 сентября 1998 г. "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области" // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 1998. № 6-7.
45. Закон Республики Адыгея от 8 октября 1997 г. (в ред. от 25 июня 2002 г.) "О местном самоуправлении в Республике Адыгея" // Советская Адыгея. 2002. № 127-128.
46. Закон Республики Башкортостан от 20 декабря 1994 "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1995. № 3. Ст. 87.
47. Закон Республики Марий Эл от 12 сентября 2000 г. (в ред. от 04.12.2002) "О порядке отзыва выборного должностного лица, депутата представительного органа муниципального образования Республики Марий Эл" // Марийская правда. 2002. 10 декабря.
48. Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл" // "Марийская правда. 1997. 4 декабря.
49. Закон Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" // Ведомости ВС РМ. 1995. № 910.
50. Закон Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. "О местном самоуправлении" (в ред. Закона от 21.10.99 г.). Казань, 2000.
51. Закон Самарской области от 26 января 1996 г. (в ред. от 7 февраля 2003 г.) "О местном самоуправлении в Самарской области" // Архив Самарской Губернской Думы.
52. Закон Самарской области от 6 мая 2000 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями" // Волжская коммуна. 2000. № 75.
53. Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1997. № 7-8.
54. Закон Саратовской области от 25 сентября 1996 г. "О местном самоуправлении в Саратовской области" (в ред. Закона от 9 июля 2002 г.) // Саратов-СП. 2002. 13 июля.
55. Закон Саратовской области от 12 мая 2003 г. "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Саратовской области" // Саратов-СП. 2003. 20 мая.
56. Закон Саратовской области от 30 января 1998 г. "О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями" // Информационный бюллетень Саратовской областной Думы. 1998. № 18.
57. Закон Свердловской области от 13 апреля 1995 г. (в ред. от 13 апреля 1995 г.) "О местном самоуправлении в Свердловской области" // Архив Областной Думы Законодательного собрания Свердловской области.
58. Закон Тамбовской области от 18 октября 1996 г. "О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления населением в Тамбовской области" // Тамбовская жизнь. 1996. 31 октября.
59. Закон Тульской области от 27 ноября 1997 г. "О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти Тульской области" // Вестник Тульской областной Думы. 1997. № 8-9.
60. Закон Тюменской области от 26 февраля 1999 г. "О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области" // Тюменские известия. 1999. 1 апреля.
61. Закон Удмуртской республики от 28 мая 1996 г. (в ред. от 20 декабря 2001 г.) "О местном самоуправлении в Удмуртской республике" // Архив Государственного Совета Удмуртской Республики.
62. Закон Чувашской Республики от 04 февраля 2002 г. "О порядке отзыва ' главы местного самоуправления в Чувашской Республике" // Собраниезаконодательства Чувашской Республики. 2002. № 2-3.
63. Закон Чувашской Республики от 04 февраля 2002 г. "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Чувашской Республике" // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2002. № 2-3.
64. Устав г. Барнаула И Вечерний Барнаул. 1996. № 6.
65. Устав г. Екатеринбурга (в ред. от 28 января 2003 г.) // Архив Екатеринбургской городской Думы.
66. Устав г. Калуги (в ред. от 30 апреля 2002 г.) И Архив Городской Думы г. Калуги.
67. Устав г. Саратова (в ред. от 28 сентября 2000 г.) // Саратовская панорама. 2000. № 6.
68. Устав г. Тулы (в ред. от 27 мая 1999 г.) // Тула вечерняя. 2000. 8 февраля.
69. Устав г. Тюмени (в ред. от 26 июня 1997 г.) // Тюменский курьер. 1997. 2 августа.2. Специальная литература.
70. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А.Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. 474 с.
71. Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10.
72. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия Право. 1996. №2.
73. Агапонов А.К. Регионы и муниципальное самоуправление: вопросы ответственности // Социологические исследования. 2002. № 2.
74. Азовкин И. Местные Советы в системе органов власти // Советы народных депутатов. 1978. № 8.
75. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М.: Юридическая литература, 1971.272 с.
76. Актуальные проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления // Местное право. 2001. № 1.
77. Астемиров З.А. Понятие юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. № 6.
78. Аяцков Д.Ф., Володин В.В., Лукашов J1.A. Модель организации власти в субъектах Российской Федерации. Саратов: Детская книга, 1997.220 с.
79. Бабичев И. Правовой перекос: максимум полномочий у мэра, минимум — у представительного органа // Российская Федерация сегодня. 1998. № 14.
