Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением

Лисовицкий, Дмитрий Александрович

Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населениемтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением»

На правах рукописи

лисовицкий

Дмитрий Александрович

Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов

перед населением Специальность: 12 00 02 - Конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2004 г.

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Северо-Западной академии государственной службы

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

кандидат юридических наук, доцент Моралева К.А.

доктор юридических наук, профессор Бородин В.В.; кандидат юридических наук, доцент Китин Е.А.

Ведущая организация: Санкт-Петербургский юридический

институт Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Защита состоится часов на заседании

диссертационного совета К 502.007.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук в Северо-Западной академии государственной службы (199178, Санкт-Петербург, В.О., 7-ая линия, д. 16/18).

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Северо-Западной академии государственной службы (199178, Санкт-Петербург, В.О., 8-ая линия,

Автореферат разослан » 2004 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета К 502.007.01 кандидат юридических наук, доцент

¿.00 Г-Ч ¿ЗМЗ 3

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Политическая стабильность и уровень экономического развития, несомненно, являются ключевыми показателями, определяющими возможности современного государства. Между тем, достижение такой цели как социальное благополучие граждан обусловлено не только экономическими или организационными преобразованиями. Столь же важно создание правовых гарантий позитивного общественного развития. Одна из таких гарантий -ответственность власти перед обществом и, прежде всего, тех ее органов, которые более всего приближены к населению.

Поэтому сегодня ответственность перед обществом, как принцип деятельности публично-властных структур, наиболее детально урегулирована именно на муниципальном уровне. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 обязал органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления действовать, исходя из интересов населения муниципального образования, установил их подотчетность населению и ответственность перед ним. Население муниципального образования вправе выражать недоверие выборным муниципальным органам и отзывать выборных лиц местного самоуправления (ст. 8, 16, 17, 18, 48 Закона).

Особенность правового регулирования муниципальной сферы состоит в том, что правила, сформулированные на федеральном уровне в форме норм-принципов и основных положений, конкретизируются в законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах. Проведенное нами исследование нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, за весь период развития местного самоуправления в рамках существующей организационно-правовой концепции (1995 - 2004 г.г.) показало, что эффективных механизмов реализации ответственности, защищающих право населения осуществлять местное самоуправления исходя из его собственных интересов, создать не удалось. Более того, нормативные акты, регламентирующие порядок и условия отзыва выборных лиц местного самоуправления и выражения недоверия выборным муниципальным органам, изобилуют пробелами. Наиболее проблемной в этом отношении областью является ответственность выборных органов местного самоуправления перед населением, когда недостаточное правовое

д</ог9Г

регулирование зачастую не просто препятствует осуществлению ответственности, но делает ее вовсе невозможной.

Реформирование, обусловленное поэтапным вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",1 коснулось большинства муниципальных институтов. Однако, ответственность перед населением и в новой организационно-правовой концепции местного самоуправления по-прежнему остается одним из ключевых принципов его осуществления (ст. 24, 70, 71 Закона).

Значимость института ответственности перед населением определяется, прежде всего, тем, что он обеспечивает реализацию интереса населения муниципального образования через деятельность выборных муниципальных органов и выборных лиц местного самоуправления. Этим обусловлена актуальность исследования механизма ответственности, поскольку следствием ненадлежащего правового регулирования условий и порядка ее осуществления является нарушение права населения на местное самоуправление.

Степень научной разработанности темы. Степень научной разработанности темы в настоящее время весьма незначительна. Нет, например, ни одного монографического исследования, посвященного этому вопросу. Анализ научной литературы приводит к заключению, что, несмотря на отдельные исследования этой сферы, системного и целенаправленного изучения ответственности перед населением выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов не проводилось. Отдельные аспекты функционирования института ответственности рассматриваются в работах таких авторов как Е.С. Шугрина, А.А. Замотаев,

B.В. Пылин.

Так, Е.С. Шугрина уделяет преимущественно внимание обобщению практики правового регулирования отзыва выборных лиц местного самоуправления. Исследование, проведенное ею в 1998 году, не содержит в месте с тем анализа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных на тот момент по вопросу отзыва выборных лиц.2

1 СЗ РФ. - 2003 - № 40. - Ст. 3822; 2004. - № 25. - Ст. 2484. Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2006 г., за исключение положений, для которых главой 12 данного акта установлены иные сроки и порядок вступления в силу.

2 См.: Шугрина Е.С. Институт отзыва выборного лица местного самоуправления. // Проблемы народного представительства в Российской Федерации: сб. статен / Под ред проф. С А. Авакьяна -М: Изд-во МГУ, 1998 - С 166-172. Основные положения указанной работы частично воспроизведены в публикации Е.А. Шугрннон того же периода "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" (Городское управление. - 1998. - № 8.

C. 9-15)

А.А. Замотаев рассматривает роспуск избирателями выборных муниципальных органов и отзыв выборных лиц местного самоуправления как частный аспект более обшей проблемы досрочного прекращения

полномочий и тех, и других.

Особо стоит отметить исследования в этой области, принадлежащие В В. Пылину. Отзыв выборных лиц местного самоуправления и досрочное прекращение полномочий выборных муниципальных органов он рассматривает в работах, посвященных проблемам народовластия. Направленность его исследования определяется пониманием отзыва выборных лиц и роспуска выборных органов как форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением, наряду с муниципальным выборами и местным референдумом. Внимание названного автора сосредоточено на отдельных аспектах процедуры отзыва, досрочного прекращения населением полномочий выборного органа местного самоуправления. В общих чертах освещены вопросы оснований ответственности выборных лиц местного самоуправления, наказов избирателей, отчетов выборных лиц.2 Между тем, с момента выхода последней работы В.В. Пылина подобной проблематики правовая база ответственности пополнилась нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.3

1 См. соответственно: Замотаев А.А. Прекращение полномочий выборных органов местного самоуправления // Муниципальная власть. - 1999. - №1. - С. 25; Замотаев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц местного самоуправления // Муниципальная власть. - 1999. - № 2. - С. 1012.

2 См.: Пылин В В. Отзыв выборных лиц местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий выборного органа местного самоуправления // Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления. - СПб.: СПбИВЭСЭП, 1998. - С. 136-143. Основные положения указанного параграфа с внесенными автором изменениями воспроизведены в его работе "Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных лиц, собрания (сходы) граждан" (СПб.: ЛОГУ им АС. Пушкина, 2001. - С. 58-65)

3См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе'"' // Российская газета. -2002.-10 апреля, №64.

Авакьяна, А.А Безгулова А.А., Н.В. Витрука, А.В. Зиновьева, В.Ф. Котока, М.А Краснова, В.А Кряжкова, А.В Малько и В.Н. Синюкова, Н.Т. Савенкова, В.А Сивова, Н.Г Старовойтова. Научные представления, выработанные этими авторами, и сегодня продолжают оставаться единственной теоретической основой решения подобных проблем. Вместе с тем, произошедшие с того времени значительные изменения в государственном устройстве России, в том числе и в сфере местного самоуправления, требуют переосмысления ранее сложившихся представлений.

Специфика предмета диссертационного исследования предопределила необходимость обращения к научным трудам из области общей теории юридической ответственности, а также концепциям конституционной и государственно-правовой ответственности. В области теории мы опирались на труды С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, О.Ф. Иваненко, О.С. Иоффе, МА Краснова, О.Э Лейста, Б.Л. Назарова, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшина, А.Ф. Черданцева, С.Н. Кожевникова. Проблемы государственно-правовой ответственности проанализированы на основании исследований С.А Авакьяна, НА Бобровой, Т.Д. Зражевской. Концепция конституционной ответственности рассмотрена с опорой на работы А.В. Зиновьева, В.Н. Витрука, В.А Виноградова, Н.М.Колосовой, В.О. Лучина, Д.Т. Шона.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы -провести исследование установленной нормами муниципального права ответственности выборных лиц местного самоуправления, выборных муниципальных органов перед населением муниципального образования и, руководствуясь полученными результатами, предложить рекомендации по совершенствованию правового регулирования этой области общественных отношений.

Для достижения такой цели в работе решаются следующие задачи:

1) определение понятия ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением как муниципально-правовой ответственности;

2) исследование особенностей правового положения выборных лиц местного самоуправления, выборных муниципальных органов как субъектов указанной ответственности и населения муниципального образования как инстанции, реализующей ее, определение в связи с этим характера представительского мандата выборных лиц местного самоуправления;

3) анализ оснований муниципально-правовой ответственности, закрепленных в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, а так же изучение

соответствующих правовых позиции Конституционного Суда Российской Федерации;

4) определение условий, обеспечивающих реализацию такой функции муниципально-правовой ответственности как защита права населения осуществлять местное самоуправление, исходя в первую очередь из собственных интересов.

5) исследование отзыва выборных лиц местного самоуправления, роспуска населением выборных муниципальных органов как процессуальных форм осуществления упомянутой ответственности и проведение сравнительного анализа отзыва выборных лиц местного самоуправления, роспуска выборных муниципальных органов и иных форм прямого волеизъявления населения.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются правовые нормы, регламентирующие ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением муниципального образования, а также доктринальные положения, содержащиеся в трудах ученых-правоведов. Предмет исследования - правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением муниципального образования.

Теоретико-правовая и нормативная основа исследования. Теоретическую основу работы составили научные труды, принадлежащие как советским, так и современным российским авторам. Нормативная база исследования включает в себя правовые акты Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, входящих в состав СевероЗападного федерального округа, законы Воронежской области, Алтайского края и Красноярского края, уставы муниципальных образований Санкт-Петербурга. В работе используются материалы судебной практики, в частности решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также акты СССР и РСФСР. В целом нормативную базу исследования составляют боле 120 документов. Общее число источников, использованных в работе -219.

Методы исследования. Исследование основано на диалектическом методе познания как основном методе построения научной теории. В основу исследования положен системный подход, что позволило рассмотреть проблему комплексно в единстве и взаимосвязи составляющих ее элементов. Для достижения поставленной цели на отдельных этапах диссертационного исследования использовались общенаучные методы познания (методы индукции, дедукции, анализа, синтеза, сравнения, абстрагирования), а также специальные научные методы познания (формально-юридический, сравнительно -правовой, историко -правовой).

Научная новизна исследования. Новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что муниципально-правовой институт ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением, не был до настоящего времени самостоятельным предметом научного изучения. Муниципально-правовая ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных органов местного самоуправления перед населением в настоящей работе исследуется как ответственность за ненадлежащее обеспечение интереса населения муниципального образования. Население муниципального образования изучается как субъект права местного самоуправления и инстанция муниципально-правовой ответственности. Выявляется зависимость правового положения выборных муниципальных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (как субъектов муниципально-правовой ответственности) от структуры муниципальных органов и их компетенции. Изучаются формы юридического закрепления интереса населения муниципального образования и рассматриваются возможные варианты ненадлежащего осуществления выборными лицами местного самоуправления и выборными муниципальными органами полномочий по его обеспечению.

Отзыв выборных лиц и роспуск выборных органов как формы осуществления ответственности исследуются во взаимосвязи с иными формами прямого волеизъявления населения муниципального образования. При этом наряду с выявлением проблем правового регулирования определяются основные тенденции в развитии данного правового института в период с 1995 по 2004 гг.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Установленная нормами муниципального права ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением, призвана охранять правоотношения, складывающиеся между указанными органами и лицами - с одной стороны и населением - с другой по поводу обеспечения публично-значимых потребностей населения. Подобное предназначение этого института определяется природой местного самоуправления как деятельности, осуществляемой населением муниципального образования, на основе собственных интересов.

2. . Государство, закрепляя материальные, организационные, юридические гарантии местного самоуправления, обеспечивает тем самым предпосылки осуществления местного самоуправления, и, прежде всего, реализацию интереса населения муниципального образования. Поэтому важнейшим условием, реализации такой функции муниципально-правовой ответственности как защита права населения на осуществление местного

самоуправления, исходя из собственных интересов, следует признать обеспеченность этих интересов со стороны государства, в том числе, путем законодательного закрепления государственных минимальных социальных стандартов.

3. Правовой формой выражения интереса населения муниципального образования, являются программы социально-экономического развития муниципального образования, местный бюджет (в части расходов на решение вопросов местного значения), утвержденные решением представительного органа местного самоуправления минимальные муниципальные социальные стандарты. Закрепленный этими актами интерес населения, наряду с положениями устава муниципального образования, регламентирующими полномочия выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов, является императивом, определяющим содержание деятельности указанных органов и лиц. В связи с этим, в условиях, когда наказы избирателей, хотя и имеют место, но не являются обязательными для реализации, следует вести речь не об отсутствии признаков императивности в мандате выборного лица местного самоуправления, а лишь об иных формах ее выражения.

4. В качестве оснований муниципально-правовой ответственности выборных лиц местного самоуправления, выборных органов местного самоуправления перед населением, следует рассматривать ненадлежащее осуществление указанными лицами и органами полномочий по обеспечению интереса населения муниципального образования, выразившееся в виновно совершенных противоправных деяниях (действиях, бездействии). Такое положение необходимо закрепить в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом перечень противоправных деяний, которые могут быть оценены населением как противоречащие публичным интересам, должен определяется уставом муниципального образования.

5. Правовая регламентация процедуры отзыва выборных лиц местного самоуправления должна быть обусловлена с одной стороны требованием обеспечения стабильности в деятельности институтов публичной власти, с другой - требованием адекватности процедур отзыва и муниципальных выборов. Именно сочетанием двух названных подходов определяется демократизм процедуры отзыва. Если же непрерывность осуществления функций публичной власти является единственным условием правового регулирования процедуры отзыва, то подобная процедура становится "гарантией" фактической безответственности выборного лица.

ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением. Содержащиеся в работе научные выводы могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем юридической ответственности в сфере публичной власти. Результаты сравнительного анализа нормативных правовых актов и предложенные пути решения проблем правового регулирования указанной ответственности могут быть использованы на практике для совершенствования правовой базы муниципального уровня публичной власти. Материалы исследования могут быть применены в лекционных курсах по дисциплинам "Муниципальное право России" и "Правовые основы местного самоуправления".

Апробация результатов исследования. Результаты исследования отражены в публикациях автора псктеме исследования и в выступлениях на Юбилейной научно-практической конференция Северо-Западной академии государственной службы (Санкт-Петербург 2002 г.), на конференциях "Право и политика" Северо-Западной академии государственной службы (Санкт-Петербург 2001, 2002, 2004 гг.). Основные положения диссертационной работы нашли также отражение в курсах лекций по муниципальному праву и правовым основам местного самоуправления, которые автор читает в Северо-Западной академии государственной службы.

Структура диссертационной работы. Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и новизна исследования, раскрывается степень научной разработанности темы, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, определяются методы исследования, его нормативная и теоретико-правовая основа, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновываются теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся сведения о структуре и объеме диссертации.

Первая глава - "Ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением -муниципально-правовая ответственность" - состоит из трех параграфов: 1.1. "Понятие и содержание муниципально-правовой ответственности"; 1.2. "Население муниципального образования - инстанция, реализующая

муниципально-правовую ответственность"; 1.3. "Выборные лица местного самоуправления и выборные муниципальные органы - субъекты муниципально-правовой ответственности".

В параграфе 1.1. анализируются соответствующие положения федерального законодательства и делается заключение о том, что правовую ответственность перед населением муниципального образования несут выборные лица местного самоуправления, избираемые населением непосредственно и выборные муниципальные органы, формируемые на муниципальных выборах. Правовая ответственность перед населением выборных органов местного самоуправления осуществляется в форме роспуска - досрочного прекращения полномочий вследствие выраженного населением недоверия на основе специально назначенного голосования. Формой осуществления правовой ответственности перед населением выборных лиц является их отзыв, т.е. досрочное прекращение полномочий выборного лица вследствие выраженного населением недоверия на основе специально назначенного голосования.

Решается также вопрос о том, к какому виду юридической ответственности относится правовая ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением. Изучаются концепции государственно-правовой и конституционной ответственности. На основе комплексного критерия, включающего в себя предмет, метод правового регулирования и систему санкций, присущие конкретной отрасли права, порядок их применения, а также особенности правового статуса субъектов ответственности, делается вывод о том, что рассматриваемая нами ответственность является муниципально -правовой.

Если конституционная ответственность определяется как ответственность "за ненадлежащую организацию и деятельность публичной власти",1 то муниципально-правовой будет ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти на муниципальном уровне. Существенное значение в данном случае имеет то обстоятельство, что муниципально-правовая ответственность регламентируется непосредственно уставом муниципального образования. Поэтому, в качестве таковой следует рассматривать не только ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением, но и ответственность главы муниципального образования пред муниципальным представительным органом, в случае если он избран последним из своего состава.

1 Зиновьев А.В. Конституционная ответственность // Правоведение. - 2003. -№ 4. - С. 5.

Делается вывод, что муниципально-правовую ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением допустимо рассматривать как охранительное правоотношение. Его содержание составляют право населения возложить на выборных лиц местного самоуправления и выборные муниципальные органы установленные санкции, а также обязанность указанных лиц и органов претерпеть предусмотренные этими санкциями лишения. Население муниципального образования выступает в данном случае как управомоченный субъект - инстанция, реализующая муниицпально-правовую ответственность, а выборные лица и выборные органы - как субъект обязанный, подлежащий воздействию санкций. И хотя государство не является стороной этого охранительного правоотношения, однако государственное принуждение в данном случае имеет место. Государство поручает своим законом осуществлять эту функцию (принуждение) другим субъектам, в частности, населению муниципального образования.

Параграф 1.2. посвящен изучению правового положения населения муниципального образования как инстанции ответственности и как субъекта права местного самоуправления. Исследуется содержание понятия "население муниципального образования", С этой целью анализируются соответствующие положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, мнения представителей юридической науки. Полученные данные позволяют рассматривать понятие "население муниципального образования" в двух значениях. В первом случае понятие "население" и понятие "граждане" в правовых актах употребляются как тождественные. Во втором случае, речь идет о населении как основном субъекте муниципально-правовых отношений, самостоятельно решающим вопросы местного значения; именно в этом качестве население выступает как инстанция муниципально-правовой ответственности.

Население как субъект муниципально-правовых отношений сопоставляется с местным сообществом (территориальным коллективом) -субъектом права местного самоуправления в соответствие с европейской традицией. Исследуются положения законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, использующие категорию "местное сообщество". На основании анализа правовых актов и суждений авторов, исследующих эту область общественных отношений, определяются такие признаки местного сообщества как территориальная обособленность, наличие общности интересов и возможностей для их реализации. Понятие населения муниципального образования, таким образом, не сводится к простой совокупности лиц, постоянно или преимущественно проживающих

на территории муниципального образования. Понятия населения и местного сообщества следует рассматривать если не как равнозначные, то, как весьма близкие по содержанию понятия, поэтому одним из определяющих признаков населения как субъекта права местного самоуправления является наличие собственных интересов. Наличие собственных интересов является по существу единственной законодательно закрепленной характеристикой населения муниципального образования.

Исследуются в связи с этим понятия "интерес" и "публичный интерес". Делается вывод о том, что интерес населения муниципального образования обусловлен наличием общих потребностей лиц, совместно проживающих на территории муниципального образования. В структуру его входят различного рода экономические, политические и духовные интересы. Только реализуя их, население как особого рода территориальная общность может существовать и развиваться. При этом через категорию "интерес населения" выражаются такие потребности, эффективное удовлетворение которых возможно именно на муниципальном уровне, в том числе путем привлечения жителей к решению их общих проблем. Обратное попросту бы означало отсутствие необходимости в самоуправлении. Поэтому, границы территории местного самоуправления должны определяться возможностью местного сообщества эффективно удовлетворять собственные потребности. С такой позиции как раз и следует рассматривать определенный в законе перечень вопросов местного значения - "вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования". Именно в интересах населения обязаны действовать выборные муниципальные органы и выборные лица местного самоуправления, наделенные законом полномочиями по решению таких вопросов.

Признание государством публичного интереса происходит, как правило, путем определения в нормативно-правовом акте того или иного объекта (объектов) в качестве "общего блага". Там же, устанавливаются средства и способы достижения этого блага, гарантии его обеспечения, закрепляются правовые механизмы его охраны и защиты (включая систему мер юридической ответственности). Известно, что функции права - это "направления его воздействия на поведение людей путем нормативного закрепления и охраны предпосылок социально значимой деятельности субъектов".' Обеспечение потребностей местного населения, выраженных в качестве публичного интереса, как раз и является такой предпосылкой. Следовательно, есть все основания рассматривать охрану правоотношений складывающихся между выборными лицами местного самоуправления, выборными муниципальными органами и населением по поводу

1 Спиридонов Л.И. Теория государства и права. - М.: Проспект, 1997. - С. 103.

обеспечения интереса населения как функцию норм, регламентирующих муниципально-правовую ответственность.

Субъектом, реализующим муницпально-правовую ответственность, посредством участия в голосовании по отзыву выборного лица местного самоуправления, роспуску выборного муниципального органа являются лица, обладающие в соответствие с законодательством Российской Федерации правом избирать на муниципальных выборах, проживающие на территории соответствующего избирательного округа и подлежащие включению в списки избирателей.

В параграфе 1.3. рассматриваются особенности правового положения депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, представительного органа местного самоуправления как' субъектов муниципально-правовой ответственности перед населением. Исследуется правовое положение депутата, выборного должностного лица местного самоуправления на основе концепции депутатского мандата. Делается вывод о том, что императивный мандат депутата как местных, так и центральных органов власти в советский период представлял собой нормативно закрепленный механизм выявления интересов избирателей (наказы), контроля за их реализацией (отчеты депутата) и ответственности за невыполнение необходимых действий (отзыв) Наряду с этим, императивный мандат выступал гарантией эффективности осуществления депутатом всего комплекса своих прав и обязанностей. Императивный мандат предполагал, таким образом, возможность трансформации интересов избирателей в публичный интерес, средством защиты которого выступала юридической ответственность депутата перед избирателями.

В результате анализа законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов муниципальных образований, регламентирующих правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, обосновывается следующий тезис. В условиях, кода наказы избирателей, хотя и имеют место, но не являются обязательными для реализации, императивность не отсутствует, а выражена в иных формах. Исследование населения муниципального образования в качестве субъекта права местного самоуправления и инстанции муниципально-правовой ответственности позволяет утверждать, что императивность мандата выборных лиц обусловлена правовой природой местного самоуправления как деятельности, осуществляемой в интересах населения.

Императив можно определить, таким образом, как требование надлежащего обеспечения интереса населения муниципального образования. Однако полномочия депутатов, выборных должностных лиц местного

самоуправления и представительного органа местного самоуправления по его обеспечению будут различаться в зависимости от их места в системе муниципальной публичной власти. Этим обусловлен анализ норм федеральных законов, предусматривающих различные варианты структуры органов местного самоуправления и положений уставов муниципальных образований, непосредственно закрепляющих тот или иной вариант. Делается вывод о том, что, выборное должностное лицо местного самоуправления, избранное населением непосредственно, может нести ответственность перед населением, функционируя в качестве единовластного исполнительного органа муниципального образования общей компетенции. Рассматривается правовое положение муниципального представительного органа, которое характеризуется исключительной компетенцией в решении вопросов местного значения, отмечается его ключевая роль в сфере бюджетно-финансовой деятельности, а также в области социально-экономического развития самоуправляющейся

территории. Это и определяет его положение как субъекта муниципально-правовой ответственности перед населением.

Можно заключить, таким образом, что предназначение ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных органов местного самоуправления перед населением так же обусловлено природой местного самоуправления, которое является деятельностью, осуществляемой населением муниципального образования на основе собственных интересов. Или, другими словами, муниципально-правовая ответственность выборных лиц местного самоуправления, выборных муниципальных органов перед населением, таким образом, призвана охранять правоотношения складывающиеся меду указанными органами и лицами - с одной стороны, и населением - с другой, по поводу обеспечения публично-значимых потребностей последнего. При этом важное значение имеет юридическая форма закрепления интереса местного населения. Это, в свою очередь, вызывает необходимость решения проблем связанных с юридизацией указанного интереса с целью его трансформации в обязанности соответствующих субъектов, т.е. в императив, определяющий смысл и содержание их деятельности.

Вторая глава - "Основания муниципально-правовой ответственности" - включает в себя два параграфа: 2.1. "Утрата доверия населения как основание муниципально-правовой ответственности" и 2.2. "Ненадлежащее обеспечение интереса местного населения как правонарушение, влекущее утрату его доверия".

Утрату доверия населения и обуславливающие его обстоятельства, допустимо рассматривать, на наш взгляд, как основания муниципально-правовой ответственности, представив их в качестве своего рода

"материальной презумпции", по крайней мере до тех пор, пока она не получила подтверждения в результатах волеизъявления участников голосования по отзыву, роспуску. В параграфе 2.1. исследуются основании отзыва выборных лиц местного самоуправления, закрепленные в законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований. Анализируются правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные по вопросу отзыва избирателями выборных лиц публичной власти. Формулируется вывод о том, что утрата доверия населения, установленная в качестве основания рассматриваемой ответственности Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 48) фактически ограничивается только неправомерной деятельностью выборного лица, которая может быть и не связанной непосредственно с необеспеченностью публичного интереса. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч 2 ст. 24) прямо закрепляет, что основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействия) в случае их подтверждения в судебном порядке. Следует ли в связи с этим рассматривать любое противоправное решение, действие (бездействие) выборного лица местного самоуправления как основание его ответственности именно перед населением? В частности, принятие должностным лицом противоречащего законодательству нормативного правового акта может быть как основанием ответственности выборного должностного лица перед государством, так и основанием его муниципально-правовой ответственности перед населением. Между тем предназначение ответственности перед государством состоит, на наш взгляд, в том, чтобы защищать права граждан от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и его выборных должностных лиц, а перед населением - защищать право населения на осуществление местного самоуправления, исходя из собственных интересов Кроме того, совершение выборным лицом местного самоуправления противоправного деяния может быть непосредственно не связанно с осуществлением местного самоуправления.

Подобным образом следует оценивать, по нашему мнению, и такие основания ответственности депутата представительного органа местного самоуправления как ненадлежащее исполнение полномочий в указанном органе и совершение действий несовместимых с его статусом. В этом случае на него должна возлагаться не муниципально-правовая ответственность, реализуемая населением, а так которая аналогична парламентской. Инстанцией последней выступает, как известно, представительный орган, а

сама она реализуется в рамках парламентской процедуры и может быть связана, с такими, например, санкциями как, удержание из депутатского вознаграждения, порицание

Другой нерешенной проблемой представляется также оценка деятельности депутата в том случае, если он не исполняет одни обязанности, но эффективно исполняет другие Формальные основания для его отзыва налицо - ненадлежащее исполнение полномочий, но как быть, если интерес населения обеспечивается в достаточной мере именно такой деятельность депутата' И напротив, должна ли существовать возможность отзыва депутата, если он исполняет обязанности только формально, не заботясь о результативности своей деятельности

Эти проблемы могут быть в известной степени разрешены путем внесения дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Так, на наш взгляд, следует закрепить в нем правило, согласно которому основанием для отзыва выборных лиц местного самоуправления и роспуска населением выборных муниципальных органов может быть только ненадлежащее осуществление полномочий по обеспечению интереса населения муниципального образования, выразившееся в противоправных виновных деяниях (действиях либо бездействии) Указанным актом должна быть также урегулирована процедура оценки избирателями деятельности выборного лица местного самоуправления по итогам его отчетного доклада (Подробно эта процедура изложена в диссертационной работе) Отрицательное решение, принятое собранием либо конференцией избирателей по данному вопросу, следует расценивать как достаточное основание для возбуждения процедуры отзыва выборного лица Основанием же отзыва необходимо признать при этом отрицательную оценку итогов деятельности выборного лица Подобный подход следовало бы применить и тогда, когда речь идет об оценке населением не только деятельности депутата, но и выборного должностного лица местного самоуправления

В параграфе 2.2 выясняется, что неэффективное использование субъектом публичной власти предоставленных ему полномочий может быть и противоправным, и виновным задача состоит в том, чтобы надлежащими образом сформулировать основания ответственности в тех сферах деятельности, которые "характеризуются позитивной направленностью"' Следовательно, как противоправным, так и виновным может быть и ненадлежащее обеспечение интереса населения муниципального образования выборными лицами местного самоуправления, выборными

1 Краснов М А Ответственность в системе народного представительства (методологические походы) - М Hav ка, 1995 - С 24 См также Краснов М А Ответственность власти - М, Магистр, 1997 -С 23,26,27,30

муниципальными органами Понятно, что ненадлежащее обеспечение интереса населения, допустимо рассматривать как правонарушение, только когда он выражен и закреплен в правовой форме.

Решение этой задачи видится в сфере правовой регламентации финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления. Анализ этой сферы приводит к выводу о том, что правовой формой выражения интереса населения муниципального образования являются программы социально-экономического развития муниципального образования, местный бюджет (в части расходов на решение вопросов местного значения), утвержденные решением представительного органа местного самоуправления минимальные муниципальные социальные стандарты. Это и есть тот императив, которым, по нашему мнению, должны руководствоваться выборные муниципальные органы и выборные лица местного самоуправления, осуществляя предоставленные им полномочия. Обеспечение интереса населения муниципального образования, выраженного в указанных выше правовых формах, находится в компетенции выборных должностных лиц местного самоуправления, единолично исполняющих полномочия муниципального исполнительного органа, и представительного органа местного самоуправления. Что же касается депутатов, то они принимают участие в такой деятельности опосредованно, осуществляя свои полномочия в представительном органе.

Интерес населения муниципального образования обеспечивается, конечно же, не только деятельностью выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов. Самостоятельная позитивная деятельность муниципальных публично-властных структур должна строиться на основе нормативно определенного минимума благ, предоставляемых населению муниципального образования государством. Поэтому необходимым условием возложения, ответственности на выборных лиц местного самоуправления и выборные муниципальные органы (за ненадлежащее исполнение полномочий по обеспечению интереса населения) следует признать выполнение соответствующих обязательств государством.

Разбираются примеры ненадлежащего осуществления полномочий выборными должностными лицами местного самоуправления и муниципальным представительным органом по обеспечению интереса местного населения. Как правонарушения, являющиеся основаниями муниципально-правовой ответственности, реализуемой населением, на наш взгляд, следует рассматривать:

- ненадлежащее исполнение предписаний муниципальных правовых актов о муниципальном бюджете (в части расходов на решение вопросов местного значения), о программе социально-экономического развития муниципального образования, о минимальных муниципальных стандартах;

- ненадлежащее исполнение полномочия представительного органа местного самоуправления по утверждению муниципального бюджета;

- решения, действия (бездействие) органов местного самоуправления, в результате которых возникла просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, послужившая основанием для введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании.

Составы этих правонарушений было бы целесообразно закрепить в законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований. Субъектом правонарушения, (в зависимости от компетенции в решении вопросов местного значения), будет либо выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющее единолично полномочия органа местного самоуправления общей компетенции, либо выборный муниципальный орган.

Третья глава - "Процедура реализации муниципально-правовой ответственности" - состоит из двух параграфов: 3.1. "Процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления" и 3.2. "Процедура роспуска выборных муниципальных органов".

В параграфе 3.1. определяются три взаимосвязанных стадии процедуры отзыва выборных лиц местного самоуправления: возбуждение вопроса об отзыве, назначение голосования по отзыву, голосование. Устанавливается также содержание этих стадий. Формулируется вывод, согласно которому правовая регламентация процедуры отзыва выборных лиц местного самоуправления должна быть обусловлена с одной стороны требованием обеспечения стабильности в деятельности этого института публичной власти, с другой - требованием адекватности процедур отзыва и муниципальных выборов. Требование стабильности в деятельности публично-властных структур не может быть, следовательно, единственным условием правового регулирования отзыва. В противном случае оно становится "гарантией" фактической безответственности выборных лиц.

Однако, именно такую тенденцию можно обнаружить как в действующем федеральном законодательстве, так и решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Демократизм же отзыва, по нашему мнению, предполагает соответствие, установленного законом числа подписей в поддержку выдвижения кандидата на муниципальных выборах норме сбора подписей в поддержку инициативы отзыва данного выборного лица. Наряду с этим, процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного лица, должны устанавливаться с учетом соответствующих итогов муниципальных выборов. Исходя из этих положений, формулируются конкретные требования к процедуре отзыва выборных лиц местного

самоуправления, отвечающие принципу неотвратимости ответственности в нашем понимании. Эти требования не распространяются на процедуру отзыва депутатов, избранных в представительный орган местного самоуправления по пропорциональной системе. Мы, таким образом, присоединяемся к мнению о том, что формирование представительного органа па пропорциональной системе и отзыв депутата несовместимы.

В параграфе 3.2. критически осмысливаются взгляды правоведов

считающих, что "ответственность представительного органа может быть как

~» 1

коллективной, так и индивидуальной", а так же придерживающихся мнения, что представительный орган местного самоуправления несет перед избирателями только "позитивную" ответственность в форме регулярных отчетов о своей работе.2 Обосновывается тезис о том, что ответственность представительного органа местного самоуправления перед населением, ограниченная только "позитивной" составляющей, не может рассматриваться в качестве гарантии реализации муниципально-правовых норм закрепляющих интерес населения, как публичный. Так называемая "индивидуальная ответственность органа", реализующаяся в форме отзыва депутата, в действительности, на наш взгляд, не является таковой.

Это подтверждается, в частности, тем, что основания ответственности перед населением депутата и представительного органа местного самоуправления различны. В силу указанных обстоятельств особое значение приобретает надлежащая правовая регламентация процедуры роспуска населением выборных органов местного самоуправления. Предлагается, в связи с этим, дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положениями, регламентирующими порядок проведения кампании по роспуску выборного муниципального органа, включая процедуру выдвижения инициативы голосования по роспуску, порядок определения результатов голосования. (Такие положения сформулированы нами и изложены в диссертационной работе).

В заключении подводятся итоги проделанной работы в связи с обозначенными выше целью и задачами исследования, формулируются обобщенные выводы, определяются возможные пути реализации полученных результатов, а также пути продолжения проведенных исследований. Предлагаются меры по дальнейшему совершенствованию

1 Богданова Н А. К вопросу о понятиях и моделях народного представительства в современном государстве. // Проблемы народного представительства в Российской Федерации: сб. статей / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. - М : Изд.: МГУ, 1998. - С. 16.

г Подобной позиции придерживается, в частности, Е.С. Шугрина (см.: Шугрина Е.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Городское управление. - 1998. - № 8. - С. 11, 14).

правового регулирования отношений в области муниципально-правовой ответственности.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Лисовицкий, Д. А. Субъект права местного самоуправления: российская специфика и зарубежный опыт / Д.А. Лисовицкий // Право и политика: сб. статей и тезисов преподавателей и аспирантов СЗАГС / Научн. ред. ГГ. Бернацкий. - Вып. 1-СПб : Изд-во СЗАГС, 2002. - С. 151-160. 0,56 п.л.

2. Лисовицкий, Д.А. Ответственность должностных лиц и органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления в сфере публичной власти / Д.А. Лисовицкий // Государственное и муниципальное управление в России: история и современность: сб. тезисов научно-практической конференции СЗАГС. -СПб.: Изд-во СЗАГС, 2002. - С. 435-437. 0,12 п.л.

3. Лисовицкий, Д.А. Структура муниципальных органов: нужно ли многообразие вариантов? /ДА. Лисовицкий, П.М. Китаев // Право и политика: сб. статей / Под ред. Г.Г. Бернацкого. - Вып. II. - СПб.: Крига, 2003. - С. 136 - 147 (в соавторстве). 0,7 п.л. (в т.ч. авт. 0,35 п.л.).

4. Лисовицкий, Д.А. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования / Д.А. Лисовицкий // Человек и Вселенная. - 2004. -№1(34). - С. 25-39. 0,94 п.л.

5. Лисовийцкий, Д.А. Процедура реализации ответственности выборных органов местного самоуправления перед населением. / Д.А. Лисовицкий // Человек и Вселенная. - 2004. - №4 (37). - С. 83-93.0,69 п.л.

6. Лисовицкий, Д.А. Правонарушение как основание отзыва выборных лиц местного самоуправления / Д.А. Лисовицкий // Деятельность правоохранительных органов по защите конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации: сб. научных статей / Под ред. Ю.А. Лукичева. - СПб.: ВВМ, 2004. - 0.114-116. 0,16 п.л.

Подписано в печать 28 09 04. Формат бумаги 60x84 1/16 Уел печ л 1,00 Зак. 120ст. Тираж 100экз Отпечатано на ротапршгге

Тип ПИТУ

»22451

РНБ Русский фонд

2005-4 23883

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Лисовицкий, Дмитрий Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением - муниципально-правовая ответственность

§1.1. Понятие и содержание муниципально-правовой ответственности.

§ 1.2. Население муниципального образования - инстанция, реализующая муниципально-правовую ответственность.

§ 1.3. Выборные лица местного самоуправления и выборные муниципальные органы - субъекты муниципально-правовой ответственности.

ГЛАВА 2. Основания муниципально-правовой ответственности

§ 2.1. Утрата доверия населения как основание муниципально-правовой ответственности.

§ 2.2. Ненадлежащее обеспечение интереса местного населения как правонарушение, влекущее утрату его доверия.

ГЛАВА 3. Процедура реализации муниципально-правовой ответственности

§ 3.1. Процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления.

§ 3.2. Процедура роспуска выборных муниципальных органов.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением"

Актуальность темы исследования. Политическая стабильность и уровень экономического развития, несомненно, являются ключевыми показателями, определяющими возможности современного государства. Между тем, достижение такой цели как социальное благополучие граждан обусловлено не только экономическими или организационными преобразованиями как таковыми. Столь же важно создание правовых гарантий позитивного общественного развития. Одна из таких гарантий -ответственность власти перед обществом, и, прежде всего, тех ее органов, которые более всего приближены к населению.

Поэтому сегодня ответственность перед обществом, как принцип деятельности публично-властных структур, наиболее детально урегулирована именно на муниципальном уровне. В силу закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны действовать, исходя из интересов населения, подотчетны населению, и несут перед ним ответственность. Население муниципального образования вправе выражать недоверие выборным муниципальным органам и отзывать выборных лиц местного самоуправления.1

1 См.: ст. 2, п.1 ст. 8, п. 5 ст. 16 п. 2 ст. 17, п. 5 ст. 18, ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. - 199S. - №35. -Ст. 3506; 1996. - №17. - Ст. 1917; № 49. - Ст. 5500; 1997. - № 12. - Ст. 1378; 2002. - № 32. - Ст. 3330; 2003. -№ 12. - Ст. 1093; № 28. - Ст. 2892; № 50. - Ст. 4855. весь период развития местного самоуправления в рамках существующей организационно-правовой концепции (1995 - 2004 г.г.) показало, что эффективных механизмов реализации ответственности, защищающих право населения осуществлять местное самоуправления исходя из его собственных интересов, создать не удалось. Более того, нормативные акты, регламентирующие порядок и условия отзыва выборных лиц местного самоуправления и выражения недоверия выборным муниципальным органам, изобилуют пробелами. Наиболее проблемной в этом отношении областью является ответственность выборных органов местного самоуправления перед населением, когда недостаточное правовое регулирование зачастую не просто препятствует осуществлению ответственности, но делает ее вовсе невозможной.

Реформирование, обусловленное поэтапным вступлением в силу нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",1 коснулось большинства муниципальных институтов. Однако, ответственность перед населением и в новой организационно-правовой концепции местного самоуправления по-прежнему остается одним из ключевых принципов осуществления местного самоуправления (ст. 24, 70 и 71 Закона).

Значимость для исследования данного института местного самоуправления определяется не только тем, что он обеспечивает реализацию интереса населения муниципального образования в деятельности выборных муниципальных органов и выборных лиц местного самоуправления. Голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления и голосование по поводу выражения недоверия выборным органам местного самоуправления - это формы прямого волеизъявления

1 СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2004. - № 25. - Ст. 2484. Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2006 г., за исключение положений, для которых главой 12 данного закона установлены иные сроки и порядок вступления в силу. населения муниципального образования, наряду с муниципальными выборами и местным референдумом. Поэтому следствием ненадлежащего правового регулирования условий и порядка осуществления ответственности является нарушение права населения муниципального образования на местное самоуправление.

В виду выше изложенного актуальность темы исследования обусловлена, с практической стороны, необходимостью совершенствования правовых механизмов ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением. С теоретической стороны актуальность обусловлена, необходимостью более детального изучения отдельных институтов местного самоуправления, а также потребностью расширения знаний о правовой ответственности в сфере публичной власти на муниципальном уровне.

Степень научной разработанности темы. Степень научной разработанности темы в настоящее время весьма незначительна. Нет, например, ни одного монографического исследования, посвященного данному вопросу. Анализ научной литературы позволяет констатировать, что, несмотря на отдельные исследования в этой сфере, системного и целенаправленного изучения ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением не проводилось. Однако отдельные аспекты проблемы рассматриваются в работах таких авторов как Е.С. Шугрина, А.А. Замотаев, В.В. Пылин.

Так, Е.С. Шугрина1 уделяет преимущественное внимание обобщению практики правового регулирования отзыва выборных лиц местного самоуправления. Исследование, проведенное ею в 1998 году, не содержит

1 См.: Шугрина Е.С. Институт отзыва выборного лица местного самоуправления. II Проблемы народного представительства в Российской Федерации: сб. статей / Под ред. проф. С. А. Авакьяна. - М: Изд-во МГУ, 1998. - С. 166-172. Основные положения указанной работы частично воспроизведены в другой публикации Е.А. Шугриной того же периода: "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" (Городское управление. - 1998. -№ 8. С. 9 - 15). анализа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных на тот момент по вопросу отзыва выборных лиц. А.А. Замотаев1 роспуск избирателями выборных органов местного самоуправления и отзыв выборных лиц местного самоуправления затрагивает как частный аспект более общей проблемы досрочного прекращения полномочий и тех, и других. Непосредственно же вопросы ответственности перед населением предметом научного изучения в данном случае не являются.

Отдельно стоит отметить исследования в этой области, принадлежащие В.В. Пылину.2 Отзыв выборных лиц местного самоуправления и досрочное прекращение полномочий выборных муниципальных органов он рассматривает в работах, посвященных проблемам народовластия в системе местного самоуправления. Направленность его исследования определяется пониманием отзыва выборных лиц и роспуска выборных органов как форм непосредственного осуществления местного самоуправления население муниципального образования, наряду с муниципальным выборами и местным референдумом. Внимание названного автора сосредоточено на отдельных аспектах процедуры отзыва и досрочного прекращения населением полномочий выборного органа местного самоуправления, в общих чертах освещены вопросы оснований ответственности выборных лиц местного самоуправления, наказов избирателей, отчетов выборных лиц. Между тем, с момента выхода последней работы В.В. Пылина правовая база ответственности пополнилась нормами Федерального закона от 6 октября

1 См.: Замотаев А. Прекращение полномочий выборных лиц местного самоуправления // Муниципальная власть. - 1999. - № 2. - С. 10-12; Замотаев А. Прекращение полномочий выборных органов местного самоуправления // Муниципальная власть. - 1999. - №1. - С. 25.

2 См.: Пылин В.В. Отзыв выборных лиц местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий выборного органа местного самоуправления // Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления. - СПб.: СПбИВЭСЭП, 1998. - С. 136-143. Основные положения указанного параграфа с внесенными автором изменениями воспроизведены в другой его работе: "Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных лиц, собрания (сходы) граждан" (СПб.: ЛОГУ им А.С. Пушкина, 2001. - С. 58-65).

2003 г. "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.1

Значительное число работ, посвященных различным аспектам ответственности перед избирателями депутатов местных и центральных выборных органов государственной власти, относится к советскому периоду, включая социальные трансформации 1985-1993 г.г. Среди них труды, созданные как по вопросам отзыва, наказов избирателей и отчетов выборных лиц, так и исследования правового статуса депутата в целом. В этой области необходимо выделить работы С.А. Авакьяна, А.А. Безгулова А.А., Н.В. Витрука, А.В. Зиновьева, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, А.В Малько и В.Н. Синюкова, Н.Т. Савенкова, В.А. Сивова, Н.Г Старовойтова. Научные представления, выработанные этими авторами, и сегодня продолжают оставаться единственной теоретической основой решения проблем подобного рода. Вместе с тем, значительные изменения в государственном устройстве России, в том числе и в сфере местного самоуправления, требуют переосмысления ранее сложившихся представлений, исходя из новых правовых реалий.

Специфика предмета диссертационного исследования предопределила необходимость обратиться к научным трудам из области общей теории юридической ответственности, а также концепциям конституционной ответственности и государственно-правовой ответственности. В первом случае, как наиболее значимые, следует отметить работы С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, О.Ф. Иваненко, О.С. Иоффе, М.А. Краснова, О.Э Лейста, Б.Л. Назарова, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшина,

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. №7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе"1' // Российская газета. - 2002. -10 апреля, № 64.

А.Ф. Черданцева и С.Н. Кожевникова. Проблемам государственно-правовой ответственности посвящены труды таких ученых-правоведов как С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская. Конституционная ответственность исследуется в работах В.А. Виноградова, В.Н. Витрука, А.В. Зиновьева, Н.М.Колосовой, В.О. Лучина, Д.Т. Шона. Работы названных авторов непосредственно не рассматривают вопросы правового регулирования ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением. Вместе с тем, осмысление, применительно к заявленной теме, содержащихся в работах теоретических суждений, позволяет решить ряд исследовательских задач.

Для достижения такой цели в работе решаются следующие задачи:

4) исследование отзыва выборных лиц местного самоуправления, роспуска населением выборных муниципальных органов как процессуальных форм осуществления упомянутой ответственности и проведение сравнительного анализа отзыва выборных лиц местного самоуправления, роспуска выборных муниципальных органов и иных форм прямого волеизъявления населения.

Петербурга.1 В работе используются материалы судебной практики, в частности, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также акты СССР и РСФСР. В целом нормативную базу исследования составляют боле 110 документов.

Методы исследования. Исследование основано на диалектическом методе познания как основном методе построения научной теории. В основу исследования положен системный подход, что позволило рассмотреть проблему комплексно в единстве и взаимосвязи составляющих ее элементов. Для достижения поставленной цели на отдельных этапах диссертационного исследования использовались общенаучные методы познания (методы индукции, дедукции, анализа, синтеза, сравнения, абстрагирования), а также специальные научные методы познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой).

1 Как следует из статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 31 декабря 1996 г. "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" (Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. - 1997. - №1. - Стр. 3; №7-8 -Стр. 24-46; 1998. - №10-11. - Стр. 21; 1999. - № 4. - Стр. 6;. №7-8. - Стр. 15; 2001. - №7-8. - Стр. 41) на территории города федерального значения расположено 111 муниципальных образований (города, поселки, муниципальные округа). Уставы данных муниципальных образований приводятся в диссертационной работе по состоянию на 1 января 2004 г. правового положения выборных муниципальных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (как субъектов муниципально-правовой ответственности) от структуры муниципальных органов и их компетенции. Изучаются формы юридического закрепления интереса населения муниципального образования, рассматриваются возможные варианты ненадлежащего осуществления выборными лицами местного самоуправления и выборными муниципальными органами полномочий по его обеспечению. Отзыв выборных лиц и роспуск выборных органов как формы осуществления ответственности исследуются во взаимосвязи с иными формами прямого волеизъявления населения муниципального образования. При этом наряду с выявлением проблем правового регулирования определяются основные тенденции в развитии данного правового института в период с 1995 по 2004 гг.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертационное исследование призвано расширить, существующие научные знания в сфере установленной нормами муниципального права ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением. Содержащиеся в работе научные выводы могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем юридической ответственности в сфере публичной власти. Результаты сравнительного анализа нормативных правовых актов и предложенные пути решения проблем правового регулирования указанной ответственности могут быть использованы на практике для совершенствования правовой базы муниципального уровня публичной власти. Материалы исследования могут быть применены в лекционных курсах по дисциплинам "Муниципальное право России" и "Правовые основы местного самоуправления".

На защиту выносятся следующие положения:

2. Государство, закрепляя материальные, организационные, юридические гарантии местного самоуправления, обеспечивает тем самым предпосылки осуществления местного самоуправления, и, прежде всего, реализацию интереса населения муниципального образования. Поэтому важнейшим условием, реализации такой функции муниципально-правовой ответственности как защита права населения на осуществление местного самоуправления, исходя из собственных интересов, следует признать обеспеченность этих интересов со стороны государства, в том числе, путем законодательного закрепления государственных минимальных социальных стандартов.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования отражены в публикациях автора по теме исследования и в выступлениях на Юбилейной научно-практической конференция Северо-Западной академии государственной службы (Санкт-Петербург 2002 г.), на конференциях "Право и политика" Северо-Западной академии государственной службы (Санкт-Петербург 2001, 2002, 2004 гг.). Основные положения диссертационной работы нашли также отражение в курсах лекций по муниципальному праву и правовым основам местного самоуправления, которые автор читает в Северо-Западной академии государственной службы.

Структура и объем диссертационной работы. Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы. Объем диссертации составляет 215 стр. Общее число источников, использованных в работе - 219.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Лисовицкий, Дмитрий Александрович, Санкт-Петербург

Результаты исследования позволяют сделать ряд выводов о том, какие условия отзыва выборных лиц местного самоуправления в наибольшей мере удовлетворяют требованию неотвратимости ответственности. Но прежде необходимо рассмотреть взгляды ученых-правоведов на данную проблему.

К примеру, В.В. Пылин придерживается мнения, что "условия и порядок возбуждения вопроса об отзыве депутата должны быть более сложными, чем при выборах": количество подписей в поддержку голосования по отзыву должно составлять не менее 5-10%.1 При этом процент подписей должен быть тем выше, чем меньше численность населения муниципального образования. "В противном случае - пишет Пылин - местное сообщество обрекает себя постоянно заниматься процессами отзыва". Названный автор предлагает считать депутата

1 Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления. - СПб.: СПБИВЭСЭП,, 1998. - С. 141.

2 Там же. - С. 141. представительного органа местного самоуправления отозванным, если в голосовании приняло участие более 50 % от общего числа избирателей, а за отзыв выборного лица подано более половины голосов участников голосования, при условии, что данное число не меньше абсолютного числа голосов избирателей, поданных за избрание депутата. В обоснование своей позиции названный автор приводит суждение о том, что необходимо оградить институт отзыва от использования его в целях пересмотра результатов выборов, дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников.1

Другой исследователь А. Замотаев считает, что "ограничителем для необоснованного инициирования отзыва" может стать обязанность инициаторов отзыва вносить значительный денежный залог соизмеримый с затратами из местного бюджета по проведению процедуры отзыва. Залог должен возвращаться в случае признания отзыва состоявшимся, в ином случае залог поступает в местный бюджет. По мнению Замотаева, только в этом случае возможно избежать "состояния перманентного отзыва", так как постоянная угроза отзыва может быть средством политической борьбы со стороны претендентов, проигравших на выборах. 3 Стоит отметить, что подобный опыт уже имел место в истории правового регулирования отзыва. Так, Законом РСФСР от 15 мая 1991 г. "О порядке отзыва народного депутата РСФСР"4 (ст. 6, 16, 37) обязывал инициативную группу по отзыву депутата не позже 10 дней с момента назначения голосования об отзыве внести на соответствующий счет денежную сумму залога в размере, установленном Президиумом Верховного Совета РСФСР. Если в результате голосования народный депутат РСФСР не был отозван, залог, внесенный

1 Там же. - С. 141.

2 Замотаев А. А. Как отозвать мэра? II Муниципальная власть. - 1999. - № 3. - С.46

3 Там же. - С. 46

4 Ведомости РСФСР. - 1991. - № 21 - Ст. 697-698. инициативной группой, передавался для покрытия расходов, связанных с проведением голосования. А.В. Зиновьев в свое время назвал указанный закон "бронежилетом, ограждающим народных депутатов от избирателей".1

С иных позиций, но, все же склоняясь к "жесткому" варианту процедуры отзыва данную проблему рассматривает М.А. Краснов. По его мнению, при всей схожести выборов и отзыва эти два акта волеизъявления не могут быть "политически идентичными" в том числе и по тому, что выборы должны представлять собою выбор между несколькими кандидатурами, а при решении вопроса об отзыве участники голосования выражают мнение лишь об одном кандидате. Как наиболее оптимальную Краснов рассматривает процедуру, в соответствии с которой депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало больше половины всех избирателей, проживающих на территории избирательного округа.2

Отдельные исследователи, в частности В.Н. Руденко предлагают законодательно закрепить "оправдавшие себя на практике нормы, нацеленные на ответственное участие большинства граждан" в принятии решения об отзыве выборного лица, имея при этом в виду советский опыт, когда депутат отзывался голосами большинства избирателей избирательного о округа. Некорректность подобной постановки вопроса будет очевидна, если мы сравним процедуру отзыва, например депутата местного Совета, с процедурой его выборов. В соответствии со ст. 50 Закона РСФСР от 3 августа 1979 г. "О выборах в местные советы народных депутатов РСФСР" избранным считался кандидат в депутаты, получивший на выборах больше половины голосов всех избирателей округа. Согласно принятому в это же период Закону РСФСР от 12 декабря 1979 г. "О порядке отзыва депутата

1 Зиновьев А.В. Компетентность народных депутатов // Правоведение. - 1993. - № 3. - С. 75.

2 Краснов М. А. О досрочном прекращении полномочий народного депутата в СССР // Советское государство и право. -1989. - № 11. - С. 91,92.

3 Руденко В.Н. Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации // Чиновник. - 2002. - № 1. - С. 47 местного Совета народных депутатов РСФСР"1 (ст. 10) депутат считался отозванным, если за отзыв голосовало также большинство избирателей избирательного округа. Таким образом, можно констатировать адекватность (в этой части) процедуры отзыва и процедуры выборов.

Как можно заметить, ученые-правоведы, чьи мнения по данному вопросу были изложены, выступая в пользу того или иного варианта определения результатов голосования по отзыву, склоняются к таким аргументам как обеспечение стабильности в деятельности публично-властных структур и недопустимость противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Соответствующие правила, установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как раз и являются гарантией такой стабильности, но вместе с тем, как нам представляется, они являются и гарантией безответственности. Реализация принципа неотвратимости ответственности, напрямую связана с демократизмом процедуры отзыва. Однако, демократизм состоит не только в том, что требования, предъявляемые к отзыву должны быть гарантией от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Демократизм отзыва, на наш взгляд, так же предполагает адекватность, установленного законом числа подписей в поддержку выдвижения кандидата на муниципальных выборах и нормы сбора подписей в поддержку инициативы отзыва данного выборного лица. Наряду с этим, процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного лица должны устанавливаться с учетом соответствующих итогов муниципальных выборов.

1 Ведомости РСФСР. - 1979. - № 51. - Ст. 1273.

В связи с этим, мы считаем возможным сформулировать следующие требования, к процедуре отзыва выборных лиц местного самоуправления:

1. Оптимальным, на наш взгляд, будет правило, согласно которому в поддержку требования о назначении голосования по отзыву необходимо собрать столько же подписей избирателей соответствующего избирательного округа, сколько установлено законом субъекта РФ для выдвижения кандидата на муниципальных выборах. Если законом субъекта РФ установлено, что при проведении выборов в представительные муниципальные органы в муниципальном образовании со средней нормой представительства избирателей менее десяти тысяч сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться,1 то в этом случае порядок выдвижения инициативы отзыва должен быть адекватен предусмотренному законом порядку выдвижения кандидата.

2. Голосование по отзыву следует признать состоявшимся, в случае если число участников голосования по отзыву было не меньше числа избирателей, принявших участие в соответствующих муниципальных выборах. Если же выборное должностное лицо местного самоуправления избрано по итогам повторного голосования, то следует учитывать число избирателей, принявших участие в общих выборах, при условии, что оно выше числа участников повторного голосования.

3. Выборное лицо местного самоуправления следует считать отозванным, если за отзыв высказалось более половины участников голосования (схода граждан), при условии, что данное число больше числа голосов, поданных за отзываемое лицо на муниципальных выборах (сходе граждан). Данное правило справедливо как в случае отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, так и в случае отзыва депутата

1 См п. 17 ст. 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления.

Изложенные положения - итог исследования процедуры отзыва выборных лиц местного самоуправления во взаимосвязи с процедурой муниципальных выборов и местного референдума. Однако подобный подход к решению проблем правового регулирования также не лишен недостатков. Так, мы сознательно ограничили сферу исследования только отечественными нормативными правовыми актами, поскольку использование зарубежного опыта в области отзыва выборных лиц без учета порядка их избрания было бы, по нашему мнению, неверным. Однако в рамках настоящей работы провести подобное исследование с тем условием, что его результаты будут отражать общие состояния и тенденции, существующие в данной сфере в том или ином государстве весьма непросто. Например, в 36 североамериканских штатах отзыв выборных лиц предусмотрен на уровне школьных советов и муниципалитетов (глава муниципалитета, члены муниципального совета), а еще в 15 - приняты правовые акты, позволяющие также отзывать выборных должностных лиц и депутатов и на уровне штата. При этом только норматив сбора подписей под петицией о проведении голосования по отзыву, колеблется от 5 до 50 % избирателей соответствующего избирательного округа в зависимости от штата и муниципалитета.1

Завершая исследование процедуры отзыва выборных лиц местного самоуправления, мы считаем возможным привести еще один аргумент в подтверждение нашей позиции. Как показало исследование, в ряде субъектов РФ законодательно закреплен своего рода "мораторий" на проведения отзыва. К примеру, в Вологодской и Архангельской областях предложение о проведении голосования по отзыву выборного лица местного

См.: Thomas Е. Cronin. Direct democracy: The politics of initiative, referendum and recall. - Cambridge etc.: Harvard university press, 1989. P125-127, 153. Существуют и иные различия в процедурах отзыва муниципальных выборных лиц (см.: там же. - Р 154). самоуправления не может быть внесено ранее, чем через 12 месяцев со дня его избрания, а также в последние 12 месяцев срока полномочий выборного лица. В воронежской области такой запрет действует в течение 6 месяцев со дня избрания выборного лица и 6 месяца до истечения срока его полномочий.1 Кроме того, законы субъектов РФ вводят запрет на повторное выдвижение инициативы отзыва выборных лиц местного самоуправления в течение определенного периода, в случае если в результате предшествующего голосования по отзыву выборное лицо не было лишено своих полномочий. В соответствие с законами Архангельской и Вологодской областей подобный мораторий установлен на срок в 12 месяцев.2

Путем несложных расчетов можно установить, что период со дня поступления в избирательную комиссию муниципального образования заявления о регистрации инициативной группы до дня назначения даты проведения отзыва может составлять до 100 дней, в случае если отзыв проводится по правилам местного референдума.3 При этом решение о назначении голосования по отзыву должно быть опубликовано за 45 дней до дня голосования, а в предусмотренных федеральным законом случаях не позднее, чем за 25 дней до назначенного дня, голосование может быть

1 См.: соответственно: п. 3 ст. 4 Закона Вологодской области от 12 января 1999 г. "О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в результате утраты доверия населения; п. 2 ст. 5 Закона Архангельской области от 6 июля 1999 г. "О порядке отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления"; п. 4 сг. 150 Кодекса Воронежской области о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц от 8 сентября 2000 г.

2 См.: соответственно: п. 3 ст. 4 Закона Вологодской области от 12 января 1999 г. "О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в результате утраты доверия населения; п. 2 ст. 5 Закона Архангельской области от 6 июля 1999 г. "О порядке отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления".

3 См.: п.п. 5, 6, 8 ст. 36, п. 5 ст. 37. п. 21 cr. 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и п. 5 ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". перенесено на срок до 90 дней.1 Следовательно, компания по отзыву выборного лица может "затянуться" более чем на полгода. Если учесть, что срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть менее двух и более пяти лет,2 то стане ясно, что в ряде случае отзыв можно инициировать только один раз за весь период полномочий выборного лица. Таким образом, предложенная нами процедура отзыва едва ли станет залогом нестабильности публичной власти в муниципальном образовании, хотя и может рассматриваться как "облегченная".

1 См.: п. 6 и п. 7 ст. 15 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граяздан Российской Федерации".

2 Соответствующее правило закреплено в п. 2 ст. 18 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в п. 3 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. по таким же названием.

§ 3.2. Процедура роспуска выборных муниципальных органов

Роспуск выборных муниципальных органов, может быть осуществлен как населением, так и государством. В порядке, установленном ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган местного самоуправления может быть распущен законом субъекта РФ либо федеральным законом. В данном случае, как мы установили, речь идет о конституционной ответственности представительного органа.1 Роспуск выборного муниципального органа населением осуществляется в сфере непосредственной демократии и возможен только в случае формирования указанного органа на муниципальных выборах. От роспуска выборного муниципального органа следует отличать самороспуск. Самороспуск также влечет досрочное прекращение полномочий органа, однако, не является при этом формой реализации ни муниципально-правовой, ни конституционной 2 ответственности.

В отличив от отзыва депутатов роспуск избирателями органов народного представительства нельзя назвать традиционным для нашего государства институтом непосредственной демократии, хотя на определенных исторических этапах он существовал именно на местном уровне организации публичной власти. Впервые роспуск представительного органа государственной власти по инициативе избирателей был предусмотрен еще в первое десятилетие существования советского

1 Роспуск как форма реализации конституционной ответственности муниципального представительного органа регламентируется также ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

2 Право представительного органа местного самоуправления принять решение о самороспуске закреплено в п.1 ч. 16. ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". государства в Положении о городских Советах от 16 октября 1925 г.1 Точнее, Положение (ст.79) закрепляло право собрания, которое избрало депутатов Совета, отзывать при участии не менее 35% избирателей "как отдельных своих депутатов так и всех их". Далее, уже на общесоюзном уровне, Основные положения об организации сельских Советов в Союзе СССР от 3 Л февраля 1930 г. (п. 29 ст. 5) устанавливали возможность досрочных перевыборов сельского Совета. При этом порядок досрочных перевыборов определялся законодательством союзной республики. Принятые на основе Основных положений Положения о сельских Советах РСФСР от 1 января л

1931г. (ст. 28) предоставляли избирателям в количестве не менее 2/3 лишь право требовать назначения досрочных перевыборов, а непосредственно решение о досрочном переизбрании принимал районный исполком.

С перерывом почти в 60 лет возможность роспуска избирателями выборного органа публичной власти закрепил Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"4, но уже как форму осуществления гражданами права на местное самоуправление. Согласно положениям статьи 5 Закона граждане, проживающие на соответствующей территории, имели права принимать решения о роспуске органов местного самоуправления в соответствии с законами союзных и автономных республик. Однако, принятый вскоре Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" порядок роспуска гражданами органов местного самоуправления не регламентировал. Таким образом, институт роспуска избирателями органов

1 См.: Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 16 октября 1924 г. "Об утверждении Положения о сельских Советах РСФСР" // СУ. - 1925. - № 91. - Ст. 662

2 См.: Постановление Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 3 февраля 1930 г. "Об утверждении Основных положений об организации сельских Советов в Союзе СССР' // Известия. - 1930. - 7 марта, № 65.

3 См. : Постановления ВЦИК от 1 января 1931 г. "Об утверждении Положения о сельских Советах РСФСР" // СУ.-1931.-№11.-Ст. 142.

4 Ведомости СССР. -1990. - № 16. - Ст. 267. местного самоуправления, учрежденный актом общесоюзного действия не был подкреплен правовой базой на республиканском уровне. Как показало исследование весьма схожая ситуация имеет место и в настоящее время.

В первой главе работы, рассматривая правовое положение выборных органов местного самоуправления как субъектов ответственности, мы обратили внимание на то обстоятельство, что процедура выражения недоверия выборному органу местного самоуправления со стороны населения законодательно не урегулирована ни в одном из одиннадцати субъектов РФ, входящих в состав Северо-Западного федерального округа. Как представляется, подобная ситуация во многом обусловлено тем, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в данном случае (в отличие от отзыва выборных лиц местного самоуправления) прямо указывает только на муниципальный уровень правового регулирования. Согласно положениям п.п. 9 п. 1 ст. 8 Закона порядок "выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления" определяется в уставе муниципального образования. Таким же образом вопрос о правовой регламентации ответственности органов местного самоуправления перед населением решен и в пункте 8 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом никаких специальных требований к порядку осуществления ответственности названные законы не предъявляют.

Следует так же отметить, что за все время существования данного института муниципальной демократии с 1995 годи, вопросы роспуска выборных органов местного самоуправления ни разу не были самостоятельным предметом конституционного разбирательства. В связи с чем, в настоящее время Конституционным Судом РФ не выражено правовых позиций по вопросам выдвижения инициативы роспуска выборных муниципальных органов либо определения результатов волеизъявления участников голосования. Поэтому предмет нашего исследования в данном случае ограничивается только муниципальными правовыми нормами, регламентирующими процедуру выражения населением недоверия выборным органам местного самоуправления. Мы обратились непосредственно к уставам муниципальных образований Санкт-Петербурга и получили следующие данные.

Положение о том, что выборные органы местного самоуправления несут ответственность перед населением, содержится в 96 из 111 муниципальных образований Санкт-Петербурга. В 61 из 96 уставов закреплено правило, по которому ответственность представительного органа местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия и осуществляется посредством отзыва избирателями депутатов представительного органа.1 В 19 из 97 уставов указывается только то, что ответственность представительного органа перед населением наступает в случае утраты доверия населения. Прядок выражения недоверия при этом уставами муниципальных образований не определяется.2 Согласно положениям 9 уставов недоверие представительному органу местного

1 Имеются в виду уставы четырех городов (Заленогорск, Красное Село, Павловк, Сестрорецк), шестнадцати поселков (Александровская, Белоостров, Комарово, Левашово, Лисий Нос, Металлострой, Молодежное, Парголово, Песочное, Петро-Славянка, Понтонный, Репино, Смолячково, Стрельна, Тярлево, У таково), сорока одного муниципального округа (№№ 1, 2, 4, 8, 11, 14, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 26, 30, 34, 36, 37, 39, 40, 41,45, 46, 47, 48, 50, 53, 58, 59,60, 61, 63, 64,65, 66, 67, 68, 71, 78,79, 80).

2 Это число составляют уставы города Пушкина, поселка Шушары и семнадцати муниципальных округов (№№ 5, 6, 10, 19, 24, 25, 27, 31, 33, 38, 51, 54, 57, 73, 77, 81, 82). Например, в п.1 ст. 34 Устава муниципального образования Прометей муниципального округа № 24 закреплено, что процедура реализации ответственности органов местного самоуправления перед населением осуществляется в соответствии с действующим законодательством, такое же положение содержится и в статье 53 п. 2 ст. 51 Устава муниципального образования Измайловское муниципального округа № 5. Однако ни федеральное законодательство, ни законодательство Санкт-Петербурга подобную процедуру не регламентирует. самоуправления выражается на местном референдуме1 и еще в 7 уставах предусмотрена процедура голосования по поводу выражения недоверия, отличная от процедуры местного референдума.

На наш взгляд, имеет место весьма неоднозначная ситуация, суть которой в следующем. Специфика роспуска как правовой санкции состоит в том, что он может применяться только к органам являющимся коллективными субъектам, но этим же определяется и его предназначение: роспуск органа влечет досрочное прекращение полномочий всех его членов, т.е. реализуется ответственность органа как коллективного субъекта. Для того чтобы реализовать муниицпально-правовую ответственность представительного органа местного самоуправления именно как коллективного субъекта в соответствии с процедурой, закрепленной в абсолютном большинстве рассмотренных нами уставов, пришлось бы отозвать всех его членов, причем единовременно.

Следует отметить, что отдельные правоведы рассматривают отзыв депутата именно как форму осуществления ответственности представительного органа. В частности, Н.А. Богданова считает, что "ответственность представительного органа может быть как коллективной, так и индивидуальной".3 Санкцией коллективной ответственности является роспуск представительного органа либо иным органом, либо избирателями. Индивидуальная же ответственность представительного органа, по мнению Богдановой, связана с досрочным прекращением полномочий депутата либо избирателями (отзыв), либо самим представительным органом.4 это число входят уставы двух городов (Кронштадт и Петергоф) и уставы шести муниципальных округов 3, 13, 28, 29, 38, 52, 72).

2 Речь идет об уставе города Колпино и уставах шести муниципальных округов (№№ 9,20,49,54,62,75).

3 Богданова Н.А. К вопросу о понятиях и моделях народного представительства в современном государстве. // Проблемы народного представительства в Российской Федерации: сб. статей / Под ред проф. С.А. Авакьяна. -М: Изд.: МГУ, 1998. - С. 16.

4 Там же. - С. 16.

Как нам представляется, так называемая "индивидуальная ответственность органа" в действительности с ответственностью органа ничего общего не имеет. Выборное лицо не может нести единолично ответственность за деятельность коллегиального органа. В правовом аспекте это выражается, в частности, в различных основаниях ответственности перед населением депутата и представительного органа местного самоуправления. Поэтому, в нашем понимании проблемы, отзыв депутата не может быть формой реализации ответственности выборного органа местного самоуправления.

Между тем, анализ специальной литературы показал, что по данному вопросу имеют место мнения специалистов, существенным образом отличающиеся от нашего. Интересна, в частности точка зрения Е. С. Шугриной, которая утверждает, не аргументируя при этом свою позицию, что "негативную" ответственность перед населением несут только выборные лица местного самоуправления, что выражается в возможности их отзыва избирателями. Выборные органы местного самоуправления, как она считает, несут пред населением только "позитивную" ответственность в форме регулярных отчетов о своей работе.1

Дуалистическое, понимание организационных форм осуществления юридической ответственности имеет ряд сторонников как среди специалистов в области общей теории права, так и среди исследователей государственно-правовой ответственности и само по себе предметом острой научной дискуссии не является. Например, Липинский Д.А. говорит о двух формах реализации юридической ответственности: добровольной и государственно-принудительной. При этом сущность и добровольной, и принудительной форм он понимает как обязанность, и если в первом случае речь идет об обязанности лица отчитаться в своей деятельности, то во втором

1 Шугрина Е. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Городское управление. - 1998. - № 8. - С. 11,14. случае - об обязанности лица претерпеть неблагоприятные последствия, своего противоправного деяния.1 Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская со сходных позиций рассматривают процессуальную форму реализации "позитивной" государственно-правовой ответственности, как "систему организационно-процессуальных взаимоотношений по поводу отчетности, подконтрольности одних субъектов государственного права перед другими"2

Не подвергая сомнению изложенные выше суждения Д.А. Липинского, Н.А, Бобровой и Т.Д. Зражевской, мы, между тем, вынуждены не согласиться с Е.С. Шугриной по следующим причинам. Во-первых, проведенное нами исследование показало, что в настоящее время обязанность депутата отчитываться о деятельности представительного органа местного самоуправления законодательно не установлена ни в одном субъекте Российской Федерации, входящем в состав Северо-Западного федерального округа. Только лишь Закон Республики Коми от 16 июня 1998 г. "О местном самоуправлении в Республике Коми" (ст. 22) вменяет в обязанность депутату информировать население, но не о результатах деятельности представительного органа, а лишь о выполнении принятых органом решений. Только в одном из 111 уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга предусмотрено, что по вопросам осуществления своих функций и полномочий Муниципальный совет подотчетен населению округа. Однако, порядок проведения отчета, последствия его принятия или непринятия населением Устав не регламентирует.3

Стоит заметить, что в советский период обязанность депутата отчитываться перед избирателями, как о своей деятельности так и о работе

1 Липинский Д.А. Формы реализации юридической ответственности. - Тольятти: Изд-во ВУИТ, 1999. - С.

34,35, 96.

2 Боброва Н.А Зражевская Т.Д. Указ. соч. - С. 119.

3 См.: п. 3 ст. 27 Устава муниципального образования муниципального округа № 25. совета, была закреплена на самом высоком уровне.1 Между тем, одни правоведы указывали на то, что проведение коллективного отчета депутатов, например, в порядке отчетной компании, является как бы отчетом Совета в целом2. Другие отмечали нелегитимность подобной формы контроля, так как Совет выражает интересы и волю всех избирателей, а не одного избирательного округа. Поэтому ошибочно судить о его деятельности на з основании отчетов того или иного депутата.

Вторая причина, по которой мы не можем согласиться с тем, что выборные органы местного самоуправления несут ответственность перед населением только лишь в "позитивной" форме (форме отчетов) обусловлена пониманием того, что "позитивная" правовая ответственность и "негативная" правовая ответственность в сфере публичной власти составляют единый механизм. Такой механизм осуществления правовой ответственности можно представить как ряд взаимосвязанных стадий: отчет субъекта ответственности о проделанной работе; оценка инстанцией ответственности результатов его деятельности; возложение на субъект ответственности санкций, в случае отрицательной оценки его результатов деятельности.4 Поэтому исключение какой-либо стадии, а тем более стадии возложения санкции делает подобный механизм "ущербным".

Как показывает практика, в настоящее время, уместно вести речь скорее об отсутствии должного уровня правого регулирования процедуры реализации "позитивной" ответственности выборных органов местного

1 См.: ст. 103 Конституции (Основного Закона) РСФСР от 12 апреля 1978 г. См. также ст. 93 Закон РСФСР от 29 июня 1971 г. "О городском районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР" // Ведомости РСФСР. -1971. - № 31. - Ст. 654.; ст. 92 Закона РСФСР от 3 августа 1979 г. "О городском районном в городе Совете народных депутатов РСФСР" // Ведомости РСФСР. -1979. - № 32. - Ст. 784.

2 См., в частности, Краснов М.А., Мухамеджанов А.З. Указ. соч. - С. 16.

3 См., например, Без1улов А.А. Указ. соч. - С. 195.

4 См.: параграф 1.1. главы 1. настоящей работы. самоуправления, чем о том, что органы местного самоуправления не несут перед населением "негативную" юридическую ответственность.

Интересна в данном случае позиция М.А. Краснова, который в одной из своих работ предложил вариант осуществления ответственности выборного органа местного самоуправления перед населением сочетающий в себе как "негативную", так и "позитивную" формы. Как указывает М.А. Краснов, по итогам депутатских отчетов перед населением должна выноситься резолюция: можно ли признать работу представительного органа удовлетворительной или нет. По мнению, Краснова процедура будет легитимной, если резолюцию отчетного собрания депутата считать действительной при наличии, определенного кворума избирателей (конкретная численность должна устанавливаться законом). При этом, для назначения голосования по роспуску представительного органа необходимо, чтобы жители не менее половины округов признали его работу неудовлетворительной.1 Как нам представляется, подобная процедура заслуживает внимание законодателя. Однако, в этом случае необходимо также выработать формальные требования к содержания депутатского отчета, так как деятельность представительного органа должна оцениваться в избирательных округа по одним и тем же критериям и на основании одних и тех же данных о деятельности органа.

Изложенные выше аргументы, по нашему мнению, с достаточной степенью убедительности свидетельствуют в пользу того, что ответственность выборных органов местного самоуправления перед населением не может ограничиваться только реализацией "позитивной" составляющей. В связи с чем, особую важность приобретает надлежащая правовая регламентация процедуры роспуска населением выборных органов местного самоуправления.

1 Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное // Советское государство и право. - 1990. - № 10. - С 89.

Как показало исследование, к результатам которого мы уже обращались выше, процедура роспуска представительного органа местного самоуправления непосредственно регламентируется нормами только 16 уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга. В 9 случаях роспуск выборного органа местного самоуправления осуществляется посредством местного референдума. Нормами одного из девяти уставов предусмотрено даже последовательное проведение двух референдумов по вопросу о роспуске представительного органа местного самоуправления. Как следует из устава муниципального образования Светлановское,1 Муниципальный совет обязан сложить полномочия, в случае принятия населением решения на местном референдуме об утрате доверия либо после повторного принятия на местном референдуме решения об утрате им доверия и (или) подтверждения результатов референдума в судебном порядке.

Несколько неопределенной представляется процедура роспуска, закрепленная в уставе муниципального образования муниципального округа №28. В нем, в частности записано, что решение о выражении недоверия Муниципальному совету принимается не менее чем 50% избирателей муниципального образования на местном референдуме. Однако, процедура референдума (как мы уже отмечали) в соответствии с федеральным законом предполагает, что решение принимается голосами 25% участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории референдума плюс один голос.3

1 См.: п.1 ст. 59 Устава муниципального образования Светлановское муниципального округа № 13. // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. - 1998. - № 12; Смена - 1999. - № 66; Прил. к Вестнику Законодательного собрания Санкт-Петербурга. - 2000. - № 6.

2См.: п.2 ст. 57 Устава муниципального образования Автово муниципального округа № 28 // Смена. - 1998. -№ 115.

3 См.: п. 8 ст. 70 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав н права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

В данном случае следует обратить внимание на следующее обстоятельство. Согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закон от 12 июня 2002 г "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вопрос о досрочном прекращении, а так же продлении срока полномочий органов местного самоуправления, не может быть вынесен на местный референдум. Как следует из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 10 июня 1998 г. № 17-П1 данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Поэтому, референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа.

В отличие от приведенного выше примера, ряд уставов не обращается к местному референдуму для осуществления ответственности выборного органа местного самоуправления перед населением. Между тем регламентация процедуры роспуска в этих уставах ограничивается только порядком определения результатов голосования. Никакие иные аспекты процедуры уставами не урегулированы. Решение о выражении недоверия представительному органу местного самоуправления принимается жителями муниципального образования, обладающими избирательным правом в количестве не менее:

1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. № 17-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательны прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"" // Российская газета. -1998. - 24 июня, №117.

- 20% в муниципальном округе № 541;

- 25% в муниципальном округе № 20; в муниципальном округе № 75; в муниципальном округе №9; в г. Колпино ;

- 50% в муниципальном округе № 49; в муниципальном округе № 62.

Таким образом, можно заключить, что в большинстве рассмотренных нами случаев порядок определения результатов голосования по вопросу выражения недоверия выборному органу местного самоуправления предполагает принятие решения о роспуске голосами 25% избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования либо 25% избирателей плюс один голос. Стоит отметить, что отдельные исследователи еще до принятия Конституционным Судом РФ Постановления от 10 июня 1998 г. № 17-П предлагали решать вопрос о недоверии представительному органу местного самоуправления именно на местном референдуме. Подобную позицию занимал, в частности, В.В. Пылин.4 В последующих публикациях, он указывал на то, что по вопросу о досрочном прекращении полномочий выборного органа местного самоуправления следует проводить

1 См.: п. 2 ст. 62 Устава муниципального образования муниципального округа № 54 // Смена. - 1998. -№139.

2 См. соответственно: п. 2 ст. 54 Устава муниципального образования Финляндский округ муниципального округа № 20 // Смена. - 1998. - № 123-124; ст. 47 Устава муниципального образования муниципального округа № 75. // Смена - 1998. - № 144; Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. - 1998. - № 10-11; п.2 ст. 51 Устава муниципального образования муниципального округа № 9; ст. 135 Устава муниципального образования г. Колпино.

3 См. соответственно: п. 2 ст. 67 Устава муниципального образования Невская застава муниципального округа № 49 // Смена. - 1998. - № 149; п. 2 ст. 46 Устава муниципального образования Округ Петровский муниципального округа № 62 // Смена. - 1998. - № 139-140.

4 Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления. - СПб.: СПБИВЭСЭП, 1998. - С. 142. Еще ранее предложения по поводу выражения недоверия местному Совету посредством местного референдума высказывал М.А. Краснов (см.: Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное // Советское государство и право. -1990.- № 10. - С.89). специальное голосование, однако, не уточняя, при этом, каким числом голосов должно быть принято решение о роспуске выборного органа.1

Подводя итог, сделаем два основных вывода:

1. "Низкий" уровень правовой регламентации процедуры ответственности выборных органов местного самоуправления перед населением не позволяет в настоящее время эффективно использовать этот институт непосредственной муниципальной демократии. Более того, как показывает анализ уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга, ни в одном из 111 муниципальных образований нет достаточной правовой базы даже для выдвижения инициативы роспуска выборного органа.

2. Отказ от данного вида ответственности либо ограничение его только "позитивной" составляющей вряд ли сможет гарантировать в должной мере реализацию интереса местного населения, а тем более его защиту.

Как нам представляется, при решении проблемы правового регулирования процедуры реализации рассматриваемой ответственности необходимо руководствоваться следующими положениями:

1. Процедура роспуска выборных органов местного самоуправления избирателями в основе своей имеет те же взаимосвязанные стадии, что и процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления. В связи с чем, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо закрепить, правило, в соответствии с которым, голосование по роспуску выборного органа местного самоуправления, должно проводиться в порядке, установленном для проведения местного референдума. На процедуру роспуска, таким образом, так же как и на процедуру отзыва выборных лиц местного самоуправления будут распространяться федеральные гарантии прав граждан на участие в референдуме. Исключение, на наш взгляд должны

См., в частности, Пылин В.В. Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных лиц, собрания (сходы) граждан. - СПб.: Изд-во ЛГОУ им. А.С. Пушкина, 2001. - С. 65. составлять только, порядок назначения голосования по роспуску и порядок определения результатов голосования.

2. В поддержку инициативы проведения голосования по роспуску должно быть собрано не менее 5% подписей избирателей, проживающих на территории муниципального образования. Мы солидарны с В.В. Пылиным в том, что избирательную комиссию муниципального образования целесообразно наделить полномочием не только рассматривать обращение инициаторов роспуска, но и назначать голосование по вопросу выражения недоверия представительному органу.1

3. Решение о роспуске выборного органа местного самоуправления (в том числе и представительного) следует считать принятым, если в пользу такого решения отдали голоса более 50% участников голосования. При этом в голосовании должно принять участие более 50% избирателей муниципального образования. Как можно заметить, формулируя данные требования, мы не основывались на принципе эквивалентности процедуры муниципальных выборов и голосования по роспуску, так как определить его содержание в данном случае не представляется возможным. Однако, предложенный нами порядок определения результатов голосования по роспуску аналогичен соответствующему порядку, предусмотренному законодательством для местного референдума. Подобный подход, в данном случае, вполне отвечает требованию неотвратимости ответственности, при этом являясь, на наш взгляд, достаточной гарантией стабильности публичной власти в муниципальном образовании.

См.: Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления. - СПб.: СПБИВЭСЭП, 1998. - С. 143.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итоги диссертационного исследования. В работе сформулировано понятие муниципально-правовой ответственности выборных муниципальных органов и выборных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и рассмотрено содержание указанной ответственности. Исследовано правовое положение населения муниципального образования, оценивающего в качестве инстанции муниципально-правовой ответственности деятельность сформированных им муниципальных органов и выборных лиц местного самоуправления, избранных на муниципальных выборах. Сделаны выводы о характере мандата депутата представительного органа местного самоуправления и избираемого населением выборного должностного лица местного самоуправления. Определены правовые формы выражения императивности мандата. Выявлена зависимость правового положения выборных муниципальных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления как субъектов ответственности от особенностей структуры муниципальных органов и их компетенции в решении вопросов местного значения. Исследованы основания муниципально-правовой ответственности, установленные законодательством и муниципальными правовыми актами. Рассмотрены формы правового закрепления интереса населения муниципального образования и примеры ненадлежащего осуществления полномочий выборными лицами местного самоуправления, выборными муниципальными органами по его обеспечению. Установлены условия, обеспечивающие реализацию такой функции муниципально-правовой ответственности как защита на муниципальном уровне права населения осуществлять местного самоуправления исходя собственных интересов. Изучены возможные подходы к правовой регламентации процедуры голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления и роспуску выборных муниципальных органов. Формулируется и предлагается для использования подход, основанный на сочетании принципа соответствия процедуры выборов и процедуры отзыва и принципа обеспечения стабильности в осуществлении функций публичной власти.

Полученные в результате исследования выводы сводятся к следующему:

1. Установленная нормами муниципального права ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением, призвана охранять правоотношения складывающиеся между указанными органами и лицами - с одной стороны и населением - с другой по поводу обеспечения публично-значимых потребностей населения. Подобное предназначение данной правовой ответственности определяется природой местного самоуправления как деятельности, осуществляемой населением муниципального образования, на основе собственных интересов.

2. Государство, закрепляя материальные, организационные, юридические гарантии местного самоуправления, обеспечивает тем самым предпосылки осуществления местного самоуправления, и, прежде всего, реализацию интереса населения муниципального образования. Поэтому важнейшим условием, позволяющим рассматривать муниицпально-правовую ответственность как ответственность за ненадлежащее исполнение выборными лицами местного самоуправления и выборными муниципальными органами полномочий по обеспечению интереса населения, следует признать обеспеченность данного интереса со стороны государства, в том числе, путем законодательного закрепления государственных минимальных социальных стандартов.

3. Правовой формой выражения интереса населения муниципального образования, являются программы социально-экономического развития муниципального образования, местный бюджет (в части расходов на решение вопросов местного значения), утвержденные решением представительного органа местного самоуправления минимальные муниципальные социальные стандарты. Закрепленный в указанных актах интерес населения, наряду с положениями устава муниципального образования, регламентирующими полномочия выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов в решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, является императивом, определяющим содержание деятельности указанных органов и лиц. В связи с этим, в условиях, когда наказы избирателей, хотя и имеют место, но не являются обязательными для реализации, следует вести речь не об отсутствии признаков императивности в мандате выборного лица местного самоуправления, а лишь об иных формах ее выражения.

4. В качестве основания ответственности, которую выборные лица местного самоуправления и выборные органы местного самоуправления несут перед населением, следует законодательно закрепить противоправное виновно совершенное деяние (действие либо бездействие), состоящие в ненадлежащем исполнении указанными лицами и органами полномочий по обеспечению интереса населения. При этом организационно-правовой формой, позволяющей населению официально оценить результативность деятельности выборных лиц местного самоуправления могут стать их отчеты перед избирателями. Отрицательное решение, принятое собранием либо конференцией избирателей по данному вопросу, следует расценивать как достаточное основание для возбуждения процедуры отзыва выборного лица. Основанием же отзыва необходимо признать при этом отрицательную оценку итогов деятельности выборного лица.

5. Правовая регламентация процедуры отзыва выборных лиц местного самоуправления как формы осуществления ответственности должна быть обусловлена с одной стороны требованием обеспечения стабильности в деятельности институтов публичной власти с другой стороны - требованием адекватности процедуры отзыва и процедуры муниципальных выборов. Именно сочетанием двух названных подходов определяется демократизм процедуры отзыва. Требование стабильности в деятельности публично-властных структур не может быть единственным условием правового регулирования отзыва, иначе процедура отзыва становится "гарантией" фактической безответственности выборных лиц.

6. Ответственность представительного органа местного самоуправления перед населением, ограниченная только "позитивной" составляющей, не может рассматриваться в качестве гарантии реализации муниципально-правовых норм закрепляющих интерес населения, как публичный. В силу указанных обстоятельств особое значение приобретает надлежащая правовая регламентация (именно на федеральном уровне) процедуры роспуска населением выборных органов местного самоуправления.

Исходя из сформулированных выводов, автор предлагает ряд мер по совершенствованию правового регулирования рассматриваемой ответственности.

1. Как правонарушения, являющиеся основаниями муниципально-правовой ответственности, которую реализует население, по мнению автора, следует рассматривать.

Соответствующие составы правонарушений было бы целесообразно закрепить в законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. Субъектом правонарушения, в зависимости от компетенции в решении вопросов местного значения, будет выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющее единолично полномочия органа местного самоуправления общей компетенции, либо выборный муниципальный орган.

2. В Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо внести ряд изменений и дополнений:

1. Название статьи 71 изложить в следующем виде "Ответственность перед населением депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и выборных органов местного самоуправления". Частью 1 данной статьи должно быть предусмотрено, что основанием для отзыва выборных лиц местного самоуправления, роспуска населением выборных органов местного самоуправления является ненадлежащее осуществление полномочий по обеспечению интереса населения муниципального образования, выразившееся в виновно совершенных противоправных деяниях (действиях либо бездействии). Перечень противоправных деяний, которые могут быть оценены населением как противоречащие публичным интересам, определяется уставом муниципального образования. В уставе муниципального образования также должен быть закреплен надлежащий юрисдикционный порядок подтверждения деяний, предусмотренных в качестве оснований отзыва, роспуска.

2. Статью 40 "Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" дополнить частью 8', закрепив в ней правило, по которому выборное лицо, имеющее прямые или косвенные личные интересы в делах, рассматриваемых в выборном органе местного самоуправления либо разрешаемых данным лицом единолично, обязано публично заявить о наличии таких интересов до проведения голосования либо принятия единоличного решения. Депутат, член выборного органа местного самоуправления обязаны воздерживаться от проведения обсуждения и участия в голосовании по такому вопросу. В случае нарушения указанного правила выборное лицо может быть отозвано избирателями.

3. В главу 6 "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления" добавить статью 38' "Порядок осуществления дискреционных полномочий органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления". В данной статье указать, что решение органов и должностных лиц местного самоуправления носящее общеобязательный характер должно быть обосновано с указанием всех факторов, исходя из которых такое решение было принято, в частности действующих правил и положений, а также с указанием того, в какой степени данное решение соответствует этим правилам. В решении также должны быть приведены мотивы его принятия, а в тех случаях, когда информация носит закрытый характер, должны быть разъяснены причины конфиденциальности. В случае нарушения указанного правила население муниципального образования вправе отозвать выборное лицо местного самоуправления и распустить выборный муниципальный орган.

4. Изменения и дополнения необходимо внести в статью 24 "Собрания граждан". В части 1 необходимо записать, что для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, отчетов депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан. Указанную статью дополнить частью 5' следующего содержания. Собрание граждан, проводимое с целью отчета депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (отчетное собрание) принимает резолюцию с официальной оценкой деятельности выборного лица. Резолюция должна содержать оценку деятельности выборного лица в следующей форме: "признать работу выборного лица удовлетворительной" / "признать работу выборного лица неудовлетворительной". Резолюция принимается более чем половиной участников отчетного собрания, обладающих избирательным правом и зарегистрированных в качестве избирателей в избирательном округе, от которого избрано лицо, деятельность которого подлежит оценке. Отчетное собрание правомочно принимать резолюцию в случае, если в собрании участвует не менее 20% от общего числа лиц, зарегистрированных в качестве избирателей в избирательном округе, от которого избрано лицо, выступающее с отчетом. Статью 30 "Конференция граждан" (собрание делегатов)" дополнить частью 2', устанавливающей, что конференция граждан, созываемая с целью проведения отчета, считается правомочным для принятия решения, в случае если в ней принимает участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее 20% избирателей избирательного округа, от которого избрано лицо, выступающее с отчетом. Резолюция принимается более чем половиной участников конференции (делегатов).

6. В главу 5 "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления" внести статью 23' "Голосование по отзыву депутата, члены выборного органа местного самоуправления выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по роспуску выборного органа местного самоуправления". Исключить соответствующие положения из статьи 24 Федерального закона. В статье 23' установить, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по роспуску выборного органа местного самоуправления проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствие с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Далее следует закрепить порядок выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву, роспуску и порядок определения результатов голосования, предложенные нами в§3.1.и§3.2.

Пути возможной реализации результатов. Результаты исследования могут быть реализованы в процессе правового регулирования ответственности выборных органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления. Выводы и положения диссертационного исследования могут использоваться в научной и учебной юридической литературе, в процессе преподавании курса Муниципального права России для студентов юридических вузов и факультетов, в ходе подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

Пути продолжения исследовательской работы. Исследуемая тема может быть продолжена в направлении изучения муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в системе представительной демократии. Как следствие возможно создание единой концепции муниципально-правовой ответственности как юридической ответственности в сфере публичной власти на муниципальном уровне. Научный и практический материал диссертационной работы может также стать частью более масштабного исследования, посвященного проблемам ответственности перед обществом органов и должностных лиц, наделенных публичной властью.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением»

1. Правовые акты Российской Федерации

2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы

3. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. - 25 декабря, № 197; СЗ РФ. - 1996. №3. - Ст. 152; №7. - Ст. 676; 2001. - №24. - Ст.2421; 2003. - № 30. - Ст.3051.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // СЗ РФ. 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2004. - №25. - Ст. 2484

5. О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ // Российская газета. 1999. -14 июля, № 134; 2002. - 13 июля, № 127.

6. О статусе наукограда Российской Федерации: Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. №70-ФЗ // Российская газета. 1999. - 14 апреля, №71.

7. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ // СЗ РФ. -1997. №39. - Ст.4464; 1999. - №28. - Ст.3492; 2004. - № 27. - Ст. 2711.

8. Акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации

9. О присвоении статуса наукограда Российской Федерации г. Обнинску Калужской области: Указ Президента Российской Федерации от 6 мая 2000 г. № 821 // СЗ РФ. 2000. -№19. - Ст. 2006.

10. Об Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 769: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 г. № 1063-р // СЗ РФ. 1996. - №29. - Ст. 3504; 2001. - №31. - Ст. 3304.

11. Акты Конституционного Суда Российской Федерации

12. Корякском автономном округе": Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Российская газета. 2002. - 10 апреля, № 64.

13. О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе"" // СЗ РФ. 2002. - №14. - Ст. 1374.

14. Международные правовые акты

15. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. - №36. - Ст. 4466.

16. Правовые акты СССР, РСФСР и акты Российской Федерации, утратившие силу

17. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 7 октября 1977 г. // Ведомости СССР. 1977. №41.-Ст. 616-617.

18. О порядке отзыва народного депутата СССР: Закон СССР от 3 июня 1991 г. // Ведомости СССР. 1991. - № 25. - Ст. 705.

19. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР: Закон СССР от 1 декабря 1988 г. // Ведомости СССР. 1988. - № 49. -Ст. 727.

20. О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР: Закон РСФСР от 3 августа 1979 г. // Ведомости РСФСР. 1979. №32. -Ст. 788.

21. О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР. Закон СССР от 19 апреля 1979 г. // Ведомости СССР. 1979. №17. Ст.278.

22. О статусе народных депутатов в СССР: Закон СССР от 19 апреля 1979 г. // Ведомости СССР. 1979. - №17. - Ст. 227.

23. О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР: Закон СССР от 20 сентября 1972 г. // Ведомости СССР. 1972. - №39. - Ст.347.

24. О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР: Закон СССР от 31 октября 1959 г. // Ведомости СССР. 1959. - № 44.- Ст. 222.

25. О Правилах депутатской этики и Положении о Комиссии по вопросам депутатской этики: Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 2 ноября 1990 г. // Ведомости СССР. 1990. - №46. - Ст. 984.

26. Об организации работы с наказами избирателей: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября 1980 г. // Ведомости СССР. 1980. -№ 36. - Ст. 736.

27. Об утверждении Основных положений об организации сельских Советов в Союзе СССР: Постановление Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 3 февраля 1930 г. // Известия. 1930. - 7 марта.

28. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г. // Ведомости РСФСР. 1978. - № 15. - Ст. 407.

29. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 11 мая 1925 г. // СУ. 1925. - №30. -Ст. 218.

30. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. // СУ. 1918. - № 51. - Ст. 582.

31. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: Закон РСФСР от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 // Ведомости РСФСР. 1992. - №20. -Ст. 1084.

32. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в связи с реформой местного самоуправления: Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. №1329-1 // Ведомости РСФСР. -1991. №22. - Ст. 778.

33. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1326-1 // Ведомости РСФСР. 1991. - №22. - Ст. 776.

34. О порядке отзыва народного депутата РСФСР: Закон РСФСР от 15 мая 1991 г. № 1214-1 // Ведомости РСФСР. -1991. №21. - Ст. 697-698.

35. О статусе народного депутата РСФСР: Закон РСФСР от 15 ноября 1990 г. №330-1 // Российская газета. 1990. - 6 декабря (№18-19).

36. О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 30 октября 1990 г. № 283-1 // Ведомости РСФСР. -1990. -№23. Ст. 279.

37. О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 12 декабря 1979 г, // Ведомости РСФСР. 1979. - № 51.-Ст. 1273.

38. О выборах в местные Советы народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 3 августа 1979 г. // Ведомости РСФСР. 1979. - № 32. - Ст. 784.

39. О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР: Закон РСФСР от 3 августа 1979 г. // Ведомости РСФСР. 1979. - №32. - Ст. 788.

40. О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 3 августа 1979 г. // Ведомости РСФСР. 1979. - № 32. - Ст.786.

41. О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР: Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. // Ведомости РСФСР. 1971. - № 31.-Ст.654.

42. О порядке отзыва депутата краевого, областного, окружного, районного, городского, сельского, поселкового Совета депутатов трудящихся РСФСР: Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. // Ведомости РСФСР. 1960. - № 40. - Ст. 587.

43. О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР: Закон РСФСР от 26 ноября 1959 г. // Ведомости РСФСР. 1959. - №43. - Ст. 666.

44. Об утверждении Положения о сельских Советах РСФСР: Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 1 января 1931 г. // СУ. -1931. № И. - Ст. 142.

45. Об отзыве депутатов: Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 23 июля 1928 г. // СУ. 1928. - № 104. - Ст. 657.

46. Об утверждении Положения о городских Советах: Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 16 октября 1925 г. // СУ. 1925. - № 91. - Ст. 662

47. Об утверждении Положения о сельских Советах РСФСР: Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 16 октября 1924 г. // СУ. 1924. - №10. - Ст.90.

48. О праве отзыва делегатов: Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 4 декабря (21 ноября) 1917 г. // СУ. -1917. № З.-Ст. 49.

49. Правовые акты субъектов Российской Федерации

50. О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия: Закон Республики Карелия от 3 января 2001 г. № 456-ЗРК // Карелия. 2001. - 11 января, № 3; 2001. - 13 марта, № 28; 2002. - 18 апреля, № 41.

51. О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Карелия: Закон Республики Карелия от 6 декабря 1994 г. № 24-ЗРК // Собрание законодательства Республики Карелия.- 1995. № 1; 1996. - № 10; 2001. - № 10; 2001. - № 4.

52. О местном самоуправлении в Республике Коми: Закон Республики Коми от 16 июня 1998 г. № 25-РЗ // Республика. 1998. - 30 июня, № 126; 1999. - 8 июня, № 105; 1999. - 3 августа, № 144; 2001. - 24 января, №14; 10 июля, № 126; 29 ноября, № 220.

53. О статусе главы муниципального образования: Закон Красноярского края от 13 октября 2000 г. № 12-928 // Красноярский рабочий.- 2000. 3 ноября, №205; 2001. - 27 марта, №56.

54. О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Красноярском крае: Закон Красноярского края от 21 октября 1997 г. № 15-586 // Красноярский рабочий. 1997. - 21 ноября, № 222, 223; 1998. - 16 октября, № 198.

55. О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления: Закон Красноярского края от 26 сентября 1996 г. № 11-322 // Красноярский рабочий. 1996. 26 октября, № 204, 205; 1999. - 17 апреля, № 71, 72; 2002. - 21 ноября, № 194.

56. О порядке отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления: Закон Архангельской области от 6 июля 1999 г. №13 8-23 -ОЗ // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. 1999. - № 23.

57. О статусе главы муниципального образования в Архангельской области: Закон Архангельской области от 12 ноября 1997 г. № 49-12-03 // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. -1997. № 12.

58. О статусе главы муниципального образования и иных выборных лиц местного самоуправления в Вологодской области: Закон Вологодской области от 24 июля 2001 г. № 706-03 // Красный Север. 2001. - 28 августа, № 160; 2002. - 21 мая, № 108,109.

59. О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Вологодской области: Закон Вологодской области от 27 сентября 1995 г. № 31-03 // Красный Север. 1999. - 22 июня, № 119,120.

60. Кодекс Воронежской области о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц от 8 сентября 2000 г. № 178-И-ОЗ // Коммуна. 2000. - 9 сентября, № 153.

61. О статусе выборного должностного лица местного самоуправления: Закон Воронежской области от 27 октября 1999 г. № 118-Н-ОЗ // Коммуна. -1999. 5 ноября, № 192; 2000. - 19 октября, № 175.

62. О порядке отзыва депутата Калининградской областной Думы: Закон Калининградской области от 7 марта 1996 г. № 40 // Янтарный край. -1996.-22 марта, №61.

63. О выборах в представительные органы местного самоуправления Калининградской области: Закон Калининградской области от 13 декабря 1995 г. № 28 II Дмитрия Донского, 1. 1999. - № 48-51; 2000. - № 32;

64. Российская газета (г. Калининград). 2002. - 15 февраля. № 30; 2002. - 5 июля, № 121.

65. О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Калининградской области: Закон Калининградской области от 10 октября 1995 г. № 23 // Янтарный край. 1996. - 18 января. № 12; Калининградская правда. - 2001. - 15 марта, № 48.

66. О местном самоуправлении в Ленинградской области: Закон Ленинградской области от 29 апреля 1996 г. // Вестник законодательного собрания Ленинградской области. 1996. - № 3 (И). - Стр. 13; 2000. - № 6. -Ст. 30; 2002. - № 9. - Ст. 2.

67. О местном самоуправлении в Новгородской области: Закон Новгородской области от 7 мая 1996 г. № 46-03 // Информационно-методический бюллетень 1996. - № 2. - Ст. 10; 1997. - № 6. - Ст. 8.

68. Ч 88. О статусе главы муниципального образования: Закон Псковскойобласти от 19 июля 2001 г. № 145-оз // Псковская правда. 2001. - 24 июля, № 135; 2002. - 13 февраля, № 46.

69. О статусе депутату представительного органа местного самоуправления в Псковской области: Закон Псковской области от 9 июня 1997 г. № 15-оз // Псковская правда. 1997. - 9-10 июля, № 129,130; 2001. - 21 ноября, № 219.

70. О выборах муниципальных советов в Санкт-Петербурге: Закон Санкт-Петербурга от 19 декабря 2003 г. №734-110 // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2003. - №49.

71. О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления: Закон Ненецкого автономного округа от 6 июля 1999 г. № 187-03 // Няръяна-Вындер. 1999. - 8 сентября, № 133, 134, 136, 137, 138, 141.

72. Муниципальные правовые акты (уставы муниципальных образований территориальных единиц города федерального значения Санкт-Петербурга)

73. Устав муниципального образования г. Колпино от 14 апреля 1998 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. - № 10,11.

74. Устав муниципального образования г. Красное Село от 24 ноября1997 г. // Прил. к Вестнику Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. -2000. №6.

75. Устав муниципального образования г. Сестрорецка от 3 марта 1998 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. - № 10,11; № 12.

76. Устав муниципального образования п. Металлострой от 24 февраля1998 г. // Смена. 1998. - 15 мая (№ 105,106); Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. - 2000. - № 3.

77. Устав муниципального образования п. Смолячково от 25 ноября 1997 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. - № 10,11.

78. Устав муниципального образования муниципального округа № 4 от 17 марта 1998 г. // Смена. 1998.- 17 июля. № 157-158.

79. Устав муниципального образования Измайловское муниципального округа № 5 от 8 июня 1998 г. // Вестник Администрации Санкт-Петербурга, Специальный выпуск. 1998. - № 8; Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. - 1999. - № 3; 2000. - № 2.

80. Устав муниципального образования муниципального округа № 9 от 7 мая 1998 г. // Смена. 1998. - 8 июля, № 149.

81. Устав муниципального образования муниципального округа № 11 от 28 мая 1998 г. // Смена. 1998. - 9 июля, № 150.

82. Устав муниципального образования Сампсониевское муниципального округа № 12 от 25 марта 1998 г. // Смена. 1998. - 5 июня, № 123-124.

83. Устав муниципального образования Шувалово-Озерки муниципального округа № 17. // Смена. 1998. - 9 июля, № 150.

84. Устав муниципального образования Гражданка муниципального округа № 18 от 6 мая 1998 г. П Смена. 1998. - 24 июля, № 163-164; Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. - 1999, №7-8.

85. Устав муниципального образования Финляндский округ муниципального округа № 20 от 21 апреля 1998 г. // Смена. 1998. - 5 июня, № 123-124.

86. Устав муниципального образования Северный муниципального округа № 23 от 31 марта 1998 г. // Смена. -1998. 5 июня, № 123-124.

87. Устав муниципального образования Прометей муниципального округа № 24 от 12 мая 1998 г. // Смена. 1998. - 8 июля, № 149; Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. - 2000. - № 3.

88. Устав муниципального образования Автово муниципального округа № 28 от 19 марта 1998 г. // Смена. 1998. - 27 мая, № 115.

89. Устав муниципального образования Гагаринское муниципального округа № 41 от 14 марта 1998 г. // Смена. 1998. - 24 июля, № 163-164; Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. - 1999. - № 1.

90. Устав муниципального образования Невская застава муниципального округа № 49 от 16 апреля 1998 г. // Смена. 1998. - 8 июля, № 149.

91. Устав муниципального образования муниципального округа № 50 (в ред. от 19 мая 1998 г.) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. - № 10-11; 2001. - № 4.

92. Устав муниципального образования муниципального округа № 54 от 22 апреля 1998 г. // Смена. 1998. - 26 июня, № 139-140.

93. Устав муниципального образования Округ Петровский муниципального округа № 62 от 16 марта 1998 г. // Смена. 1998. - 26 июня, № 139-140.

94. Устав муниципального образования муниципального округа № 72 от Зи июля 1998 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. -№10-11.

95. Устав муниципального образования Купчино муниципального округа № 73 от 18 апреля 1998 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. -№ 10-11; 1998. -№ 12.

96. Устав муниципального образования муниципального округа № 75. от 10 апреля 1998 г. // Смена. 1998. - 2 июля, № 144; Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. - 1998. - № 12; 2000. - № 3.

97. Устав муниципального образования Дворцовый округ муниципального округа № 77 от 21 апреля 1998 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. - № 10-11.

98. Устав муниципального образования Владимирский округ муниципального округа № 82 от 5 мая 1998 г. // Смена. 1998. - 26 июня, № 139-140.

99. Иные акты государственных органов и международных организаций

100. Европейский кодекс поведения для местных и региональных выборных представителей: разработан и рекомендован Конгрессом местных и региональных властей Европы. // Городское управление. 2001. - №5. - С. 48-52.7. Монографии

101. Авакьян, С.А. Депутат: статус и деятельность / С.А. Авакьян. М.: Политиздат, 1991.-287с.

102. Безгулов, А.А. Советский депутат: государственно-правовой статус / А.А. Безгулов. М.: Юридическая лит., 1971.-221 с.

103. Боброва, Н.А. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты) / Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1985. - 154 с.

104. Братусь, С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерки теории) / С.Н. Братусь. М.: Юридическая лит., 1976. - 216 с.

105. Виноградов, В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование / В.А. Виноградов. М.: Б.и., 2000. - 287 с.

106. Денисов, Ю.А. Общая теория правонарушения и ответственности (социологический и юридический аспекты) / Ю.А. Денисов. Д.: Изд-во ЛГУ, 1983.- 142 с.

107. Здравомыслов, А.Г. Проблема интереса в социологической теории / А.Г. Здравомыслов Л.: Изд-во ЛГУ, 1964. - 74 с.

108. Зиновьев, А.В. Индивидуальные формы деятельности народных депутатов местных советов / А.В. Зиновьев. Л.: Знание, 1990. - 32 с.

109. Зиновьев, А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики / А.В. Зиновьев. СПб.: Герда, 2000. - 416 с.

110. Зиновьев, А.В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики) / А.В. Зиновьев. Л.: Изд-во ЛГУ, 1987. - 159 с.

111. Зражевская, Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву / Т.Д. Зражевская. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1980. - 159 с.

112. Иоффе, О.С. Вопросы теории права / О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский. М.: Госюиздат, 1961. - 381 с.

113. Ким, А.И. Народное представительство в СССР / А.И. Ким. -Томск: Изд-во Томского ун-та, 1982. 89 с.

114. Коток, В.Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве (императивный мандат) / В.Ф. Коток. М.: Наука, 1967. - 135 с.

115. Краснов, М.А. Народный депутат: отчетность и ответственность / М.А. Краснов, А.З. Мухамеджанов. Ташкент: Узбекистан, 1991. - 87 с.

116. Краснов, М.А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы) / М.А. Краснов. М.: Наука, 1995.-55 с.

117. Краснов, М. А. Ответственность власти / М.А. Краснов. М.: Магистр, 1997. - 56 с.

118. Лейст, О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы) / О.Э. Лейст. М.: Изд-во МГУ, 1981. - 239 с.ч 143. Липинский, ДА. Формы реализации юридическойответственности / Д.А. Липинский. Тольятти: Изд-во ВУИТ, 1999. - 142 с.

119. Основин, B.C. Советская представительная система: вопросы теории и перестройки / B.C. Основин. Воронеж: Изд-во Воронежского унта, 1991.- 125 с.

120. Плахотный, А.Ф. Свобода и ответственность (социологический аспект проблемы) / А.Ф. Плахотный. Харьков: Изд-во Харьковского ун-та, 1972.- 152 с.

121. Пылин, В.В. Народовластие в системе местного самоуправления / В В. Пылин. СПб.: СПбИВЭСЭП, Знание, 1998. - 257 с.

122. Самощенко, И.С. Ответственность по советскому законодательству / И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин. М.: Юридическая лит., 1971.-240 с.

123. Сивов, В.А. Статус советского депутата / В.А. Сивов. Л.: Лениздат, 1973. - 127 с.

124. Спиркин, А.Г. Сознание и самосознание / А.Г. Спиркин. М.: Политиздат, 1972. - 303 с.

125. Старовойтов, Н.Г. Наказы избирателей / Н.Г. Старовойтов. М.: Юридическая, лит., 1975.-111с.

126. Тихонова, Е.А. Право отзыва депутата / Е.А. Тиханова. М.: Госюриздат, 1961. -48 с.

127. Тугаринов, В.П. Личность и общество / В.П. Тугаринов. М.: Мысль, 1965. - 191 с.

128. Черныш, A.M. Политическая ответственность в системе социалистического народовластия / A.M. Черныш. Харьков: Вища школа, 1987.- 193 с.

129. Монографии на иностранных языках

130. Cronin, Thomas E. Direct democracy: The politics of initiative, referendum and recall / Thomas E. Cronin. Cambridge etc. Harvard university press, 1989. -289 p.

131. Учебные и учебно-практические издания

132. Алексеев, С.С. Проблемы теории права: курс лекций в 2-х т. Т. 1 / С.С. Алексеев. Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1972. - 396 с.

133. Атамчук, Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г.В. Атаманчук. М.: Юридическая лит., 1997. - 399 с.

134. Вельский, К.С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (моральные, экономические и политические аспекты): учебное пособие / К.С. Вельский. М.: Изд-во ВЮЗИ, 1988. - 94 с.

135. Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. М.: Юристь, 1997. - 428 с.

136. Попова, С. Отзыв депутатов местных советов народных депутатов: учебное пособие / С. Попова. М.: Изд-во ВЮЗИ, 1982. - 30 с.

137. Пылин, В.В. Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных лиц, собрания (сходы) граждан: учебное и научно-практическое пособие / В.В. Пылин. СПб.: Изд-во ЛГОУ им. А.С. Пушкина, 2001.-286 с.

138. Спиридонов, Л.И. Теория государства и права: учебник / Л.И. Спиридонов. М.: Проспект, 1997. - 304 с.

139. Тихомиров, Ю.А. Публичное право: учебник для юридических факультетов и вузов / Ю.А. Тихомиров. М.: Бек, 1995. - 485 с.

140. Шиндяпина, М.Д. Стадии юридической ответственности: учебное пособие для вузов по юридической специальности / М.Д. Шиндяпина. М.: Книжный мир, 1998. -168 с.

141. Шугрина, Е.С. Муниципальное право: учебник / Е.С. Шугрина. -М.: Дело, 1999.-496 с.

142. Ясюнас, В.А. Основы местного самоуправления: учебное пособие / В.А. Ясюнас. М.: Ось-89, 1998. - 224 с.

143. Статьи из тематических сборников

144. Иваненко, О.Ф. Некоторые проблемы теории юридической ответственности / О.Ф. Иваненко // Юридическая ответственность в советском обществе: сб. статей / Отв. ред. О.Ф. Иваненко. Волгоград. Изд-во Высшей следственной школы МВД СССР, 1974. - С. 3 - 11.

145. Краснов, М.А. Парламентская ответственность депутата / М.А. Краснов // Конституционный строй России: сб. статей / Редкол.: Е.Г. Глушко и др. Вып. II. - М.: Изд-во ИГПАН, 1995. - С. 94 - 107.

146. Шугрина, Е.С. Институт отзыва выборного лица местного самоуправления / Е.С. Шугрина // Проблемы народного представительства в Российской Федерации: сб. статей / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998.-С. 166- 172.

147. Статьи из сборников сочинений отдельных авторов

148. Ленин, В.И. Программа российской социал-демократической рабочей партии / В.И. Ление // Полное собрание сочинений. Изд. 5-е. Т. 32. - М.: Госполитиздат, 1962. С. 153,154.

149. Ленин В.И. Доклад о праве отзыва. / В.И. Ленин // Полное собрание сочинений. Изд. 5-е. Т. 35. - М.: Госполитиздат, 1962. С. 109,110

150. Статьи из периодических изданий

151. Авакьян, С.А. Санкции в советском государственном праве / С.А. Авакьян // Советское государство и право. 1973. - №11. - С. 29 - 36.

152. Авакьян, С.А. Государственно-правовая ответственность / С.А. Авакьян // Советское государство и право. 1975. - №10. - С. 16-24.

153. Актуальный проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции / составитель В.А. Сивицкий // Государство и право. 2002. - №2. - С. 114-121.

154. Астафичев, П. А. Социально-правовая природа народного представительства / П.А. Астафичев // Государство и право. 2001. - №11. -С. 29 - 38.

155. Базылев, Б.Т. Юридическая ответственность как охранительное правоотношение / Б.Т. Базылев // Советское государство и право. 1980. -№8. - С. 122 -125.

156. Базылев, Б.Т. Сущность позитивной юридической ответственности / Б.Т. Базылев // Правоведение. 1979. - №4. - С. 40 - 46.

157. Белкин, А. А. Дело об отзыве депутата / А. А. Белкин // Правоведение. 1997. - №3. - С. 24- 33.

158. Бельский, К.С. Персональная ответственность и дисциплина в государственном управлении / К.С. Бельский // Советское государство и право. 1984.-№3.-С. 64-71.

159. Воронин, А. Ориентир интересы населения в управлении комплексным социально-экономическим развитием муниципальных образований / А. Воронин // Муниципальная власть. - 1999. - №6. - С. 61 - 65.

160. Духно, Н.А. Понятие и виды юридической ответственности / Н.А. Духно, В.И. Ивакин // Государство и право. 2000. - №6. - С. 12-17.

161. Замотаев, А. Как отозвать мэра ? / А. Замотаев // Муниципальная власть. -1999. №3. - С. 44 - 47.

162. Замотаев, А. Основные понятия и термины местного самоуправления (комментарий к отдельным нормам федерального законодательства) / А. Замотаев // Городское управление. 1997. - №5. - С. 16-25; №6 . - С. 24-33.

163. Замотаев, А. Прекращение полномочий выборных лиц местного самоуправления / А. Замотаев // Муниципальная власть. 1999. - №2. - С. 1012.

164. Замотаев, А. Прекращение полномочий выборных органов местного самоуправления / А. Замотаев // Муниципальная власть. 1999. -№1.-С. 25.

165. Зиновьев, А.В. Императивный характер депутатского мандата / А.В. Зиновьев // Правоведение. 1984. - № 1. - С. 41 - 45.

166. Зиновьев, А.В. Компетентность народных депутатов / А.В. Зиновьев // Правоведение. 1993. - №3. - С. 71 - 76.

167. Зиновьев, А.В. Конституционная ответственность / А.В. Зиновьев // Правоведение. 2003. - № 4. - С. 4 - 16.

168. Зиновьев, А.В. Устав Санкт-Петербурга: политико-правовой анализ / А.В. Зиновьев // Правоведение. 1998. - №3. - С. 36 - 40.

169. Иванов, А.А. Цели юридической ответственности ее функции и принципы / А.А. Иванов // Государство и право. 2003. - №6. - С. 66 - 69.

170. Иоффе, О С. Вина и ответственность по советскому праву / О С. Иоффе // Советское государство и право. 1972. - №9. - С. 34 - 43.

171. Колосова, Н.М. Конституционная ответственность -самостоятельный вид юридической ответственности / Н.М. Колосова // Государство и право. 1997. - №2. - С. 86-92.

172. Краснов, М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона / М.А. Краснов // Государство и право. 1993. - №6. - С. 46 - 56.

173. Краснов, М.А. О досрочном прекращении полномочий народного депутата в СССР / М.А. Краснов // Советское государство и право. 1989. -№11.-С. 84-93.

174. Краснов, М.А. О законодательном регулировании наказов избирателей народным депутатам СССР / М.А. Краснов // Советское государство и право. 1989. - №11. - С. 93 - 98.

175. Краснов, М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное / М.А. Краснов // Советское государство и право. 1990. -№10. - С. 81-90.

176. Краснов, М.А. Юридическая ответственность целостное правовое явление / М.А. Краснов // Советское государство и право. - 1984. -№3. - С. 73 -77.

177. Кряжков, А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита / А.В. Кряжков // Государство и право. 1999. - №10. - С. 91-100.

178. Кряжков, В.А. Отчет депутата (информационно-правовые вопросы) / В.А. Кряжков // Правоведение. 1983. - №3. - С. 28 - 35.

179. Лучин, В.О. Конституционные деликты / В.О. Лучин // Государство и право. 2000. - №1. - С. 12 - 20.

180. Малеин, Н.С. Неотвратимость и индивидуализм ответственности / Н С. Малеин // Советское государство и право. 1982. - №11. - С. 50 - 58.

181. Малько, А.В.Императивный мандат: прошлое и настоящее / А.В. Малько, В.Н. Синюков // Правоведение. 1992. - № 2. - С. 12 - 22.

182. Мерсиянова, И. Реструктуризация общественных отношений в системе местного самоуправления / И. Мерсиянова // Городское управление. -2000. №9.-С. 71-87.

183. Назаров, Б.Л. О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности / Б.Л. Назаров // Советское государство и право. 1981. -№10. - С. 29-35.

184. Недбайло, П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм / П.Е. Недбайло // Правоведение. 1971. - №3. - С. 44-53.

185. Пионтковский, А.А. О понятии уголовной ответственности / А.А. Пионтковский // Советское государство и право. 1972. - №9. - С. 34 - 43.

186. Руденко, В.Н. Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации / В.Н. Руденко // Чиновникъ. 2002. - №1. - С. 42 - 47.

187. Слива, А.Я. Постановления народных низов (о развитии института наказов избирателей) / А.Я. Слива // Советское государство и право. 1988. -№11.-С. 25-36.

188. Строгович, М.С. Сущность юридической ответственности / М.С. Строгович // Советское государство и право. 1979. - № 5. - С. 72 - 78.

189. Черданцев, А.Ф.О понятии и содержании юридической ответственности / А.Ф. Черданцев, С.Н. Кожевников // Правоведение. 1976. - №5. С. 37-48.

190. Чесноков, О.И. Общественный интерес и механизм действия социального закона / О.И. Чесноков // Вопросы философии. 1966. - № 9. - С.3.23.

191. Шон, Д.Т. Конституционная ответственность / Д.Т. Шон // Государство и право. 1995. - №7. - С. 35 - 44.

192. Шостак, Г. Упорядочит учет отзыва депутатов (статистический учет) / Г. Шостак // Советское государство. 1934. - № 5. - С. 64 - 69.

193. Шугрина, Е. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления / Е. Шугрина // Городское управление. 1998. - №8. - С. 9 - 15.

194. Комментарии к правовым актам

195. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Ответ, ред. проф. Ю.А. Тихомиров. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. - 460 с.

196. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. -Изд. 3-е., измен, и доп. / Под общей редакцией Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. - 896 с.

Автор: Лисовицкий, Дмитрий Александрович
Город: Санкт-Петербург
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением тема автореферата диссертации по юриспруденции

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Лисовицкий, Дмитрий Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Лисовицкий, Дмитрий Александрович, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Лисовицкий, Дмитрий Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Лисовицкий, Дмитрий Александрович, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением»