Институт уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Институт уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации»

На правах рукописи Исх № 43/1/3538 от 06 И 2007г

Мухаметшина Софья Шамилевна

ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

3 1 янв 2008

Москва - 2007

003163770

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, профессор

Хазов Евгений Николаевич

Официальные оппоненты: Член-корреспондент Российской

академии образования, доктор юридических наук, профессор

Дмитриев Юрий Альбертович

Заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент Смольяков Анатолий Антонович

Ведущая организация: Казанский юридический инстшут

МВД России

Защита диссертации состоится 25 декабря 2007 г в 12 00 на заседании диссертационного совета Д-203 019 02 при Московском университете МВД России по адресу 117997, г Москва, ул Академика Волгина, д 12, зал заседаний диссертационных советов

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России

Автореферат разослан 20 ноября 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук

А 1 Мамон к?в

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность темы исследования. Кардинальное изменение взаимоотношений между личностью и государством в Российской Федерации предполагает создание новых институциональных механизмов защиты прав человека и гражданина в качестве своеобразных индикаторов развития гражданского общества и государства

Одним из важнейших звеньев в указанном механизме является институт омбудсмена, трансформировавшийся в России в институт Уполномоченного по правам человека Изучение практики как на федеральном, так и региональном уровнях показывает, что данный институт следует рассматривать как необходимое связующее звено между государством и населением, важную форму контроля гражданского общества за исполнительной властью государства Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах призвана способствовать развитию правосознания должностных лиц и граждан, а в целом - укреплению законности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации существенно отличается от классического омбудсмена, так называемого скандинавского (шведского) образца Основная причина этого кроется в политических, экономических, социальных и культурных условиях его деятельности В отличие от европейского парламентского омбудсмена, представляющего собой дополнительный инструмент депутатского контроля над исполнительной властью, в России институт Уполномоченного по правам человека был создан, прежде всего, в целях соблюдения и уважения органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами прав и свобод граждан, обеспечения гарантий их государственной защиты В Российской Федерации деятельность Уполномоченного по правам человека всех уровней не затрагивает полномочия и сферу юрисдикции органов государственной власти, разрешающих споры и жалобы граждан с административными органами, но

существенно дополняет уже имеющиеся правовые средства защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает охрану и восстановление нарушенных прав и свобод

Несмотря на то, что Уполномоченными по правам человека на федеральном и региональном уровнях в Российской Федерации проделана большая работа и имеются бесспорные достижения в деле защиты прав и свобод человека и гражданина, анализ практики их деятельности свидетельствует о юридической и организационной незавершенности данного института Его становление происходит в атмосфере «нереализованных ожиданий», связанных с недостаточным обеспечением прав и свобод человека и гражданина в России Большинство граждан России еще не воспринимает данный институт как средство защиты собственных, в том числе конституционных прав, и не осознает, что Уполномоченный по правам человека может защитить лишь тех, кто проявляет активность в деле своей защиты И очень правильно, по нашему мнению, высказался Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В П Лукин о том, что проблемы защиты нарушенных прав граждан в Российской Федерации можно осуществить только в том случае, когда хорошо будет развит институт региональных Уполномоченных 1

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в настоящее время существует необходимость комплексного решения проблем, связанных с совершенствованием правовой базы института Уполномоченного по правам человека как на федеральном, так и на региональном уровнях, что позволит ликвидировать существующие пробелы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, окажет положительное влияние на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц

Степень научной разработанности темы. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации осуществляет одну из

1 См Ежегодный Доклад Уполномоченного по правам человека В П Лукина Федеральному Собранию РФ за 2006 г //Российская газета - 2007 г -13 апреля

новых форм контрольно-надзорной деятельности, не имевшую традиций в отечественной государственно-правовой системе Это и определяет повышенный интерес к данному институту, как со стороны исследователей правоведов, так и со стороны практических работников и широкой общественности

До начала 90-х годов прошлого века правовой институт омбудсмена практически не был известен российским юристам и изучался, главным образом, узким кругом правоведов-специалистов в области зарубежного конституционного права Одними из первых его исследователей были Г Мурашин, ЮС Шемшученко, И Мелик-Дадаева, И С Власов, НМ Касаткина, Н Ю Хаманева, В В Бойцова

Различные вопросы, связанные с созданием и развитием российского института Уполномоченного по правам человека, были исследованы в трудах Л М Алексеевой, В Г Бессарабова, М С Башимова, Л В Бойцовой, Н В Бутусовой, Т А Васильевой, С А Волкова, С В Калашникова, В А Карташкина, С А Князькина, В В Комаровой, Е И Козловой, Г Н Комковой, Н В Корнеевой, Г И Курдюкова, О Е Кутафина, Е А Лукашевой, А Г Майорова, О О Миронова, Н А Никифоровой, О А Снежко, Б А Страшуна

Вопросы организации и деятельности института омбудсмена в зарубежных странах исследовались в работах А С Автономова, Э М Аметистова, И С Власова, О Д Воробьева, Н М Касаткина, Н С Колесовой, И Л Ледях, В В Маклакова, В А Мальцева, А Н Соколова

Зарубежными исследователями института омбудсмена являются такие авторы, как С Андерсон, В Геллхорни и Д Роуат, А Хиль-Роблес, Е Леонтов-ски

В то же время динамика происходящих перемен, наличие нерешенных проблем в сфере защиты прав личности, а также сама новизна института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации для внутригосударственной правовой системы нашего государства обуславливают его недостаточную теоретическую разработанность Многие работы, касающиеся

института Уполномоченного по правам человека в России, посвящены отдельным аспектам его организации и деятельности Тем не менее, не умаляя достигнутого, необходимо отметить, что в числе указанных научных работ нет монографических трудов, посвященных комплексному анализу проблем защиты прав человека Уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации в современных условиях Значительные перемены во всех сферах жизни государства дают основание для научно обоснованной правовой оценки степени и характера их текущего и перспективного влияния на защиту прав и свобод человека и гражданина Вышеназванные теоретико-прикладные вопросы предопределили выбор темы диссертационного исследования, сориентировали на научный анализ института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации и выработку на этой основе предложений по его совершенствованию

Объектом исследования является сущность и содержание института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, его правовые основы

Предметом исследования выступают общественные отношения в сфере организации и деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации

Целью данной работы является комплексное исследование государственно-правового института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации как важнейшего элемента внутригосударственного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина в выявление специфики его деятельности

Задачи исследования:

- выявление исторических закономерностей процесса развития института омбудсмена в зарубежных странах, а также раскрытие сущности и содержания основных доктринальных подходов к данному институту в зарубежных странах,

- определение особенностей становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, как на федеральном, так и на региональном уровнях,

— изучение конституционно-правового статуса института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах,

- рассмотрение теоретических и практических аспектов деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации,

— разработка предложений по совершенствованию института Уполномоченного по правам человека в ее субъектах Российской Федерации

Методологическая основа исследования включает в себя комплекс общенаучных (диалектический, анализа и синтеза, логический, восхождение от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному и другие) и част-нонаучных (сравнительно-правовой, толкования норм права, моделирования и другие) методов познания

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых-юристов по исследуемой теме в области общей теории государства и права, конституционного и международного права, истории политических и правовых учений, теории прав человека, а также публикации в периодической печати по исследуемым проблемам Кроме того, теоретическую основу исследования составляют труды в области истории, политологии, социологии и философии

Нормативно-правовую основу исследования составляют международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда РФ, а также законодательство зарубежных государств Особое внимание обращено на ежегодные Доклады Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах Федеральному Собранию Российской Федерации

Эмпирическая база исследования представляет собой материалы практики по работе с обращениями (заявлениями, жалобами) граждан, поступающими в Аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также данные, характеризующие институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации и его роль в вопросах охраны и защиты прав человека и гражданина Так, соискателем рассматривались сведения о количестве и тематике обращений граждан РФ, поступающих в Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ в 2006 г, а также сведения о распределение жалоб граждан по Федеральным округам РФ в 2006 г

Научная новизна исследования состоит в комплексном рассмотрении института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации На основе проведенного исследования соискателем предложена концепция дальнейшего совершенствования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах В исследовании предлагается определение понятия Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, предлагаются основные классификации института омбуд-смена в зависимости от его места и роли в государственно-правовой системе, от порядка формирования должности, государственно-территориального уровня деятельности, от сферы компетенции, от процедуры доступа (обращения) и способов инициации расследования Соискателем обосновывается вывод о необходимости учреждения должности Уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации На основе сравнительно-правового анализа законодательства России и отдельных зарубежных стран высказаны предложения положение по совершенствованию деятельности института омбудсме-на

Положения, выносимые на защиту:

1 Обосновывается самостоятельность и независимость института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Соискателем предлагается новый порядок формирования должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Уполномоченный должен назначаться Госу-

дарственной Думой исключительно по представлению Президента Российской Федерации При этом кандидатуры на должность Уполномоченного вносятся Президенту Российской Федерации Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного Закрепление подобного порядка формирования Уполномоченного приведет к росту его авторитета, поскольку в этом случае Уполномоченный наделяется авторитетом президентской власти

2 Место, роль и значение Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации в системе органов государственной власти, выполняемые функции, формы и методы деятельности позволяют рассматривать его как особый и самостоятельный вид государственной контрольно-надзорной деятельности, не предусматривающий административный характер воздействия на субъекты правоотношений Исходя из этого, соискателем предлагается определение понятия Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации это самостоятельный и независимый государственный орган, призванный обеспечивать силой особого характера властного воздействия несудебную защиту прав личности в субъектах Российской Федерации

3 Одновременное существование в субъектах Российской Федерации Уполномоченного по правам человека и комиссий по правам человека представляется излишним При создании института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, по мнению соискателя, целесообразно прекращение деятельности комиссий, поскольку Уполномоченный по правам человека выполняет функции защиты прав, свобод и законных интересов личности более эффективно

4 В пределах ведения внутринационального механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, институты федерального и регионального уровней Уполномоченных по правам человека образуют систему, объединены единством целей, задач, функций, средств и форм деятельности и действуют на ос-

нове принципов профессионализма, координации, взаимоинформирования и сотрудничества

5 В целях завершения формирования института Уполномоченного по правам человека на региональном уровне для обеспечения гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина обосновывается принятие Федерального закона Российской Федерации «Об основах (принципах) деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации» По мнению соискателя, данный закон должен устанавливать единые полномочия, организационные формы и условия деятельности Уполномоченного, с наделением его правом законодательной инициативы, а также исключить неправомерное вторжение со стороны законодателей субъектов в предметы ведения Российской Федерации, что окажет позитивное влияние на правотворчество и существенно повысит эффективность защиты прав и свобод человека и гражданина в ходе строительства правового государства

6 В целях повышения действенности и эффективности рассматриваемого института обосновывается необходимость открытия представительств Уполномоченного по правам человека в РФ в субъектах Российской Федерации, где в настоящее время данный институт не создан

Теоретическая значимость работы подтверждается сделанными научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на дальнейшее совершенствование института Уполномоченного по правам человека и заключается в том, что работа представляет собой законченное комплексное монографическое исследование института Уполномоченного в Российской Федерации и в ее субъектах

Содержащиеся в работе теоретические выводы и предложения в определенной мере восполняют пробелы в области соблюдения, охраны и защиты прав и свобод личности В исследовании рассматриваются некоторые вопросы, связанные с внутригосударственным механизмом реализации прав и свобод человека и гражданина Выводы, сформулированные в работе, имеют определенное прикладное межотраслевое значение

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что полученные теоретические материалы могут быть использованы в правотворческой деятельности, при разработке и совершенствовании федерального и регионального законодательства об Уполномоченном по правам человека, в правоприменительной деятельности Уполномоченного как на федеральном, так и на региональном уровнях, в научно-исследовательской деятельности при дальнейшем изучении механизма защиты прав человека и гражданина

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась путем обсуждения его результатов на заседании кафедры конституционного права Московского университета МВД России Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, а также в выступлениях автора на различных научно-практических и учебно-методических конференциях Работа внедрена в учебный процесс и научно-исследовательскую деятельность Московского открытого социального университета, Академии права и управления (Минераловодский филиал НОУ), также в практическую деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Башкортостан

Структура диссертации включает введение, две главы, (пять параграфов), заключение и список литературы

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, степень ее разработанности, определяются объект и предмет исследования, цели и задачи исследования, его методологическая база, научная новизна Формулируются основные положения, выносимые на защиту, а также теоретическая и практическая значимость

Первая глава диссертации «Становление института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации» посвящена теоретико-правовому и законодательному обоснованию института Уполномоченного

по правам человека, сравнению правового положения Уполномоченных по правам человека, действующих в России со статусом института омбудсмена в зарубежных государствах

В первом параграфе «Особенности института омбудсмена в зарубежных странах» отмечается, что, несмотря на наличие в развитых демократических государствах целого ряда политических (посредством парламентского контроля), общественных (через средства массовой информации) и судебных механизмов защиты прав человека, в современном мире личность не в достаточной мере защищена от произвола со стороны административных органов государства Подобная ситуация характерна и для российского общества, в котором механизм судебной защиты прав граждан еще, как показывает изучение практики, далек от совершенства

Простыми и наиболее удобными для граждан формами исправления злоупотреблений государственной власти выступают разнообразные субсидиарные (дополнительные) пути и средства, направленные на решение правовых конфликтов путем посредничества или примирения сторон В данной связи эффективным оказался институт омбудсмена, который в настоящее время рассматривается как серьезный фактор безопасности личности и включается в конституционное законодательство все большего числа государств

Рассматривая определения института омбудсмена, существующие в энциклопедических и справочных изданиях, диссертант отмечает их схожесть под омбудсменом, как правило, понимается достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения их решений

Проводится сравнительно-правовой анализ института омбудсмена в ряде зарубежных стран Отмечается, что, в Швеции в 1713 г, возникнув как орган королевского надзора за администрацией и отправлением правосудия, в дальнейшем омбудсмен стал подотчетен парламенту

Сравнительно-правовой анализ зарубежного опыта зарождения и развития института омбудсмена позволяет сделать вывод о качественном различии его природы в зарубежных странах и в России, что объясняется политическими, экономическими, социальными и культурными условиями его деятельности В Швеции, а затем в других европейских странах омбудсмен был создан, прежде всего, для депутатского контроля за исполнительной и судебной властью, т е как элемент «сдержек и противовесов» в уже сложившейся системе разделения властей В России институт Уполномоченного по правам человека был заимствован из зарубежного опыта в условиях перехода к новой государственно-правовой системе и в связи с недостаточностью несудебных правовых средств защиты прав и свобод человека

Во втором параграфе «Становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах» отмечается, что предшественником российского института омбудсмена можно считать Комиссию по правам человека при Президенте РФ, а также созданные на рубеже 90-х годов прошлого века в ряде регионов комиссии по правам человека Однако комиссии по правам человека, как парламентские, так и правительственные, были лишь промежуточным этапом становления государственного правозащитного механизма в постреформенной России Очевидной стала необходимость создания независимого правозащитного института с особым статусом и полномочиями

Прослеживается развитие законодательной регламентации Уполномоченного, начиная с принятой 22 ноября 1991 г Верховным Советом РСФСР Декларации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ст 40), до принятия Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 26 февраля 1997 г 2, регламентирующего практически в полном объеме всю многогранную деятельность российского Уполномоченного Это позволяет говорить о создании обособленного государственно-правового института При этом сам факт регулирования инсти-

гСм Рос газ - 1997 - 4 марта, В дальнейшем - Закон об Уполномоченном

тута Уполномоченного по правам человека федеральным конституционным законом свидетельствует не только о его огромной роли, но и о значении данного института в системе органов государственной власти России

Относительно природы российского Уполномоченного по правам человека в теории конституционного права встречаются расхождения от понимания его как негосударственного органа защиты прав и свобод человека, до признания его государственным органом власти

По мнению автора, не верна ни первая, ни вторая точка зрения Тот факт, что институт Уполномоченного в России учрежден в целях обеспечения государственной защиты прав и свобод граждан и избирается Государственной Думой, позволяет сделать вывод о его государственной политико-правовой природе С другой стороны, отсутствие административных полномочий отличает этот институт от органов государственной власти Уполномоченный - конституционный институт, занимающий в механизме государства особое и самостоятельное место, акцент в организации и деятельности которого делается на независимость и неподотчетность государственным органам и должностным лицам

Исходя из этого, автор дает определение Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации это самостоятельный и независимый государственный орган, призванный обеспечивать силой особого характера властного воздействия несудебную защиту прав личности в субъектах Российской Федерации В этом качестве институт Уполномоченного становится существенным составным элементом в системе внутринациональных несудебных правозащитных органов (как государственных, так и негосударственных)

Несмотря на то, что институт Уполномоченного по правам человека является новым для России, с момента его создания он активно развивается, вырабатывая собственные стиль и методы работы Президент РФ также рассматривает институт Уполномоченного в качестве важного инструмента правового государства3

3 См Введение к Докладу о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федера-

Несмотря на предпринимаемые федеральным Уполномоченным и его аппаратом усилия по защите прав граждан, охватить все проблемы защиты нарушенных прав граждан в России в реальности невозможно Уполномоченный по правам человека в РФ в этой связи отметил «Россия - очень большая страна, и, чтобы реально достигать каждого уголка страны, должен быть хорошо развит институт региональных Уполномоченных» 4

Исследование показало, что выделяются следующие трудности становления института региональных Уполномоченных

1) противодействие органов исполнительной власти субъектов РФ введению данной должности в своих регионах обусловлено нежеланием иметь в лице Уполномоченного независимого контролера Здесь можно отметить как непонимание назначения института Уполномоченного, скептическое отношение к его деятельности, так и, наоборот, слишком хорошее понимание того, каким эффективным средством борьбы против произвола властей может он стать,

2) препятствием становлению регионального института Уполномоченного выступает отсутствие единой федеральной законодательной основы, регламентирующей основы деятельности региональных Уполномоченных

Наличие в субъектах Российской Федерации комиссий по правам человека рассматривается некоторыми учеными в качестве препятствия на пути становления и развития регионального института Уполномоченного Однако Комиссии по правам человека в субъектах России правильнее понимать как аналог коллективного омбудсмена, эволюционный этап развития института Уполномоченного в субъектах Российской Федерации Вместе с тем одновременное существование в субъектах Российской Федерации Уполномоченного и комиссий по правам человека автор считает избыточным При создании Уполномоченного в субъекте Федерации целесообразно прекращение деятельности комиссий по правам человека, поскольку Уполномоченный выполняет правозащитные функции более эффективно

ции в 2000 г - М Юридическая литература - С 4-5

4ШкельТ Правовой защитник //Рос газ —2004 г -14февр

В настоящее время институт российского Уполномоченного по правам человека можно считать в основном сложившимся как на федеральном, так и на региональном уровне Вместе с тем, необходимо завершение формирования регионального звена этого института, установление его во всех субъектах Российской Федерации Для этого следует принять федеральный закон «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации», который бы устанавливал общие принципы организации и деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации

Поскольку развитие института омбудсмена в России протекает одновременно со становлением его в странах Содружества Независимых Государств (СНГ) и Балтии, то в исследовании проводится сравнительно-правовой анализ российского Уполномоченного по правам человека с аналогичными институтами в странах СНГ

Несмотря на то, что институт омбудсмена создан не во всех странах СНГ, в литературе имеются предложения о введении должности Генерального омбудсмена по правам человека в СНГ, что позволило бы развить более тесное сотрудничество в сфере защиты прав человека на территории стран-членов СНГ Однако, по мнению автора, учреждение должности Генерального омбудсмена по правам человека в СНГ (или Уполномоченного по правам человека в СНГ) является преждевременным Содружество Независимых Государств представляет собой особое международно-правовое объединение, носящее переходный характер, в котором имеются как интеграционные, так и дезингегра-ционные тенденции В таких условиях невозможно создание правовых гарантий, обеспечивающих рассмотрение обращений Генерального омбудсмена В подобной ситуации учреждение должности Генерального омбудсмена по правам человека в СНГ, не имеющего властных полномочий, способно серьезно дискредитировать саму идею омбудсмена

В третьем параграфе «Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах» делает-

ся вывод о том, что правовое положение Уполномоченного по правам человека в качестве особого органа определяется такими признаками, как правовая основа, порядок назначения и освобождения от должности, ответственность, компетенция, выполняемые функции и т д Кроме того, его правовое положение характеризуется особым (конституционным) уровнем правовой регламентации и высоким политическим потенциалом В литературе имеется мнение о том, что Уполномоченный по правам человека осуществляет контроль, функционально отличный от других видов государственного контроля, в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения соответствующими органами и должностными лицами При этом Уполномоченный по правам человека использует методы убеждения, критики, принципы объективности и гласности, арсенал средств, свойственных только омбудсмену Однако место, роль и значение Уполномоченного по правам человека в системе государственных органов власти, выполняемые функции, формы и методы деятельности позволяют автору определить его деятельность как особый контрольно-надзорный вид деятельности

В структуру конституционного правового положения Уполномоченного по правам человека всех уровней автор включает следующие основные элементы 1) порядок формирования должности, 2) принципы деятельности, 3) основные направления и функции, 4) формы деятельности, 5) компетенция, 6) гарантии, 7) ответственность Первый элемент правового положения Уполномоченного по правам человека включает в себя следующие основные элементы а) требования, предъявляемые к кандидату, б) процедура внесения кандидатуры в Государственную Думу РФ, в) проведение голосования по представленной кандидатуре, г) принесение присяги избранным лицом, д) правовое (документальное) оформление назначенного лица на должность, е) срок действия полномочий, ж) порядок прекращения деятельности

Поскольку одной из особенностей института Уполномоченного по правам человека всех уровней является высокая степень его персонализации, то эффективность его деятельности в значительной мере определяется такими

личностными качествами, как ответственность, компетентность, профессионализм, энтузиазм и др, что, в свою очередь, обуславливает наличие особых требований, предъявляемых Законом к Уполномоченному по правам человека

Обосновывается необходимость изменения федерального конституционного закона в части формирования должности Уполномоченного по правам человека Соискателем предлагается новый порядок формирования должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Уполномоченный должен назначаться Государственной Думой исключительно по представлению Президента Российской Федерации При этом кандидатуры на должность Уполномоченного вносятся Президенту Российской Федерации Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного Закрепление подобного порядка формирования Уполномоченного приведет к росту его авторитета, поскольку в этом случае Уполномоченный наделяется авторитетом президентской власти Одновременно подобный порядок, подчеркивая самостоятельную природу этого института, будет способствовать его независимости Предлагается также дополнить ч 1 ст 13 Закона основаниями досрочного освобождения Уполномоченного по правам человека от должности Рассматривая организацию Аппарата Уполномоченного по правам человека всех уровней и основные направления его деятельности, отмечается, что важной гарантией независимости Уполномоченного является его самостоятельная регламентация вопросов внутренней деятельности через собственный аппарат Высокий социально-правовой статус сотрудников службы Уполномоченного (являющихся государственными служащими) является отражением ответственности и престижа должности, а также одним из способов привлечения высококвалифицированных специалистов в Аппарат Уполномоченного

Анализируя деятельность Уполномоченных по правам человека всех уровней, можно сделать следующий вывод в России нарушаются, прежде всего, гражданские права (право на достойный уровень жизни, право на нормаль-

ные условия человеческого существования), социальные и экономические права (несвоевременные выплаты заработной платы, социальных пособий)5 Это показывает, что в России требуется разработка и реализация не только отдельных правовых, социально-экономических, политических реформ, но и стабильной долговременной правовой политики, направленной на разрешение указанных проблем

Деятельность Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации также охватывает защиту всего комплекса прав и свобод человека и гражданина Отмечается, что концепция развития института Уполномоченного по правам человека должна предусматривать возможность децентрализации службы, поскольку аппарат Уполномоченного по правам человека объективно не в состоянии реагировать на все нарушения прав и свобод человека и гражданина на всей территории России

Исследуется компетенция, а также тесно связанные с ней другие элементы правового положения Уполномоченного по правам человека формы и направления деятельности, механизм реализации компетенции, правовые средства воздействия, раскрывается связь стоящих перед Уполномоченным по правам человека задач и содержание выполняемых им функций

Комплексное исследование деятельности Уполномоченного по правам человека показывает, что основной задачей его деятельности является обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, основной функцией является контрольная деятельность за соблюдением прав и свобод граждан, основной формой деятельности выступает принятие, рассмотрение и разрешение поступивших жалоб и обращений на нарушение прав, свобод и законных интересов граждан органами государственной власти и их должностными лицами, основным средством реализации контрольной функции можно считать проверку поступивших жалоб и

5 Сведения о количестве и тематике обращений (заявлений, жалоб) граждан РФ в 2006 г //официальный сайг Уполномоченного по правам чечовека в Российской Федерации/АПр //ombudsman gov ru/doc/ezdoc/06b shtml

обращений, основными актами реагирования на нарушения прав и свобод являются заключение и ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ

Вторая глава «Развитие и совершенствование деятельности института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»

посвящена анализу путей совершенствования деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, основам взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в РФ в деле защиты прав и свобод человека и гражданина

В первом параграфе «Особенности деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и практики» отмечается, что создание эффективного правозащитного механизма в России немыслимо без его определенной децентрализации, отражающей федеративное устройство страны, ее территориальные масштабы, многонациональный характер населения Наличие национальных и социальных конфликтов в сегодняшней ситуации создает объективные предпосылки для создания системы автономных Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также местных (локальных) Уполномоченных

Подходы в правовой регламентации Уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации порой диаметрально противоположны начиная от «исполнительного», «парламентского» уполномоченного, до коллективного правозащитного органа Вытекающие из этого особенности правового положения Уполномоченного по правам человека в том или ином субъекте Российской Федерации, выглядят вполне закономерно в отсутствие единого федерального закона, устанавливающего общие принципы организации и деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации В этой связи автор высказывается за необходимость скорейшего принятия отдельного закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах

Российской Федерации» Принятие данного закона также необходимо для более полной реализации п «б» ч 1 ст 72 Конституции России

При развитии института региональных Уполномоченных по правам человека, требуется решение, как минимум, следующих основных и тесно взаимосвязанных между собой вопросов 1) о правовой основе, регулирующей организацию и деятельность региональных Уполномоченных, 2) о принципах взаимоотношений между федеральным и региональными Уполномоченными, 3) о сферах разграничения компетенции между федеральным и региональными Уполномоченными, 4) о формах совместной деятельности федерального и региональных Уполномоченных

Федеральный Уполномоченный по правам человека не может напрямую вмешиваться в деятельность Уполномоченных в субъектах В то же время существует необходимость в их совместной деятельности, которая может реали-зовываться в ряде форм а) восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, б) совершенствование законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, в) правовое просвещение в области прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты

Относительно необходимости разграничения сфер компетенции между федеральным и региональными Уполномоченными, следует отметить, что критерием такого разграничения должны являться предметы ведения Федерации и ее субъектов

В перспективе, в целях объединения правозащитных усилий федерального и регионального Уполномоченных по правам человека, возможно создание Совета Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, который являлся бы совещательным органом, содействующим осуществлению государственной защиты прав и свобод человека и гражданина по предметам совместного ведения системы Уполномоченных

Автором подробно рассматриваются элементы правового положения региональных Уполномоченных особенности правовой регламентации в законах субъектов РФ, требования к кандидату на должность регионального Уполномо-

ченного, процедура выдвижения кандидатов и назначения их на должность Уполномоченного, задачи, поставленные перед Уполномоченными законами субъектов Федерации, права и обязанности, ответственность, гарантии независимости Обращается внимание на то, что ни федеральный, ни региональные Уполномоченные, при осуществлении своих полномочий не должны вмешиваться в осуществление прокурорского надзора, в сферу уголовного преследования и в процессуальную деятельность по отправлению правосудия Соответственно, Уполномоченные не должны иметь права истребования материалов или дел, находящихся в производстве органов судебной власти, прокуратуры, дознания и предварительного следствия Делается вывод о том, что организация и деятельность Уполномоченных в субъектах Российской Федерации в основном строится по аналогии с институтом Уполномоченного по правам человека в РФ В то же время федеральный и региональный институты Уполномоченного могут и должны взаимообогащать друг друга федеральный Уполномоченный также должен учитывать и использовать лучшие достижения законодательного опыта правового регулирования института региональных Уполномоченных

Во втором параграфе «Совершенствование института Уполномоченного по правам человека в России: проблемы и перспективы дальнейшего развития» отмечается, что для современного состояния правового статуса личности в России характерны такие особенности, как его крайняя неустойчивость, слабая социально-правовая защищенность, отсутствие надежных гарантирующих механизмов, неспособность государственных властных структур эффективно обеспечить и защитить права, свободы и интересы гражданина

Для исполнительной власти как на федеральном уровне, так и в регионах характерны полная отчужденность государственных чиновников от населения, высокая степень коррупции, низкая исполнительская дисциплина, отсутствие традиций уважения прав человека и гражданина

Особенно остро проблема защиты прав личности касается закрытых учреждений и организаций военных частей, мест заключения В России появились значительные группы людей (беженцы, мигранты, перемещенные лица), которые не только не имеют гражданских прав, но даже не в состоянии пользоваться общечеловеческими правами

При всех позитивных факторах деятельность Уполномоченного имеет и ряд недостатков нечетко очерченная сфера компетенции, отсутствие права законодательной инициативы, ограниченная возможность обращения в Конституционный Суд, отсутствие правовой регламентации отношений между федеральным Уполномоченным и Уполномоченными в субъектах Федерации

Политико-правовая природа Уполномоченного по правам человека, его место и роль в системе органов государственной власти исключает, по мнению автора, возможность наделения его какими-либо дополнительными, в том числе, административными полномочиями, превращающими его в разновидность органа государственной власти Отсутствие властных административных полномочий Уполномоченного полностью соответствует признакам классического института омбудсмена В то же время Закон наделяет Уполномоченного вполне достаточным набором юридических средств для реализации своих полномочий и эффективного осуществления защиты прав и свобод граждан

Поскольку поиск путей повышения эффективности института Уполномоченного подразумевает правильное выяснение его места и роли в системе государственных правозащитных органов, в исследовании рассматривается роль судебного контроля и прокурорского надзора, адвокатуры, других правоохранительных органов в решении проблемы защиты прав граждан

Усиление контрольных полномочий Уполномоченного по правам человека возможно только за счет сужения компетенции других органов, прежде всего, прокуратуры, путем передачи части выполняемых ею функций другим органам -судам (предполагается создание системы административных судов), адвокатуре, Министерству юстиции, Уполномоченному по правам человека

По мнению автора, сфера контрольной деятельности Уполномоченного определена в законе слишком широко - она не должна охватывать сферу уголовного судопроизводства Право обжалования вступивших в силу судебных решений (приговоров) должно принадлежать только прокурорам и участникам судебного разбирательства Это касается права истребования материалов прекращенных уголовных дел и материалов, по которым было принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела (следует отметить, что УПК РФ не предусматривает подобного права Уполномоченного) Объектом усилий Уполномоченного должна быть деятельность органов исполнительной власти, и именно он должен реализовывать неразвитые контрольные функции Федерального Собрания Российской Федерации над органами исполнительной власти в сфере защиты прав граждан

Автор считает целесообразным наделение Уполномоченного правом законодательной инициативы, что существенно повысило бы его правозащитные возможности и оказало бы позитивное влияние на правотворчество Важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право внесения на основе этих данных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации предложения об изменении, дополнении законодательных актов или принятии новых

Федеративный характер нашего государства подразумевает необходимость учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации, поскольку, во-первых, федеральный Уполномоченный не в состоянии контролировать соблюдение прав и свобод личности на всей территории России, и, во-вторых, защита прав и свобод человека и гражданина в России относится к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов Однако многие регионы, как показывает практика развития этого института, не торопятся с созданием его на своих территориях, так как не заинтересованы в установлении у себя дополнительных контрольных органов

Поскольку федеративная организация государства исключает возможность непосредственного административного контроля федерального Уполномоченного над региональными, в исследовании рассматривается вопрос о формах и принципах взаимодействия между ними Делается вывод, что для скорейшего завершения формирования регионального звена в едином институте Уполномоченного, установления единообразных организационных и функциональных основ, требуется принятие закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации» До учреждения Уполномоченного во всех субъектах федерации целесообразно внести изменения в Закон об Уполномоченном, позволяющие создавать федеральному Уполномоченному свое представительство в тех субъектах, где он отсутствует Возможно также учреждение Уполномоченного по делам ребенка, по делам военнослужащих, осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы, административных Уполномоченных, деятельность которых была бы сосредоточена на защите прав граждан от злоупотреблений административных органов и должностных лиц

В заключении формулируются основные выводы и предложения, вытекающие из проведенного исследования

Основные положения диссертации опубликованы автором в следующих работах

I. В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1 Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека // Вестник Московского университета МВД России, 2006, № 9 (0,4 п л)

II. Опубликованные в иных изданиях:

2 «Некоторые аспекты правового статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации» опубликована на стр 115-119 сборника «Проблемы защиты прав человека на современном этапе развития государства и общества» Материалы межвузовской научно-практической конференции г Уфа, 15 декабря 2005 года - Уфа УЮИ МВД РФ, 2006 (0,4 п л ),

3 Правовое регулирование института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации (основные проблемы и пути их решения) // Вестник Уфимского юридического института МВД Российской Федерации 2006, № 4 (0,2 п л)

Подписано в печать 01 ноября 2007 г

Формат 60x90/16

Объем 1,5 п л

Тираж 100 экз

Заказ №291107104

Оттиражировано на ризографе в ООО «УниверПринт» ИНН/КПП 7728572912Y772801001

Адрес 117292, г Москва, ул Дмитрия Ульянова, д 8, кор 2 Тел 740-76-47, 125-22-73 http //www umverpnnt ru

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Мухаметшина, Софья Шамилевна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Особенности института омбудсмена в зарубежных странах.

§ 2. Становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах

§ 3. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Глава II. РАЗВИТИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Особенности деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и практики.

§ 2. Совершенствование института Уполномоченного по правам человека в России: проблемы и перспективы дальнейшего развития.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Институт уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Кардинальное изменение взаимоотношений между личностью и государством в Российской Федерации предполагает создание новых институциональных механизмов защиты прав человека и гражданина в качестве своеобразных индикаторов развития гражданского общества и государства.

Одним из важнейших звеньев в указанном механизме является институт омбудсмена, трансформировавшийся в России в институт Уполномоченного по правам человека. Изучение практики как на федеральном, так и региональном уровнях показывает, что данный институт следует рассматривать как необходимое связующее звено между государством и населением, важную форму контроля гражданского общества за исполнительной властью государства. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах призвана способствовать развитию правосознания должностных лиц и граждан, а в целом - укреплению законности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации существенно отличается от классического омбудсмена, так называемого скандинавского (шведского) образца. Основная причина этого кроется в политических, экономических, социальных и культурных условиях его деятельности. В отличие от европейского парламентского омбудсмена, представляющего собой дополнительный инструмент депутатского контроля над исполнительной властью, в России институт Уполномоченного по правам человека был создан, прежде всего, в целях соблюдения и уважения органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами прав и свобод граждан, обеспечения гарантий их государственной защиты. В Российской Федерации деятельность Уполномоченного по правам человека всех уровней не затрагивает полномочия и сферу юрисдикции органов государственной власти, разрешающих споры и жалобы граждан с административными органами, но существенно дополняет уже имеющиеся правовые средства защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает охрану и восстановление нарушенных прав и свобод.

Несмотря на то, что Уполномоченными по правам человека на федеральном и региональном уровнях в Российской Федерации проделана большая работа и имеются бесспорные достижения в деле защиты прав и свобод человека и гражданина, анализ практики их деятельности свидетельствует о юридической и организационной незавершенности данного института. Его становление происходит в атмосфере «нереализованных ожиданий», связанных с недостаточным обеспечением прав и свобод человека и гражданина в России. Большинство граждан России еще не воспринимает данный институт как средство защиты собственных, в том числе конституционных прав, и не осознает, что Уполномоченный по правам человека может защитить лишь тех, кто проявляет активность в деле своей защиты. И очень правильно, по нашему мнению, высказался Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукин о том, что проблемы защиты нарушенных прав граждан в Российской Федерации можно осуществить только в том случае, когда хорошо будет развит институт региональных Уполномоченных.1

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в настоящее время существует необходимость комплексного решения проблем, связанных с совершенствованием правовой базы института Уполномоченного по правам человека как на федеральном, так и на региональном уровнях, что позволит ликвидировать существующие пробелы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, окажет

1 См.: Ежегодный Доклад Уполномоченного по правам человека В.П.Лукина Федеральному Собранию РФ за 2006 г. // Российская газета - 2007 г. - 13 апреля. положительное влияние на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Степень разработанности темы. Институт Уполномоченного представляет собой новую форму контрольно-надзорной деятельности, не имеющую традиций в отечественной государственно-правовой системе. Его новизна и незавершенность формирования обуславливает по отношению к нему повышенный научный интерес.

До начала 90-х гг. прошлого века правовой институт омбудсмена почти не был известен российским юристам, и изучался, главным образом, узким кругом правоведов-специалистов в области зарубежного конституционного права. Одними из первых его исследователей были Г.Мурашин, Ю.С.Шемшученко, И.Мелик-Дадаевой, И.С.Власов, Н.М.Касаткина, Н.Ю.Хаманева1. Особо следует выделить труды В.В.Бойцовой, внесшей большой научный вклад в изучение института омбудсмена .

Различные вопросы, связанные с созданием и развитием российского института Уполномоченного по правам человека, были исследованы в трудах Л.М.Алексеевой, В.Г.Бессарабова, М.С.Башимова, Л.В.Бойцовой, Н.В.Бутусовой, Т.А.Васильевой, С.А.Волкова, С.В.Калашникова, В.А.Карташкина, С.А.Князькина, В.В.Комаровой, Е.И.Козловой, Г.Н.Комковой, Н.В.Корнеевой, Г.И.Курдюкова, О.Е.Кутафина, Е.А.Лукашевой, А.Г.Майорова, О.О.Миронова, Н.А.Никифоровой, О.А.Снежко, Б.А.Страшуна.

1 См.: Мурашин Г., Шемшученко Ю. Институт омбудсмена в современном буржуазном государстве // Сов. государство и право. - 1971. - №1. - С. 139-144; Мелик-Дадаева И. Институт омбудсмана (история, основные функции и особенности деятельности в скандинавских странах) // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. - М., 1986. - № 94; Власов И. Защита гражданских прав личности в Польше (институт омбудсмена): Обзор. - М., 1990; Хаманева Н. Роль омбудсмена в охране прав граждан в сфере государственного Правления // Советское государство и право. - 1990. - № 9. - С. 138-147; Хаманева Н. Охрана Прав граждан в зарубежных странах: институт омбудсмена (сравнительный аспект). Сб. обзоров. -М., 1991.

2 См.: Бойцова В., Бойцова Л. Правовой институт омбудсмена в условиях современного общественного развития М., 1992; Бойцова В. Народный правозащитник; статус и функционирование. Опыт сравнительного изучения. - Тверь. 1994; Бойцова В., Бойцова Л. Контроль за исполнительной властью в Великобритании: правовой институт омбудсмана//Полис. - 1993. - № 1. - С.183-188.

Вопросы организации и деятельности института омбудсмена в зарубежных странах исследовались в работах А.С.Автономова, Э.М.Аметистова, И.С.Власова, О.В.Воробьева, Н.М.Касаткина, Н.С.Колесовой, И.Л.Ледях, В.В.Маклакова, В.А.Мальцева, А.Н.Соколова.

Крупнейшими зарубежными исследователями института омбудсмена являются такие ученые как С.Андерсон, В.Геллхорни и Д.Роуат1. На русском языке также изданы работы омбудсменов некоторых европейских стран -А.Хиль-Роблеса, Е.Леонтовски2.

Поскольку деятельность Уполномоченного по правам человека неразрывно связана с правовым положением личности, следует отметить, что проблема основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в России, а также гарантий их реализации и защиты была разработана такими отечественные учеными-правоведами, как М.В.Баглай, Н.С.Бондарь, А.Г.Бережнов, И.А.Боброва, А.Д.Бойков, И.И. Веремеенко, Н.В.Витрук, Л.Д.Воеводин, Г.А.Гаджиев, М.С.Гринберг, А.Д.Денисов, М.И.Ковалев, Б.И.Кожохин, В.М.Курицын, О.Е.Кутафин, В.А.Кучинский, В.В.Лазарев, Л.Н.Линник, О.Е.Малеин, М.Н.Малеина, А.В.Малько, Н.И.Матузов, Р.А.Мюллерсон, В.М.Николайчик, В.А.Патютин, А.А.Пионтковский, Ф.М.Рудницкий, Р.О.Халфина, А.И.Экимов и другими учеными.

В то же время динамика происходящих перемен, наличие нерешенных проблем в сфере защиты прав личности, а также сама новизна института Уполномоченного для внутригосударственной правовой системы России обуславливает его недостаточную теоретическую разработанность. Многие работы, касающиеся института Уполномоченного по правам человека в России, посвящены отдельным аспектам его организации и деятельности.

1 См.: Anderson S. Ombudsman for American Government? — Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hail, 1968; Anderson S. Ombudsman papers: American experience and proposals, with a comparative analysis of ombudsman offices by Kent. M, Weeks. Berkeley. 1969; Anderson S. Ombudsman readings, Edmonton, 1980; Anderson S. Canadian ombudsman proposals. Berkeley. 1966; Gellhom W. Ombudsman and others citizen's protectors in nine countries. Cambridge. 1966; Rowat D. The Ombudsman Plan. Toronto, 1973; Rowat D. The ombudsman : citizen's defender. London, 1968.

2 См.: Хиль Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана) / Пер. с исп. - М., 1997; Леонтовска Е. Как начиналась работа Уполномоченного по гражданским правам: В 2-х т. / Пер. с польского. Изд. 2-е, испр. - М. 1998; Леонтовска Е. У всех на виду. - М., 2000.

Таким образом, существует необходимость в комплексном научном исследовании института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах.

Объектом исследования является сущность и содержание института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, его правовые основы.

Предметом исследования выступают общественные отношения в сфере организации и деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Целью данной работы является комплексное исследование государственно-правового института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации как важнейшего элемента внутригосударственного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина в выявление специфики его деятельности.

Задачи исследования:

- выявление исторических закономерностей процесса развития института омбудсмена в зарубежных странах, а также раскрытие сущности и содержания основных доктринальных подходов к данному институту в зарубежных странах;

- определение особенностей становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, как на федеральном, так и на региональном уровнях;

- изучение конституционно-правового статуса института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах;

- рассмотрение теоретических и практических аспектов деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации;

- разработка предложений по совершенствованию института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах.

Методологическая основа исследования включает в себя комплекс общенаучных (диалектический, анализа и синтеза, логический, восхождение от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному и другие) и частнонаучных (сравнительно-правовой, толкования норм права, моделирования и другие) методов познания.

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых-юристов по исследуемой теме в области общей теории государства и права, конституционного и международного права, истории политических и правовых учений, теории прав человека, а также публикации в периодической печати по исследуемым проблемам. Кроме того, теоретическую основу исследования составляют труды в области истории, политологии, социологии и философии.

Нормативно-правовую основу исследования составляют международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда РФ, а также законодательство зарубежных государств. Особое внимание обращено на ежегодные Доклады Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах Федеральному Собранию Российской Федерации.

Эмпирическая база исследования представляет собой материалы практики по работе с обращениями (заявлениями, жалобами) граждан, поступающими в Аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также данные, характеризующие институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации и его роль в вопросах охраны и защиты прав человека и гражданина. Так, соискателем рассматривались сведения о количестве и тематике обращений граждан РФ, поступающих в Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ в 2006 г., а также сведения о распределение жалоб граждан по Федеральным округам РФ в 2006 г.

Научная новизна исследования состоит в комплексном рассмотрении института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. На основе проведенного исследования соискателем предложена концепция дальнейшего совершенствования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. В исследовании предлагается определение понятия Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации; предложена новая классификация основных прав и свобод человека и гражданина, рассмотрен механизм их реализации и защиты посредством деятельности Уполномоченного по правам человека. Соискателем обосновывается вывод о необходимости учреждения должности Уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации. На основе сравнительно-правового анализа законодательства России и отдельных зарубежных стран высказаны предложения по совершенствованию деятельности института омбудсмена.

Положения, выносимые на защиту:

1. Обосновывается самостоятельность и независимость института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Соискателем предлагается новый порядок формирования должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Уполномоченный должен назначаться Государственной Думой исключительно по представлению Президента Российской Федерации. При этом кандидатуры на должность Уполномоченного вносятся Президенту Российской Федерации Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Закрепление подобного порядка формирования Уполномоченного приведет к росту его авторитета, поскольку в этом случае Уполномоченный наделяется авторитетом президентской власти.

2. Место, роль и значение Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации в системе органов государственной власти, выполняемые функции, формы и методы деятельности позволяют рассматривать его как особый и самостоятельный вид государственной контрольно-надзорной деятельности, не предусматривающий административный характер воздействия на субъекты правоотношений. Исходя из этого, соискателем предлагается определение понятия Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: это самостоятельный и независимый государственный орган, призванный обеспечивать силой особого характера властного воздействия несудебную защиту прав личности в субъектах Российской Федерации.

3. Одновременное существование в субъектах Российской Федерации Уполномоченного по правам человека и комиссий по правам человека представляется излишним. При создании института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, по мнению соискателя, целесообразно прекращение деятельности комиссий, поскольку Уполномоченный по правам человека выполняет функции защиты прав, свобод и законных интересов личности более эффективно.

4. В пределах ведения внутринационального механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, институты федерального и регионального уровней Уполномоченных по правам человека образуют систему, объединены единством целей, задач, функций, средств и форм деятельности и действуют на основе принципов профессионализма, координации, взаимоинформирования и сотрудничества.

5. В целях завершения формирования института Уполномоченного по правам человека на региональном уровне для обеспечения гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина обосновывается принятие Федерального закона Российской Федерации «Об основах (принципах) деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации». По мнению соискателя, данный закон должен устанавливать единые полномочия, организационные формы и условия деятельности Уполномоченного, с наделением его правом законодательной инициативы, а также исключить неправомерное вторжение со стороны законодателей субъектов в предметы ведения Российской Федерации, что окажет позитивное влияние на правотворчество и существенно повысит эффективность защиты прав и свобод человека и гражданина в ходе строительства правового государства.

6. В целях повышения действенности и эффективности рассматриваемого института обосновывается необходимость открытия представительств Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, где в настоящее время данный институт не создан.

Теоретическая значимость работы подтверждается сделанными научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на дальнейшее совершенствование института Уполномоченного по правам человека и заключается в том, что работа представляет собой законченное комплексное монографическое исследование института Уполномоченного в Российской Федерации и в ее субъектах.

Содержащиеся в работе теоретические выводы и предложения в определенной мере восполняют пробелы в области соблюдения, охраны и защиты прав и свобод личности. В исследовании рассматриваются некоторые вопросы, связанные с внутригосударственным механизмом реализации прав и свобод человека и гражданина. Выводы, сформулированные в работе, имеют определенное прикладное межотраслевое значение.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что полученные теоретические материалы могут быть использованы в правотворческой деятельности, при разработке и совершенствовании федерального и регионального законодательства об Уполномоченном по правам человека; в правоприменительной деятельности Уполномоченного как на федеральном, так и на региональном уровнях; в научно-исследовательской деятельности при дальнейшем изучении механизма защиты прав человека и гражданина.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась путем обсуждения его результатов на заседании кафедры конституционного права Московского университета МВД России. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, а также в выступлениях автора на различных научно-практических и учебно-методических конференциях. Работа внедрена в учебный процесс и научно-исследовательскую деятельность Московского открытого социального университета, Академии права и управления (Минераловодский филиал НОУ), также в практическую деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Башкортостан.

Структура диссертации включает введение, две главы, (пять параграфов), заключение и список литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Мухаметшина, Софья Шамилевна, Москва

Выводы:

1. Политико-правовая природа Уполномоченного, его место и роль в системе органов государственной власти принципиально исключает возможность наделения его какими-либо дополнительными, в том числе, административными полномочиями, превращающими его в разновидность

1 См.: Там же. исполнительного органа государственной власти. Отсутствие административных полномочий Уполномоченного полностью соответствует признакам классического института омбудсмена. В то же время Закон об Уполномоченного наделяет его реальным и достаточным набором юридических средств для реализации своих полномочий и эффективного осуществления защиты и обеспечения соблюдения прав и свобод граждан.

2. Предоставление Уполномоченному права законодательной инициативы, оказало бы позитивное влияние на правотворчество. Важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право вносить на основе этих данных в Государственную Думу РФ предложения об изменении, дополнении законодательных актов или принятии новых.

3. Российский институт Уполномоченного в центре и в субъектах Федерации достаточно быстро и позитивно развивается. Он прочно занял свое место в действующей государственно-правовой системе и является элементом, существенно дополняющим механизм государственного контроля соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

4. В России институт Уполномоченного требует дальнейшего развития. Учреждение института Уполномоченного в субъектах Федерации должно осуществляться на рамочного закона «Об основах организации и деятельности Уполномоченного в субъектах Российской Федерации». До его принятия возможно установление представительств федерального Уполномоченного в субъектах Федерации, во главе с помощниками (представителем) федерального Уполномоченного. К развитию службы специализированных и локальных Уполномоченных, по мнению автора, следует подходить осторожно, во всяком случае, не следует искусственно форсировать их создание. В то же время возможно учреждение

Уполномоченного по делам ребенка, по делам военнослужащих, осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В процессе исследования диссертант пришел к следующим важным и новым выводам, касающимся организации и деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах:

Положение в сфере прав человека является показателем уровня развития общества. Мировая практика показывает, что даже в странах с развитыми системами контроля при наличии органов административной юстиции возникает потребность в дополнительных публично-правовых средствах защиты, одним из которых является институт омбудсмена.

История развития института омбудсмена в зарубежных странах показывает, что институт омбудсмена, получивший во второй половине XX в. широкое распространение, доказал свою эффективность в системе правозащитных механизмов во многих странах мира. Ныне правовой институт омбудсмена занимает прочные позиции и является интегральной частью любой демократической государственно-правовой системы, действуя наряду с другими контрольными и надзорными органами. Служба омбудсмена в силу универсального характера способна органично вписываться в различные национальные политические и правовые системы, при этом эффективно выполняя свою функцию, и ни в коей мере не препятствуя использованию иных способов восстановления нарушенных прав личности.

Одной из наиболее сложных задач современной России является изменение взаимоотношений власти и человека. В условиях радикальных реформ, происходящих в Российской Федерации, также особенно актуальным является развитие новых демократических институтов, осуществляющих контроль соблюдения прав человека государственными органами. Таким институтом, представляющим собой аналог европейского омбудсмена, в России стал институт Уполномоченного по правам человека. Его конституционное и законодательное установление явилось важным и последовательным шагом в развитии демократических процессов, направленных на дальнейшее укрепление конституционно-правового статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина. Деятельность российского Уполномоченного не замещает, а дополняет уже существующие средства защиты прав и свобод граждан, и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. На то, что институт Уполномоченного следует рассматривать не как альтернативное, а как дополнительное (субсидиарное) средство защиты прав и свобод личности, указывает положение Закона о том, что Уполномоченный принимает к рассмотрению только те жалобы, которые уже рассматривались в судебном или административном порядке.

Диссертант дает определение Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации - это самостоятельный и независимый государственный орган, призванный обеспечивать силой особого характера властного воздействия несудебную защиту прав личности в субъектах Российской Федерации. Подобное понимание политико-правовой природы Уполномоченного по правам человека должно исключать в будущем возможность наделения его какими-либо административными полномочиями.

Автором предложена новая классификация основных прав и свобод человека и гражданина, рассмотрен механизм их реализации и защиты посредством деятельности Уполномоченного по правам человека.

Российский Уполномоченный призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами в соответствии с международными стандартами,

Конституцией Российской Федерации и федеральными законами России. В Российской Федерации институт омбудсмена имеет широкие возможности для его дальнейшего развития в качестве одного из основополагающих элементов правового демократического государства и способа контроля гражданского общества за государственной властью. Российский опыт развития института Уполномоченного показывает, что его создание восполняет отсутствующее звено в отношения государственной власти и населения, способствует строительству демократического правового государства, развитию правосознания граждан и должностных лиц.

Сравнительно-правовой анализ зарубежного опыта зарождения и развития института омбудсмена позволяет сделать вывод о качественном различии его природы в зарубежных странах и в России, что объясняется качественно иными политическими, экономическими, социальными и культурными условиями его деятельности. В Швеции, а затем в других европейских странах, омбудсмен был создан, прежде всего, для депутатского контроля за исполнительной и судебной властью, т.е. как элемент «сдержек и противовесов» в уже сложившейся системе разделения властей. В России институт Уполномоченного заимствован из зарубежного опыта в условиях перехода к новой государственно-правовой системе и недостаточностью несудебных правовых средств защиты прав и свобод человека. Сложность становления института Уполномоченного в России обусловлена тем, что этот новый для государства институт формируется одновременно с процессом глобального реформирования всей российской политико-правовой системы, а не встраивается в уже сложившуюся и стабильно действующую государственно-правовую структуру.

Такие же сложности испытывают созданные на территории постсоветского пространства омбудсмены, которые имеют различный статус и компетенцию: в одних странах Уполномоченный наделен значительными полномочиями для защиты прав человека (Уполномоченный Верховной Рады

Украины), в других Уполномоченный в правах ограничен (Уполномоченный Олий Мажлиса по правам человека в Узбекистане). В то же время, создание на территории СНГ должности Генерального омбудсмена по правам человека диссертант считает преждевременным.

Российский Уполномоченный не относится непосредственно ни к одной из ветвей власти, несмотря на то, что функционально и организационно связан с законодательной и исполнительной ветвями власти. Российский Уполномоченный - важное и независимое звено в механизме «сдержек и противовесов», имеющее самостоятельную политико-правовую природу.

Конституционно-правовое положение Уполномоченного складывается из следующих элементов: 1) совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международно-правовых актах и законах Российской; 2) принципы организации и деятельности Уполномоченного; 3) гарантии деятельности Уполномоченного; 4) ответственность Уполномоченного.

Институт федерального, региональных Уполномоченных по правам человека вместе образуют единую систему Уполномоченного по правам человека в России, которая, взаимодействуя с другими правозащитными органами, в свою очередь, является составной частью внутринационального механизма защиты прав и свобод человека.

Принятие Закона «Об Уполномоченном.» позволяет говорить о создании обособленной нормативной базы, регламентирующей практически в полном объеме всю многогранную деятельность российского Уполномоченного.

В настоящее время институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации можно считать в основном сложившимся как на федеральном, так и на региональном уровне. Вместе с тем, необходимо завершение формирования регионального звена этого правозащитного института, установление его во всех субъектах Российской Федерации. Для этого следует принять отдельный федеральный закон «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации», который бы устанавливал общие принципы организации и деятельности Уполномоченных в субъектах Российской Федерации, а также предотвратил бы вмешательство в федеральные предметы ведения, допускаемое в региональных законах об Уполномоченном в субъектах Федерации.

Не следует противопоставлять комиссии по правам человека в субъектах Российской Федерации региональному Уполномоченному по правам человека, поскольку оба этих института сходны по задачам и объему полномочий. Комиссии по правам человека в субъектах России правильнее понимать как аналог коллективного омбудсмена, эволюционный этап развития института Уполномоченного в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем, одновременное существование в субъектах Российской Федерации Уполномоченного и комиссий по правам человека автор считает избыточным. При создании Уполномоченного в субъекте Федерации целесообразно прекращение деятельности комиссий по правам человека, поскольку Уполномоченный выполняет правозащитные функции более эффективно.

Анализ места, роли и значения Уполномоченного в системе государственных органов государства, выполняемые им функции, формы и методы деятельности позволяют определить его деятельность как особый вид государственного контроля или же, что точнее - особый контрольно-надзорный вид деятельности.

Контрольно-надзорная деятельность Уполномоченного функционально отлична от других видов государственного контроля, поскольку целью ее является, прежде всего, обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения соответствующими органами и должностными лицами. При этом Уполномоченный использует методы убеждения, критики; принципы объективности и гласности; арсенал средств, свойственных только омбудсмену. Результаты контрольной деятельности Уполномоченного направлены, прежде всего, на реализацию конституционных прав граждан и устранение допущенных в отношении них нарушений.

Политико-правовая природа Уполномоченного, его место и роль в системе органов государственной власти принципиально исключает возможность наделения его какими-либо дополнительными, в том числе, административными полномочиями, превращающими его в разновидность органа исполнительной государственной власти. Отсутствие административных полномочий Уполномоченного полностью соответствует признакам классического института омбудсмена. В то же время Закон об Уполномоченного наделяет его реальным и достаточным набором юридических средств для реализации своих полномочий и эффективного осуществления защиты и обеспечения соблюдения прав и свобод граждан.

Концепция развития института Уполномоченного должна предусматривать возможность децентрализации службы, поскольку аппарат федерального Уполномоченного объективно не в состоянии реагировать на все нарушения прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации. Аппарат Уполномоченного в 150 человек не в состоянии эффективно рассматривать и разрешать все поданные жалобы в стране с населением в 140 млн. человек. Высокий социально-правовой статус сотрудников службы Уполномоченного являются отражением ответственности и престижа должности, а также одним из способов привлечения высококвалифицированных специалистов в аппарат Уполномоченного.

Анализ деятельности Уполномоченного приводит к следующему заключению: в России нарушаются, прежде всего, гражданские права (право на достойный уровень жизни, право на нормальные условия человеческого существования, т.е. право на жизнь), социальные и экономические права (несвоевременные выплаты заработной платы, социальных пособий). Это свидетельствует о социально-политической нестабильности в России, порождающей неплатежеспособность предприятий, коррупцию, и об отсутствии рациональной социальной политики государства. Пока предпринятые Правительством для улучшения социально-экономической и политической ситуации шаги ограничиваются в большей степени временными мерами: повышение пособий, заработной платы, пенсий, однако эти повышения часто не успевают за повышениями цен на продукты питания, предметы потребления. Все это с необходимостью требует разработки и реализации в России не только отдельных правовых, социально-экономических, политических реформ, но и стабильной многолетней правовой политики, направленной на разрешение проблем любого уровня и сферы только посредством права, путем правового регулирования.

Проведенное исследование показывает, что российский институт Уполномоченного требует дальнейшего развития и нуждается в совершенствовании.

Контроль Уполномоченного должен быть сосредоточен исключительно на сфере деятельности органов исполнительной власти, и не должен охватывать сферу уголовного судопроизводства, включающую в себя осуществление правосудия, прокурорского надзора, дознания и предварительного следствия. В этой связи п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона, наделяющий Уполномоченного правом обжаловать вступившие в силу судебные решения (приговоры) и истребовать материалы прекращенных уголовных дел и материалов, по которым было принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела, следует исключить.

В целях завершения формирования регионального звена в едином институте Уполномоченного, обеспечения гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, требуется принятие Федерального закона РФ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации», который бы устанавливал единые полномочия, организационные формы и условия деятельности региональных Уполномоченных. Принятие данного закона также необходимо для предотвращения вторжения со стороны регионального законодателя, при регламентации им статуса Уполномоченного, в федеральные предметы ведения

Организационные и функциональные основы института Уполномоченных в субъектах Российской Федерации в основном строятся по аналогии с институтом федерального Уполномоченного. В то же время федеральный и региональный институты Уполномоченного могут и должны взаимообогащать друг друга: федеральный Уполномоченный также должен учитывать и использовать лучшие достижения законодательного опыта правового регулирования института региональных Уполномоченных.

До принятия указанного закона возможно законодательное установление возможности открытия представительств федерального Уполномоченного в субъектах Федерации, во главе с помощниками (представителями) федерального Уполномоченного. К развитию службы специализированных и локальных Уполномоченных, по мнению автора, следует подходить осторожно, во всяком случае, не следует искусственно форсировать их создание. В то же время возможно учреждение должности федерального Уполномоченного по делам ребенка, по делам военнослужащих, осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

Предоставление Уполномоченному права законодательной инициативы также оказало бы позитивное влияние на правотворчество. Важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право вносить на основе этих данных в Государственную Думу РФ предложения об изменении, дополнении законодательных актов или принятии новых.

В Российской Федерации, где нарушения прав человека превращены в систему, Уполномоченный по правам человека не должен занимать конформистскую позицию со всеми общественно-политическими силами: и с государственными органами, и с правозащитным движением, и с международными организациями. Стремясь к сотрудничеству с государственными институтами, Уполномоченный по правам человека в то же время обязан действовать активно и наступательно, а в необходимых случаях должен идти на конфликт с органами государственной власти для того, чтобы быть выразителем интересов гражданского общества перед государством.

Обобщая сказанное, следует выразить надежду, что деятельность Уполномоченного будет воспринята властными структурами и общественностью как приглашение к сотрудничеству во имя достижения цели построения в Российской Федерации демократического правового государства, совершенствованию механизмов и процедур защиты прав человека, что является приоритетным направлением внутренней и внешней политики России в этой области. Как отметил Президент Российской Федерации: «.наша страна только тогда займет достойное положение в мире, мы .только тогда сможем сохранить и нашу государственность, и суверенитет, если наши граждане будут видеть, будут чувствовать, будут уверены в том, что все усилия государства направлены на защиту их кровных интересов - на улучшение их жизни, на повышение их благосостояния и их безопасности»1. И тогда они смогут гордиться своей страной.

1 См.: Ежегодное Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию от 26.04.2007 г. // Известия. - 2007 г. - 27 апреля.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Институт уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации»

1. Книги, монографии, учебники, комментарии

2. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: ИНФРА-М-КОДЕКС, 1996. - 512 с.

3. Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. -М.: «Зерцало», 2000.-512 с.

4. Башимов М.С. Институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека и гражданина) в Российской Федерации и за рубежом: Монография. -М.:МГАДИ, 1997.- 142 с.

5. Безуглов A.A., Солдатов С.А. Конституционное право России. -М.: ООО «Профобразование», 2003. 886 с.

6. Беляев В.П. Контрольная форма юридической деятельности / Подред. А.В.Малько СПб.: «Юридический Центр Пресс», 2006. - 208 с.

7. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996. - 365 с.

8. Бойцова В.В., Бойцова JT.B. Омбудсмен: действующие акты и законопроекты. Тверь: Изд-во Твер. госуд. ун-та, 1993. - 276 с.

9. Бойцова В.В., Бойцова JI.B. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». -М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. 128 с.

10. Боков Х.Х., Перфильев М.Н., Солопов Е.Ф. Институт омбудсмена: (нац. и регион, отношения в России). М., 1998. - 28 с.

11. Виноградов В. Чиновники перекладывают своим проблемы на граждан // Совет Европы и Россия. Спецвыпуск. Екатеринбург, 2002. С. 43.

12. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Юрид. лит., 1985. - 186 с.

13. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России: Учебник. -М.: «Дашков и К», 2005. 1124 с.

14. Глушкова С.И. Права человека в России М.: Юристъ, 2005.494 с.

15. Глушкова С.И. Права человека в России: теория, история, практика. М.: «Права человека», 2004. - 480 с.

16. Григорьев В.Н., Победкин A.B., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Эксмо, 2006. - 496 с.

17. Давыдов В.А. Пересмотр в порядке надзора судебных решений по уголовным делам (производство в надзорной инстанции): научно-практическое пособие. М.: Волтерс Клувер, 2006. - С. 280.

18. Джонсон Г., Симонедес Я. Всеобщая Декларация прав человека. 45-я годовщина: 1948-1993. М.: «Юридическая литература», 1994. - 96 с.

19. Институты конституционного права иностранных государств / Под ред. Д.А.Ковачева. М.: «Городец-издат», 2002. - 496 с.

20. Капицин В.М. История и теория прав человека: Учебное пособие. -М.: Изд-во МУПК, 1998.- 155 с.

21. Князькин С.А. Омбудсмен в России: международно-правовой анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации. Казань, 1999.-76 с.

22. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. -М.: 1997.-716 с.

23. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А.Окунькова. М.: БЕК, 1996. - 664 с.

24. Конституционное (государственное) право / Под ред. Б.А.Страшуна. М.: ИздОво БЕК, 1996. - 778 с.

25. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А.Авакьяна. М.: НОРМА-ИНФРА-М., 2000. - 688 с.

26. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Под ред. С.М.Шахрая. М.: Научное изд-во «Большая Российская энциклопедия», 1995.-416 с.

27. Мальцев В.А., Сантуш Р.Д. Роль правового института омбудсмена в системе контроля соблюдения прав и свобод личности / Воронеж. Гос. ун-т, Ин-т регионального законодательства. Воронеж, 1997. - 52 с.

28. Маркелова Е.Г. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: законодательное регулирование и тенденции развития. Саратов, 2004. - С. 37.

29. На пути к региональному уполномоченному по правам человека / Под ред. А.Ю.Сунгурова. СПб.: Норма, 2000. - 224 с.

30. Общая теория права: Курс лекций / Под общ. ред. В.К.Бабаева. -Н.Новгород, 1993.-544 с.

31. Права человека высшая ценность. «Круглый стол» руководителей государственных правозащитных ведомств стран СНГ и Балтии / Под ред. О.О.Миронова. - М., 2001. - 160 с.

32. Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А.Лукашева. -М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. 573 с.

33. Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник. -М., 2003.-960 с.

34. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А.Чувилева. М.: Юристъ, 2001. - С. 400 с.

35. Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 1. Петербургский омбудсман / Под ред. А.Ю.Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира». СПб., 1999. -276 с.

36. Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсман / Под ред.

37. A.Ю.Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира». СПб., 1999. - 226 с.

38. Российская юридическая энциклопеция. М.: ИНФРА-М., 1999.110 с.

39. Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: БЕК, 1996. - 320 с.

40. Соколов А.Н., Трумпель К.Б. Парламентский омбудсмен: генезис, функционирование, тенденции развития. Калининград: БИЭФ, 2000. - 94 с.

41. Соловьев А.К. Институт Уполномоченного по правам человека и административное право // Институты административного права России / отв. ред. И.Л.Бачило и Н.Ю.Хаманева. М.: ИГП РАН, 1999. - С. 206-214.

42. Теория государства и права / Под ред. В.М.Корельского,

43. B.Д.Перевалова. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1996. - 559 с.

44. Хаманева Н.Ю. Место и роль института омбудсмена в системе правового контроля // Изв. вузов. Правоведение. Л., 1992. - № 2. - С. 84-88.

45. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека защитник прав граждан.-М., 1998.-212 с.

46. Хаманева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах. Институт омбудсмена. М., 1997.

47. Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). М.: Ад маргинум, 1997. - 194 с.

48. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.- М.: «Зерцало», 1998. 448 с.3. Статьи3. 1. Автономов A.C. Правовое положение омбудсмена в буржуазном государстве // Сов. гос. и право. 1988. - № 3. - С. 116-122.

49. Бабаева О. Между гражданином и государством стоит омбудсмен- защитник прав человека // Коммерсантъ. 2000. - 10 октября.

50. Басик В.П. Эволюция правового статуса личности и российская наука // Правоведение. 2006. - № 6. - С. 21-35.

51. Барри Д. Конституционный суд России глазами американского юриста // Государство и право. 1993 г. - № 12. - С. 85-88.

52. Башимов М. Институт омбудсмена в странах СНГ и Балтии // Государство и право. 2004. - № 5. - С. 65-66.

53. Бессарабов В.Г. Кто он, Уполномоченный по правам человека? // Философские науки. 2000. - № 1.-С. 119-125.

54. Бойцова В.В. Нужен ли Уполномоченный по правам человека в России? / Государство и право. 1993. - № 10. - С. 112-120.

55. Бойцова В.В. Польский омбудсман: успешный эксперимент // Конституционное и муниципальное право. 2001. - № 2. - С. 45-48.

56. Блищенко И.П. Международно-правовые проблемы государств, входящих в СНГ // Московский журнал международного права. 1997. - № 1. -С. 13-21.

57. Бойцова В.В. Польский омбудсман: успешный эксперимент //

58. Конституционное и муниципальное право. 2001. - № 3. - С. 32-38.

59. Бутусова Н. Конституционно-правовой институт Уполномоченного по правам человека в РФ: опыт, проблемы, перспективы // Журнал российского права. 1999. - № 7-8. - С. 11-19.

60. Вишневский Б. Петербургский омбудсмен: Кто он: полномочный правозащитник или «общегородская жилетка?» // Российская Федерация сегодня.- 1998,- № 15.

61. Гаврилов Ю. На гауптвахте сидят неправильно // Рос. газ. 2004. - 2 сентября.

62. Гришковец A.A. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2001. - № 12. - С. 54-63.

63. Гущин В.З. Правозащитные функции военной прокуратуры в современных условиях // Журнал российского права. 2000. - № 4. - С. 34-42.

64. Владыкина Т., Лебедева И. 28 тысяч жалоб // Рос. газ. 2004. - 11 декабря.

65. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. - 304 с.

66. Давлетгильдев Р.Ш. О правовой природе СНГ и Союза Беларуси и России // Журнал российского права. 2000. - № 7. - С. 148-153.

67. Замышляев Д.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации / Конституционное и муниципальное право. 2002. -№3.-С. 33-36.

68. Каламкарян P.A. Международно-правовое обеспечение безопасности человека (по материалам круглого стола) // Государство и право. 2001. -№ 6. - С. 97-106; № 7. - С. 108-118.

69. Карташкин В.А. Деятельность общественных комиссий по правам человека: власть авторитета и авторитет власти в одном лице // Президент. Парламент. Правительство. 1997. - № 3. - С. 49-50.

70. Карташкин В.А. Механизмы защиты прав человека // Журналроссийского права. 1999. - № 3-4. - С. 3-11.

71. Карташова Л. Уполномочены помочь // Рос. газ. 2005. - 7 апреля.

72. Керимов А. Д. О своеобразии государственной системы современной Франции // Государство и право. 2001. - № 1. - С. 71-74.

73. Кехлеров С. Кто боится прокурора? // Рос. газ. 1995. - 11 апр.

74. Кириченко П. Перспективы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Брянский правовой вестник. -2001.-№2. С. 15-21.

75. Колесова Н.С. «Круглый стол» Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека / Государство и право. - 1994. - № 10. - С. 3-31.

76. Колесова Н.С. Несудебные формы обеспечения прав и свобод гражданина во Франции // Сб. Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. - С. 170-176.

77. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации / Государство и право. 1999. - № 9. - С. 21-31.

78. Кругликов А., Бюрюкова И., Расстрыгин А. Независимость судей и подчинение их только закону как принцип уголовного судопроизводства // Уголовное право. 2007. - № 1. - С. 87.

79. Кряжков В.А., Сивицкий В.А. Каким быть закону об уставном суде субъекта Федерации? // Журнал российского права. 2000. - № 8. - С. 172-174.

80. Куликов В. Секретная инструкция в Бутырке. Владимир Лукин спорит с Юрием Чайкой // Рос. газ. 2004. - 12 августа.

81. Леонтовска Е. Омбудсман и права человека // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. - № 1. - С. 26-28.

82. Лукашук И.И. О современной концепции прав человека // Российский юридический журнал. 2000. - № 2. - С. 46-66.

83. Лукин В. Что для гражданина право, то для чиновника долг // Рос. газ. - 2005. - 31 марта.

84. Миронов О.О. Уполномоченный по правам человека в РФ: становление нового института // Журнал российского права. 1999. - № 1. -С. 5-12.

85. Миронов О.О. Мне нужны советы умных людей: Уполномоченный по правам человека // Российская Федерация сегодня. -1998.-№ 11-12.

86. Миронов О.О. Права человека наша забота // Комсомольская правда. - 1999. - 5 октября.

87. Мурашин Г.А., Шемшученко Ю.С. Институт омбудсмана в современном буржуазном государстве // Сов. государство и право. 1971. -№ 1.-С. 139-144.

88. Права человека: итоги века, тенденции, перспективы // Государство и право. 2001. - № 5. - С. 89-100.

89. Рачков И.В. Правовая регламентация гражданства Европейского Союза // Государство и право. 1999. - № 8. - С. 75-83.

90. Синюков В.Н. Россия в XXI веке: пути правового развития // Журнал российского права. 2000. - № 11. - С. 9-17.

91. Советский энциклопедический словарь / Под ред. А.М.Прохорова. -М., 1989. Т. 18.-762 с.

92. Тимошенко И.Г. Парламентский Уполномоченный по делам администрации // Журнал российского права. 2000. - № 9. - С. 136-137.

93. Трегубова Е. Президент заменил Комиссию по правам человека в

94. РФ // Правда Севера. 1999. - 13 октября.

95. Трумпель К. Уполномоченный Бундестага ФРГ по обороне как пример деятельности военного омбудсмана // Правоведение. 1998. - № 4. -С. 36-42.

96. Уполномоченный России при Европейском суде по правам человека: первый этап работы // Журнал российского права. 2000. - № 4. -С. 8-14.

97. Феофанов Ю. Уполномоченный по правам человека // Известия. -1996.-22 мая.

98. Фоков А.П. Конституционные гарантии судебной защиты прав и свобод граждан в современном уголовно- процессуальном законодательстве Франции // Государство и право. 2001. - № 2. - С. 71-74.

99. Чечулина A.A. К вопросу ограничения государственной власти // Право и политика. 2002. - № 12. - С. 67-72.

100. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. - № 1. - С. 79-80.

101. Шапинов В. Думой назначен Уполномоченный по правам человека. И мы даже знаем этого человека // Трудовая Россия. 2004. - № 190.

102. Шишкина Н.Э., Чуксина В.В. Организация и деятельность комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации и перспективы их развития // Сибирский юридический вестник. 2004. - № 2. -С. 35-40.

103. Шкель Т. Правовой защитник. Вчера Госдума назначила Владимира Лукина Уполномоченным по правам человека в РФ // Рос. газ. -2004. 14 февраля.

104. Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмена в охране прав граждан // Сов. гос. и право. 1990. - № 9. - С. 32-39.

105. Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. - № 9. - С. 21-30.

106. Хитаров Д. Обуза омбудсмена // Итоги. 1999. - № 27.

107. Яровая И.О. Российский институт омбудсмана: грезы и действительность // Моск. Журнал межд. Права. 2000. - № 3 (39). - С. 107110.

108. Диссертации и авторефераты диссертаций.

109. Бегаева A.A. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: Дис. .канд. юрид. наук. -М., 2004. 226 с.

110. Засыпалова В.И. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации: Дис. .канд. юрид. наук. М., 2005. - 195 с.

111. Корнеева Н.В. Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб., 2002. - 24 с.

112. Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: Дис. .канд. юрид. наук. М., 2005. - 257 с.

113. Семенова А.Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дис. .канд. юрид. наук. Тюмень, 2006. - 24 с.

114. Литература на иностранных языках

115. Марцеляк О.В. Контрольно-наглядов! органи в конституцшно-правовому мехашзм! забезпечения основных прав i свобод громадян Украши.- Харьюв, 1997.-С. 18.

116. Залюбовська I.K. Парламентский контроль за д1яльшстю оргашв виконавчо1 влади як 3aci6 забезпечення законное^ у сфер1 державного управлшня. Одесса, 2002.

117. Administrativa Justice: Report of the Committee of the Justice. All souls rewiew of Administrative law in the UK Oxford, 1988.