СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Логинов, Василий Платонович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Формирование предметов ведения и полномочий муниципальных органов.
1.1. Делегированная компетенция.
1.2. Собственные полномочия.
1.3. Понятие компетенции компетенций муниципальной власти.
Глава 2. Разграничение собственных и делегированных полномочий.
2.1. Разграничение полномочий исходя из их политико-правовой природы.
2.2. Разграничение полномочий по функциональному признаку
Глава 3. Основные гарантии муниципальных полномочий.
3.1. Правовые формы реализации муниципальных полномочий.
3.2. Контрольные полномочия местного самоуправления.
3.3. Право на санкцию за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных актов.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Компетенция местного самоуправления"
Актуальность темы. В последнее десятилетие в Российской Федерации интенсивно развивается местное самоуправление. Особенно активно поиски его правовых форм велись на протяжении последних лет. Конечно, научно -теоретическое осмысление возможных путей преобразования общества на началах самоуправления будет продолжаться и в дальнейшем. При этом ключевым аспектом самоуправления несомненно является компетенция местной власти и её разграничение между органами местного самоуправления и государственными органами.
Ежегодно совершенствуется юридическая база этого института власти. Почти каждый принимаемый федеральный закон, относящийся к вопросам управления и государственного хозяйствования, в последние годы включает в себя и положения о местном самоуправлении и его участии в общегосударственных процессах. При этом любой аспект муниципальной проблематики так или иначе упирается в вопросы компетенции.
Тем не менее, законодательство, которое принято и действует в области местного самоуправления, далеко от совершенства. Действующие, как федеральные, так и региональные законы устанавливают компетенции местных органов управления, которые, если говорить в целом, не адекватны его особой -негосударственной (общественной) правовой природе. Объём местных полномочий, существующий порядок их формирования, а также толкования и реализации характеризуется преобладанием государственно-управленческих начал в его юридической природе, в ущерб реальному и независимому самоуправлению. В этом убеждает соотношение (удельных) объёмов собственной и государственной компетенции в общем объёме вопросов местного значения.
Кроме того, действующее российское законодательство определяет полномочия местного самоуправления часто противоречиво. Основное противоречие заключается в том, что в основополагающих нормативных актах (Конституции РФ, Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления.", законах субъектов Федерации) устанавливаются в общем виде компетенции, которые по существу выхолащиваются специальными и отраслевыми законами, сводя функции местной власти, в основном, к исполнительно - распорядительной деятельности.
О значимости проблемы компетенций и их разграничения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями для успешного решения повседневных практических вопросов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры, состояния окружающей среды и т.п. высказываются многие исследователи и практики. По их признанию1, разграничение полномочий в этом треугольнике - это самая острая и самая узкая проблема дальнейшего развития местного самоуправления. Значимость ее осознается, очевидно, и на правительственном уровне РФ и регионов. Об этом свидетельствует, в числе прочего, создание Президентом РФ специальной комиссии по разграничению указанных полномочий.
Текучий характер и переплетение полномочий муниципалитетов и центральных ведомств требуют постоянного пересмотра связей органов местного самоуправления с органами государственной власти, пересмотра разделительных границ между ними. Поэтому вопрос о разделении функциональных обязанностей между федеральным Правительством, субъектом Федерации и муниципальными органами власти - это вопрос эффективности функционирования всей системы властных отношений. Это вопрос юридического статуса территориальных единиц и отсюда - такой существенный аспект, как степень их политической самостоятельности во взаимоотношениях с региональными и центральными властями.
Следует подчеркнуть, что в аспекте полномочий и предметов ведения муниципальных органов, больше чем в каком-либо другом, ярко видно противостояние двух основополагающих концепций: концепции всевластия
1 Мокрый В. (Председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления). Внести поправку может каждый // Муниципальная власть. 2001. №4. С. 13. государства и концепции народовластия, понимаемой как возможность граждан участвовать в принятии решений, затрагивающих их непосредственные, местные интересы.
Отсюда - вопрос компетенций местного самоуправления имеет свое теоретическое, а в его узком смысле, можно сказать, даже "квалификационное" значение. В зависимости от объёма полномочий местное самоуправление выступает либо как автономное - негосударственное - общественное образование, либо как "местные органы государственной власти".
В узко практическом разрезе такая квалификация также может иметь юридическое значение и реализоваться в виде конкретных материальных льгот и преимуществ, либо их лишении.
Указанные аргументы в целом подтверждают актуальность избранной темы и убеждают в правильности избранного для данного исследования аспекта.
Степень разработанности проблемы. В отечественной монографической литературе имеется немало работ по правовым проблемам коммунального управления и самоуправления. Обстоятельные исследования на эту тему проводились еще в доперестроечный период. Стоит назвать, например: Г.В. Барабашев "Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971, А.А.Мишин "Правовое регулирование системы органов местного управления США на современном этапе // Государственно-правовое развитие зарубежных стран в 70—80-е годы". М., 1986, Тимофеев Н.С. "Коммунальное право ФРГ". М., 1982; монографии: В.Н.Моргачева 1987, Павловой JI.П. 1977, Н.С.Крыловой, А.А.Транина 1984.
Серьёзный вклад в научно-теоретическую разработку проблем компетенции местного самоуправления в Российской Федерации составили работы С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, Л.А.Велихова, А.Г.Воронина, В.И.Васильева, А.В.Глухова, В.Б.Евдокимова, Н.А.Емельянова, Т.А.Козловой, Ю.М.Козлова., А.Н.Кокотова, О.Е.Кутафина, Л.П.Куракова, В.А.Лапина, А.И.Лукьянова, Г.С.Михайлова, Л.А.Окунькова, М.И.Пискотина,
Я.Ю.Старцева, В.Е.Севрюгина, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, М.Х.Фарукшина, К.Ф.Шеремета, А.Н.Широкова, А.И.Черкасова, В.Е.Чиркина, Г.Н.Чеботарева и др.
В последние годы появилось на свет много новых и актуальных юридико-политических исследований, выполненных по системе различных фондов. Здесь следует упомянуть, прежде всего, серию докладов - "Библиотека муниципального служащего" - по линии Московского общественного научного фонда, регулярно издаваемых в течение уже нескольких последних лет.
Ценный материал представляют публикации и выступления юристов и управленцев-практиков, работников муниципальных органов, множество из которых вышли как в виде сборников докладов, так и отдельных статей. Масса таких статей и выступлений, которая опубликована в последние годы, несомненно очень ценна для дальнейшего теоретического анализа и, конечно, способствует прогрессу местного самоуправления.
Наконец, нельзя не сослаться на правовые комментарии к законодательству о местном самоуправлении, которыми внесен существенный вклад в общую разработанность темы "муниципальных компетенций"2.
Что касается зарубежной литературы, то вопросам компетенций I западными авторами уделяется, как правило, значительно больше внимания , чем российскими. Безусловно, в сравнительном плане обращение к ним весьма полезно.
В целом анализ отечественной литературы по муниципальному праву показал, что при всей несомненной ценности и объективности изданных научных трудов, в которых исследуются вопросы компетенции местного
2 См., например: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отв. ред. Ю.А.Тихомиров. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, М, 1999; Конституции государств Европейского Союза. Под ред. JI.A. Окунькова. - М.: Издат. группа ИНФРА М-НОРМА, 1997; Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Окунькова JI.A.) // Гарант - справочная правовая система; Обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам" // Гарант - справочная правовая система.
3 Например: Жаклин Доменак. Территориальные коллективы Франции. Уч. пос. Н. Новгород 1999; Гриценко Е.В. Правовые аспекты обеспечения гарантии местного самоуправления в Федеративной Республике Германии // Журнал российского права, N 9, сентябрь 2001 г.; Davies К. Local Government Law. L. 1983.P.XXXV // Сравнительное конституционное право. - Издат. фирма «Манускрипт». М.: 1996; Franz-Ludwig Knemeyer, Europa der Regionen - Europa der Kommunen. Baden-Baden. 1994. самоуправления, не стал предметом отдельного монографического исследования собственная компетенция местного самоуправления. В большинстве изданных работ по муниципальному праву методы формирования, толкования и реализации собственной компетенции муниципальных органов не стали предметом самостоятельного анализа. Нельзя сказать, что эта часть муниципальных компетенций не получила отражения в указанных работах. Однако нельзя не признать и то, что ей отведено, как правило, непропорционально малое место в общей системе муниципальных компетенций. Значительно больше внимания в указанных научных трудах традиционно уделяется государственным функциям местных органов власти и управления.
Следует отметить, что в исследованной литературе по муниципальному праву не получили должного анализа и оценки также некоторые другие аспекты компетенций местного самоуправления. Между тем важно заметить, что издание столь большого количества монографий, статей и иных публикаций по проблемам местных компетенций и их отграничения от государственных предопределило появление ряда новых нормативных актов в этой сфере, а также совершенствование уже имеющихся. Многие из них4 пока также не вовлечены в общий анализ с точки зрения "формирования" и "обеспечения" компетенций местного самоуправления.
Объектом научного исследования является юридическая компетенция местного самоуправления.
Предметом данного исследования являются нормы права, которыми регулируется порядок и правила формирования полномочий и предметов ведения местного самоуправления, их объём и обеспечение, а также основанные на них правоотношения.
Целью предпринятого диссертационного исследования является разработка теоретических вопросов правовой регламентации распределения полномочий и предметов ведения между органами местного самоуправления и
4 Например, Земельный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, ряд других новых федеральных законов. государственной власти Российской Федерации и на их основе формулирование предложений по совершенствованию правового регулирования правоотношений в данной сфере.
Задачи исследования:
- анализ действующего законодательства Российской Федерации в той части, которая относится к регламентации компетенции местного самоуправления;
- изучение и осмысление способов формирования и обеспечения компетенций местного самоуправления;
- исследование правовых форм реализации органами местного самоуправления своих полномочий, их нормативной силы и места в системе иерархии правовых актов российского государства;
- выяснение объёма полномочий муниципальных органов и актуальных проблем в законодательстве Российской Федерации об их разграничении с государством;
- формулирование методов дальнейшего совершенствования российского законодательства, регулирующего порядок и правила формирования оптимального объёма муниципальных компетенций, их обеспечения, а также [эффективной] деятельности органов местного самоуправления. Указанными выше задачами обусловлены выносимые на защиту основные положения:
1. Действующее в настоящее время законодательство Российской Федерации, регламентирующее компетенцию местного самоуправления, не может быть признано удовлетворительным и в достаточной мере эффективным. Это негативно отражается на реализации местного самоуправления в целом.
2. Объём местных компетенций, методы их формирования и обеспечения далеко не соответствуют политико-правовому статусу местного самоуправления в РФ как общественного - негосударственного образования. Круг общественных задач и полномочий, как правило, незначителен и законодательно оформлен очень неудовлетворительно. Государственные задачи,
- напротив, являясь по законодательству "отдельными и ограниченными", подробно сформулированы, являются объектом государственного контроля и подвержены государственному вмешательству в их осуществление на всех стадиях.
3. Следует признать, что муниципальные органы входят в систему гос. органов на местах, поскольку они выполняют, как сказано в Европейской Хартии 1985г., "значительную часть государственных дел". По крайней мере на уровне современного развития, органы местного самоуправления РФ необъективно считать только общественными органами, независимыми от государства. Для настоящего равноправия с государством у органов местного самоуправления на сегодня недостаточно властного или административного ресурса. Таким признанием в духе Европейской Хартии 1985г. можно избежать антагонизма между разными уровнями государственного управления, который довольно искусственно законодательно сформирован. Следует признать юридически в федеральном и региональных законах о местном самоуправлении его государственно - правовой характер а также поддержать "государственную" концепцию местного самоуправления.
4. В связи с этим, объём и содержание полномочий органов местного самоуправления более соответствует термину "местное управление". С учётом того, что в некоторых странах термин "местное самоуправление" находится в таком же ходу, как и "местное управление", то российское законодательство должно воспринять термин "местное управление" наряду с "местным самоуправлением".
5. Существующее законодательное оформление вопросов местного значения в РФ не позволяет эффективно разграничить собственные и государственные полномочия и предметы ведения. Поэтому необходимо продолжить принятие законодательных актов, которые конкретизировали бы правовые полномочия органов местного самоуправления и средства их гарантирования.
Теоретико-методологическая база исследования. В качестве теоретикометодологической основы диссертации использованы научные труды как российских, так и зарубежных учёных-юристов, в которых разработана доктрина конституционно-правового статуса местного самоуправления. Особое значение для исследования имели монографии и статьи, относящиеся к вопросам компетенций местного самоуправления и его органов, а также разграничения правовых полномочий муниципальных органов и органов государственной власти РФ.
Для исследования проблем муниципальных компетенций использован ряд научных методов. Среди них - системно-юридический, нормативный, логический, а также метод сравнительного правоведения.
Определение места и значения правотворческой деятельности органов местного самоуправления в системе их совокупных праворегулятивных полномочий осуществлялось при помощи системного или системно-юридического метода исследования.
Действующее законодательство о местном самоуправлении и его правотворческих полномочиях изучалось с применением формально-юридического или нормативного метода. На его основе были рассмотрены конституции России, Германии, Франции, федеральные законы о местном самоуправлении. Помимо этого, изучено региональное законодательство субъектов РФ в данной сфере, а также уставы и прочие правовые акты самих органов местного самоуправления.
Проведённое исследование также потребовало использования таких научных приёмов, как анализ и синтез, при помощи которых, например, законы о местном самоуправлении рассматривались по отдельности, а затем синтезировались их общие черты и закономерности.
В работе использованы, в том числе, методы дедукции и индукции. Зная основные теоретические концепции, относящиеся к правовой природе местного самоуправления и сфере их правовых полномочий (общественная и государственная теории местного самоуправления), были осуществлены некоторые логические выводы, подтверждаемые современным эмпирическим и материалом.
На основе опыта зарубежных стран метод индукции и аналогии также способствовал некоторым выводам об общих закономерностях функционирования местного самоуправления как в Российской Федерации, так и в тех странах, которые взяты для рассмотрения.
Логический метод использован во взаимосвязи со всеми перечисленными методами. Получение выверенных выводов, а также завершенность работы стали возможными с его применением.
Научная новизна диссертации. Новизна состоит в том, что для научного осмысления избран аспект, который в самостоятельном виде, как независимое целостное научное исследование, пока не выделялся и в виде отдельного аналитического труда в современной отечественной литературе не рассматривался. Если государственные функции местного самоуправления изучены и представлены как в законодательстве, так и в доктрине определенно широко, то их собственные компетенции рассматриваются, как правило, поверхностно. Большинство российских исследований местного самоуправления не уделяет детального внимания собственным компетенциям муниципальных органов. Поэтому определенная новизна подхода заключается в том, что на передний план исследования выдвинуты именно собственные полномочия местных органов в отличие от указанного традиционного ("государственного") подхода.
Следует сказать, что ранее не получали подробного освещения такие базовые полномочия местного самоуправления, без которых, как справедливо отмечалось, невозможно эффективное исполнение всех остальных. Это право на собственный контроль за исполнением всеми хозяйствующими субъектами, находящимися на территории местного сообщества, местных правоустановлений.
То же самое можно утверждать и в отношении другого права локальных органов власти - права на санкцию. И то и другое полномочия являются обеспечительной гарантией местного самоуправления. Поэтому и новизной, и дополнительной сложностью предпринятого исследования стало то, что для него взяты малоосвещенные аспекты муниципальных компетенций.
В то же время проделанная работа позволила утвердиться в правильности уже существующей теории местного самоуправления, а именно, теории "государственной природы местного самоуправления".
В качестве новизны можно указать и то, что в научно-аналитический оборот по данной проблеме введен и ряд новых законодательных актов Российской Федерации и регионов, которые вступили в силу или приняты в самое недавнее время (в 2000 - 2001 гг.).
Теоретическая и научно - практическая значимость работы.
Проделанное исследование способствует систематизации действующего законодательства Российской Федерации в части, относящейся к собственной компетенции местного самоуправления. В особенности в сфере контрольных полномочий и права ответственности (права на санкцию). В определенной мере восполнен пробел и в части, касающейся правовых форм реализации муниципальных полномочий. Попытка определить объёмы собственной и государственной компетенций в общем объеме местных компетенций даст возможность более определенно разграничить их и позволит использовать данный материал в законодательной работе по дальнейшей конкретизации правовых полномочий органов местного самоуправления и средств их гарантирования.
Значение в учебно-методическом плане полученного в результате исследования материала видится в том, что он может быть использован при подготовке и чтении учебного курса "муниципальное право", а также "конституционное право". В известной части он может быть использован и в преподавании европейского права.
Апробация работы. Основные положения диссертации неоднократно докладывались на различных научно-практических конференциях, заседаниях Госсовета Республики Татарстан, комитетов и комиссий Госсовета РТ, отдела правоведения и политологии Института социально-экономических и правовых наук Академии наук Татарстана, кафедре конституционного и международного права Казанского государственного университета. Некоторые положения, отражающие основное содержание работы, опубликованы в виде самостоятельных статей автора.
Структура диссертации. Работа состоит из трех глав, каждая из которых разделена на параграфы. Она включает также введение, заключение, список использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Логинов, Василий Платонович, Казань
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Таким образом, как видим, при всех способах разграничения правовых полномочий между муниципальными органами и государственными органы местной власти как "де-факто", так и "де-юре" в большей мере ориентированы на "вертикаль", нежели на интересы района. В делах местных органов власти преобладающими являются (остаются) интересы государства, а не местной территории и населения.
Круг предметов ведения государства, в которых оперируют ОМС, свидетельствует о том, что они четко очерчены, ясны, обеспечены финансированием, четко законодательно прописан порядок контроля за исполнением задач в этих сферах. Во всех случаях ясны и процессуально прописаны санкции за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.
Круг областей, в которых органы местного самоуправления действуют по собственной инициативе, не гарантирован финансово, прописан в законодательстве весьма расплывчато. Не ясен и не обеспечен законодательно порядок и право на санкцию за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений местных органов гражданами и организациями. Ответственность имеет скорее "дружеский" характер. Полномочие и порядок контроля не определен законодательно - процессуально и также имеет, скорее, "свойский" характер, особенно на самом низшем уровне - уровне территориальных сообществ.
Квалификационная погрешность органов местного самоуправления, исходя не только из практики, а уже из буквы закона, велика. В отличие от республик и иных субъектов Федерации, у которых хватает средств и сил отследить любое вторжение вышестоящей администрации в сферу своих исключительных полномочий и обжаловать его в суде и т.п., у муниципальных органов на это просто нет достаточных административных и финансовых ресурсов. Поэтому напрашивается вывод, что необходимо продолжить принятие система. законодательных актов, которые конкретизировали бы правовые полномочия органов местного самоуправления и средства их гарантирования.
Решению всех этих вопросов могло бы способствовать создание административных судов, что планируется уже в скором времени. Во- вторых, недостаточная конкретность и законодательная прописанность как материальных, так и процессуальных полномочий муниципальных органов возможна путём придания решениям суда по административным делам прецедентного характера. Для российского права прецедентный характер судебных решений - давно не новость264. А в деле муниципального праворегулирования это особенно важно. Придание судебным решениям по делам о местном самоуправлении прецедентного характера будет только способствовать своевременному заполнению пробелов, удешевлению законотворческого процесса в сфере муниципального праворегулирования и, в конечном счёте, повышению эффективности местного самоуправления в РФ.
В общем числе правовых актов, опротестованных органами прокуратуры в порядке общего надзора и относящихся к местному самоуправлению, явно преобладает та часть, которая издана муниципальными органами. Причин здесь много. В том числе, как справедливо указывается, и недостаточный уровень подготовки кадров. Однако протесты почти не касаются федеральных и региональных актов, относящихся к сфере местной власти. Почти каждым автором отмечается зависимость органов местного самоуправления от гос. органов субъектов Федерации. Но в то же время данные судебной и прокурорской практики свидетельствуют о том, что прокурорский надзор осуществляется в адрес муниципальных органов с большей интенсивностью, чем в адрес региональных и федеральных органов власти. Количество прокурорских протестов в адрес органов административной власти уменьшается по мере повышения управленческого уровня. Хотя и таких фактов немало.
Уровень законодательного оформления местного самоуправления сегодня
264 Подробно о прецедентном характере решений российских судов см.: Кучин М.В. Нормотворческая деятельность судебных органов Российской Федерации и судебный прецедент И Право и политика, №5/2000. не удовлетворяет как теоретических, так и практических работников. Поэтому, прислушиваясь к практическим запросам, следует действительно продумать идею о принятии федерального закона о порядке формирования муниципального заказа. А в более широком плане необходима дальнейшая законодательная отработка механизма взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. В этой связи, следовательно, на повестку дня может быть поставлен вопрос о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации в части приведения понятия и роли местного самоуправления в соответствие с Европейской Хартией. После внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации право должностных лиц субъектов Российской Федерации и Президента по отрешению от должности глав муниципальных образований будет легитимным.
Содержание функций и полномочий местного самоуправления скорее соответствует термину "местное управление". С учётом того, что в некоторых странах термин "местное самоуправление" находится в таком же ходу, как и "местное управление", в российское законодательство также следует вводить термин "местное управление". Местное самоуправление в соответствии с "государственной" теорией - это децентрализованное государственное управление, осуществляемое на местах в интересах местного населения. Местное самоуправление, как показывает опыт и нашей страны, не может быть полностью автономным от государства. Интересы населения, случается, требуют как раз обратного - не автономии от государства, а государственного вмешательства или управления.
В сфере ответственности органы местного самоуправления, по существу, зависят от органов административной государственной власти субъектов Федерации и самой Федерации.
Как это косвенно и зафиксировано в Европейской Хартии, следует признать, что муниципальные органы входят в систему гос. органов на местах, поскольку они выполняют значительную часть государственных дел. Органы местного самоуправления необъективно считать только общественными органами, отделёнными от государства. По крайней мере, на уровне сегодняшнего развития общества и государства. Все его государственные полномочия гарантированы государством, а исполнение решений в части исключительных локальных, общественных задач не гарантировано ни вышестоящими гос.органами, ни самими муниципальными органами за неимением собственной системы принудительных мер, а в общем и целом, за недостатком властного ресурса. Таким признанием в духе Европейской Хартии 1985г. можно избежать антагонизма между разными уровнями государственного управления, который довольно искусственно сформирован. Следует признать юридически в федеральном и региональных законах о местном самоуправлении его государственно - правовой характер, а также поддержать "государственную" концепцию (иногда говорят о модели) местного самоуправления. J
Местное самоуправление не составляет сегодня особую форму организации деятельности местных сообществ, отличную от той, что есть на уровне центральной и региональной власти. Круг общественных задач и полномочий (т.е. негосударственных и добровольных) незначителен и юридически не определён. Он зависит от разных факторов, в том числе от активности местного населения. Удельный вес этих негосударственных компетенций крайне незначителен в их общей "местной" совокупности. Как источник компетенции, роль муниципальных органов лишь факультативная и, скорее, исполнительная.
Поэтому, на основании сказанного, переходя в практическую плоскость, следует поддержать рекомендацию Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить принятие Федерального закона "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". Еще лучше пойти по пути зарубежных федеративных государств, в частности, Франции. Она на протяжении
265 Рекомендации межрегиональной научно-практической конференции "Законодательное регулирование деятельности органов местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы" // Муниципальная власть, 2001, №5. С.28. десятилетия 1980-х гг. приняла несколько специализированных законов о полномочиях местных органов: например, Положение о разграничении полномочий между государством и территориальными коллективами в области транспорта (от 30.12.1982г.) и др.
Законы должны основываться на переходе полномочий от государства, конечным результатом которых является определенное разделение полномочий между различными уровнями децентрализованной структуры управления и признания совместной ответственности за него.
При оценке всех сторон местного самоуправления нельзя не учитывать (и это отмечается многими) и общую социально-психологическую неготовность российских граждан к самоорганизации, возросшую пассивность электората и, в целом, низкую значимость ценностей самоуправления в массовом сознании266.
Иногда встречаются высказывания, что назрела острая необходимость внесения изменений в Конституцию страны в области управления и самоуправления. При этом высказываемые предложения, как правило, расплывчаты по содержанию, либо носят характер, более присущий не Основному, а специальному закону. Делая такие предложения, следует всегда помнить, что Конституция не в состоянии включить в себя все аспекты регулирования местного самоуправления.
Государственный контроль за осуществлением местными органами гос. задач не должен носить всеохватывающего и всепроникающего характера, как это уже бывало в советские времена. Он должен распространяться только на конечный результат. Промежуточная стадия - методы и средства его достижения, а также "целесообразность" должны находиться в "доверительном управлении" местных органов и должностных лиц.
К сожалению, российское законодательство пошло по пути ограничения средств правовой защиты местного самоуправления - только через суд. Подобные ограничения не могут быть признаны правомерными, что требует законодательного расширения списка средств правовой защиты местного
266 Об этом, например: Местное самоуправление в теории и оценках общественности // Власть и Политика №3, февраль 1999. С.9. самоуправления и внесения соответствующих законодательных корректив.
В сфере принудительного исполнения собственных решений ("ответственности") органы местного самоуправления вынуждены уповать на органы административной государственной власти субъектов Федерации и самой Федерации. Если исполнение государственных полномочий гарантировано государством, то исполняемость решений в части исключительных (собственных) местных полномочий не гарантирована ни вышестоящими государственными органами, ни самими муниципальными органами. Последние не обладают собственной системой принудительных мер, а в целом их административный ресурс зачастую просто недостаточен.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Компетенция местного самоуправления»
1. Международные акты
2. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Май 1990 // Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. Юристъ, М., 1997.
3. Договор о Европейском Союзе. 1992 г. // Единый Европейский Акт. Договор о Европейском Союзе. Отв. ред. Ю.А. Борко. М.: Право". 1994.
4. Конституции Российской Федерации и зарубежных государств
5. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., "Юридическая литература". 1993.
6. Конституции государств Европейского Союза. Под ред. J1.A. Окунькова. -М.: Издат. группа ИНФРА М-НОРМА, 1997.
7. Федеральное законодательство
8. Закон Российской Федерации "О недрах" (в ред. от 3 марта 1995 г.) (с изменениями от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001г.) // Гарант справочная правовая система.
9. Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 30 декабря 2001г.) // Гарант справочная правовая система.
10. Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" // Гарант справочная правовая система.
11. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" // Гарант -справочная правовая система.
12. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 1Э6-ФЗ // Гарант справочная правовая система.
13. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями от 30 марта 1999 г., 10 июля 2001г.)
14. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г.).
15. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изменениями от 13 апреля 1999г.) // Гарант справочная правовая система.
16. Федеральный закон от 13 октября 1995г. №157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (с изменениями от 8 июля 1997 г., 10 февраля 1999г.) // Гарант справочная правовая система.
17. Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 2-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" // Гарант справочная правовая система.
18. Ко деке об административных правонарушениях РСФСР от 20 июня 1984 г. в действующей редакции (В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ настоящий Кодекс утратит силу с 1.07.2002 г.) // Гарант справочная правовая система.
19. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001, №195-ФЗ // Гарант справочная правовая система.
20. Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 132 (с изменениями от 4 декабря 2001 г.) // Гарант справочная правовая система.
21. Постановления Конституционного и Верховного судов Российской1. Федерации
22. Постановление Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году" // Гарант справочная правовая система.
23. Законодательство субъектов Российской Федерации
24. Закон Тюменской области "О местном самоуправлении" от 29 ноября 1995 года // Законы Тюменской области о местном самоуправлении. 1995-2001. Составители: Т.Ю. Костарева, Г.Н. Силукова. Тюмень: Тюменская ф областная Дума, 2001.
25. Временный примерный устав местного самоуправления в Республике Татарстан, утвержден Постановлением ВС РТ от 25 января 1995 г. N 2315-XII (с изм. от 21 января 2000 г.) // Гарант справочная правовая система Уставы муниципальных образований.
26. Градостроительный кодекс РТ от 22.02.2001 643, статья 65 ч.2 // Гарант -справочная правовая система.
27. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с приложением нормативных актов. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, М., 1999.
28. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации" (Тихомиров Ю.) // Гарант справочная правовая система.
29. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Окунькова JI.A.) // Гарант — справочная правовая система;
30. Конституции государств Европейского Союза. Под ред. JI.A. Окунькова. -М.: Издат. группа ИНФРА М-НОРМА, 1997.
31. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам" // Гарант справочная правовая система.
32. Постатейный комментарий к Закону РФ "О защите прав потребителей" (Я.Е.Парций) // Гарант справочная правовая система.
33. Мокрый В. (Председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления). Внести поправку может каждый // Муниципальная власть. 2001. №4.
34. Например: Жаклин Доменак. Территориальные коллективы Франции. Уч. пос. Н. Новгород, 1999.
35. Гриценко Е.В. Правовые аспекты обеспечения гарантии местного самоуправления в Федеративной Республике Германии // Журнал российского права, N 9, сентябрь 2001 г.
36. Davies К. Local Government Law. L. 1983.P.XXXV // Сравнительное конституционное право. Издат. фирма "Манускрипт". М.: 1996.
37. Franz-Ludwig Knemeyer, Europa der Regionen Europa der Kommunen. Baden-Baden. 1994.
38. Агапов А.Б. Учебник административного права.-M.: Городец, 1999.
39. Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Муниципальное право Российской Федерации:
40. Учебник. М.: Юристъ, 1997.
41. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты. Спарк. М., 2001.
42. Саначев И.Д. Местное самоуправление в России: шаг вперёд или политическая игра? // Сб.: Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Ред. составитель: Савранская О.Л.- М.: 1999.
43. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. Спб., с. 1882.
44. Воронин А.Г., Лапин В. А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997.
45. Лазебная Н. Суть форма народовластия.// Муниципальная власть, 2001, №6.
46. Макарычев А. Политико-правовые проблемы взаимоотношений федеральной, региональной и муниципальной властей: нижегородский вариант // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. №2 (27) 1999.
47. Ерёмин А.Р. Местное самоуправление в республике Мордовия: Учебно-методическое пособие. Саранск. 1998.
48. Паймухин В.Б. Правовые основы местного самоуправления // Местное самоуправление: опыт, проблемы, перспективы. По материалам Республиканского собрания представителей органов местного самоуправления. 12 марта 1999 года. Казань. 1999.
49. Проект: коммуны и Федерация. Вып.З. Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах (земля
50. Северный Рейн Вестфалия). М., 1997.
51. Рыбушкин Н.Н. Зазнаев О.И. Муниципальные системы зарубежных стран. Уч. пос., Казань, 1997.
52. Васильев В.И., Постников А.Е "Модельный закон субъекта Российской Федерации "О делегировании отдельных полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления" // Российская Федерация, 1996. №24 .
53. Бикметов P.M., Зайнетдинов Р.Ш. Становление системы территориально-общественного самоуправления в г. Ульяновске // Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности. М., 1999.
54. Семёнов М.И. Мильон терзаний. Как разделить на троих территорию, полномочия и деньги. Дискуссия // Муниципальная власть 2001, №5 .
55. Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казанский университет. 1998.
56. Например, Зиновьев А.В. Конституционное право / Конспект лекций. Изд-во Альфа, СПб. 1998.
57. Андреев В.В., Воротников A.M. Развитие местного самоуправления залог укрепления государственности России // Материалы "круглого стола".
58. Белокуров О.В. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления // Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. Материалы стенографического отчета. Под ред. Н.В. Винника и С.И. Рыженковой. М.,1998.
59. Демичев Д.М. Государственно-правовой механизм преодоления последствий чернобыльской катастрофы // Право и политика, № 5/2000.
60. Велихов JI.А. Основы городского хозяйства. 1928 / Цит. по раб. // Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997.
61. Новикова Л., Сиземская И. Власть и самоуправление в "зеркале заднего вида" // Власть. 1998. № 8-9.
62. Болек В.И. О перспективах развития финансовых основ местного самоуправления // Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. Материалы конференции. Под ред. Н.В. Винника и С.И.Рыженкова. М., 1998.
63. Заключительная Декларация международной конференции "Местная демократия основа демократической системы: законодательные аспекты усиления местной демократии в Российской Федерации" // Муниципальная власть, 2001. №4.
64. Власов В.М. Сила государства в сильном самоуправлении? / Мильон терзаний. Как разделить на троих территорию, полномочия и деньги // Муниципальная власть, 2001, №5.
65. Юдин В. Равнение на поселение. Две модели местного самоуправления: перспективы развития // Муниципальная власть, 2001. №5.
66. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Московского университета Сер. 11. Право. 1993. №2.- С.14 22.
67. Козлова Т.А. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление.// Журнал российского права, N 7, июль 2001 г.
68. Лютцер В. "Государственная власть и местное самоуправление в Москве: возможности сосуществования" // Законодательство, 1996, N 2.
69. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права, N 8, август 2001 г.
70. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние проблемы и перспективы: Материалы научн,- практич. конф. М., 1994.
71. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1994. №3.1. QC
72. Бродкин Ф.М. Новая концепция самоуправления: К XIII Мировому конгрессу социологов. Новосибирск. 1994.
73. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996;
74. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992, №10. С.96-107.
75. Мальцев А.Н. // Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. Материалы стенографического отчёта конференции. Под ред. Н.В. Винника и С.И. Рыженковой. М, 1998.
76. Местное самоуправление Нижегородской области. Журнал законодательного собрания и администрации Нижегородской области. №5-1996 г.
77. Глухов А.В. Местное самоуправление и его становление в России. Саранск. Изд-во Мордовского унив-та. 1999.
78. Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. Учебник. М.: Издательская группа ИНФРА - НОРМА. М, 1997.
79. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.,1996.
80. Севрюгин В.Е., Чеботарёв Г.Н. Муниципальное право России // Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Библиотека муниципального служащего. Выпуск 12. Ред. составитель: Савранская О.Л.1. М., 1999.
81. А.В. Мицкевич, Общая теория государства и права / Отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 1998.
82. Модельный устав сельского муниципального образования // Добрынин Н.М., Матейкович М.С., Чеботарев Г.Н., Черепанов М.А., Шишкин А.А. Учебное пособие по местному самоуправлению. Тюмень: Изд-во "Вектор Бук", 2001.
83. Рыбушкин Н.Н., Зазнаев О.И. Муниципальные системы зарубежных стран. Уч. пос., Казань, 1997.
84. Кодина Е. Вечный проект станет законом // Муниципальная власть, 2001. №4.
85. Белокуров О.В. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления // Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. Материалы конференции. Под ред. Н.В. Винника и С.И. Рыженкова. М., 1998.
86. Варфоломеева Г. Дело ясное, что дело темное. Новый Земельный кодекс нуждается в доработке // Муниципальная власть, 2001, №6.
87. Ершов А.Н. Социальные ресурсы местного самоуправления. Казань. "Идель Пресс". 2001.
88. Когут А.Е. Система местного самоуправления: основы разработки социально-экономической политики в городах России. СПб., 1995.
89. Кучин М.В. Нормотворческая деятельность судебных органов Российской Федерации и судебный прецедент // Право и политика, №5/2000.
90. Рекомендации межрегиональной научно-практической конференции "Законодательное регулирование деятельности органов местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы" // Муниципальная власть, 2001, №5.
91. Местное самоуправление в теории и оценках общественности // Власть и Политика, №3, февраль 1999.
