Конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»

На правах рукописи

ХАНОВ Николай Валериевич

Конституционно-правовые формы взаимодействия

органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации

Специальность 12 00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2008

ииз1711ЭО

003171190

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный доктор юридических наук, профессор,

руководитель: Еремян Виталий Владимирович

Официальные доктор юридических наук, профессор Шеломенцев

оппоненты: Виталий Николаевич;

кандидат юридических наук Кузнецова Нона Вадимовна.

Ведущая Тульский государственный университет,

организация: факультет экономики и права, кафедра государства и права /

Защита состоится 3 июля 2008 года, в 14 часов на заседании диссертационного Совета Д.— 502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Автореферат размещен на сайте ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» 2 июня 2008 года.

Автореферат разослан 2 июня 2008 года.

Ученый секретарь » / л л

диссертационного Совета Ц ¡-У^^гС^П/' ^' И.С. Яценко

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования

определяется теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся отражения особенностей взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, происходящих в период станов1ения и развития в современной России местного самоуправления и его институтов

Согласно статье 12 Конституции 1993 года в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Данная статья явчяется правовым основанием рассмотрения системы органов местного самоуправления как самостоятельного уровня системы пубчичной власти России В этой же норме заключается и основная пробчема, связанная с построением эффективной модели взаимодействия органов государственной вчасти и органов местного самоуправления насколько независимыми от органов государственной власти являются и насколько должны быть самостоятельными органы местного самоуправ аения для того, чтобы, с одной стороны, решение задач общегосударственного значения обеспечивалось на всей территории России (в том числе и на самом низком уровне территориального деления страны - на уровне муниципальных образований), с другой стороны чтобы независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти при решении вопросов местного значения носила реальный, а не декларативный характер

В настоящее время развитие местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на базе «теории дуализма» муниципального управления Это привело к тому, что из трех возможных

форм соотношения государственной власти и местного самоуправления -административной, децентрализованной и дуалистической - утвердилась наиболее нестабильная из них - дуалистическая Указанная модель отличается тем, что местное самоуправление, с одной стороны, в строго определенных вопросах является самостоятельным (в тех случаях, когда оно решает вопросы местного значения), с другой стороны, рассматривается как часть системы государственной власти (тогда, когда речь идет о реализации государственных задач) Она постоянно эволюционирует - либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели взаимоотношений В первые годы ее практической реализации наблюдались тенденции трансформации в сторону децентрализованной модели взаимодействия, что привело к серьезной потере управляемости территориями, эффективно устранить которую государственная власть на основе действующего законодательства оказалась не в состоянии Была проведена федеральная реформа местного самоуправления, целью которой стало «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти, как следствие - дуалистическая модель преобразовывается в административную

Становление и развитие института местного самоуправления в современной России является причиной внимания ученых к проблемам местного самоуправления и различным аспектам взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти Установление основных правовых, организационных, финансовых и политических гарантий института местного самоуправления рассматривается как одно из важнейших направлений проводимой в стране конституционной и муниципальной реформ

Степень научной разработанности темы. Вопросы взаимодействия и сотрудничества государственной власти и местного

самоуправления (земского и городского самоуправления) рассматривались в трудах русских юристов конца XIX — начала XX вв — И Н Батихеева, В П Безобразова, А И Васильчикова, Л А Велихова, А Д Градовского, И Н Дитятина, Н М Коркунова, И И Лазаревского, В Н Лешкова, М И Свешникова и других

При подготовке работы использованы результаты исследований известных западных ученых Р Гнейста, Г Еллинека, М Ориу, Т Парсонса, А де Тонвиля, А Шайо

В то же время, широкий спектр вопросов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по-прежнему недостаточно глубоко и всесторонне исследован в рамках науки конституционного и муниципального права и нуждается в дальнейшей на> чной разработке

Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков, посвященные различным теоретико-методологическим, политико-правовым,

сравнительно-правовым аспектам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также публикации в периодической печати, посвященные практике взаимоотношений органов государственной втасти и органов местного самоуправления

Теоретическое осмысление природы, места и роли местного самоуправления в системе государственного и общественного устройства является предметом исследования таких ученых, как С А Авакьяна, И Н Барцпца, А В Васильева, В И Васильева, Р Ф Васильева, И В Выдрина, А Н Дементьева, Ю А Дмитриева, Б П Елисеева, В В Еремяна, А А Замотаева, 3 М Зотовой, В Д Карповича, Е М Ковешникова, М А Красновой, И Н Куксина, Л Е Лаптевой, Г В Мальцева, Т Д Матвеевой, Т Г Морщаковой, С И Носова, И И Овчинникова, Л А Окунькова, Н Л

Пешина, Н Е Постового, 3 А Станкевича, А С Тагиева, Л Т Чихладзе, Т М Шамбы, А Н Швецовой, Е С Шугриной, А И Экимова, И С Яценко и др

В последние годы различные аспекты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления стали объектом внимания таких авторов, как А А Акмалова, А И Гурин, А В Жеребцов, А Н Костюков , А Н Кубарков, О Е Кутафин, Б М Лазарев, К В Марков, И Г Мачульская, Т Н Михеева, В В Пылин, А А Сергеев, Н А Тарасьян, Ю А Тихомиров, А А Уваров, В И Фадеев

Объектом исследования является система правоотношений, возникающих между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, в сфере наделения органов местного самоуправления отдетьными государственными полномочиями, в сфере осуществления государственного контроля за местным самоуправлением

Предмет исследования составляют нормы права, регламентирующие формы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления

Цель диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного анализа форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях проводимой муниципальной реформы на основе концепции «смешанной» модели местного самоуправления в Российской Федерации

Для достижения данной цели автор диссертации поставил перед собой следующие основные задачи

- исследовать развитие конституционно-правовых представлений о системе местного самоуправления, выявить ключевые особенности

указанных теоретических представлений в отдельные исторические периоды,

- проанализировать характерные черты взаимоотношений органов государственной втасти и органов местного самоуправления в различных сферах и\ совместной деятельности для обоснования основных черт модели местного самоуправления,

- выявить тенденции дальнейшего совершенствования правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях,

- провести анализ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающего при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправтения,

- рассмотреть особенности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающих при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями,

- исследовать характерные черты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающего в процессе реализации государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления

Нормативную правовую базу исследования составили Конститу ция Российской Федерации 1993 г, международные акты (в том числе Европейская Хартия о местном самоуправлении 1985 г), федеральные законы (в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), законы субъектов Российской Федерации, указы

Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, муниципальные правовые акты Исследовались акты судебных органов власти (Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Верховного Суда Российской Федерации, Постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации)

Методоло! ическую основу диссертационного исследования составляет совокупность идей, концепций и методов познания правовой действитечьности Применялись такие общенаучные методы познания, как индукция, дедукция, метод анализа и синтеза, формально-логический а также специальные правовые методы формально-юридический, нсторико-юридический, системно-структурный, системно-функциональный Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности

Научная новизна диссертационного исследования заключается в выявлении характерных черт взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающего при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в процессе реализации государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, для обоснования основных положений современной концепции местного самоуправления

В результате проведенного комплексного конституционно-правового анализа форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях проводимой муниципальной реформы обоснованы основные черты модели местного

самоуправления в Российской Федерации, выявтены тенденции дальнейшего совершенствования правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях

В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие основные положения, обладающие элементами научной новнзны:

- по мнению автора, признание и гарантированность ст 12 Конституции Российской Федерации 1993 г местного самоуправления стедует понимать не как императивное указание на начичие отделенного от государства института власти, а как закрепление многоуровневой системы публичной власти, элементом которой выступает система местного самоуправления,

в целях обеспечения системности изучения отдельных особенностей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и выявления положения местного самоуправления в соотношении с системой государственных институтов местное самоуправление диссертант рассматривает как особую форму народовластия - составную часть единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другим уровнем публичной власти - с уровнем государственной власти,

- модель взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, по мнению автора, формируют две группы элементов статические (субъекты взаимоотношений, их статус) и динамические (формы взаимодействия) Система органов государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) является статической системой, то есть - это ряд публичных институтов, обладающих определенным правовым статусом Государственное управление (или местное самоуправление) представляет собой динамическую систему - процесс властной деятельности органов

государственной власти или органов местного самоуправления Поэтому осуществляться она должна, прежде всего, с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации для того, чтобы функционирование публичной власти было эффективным,

- диссертант полагает, что действующая система взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления претерпела существенные изменения, взаимодействие рассматриваемых уровней публичной власти будет четко, до деталей урегулировано федеральным законодательством Под влиянием этих изменений изменится и местное самоуправление в Российской Федерации усилятся его государственные черты, будут ослаблены общественные Итогом этого процесса становится огосударствление (этатизация) местного самоуправления, его преобразование в модель местного государственного управления Учитывая исторический опыт функционирования системы местного государственного управления, по мнению автора, следует при совершенствовании российского законодательства о местном самоуправлении соблюдать необходимый баланс между государственными и общественными чертами местного самоуправления,

- дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления постоянно смещается то к административной, то к децентрализованной На начальном этапе становления и развития местного самоуправления в современной России Федеральным законом от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была установлена так называемая «англосаксонская» система местного самоуправления, предполагающая создание условий для максимального развития общественных (децентрализованных) начал местного самоуправления С принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации (31 июля 1998 г) и части 2 Налогового кодекса Российской Федерации (5 августа 2000 г),

которые поставили экономическую основу местного самоуправления под полный контроль государственных органов, начался следующий этап система стала эволюционировать в сторону административной модели взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления Итогом этого процесса явилось принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изменившего и общие принципы организации местного самоуправления,

- автор диссертации полагает, что эффективность системы взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления зависит не только от природы местного самоуправления (государственной или общественной), но и от четкого разграничения компетенции Учитывая присущую взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления повышенную конфликтность, следует законодательно закрепить приемы н способы предотвращения и устранения негативных последствий разногласий, возникающих между ними,

в связи с тем, что делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий принципиальным образом влияет на систему местного самоуправления, властные полномочия при принятии соответствующих нормативных правовых актов следует включать в компетенцию органов местного самоуправления лишь в том случае, если их исполнение будет более эффективно осуществляться органами местного самоуправления Этот принцип пока еще недостаточно проявляется и в федеральном законодательстве, и в законодательстве субъектов Российской Федерации

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут использоваться в

практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в компетенцию которых входят решение проблем, возникающих в сферах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправ тения, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществления государственного контроля за органами местного самоуправления

Рекомендации и предложения, содержащиеся в работе, можно применять в научном анализе проблем государственного управления и местного самоуправпения, а также в учебном процессе при изучении курсов «Конституционное право России», «Муниципальное право России», «Правовые основы местного самоуправления», «Система государственного и муниципального управления» и спецкурсов

Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования отражены в выступлениях на Международной научно-практической конференции «Парламентаризм в России состояние, тенденции развития, перспективы (к 100-летию Государственной Думы)» (Тула, 2006), Ежегодной межвузовской научной конференции студентов и аспирантов «Актуальные проблемы экономического и правового развития России» (Москва, 2007)

Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта

Отдельные положения проведенного исследования используются автором в его практической работе в администрации Тульской области

Структура диссертационной работы определяется объектом, предметом, целью и задачами исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во Введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, отмечена степень ее научной разработанности, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, указана его методологическая основа, правовая и научная база, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации результатов исследования

В главе I - «Теоретические и организационно-правовые основы развития института взаимодействия между органами государственной власти п органами местного самоуправления» - исследованы развитие теоретических представлений о системе местного самоуправления, выявлены ключевые особенности указанных теоретических представлений в отдельные исторические периоды (§1), сформулированы и обоснованы основные положения концепции «смешанной» модели местного самоуправления (§2), выявлены тенденции дальнейшего совершенствования правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях (§3)

Местное самоуправление как сложное многоаспектное явление государственной и общественной лизни является объектом исследований историков, правоведов, социологов, экономистов и представителей других общественных наук Многогранность местного самоуправления предопределила и многообразие теоретических представлений о нем

Первые концепции по данной проблематике в России появляются в середине XIX века, в период проведения государственных реформ и введения системы земских учреждений Данные изменения происходили под влиянием общественной теории самоуправления и ее российской разновидности - хозяйственной теории, в основе которых лежало противопоставление государства и общества, интересов

общегосударственных местным, ориентация самоуправляющейся общины на решение хозяйственных, «коммунальных» вопросов

Однако правоприменительная практика продемонстрировала, что местное самоуправление не может быть изолировано в рамках хозяйственной деятельности, у государства на местном уровне есть свои интересы, и именно органы местного самоуправления должны решать вопросы государственного значения на местах Исходя из этого вывода, формируется новая доктрина - так называемая «государственная теория самоуправления» Данная концепция отождествляла органы местного самоуправления и органы государственной власти, считая, что органы местного самоуправления являются местными органами государственной власти Эта теория получила практическое применение в результате реформы земского и городского самоуправления 1890-1892 гг

«Советская» модель местного управления отчасти использовала те же принципы, что и эта доктрина Как показала практика, реализация данной концепции приводит к появлению административно-командной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, в крайних вариантах она означает полное исчезновение местного самоуправления, его замену местным государственным управлением

Практически, все современные теории - социального обслуживания, политическая теория самоуправления, теория самоуправляющихся единиц как юридических лиц, дуализма муниципального управления - построены на анализе и синтезе рассмотренных выше теорий

Местное самоуправление представляет собой особый социально-политический феномен Конституционная модель местного самоуправления базируется на принципе дуализма, выражающегося в том, что, с одной стороны, местное самоуправление выступает, как отдельный

уровень публичной власти, с другой - выступает формой самоорганизации граждан на местном уровне Местное самоуправление, хотя и является независимым звеном в системе публичной власти Российской Федерации, отнюдь не исключается из процесса управления государства в целом Систему органов государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорией Гражданин государства является, в первую очередь, жителем того или иного муниципального образования, и лишь затем участником политических процессов Следовательно, в процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций происходит неизбежное взаимодействие между данными управляющими структурами

Основными элементами современной концепции взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления являются

- допустимость создания органов государственной власти вместо органов местного самоуправления при условии учета мнения населения соответствующей территории,

возможность регулирования местного самоуправления федеральным законом в тех случаях, когда соответствующие отношения должны регулироваться законом субъекта федерации, но этот закон не принят,

- правомерность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решение о ее применении принято в форме закона,

- право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, если субъект Российской

Федерации не принял собственный нормативный акт или если он противоречит федеральному закону,

неправомерность установления федеральными органами государственной власти сроков проведения выборов (посте проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления),

- право Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Досрочное прекращение полномочий при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов, и, как разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятетьности местного самоуправления,

- отсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований,

- неправомерность предложения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами кандидатур на должность глав муниципальных образований в случае, если глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава Указанные органы и

должностные лица также не вправе вносить предложения об освобождении главы муниципального образования от занимаемой должности

Наиболее эффективная модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации до сих пор не создана, хотя и формируется уже более чем десятилетие После принятия Федерального закона от б октября 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало возможным утверждать, что действующая система взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления подвергнута существенным изменениям, что эти взаимоотношения будут четко, до деталей урегулированы федеральным законодательством Под влиянием этих изменений должно измениться и само местное самоуправление в Российской Федерации усилятся его государственные черты, будут ослаблены общественные Итогом этого процесса может стать огосударствление (этатизация) местного самоуправления, его преобразование в модель местного государственного управления

Если местное самоуправление рассматривается как подсистема государственной власти, эффективным оно будет лишь в том случае, если станет решать вопросы исключительно государственного значения Справедливо и обратное местное самоуправление может быть исключительно общественным, но в такой ситуации на местном уровне необходимо будет существование системы местных органов государственной власти, поскольку местное самоуправление должно будет решать исключительно вопросы общественного значения Наиболее сложно создать эффективную модель взаимоотношений в ситуации, когда местное самоуправление рассматривается одновременно и как государственное и как общественное Именно в таких условиях крайне важно четкое и последовательное определение собственных и государственных делегированных полномочий местного самоуправления

При этом государство четко должно соблюдать правило невмешательства в собственные полномочия муниципальных органов власти

Та модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которая была избрана российскими законодателями, постоянной быть не может Она всегда тяготеет к смещению то к административной, то к децентрализованной Эта тенденция отчетливо прослеживалась в период с 1995 по 2000 гг , когда принятый Федеральный закон от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в стремлении в максимально возможной степени придать местному самоуправлению общественный характер предоставил органам местного самоуправления практически полную самостоятельность, которой последние не замедлили воспользоваться, вводя и собственные налоги, и принимая «местные законы»

Вместе с тем, государство не смогло обойтись без непосредственного участия в решении на местах задач местного государственного управления Отсутствие достаточных материальных и финансовых ресурсов, общие принципы осуществления государственного управления диктовали необходимость передачи обязанностей по решению этих вопросов на уровне местного самоуправления Однако Федеральным законом от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» государство поставило себя в такие институциональные рамки, в которых оно было не в состоянии осуществлять эффективный контроль за местным самоуправлением в этой области Поэтому с конца 90-х гг XX столетия система объективно начала эволюционировать в сторону административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» были изменены общие принципы организации местного самоуправления, причем изменены таким образом, что государство вышло за рамки конституционно установленных принципов организации местного самоуправления

В главе Н - «Особенности отдельных направлений взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления» — проведен анализ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающего при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления (§1), рассмотрены особенности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающих при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (§2), исследованы характерные черты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающего в процессе реализации государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления (§3)

Необходимость разграничения компетенции в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такое разграничение проводится косвенно При этом законодатель использовал в отношении определения правовых возможностей органов местного самоуправления принцип «остаточной компетенции» в законе определена сфера исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации Перечень

полномочий органов местного самоуправления остается открытым, так как ч 2 п 2 ст 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предложено иное, более корректное решение перечень вопросов местного значения отныне определяется только федеральным законом, однако можно утверждать, что, помимо такого детального перечня вопросов местного значения, федеральный закон дол лен содержать четкие процедурные нормы, касающиеся передачи государственных полномочий

Вопросы разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разного уровня недостаточно потно регулируются в российском законодательстве

Оптимальная модель взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления может быть сконструирована лишь в том случае, если между всеми уровнями публичной власти будут четко, детально и последовательно разграничены и общие функциональные сферы, и отдельные полномочия

Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагает следующее решение проблемы определения компетенции муниципальных образований перечисляется перечень

вопросов местного значения поселения, муниципального района и городского Этот перечень существенно расширился Вновь возложенные на местное самоуправление задачи, в общем и целом являются вопросами государственного а не местного значения, и, таким образом, этот факт еще в большей степени подчеркивает намеренне государства придать местному самоуправлению преимущественно государственную природу

Одним из наиболее эффективных способов решения ряда задач, актуальных как для муниципальных образований, так и для региона, государства в целом, является делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления К этим задачам можно отнести содействие децентрализации государственной власти, развитие самоуправленческих. начал в жизни общества, обеспечение участия народа в осуществлений властных полномочий, повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан, осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного значения

Вместе с тем наличие прямых связей, возникающих между государственными и муниципальными органами при делегировании государственные полномочий, может - при определенных обстоятельствах - быть расценено как вмешательство в компетенцию местного самоуправления Такое утверждение имеет основание, поскольку, согласно ч 1 ст 131 Конституции Российской Федерации 1993 г, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно Указание на то, что именно тот, а не другой орган местного самоуправления должен осуществлять государственные полномочия, по сути дела, будет ограничивать право муниципального образования на изменение структуры своих органов Кроме того, в данной

ситуации, как правило, будет проявляться дезорганизация внутренних связей системы органов местного самоуправления и конфликт ич интересов В частности, это происходит, если возложенные на администрацию муниципального образования его представительным органам функции не могут полноценно выполняться в результате наделения администрации большим количеством государственных полномочий

При этом администрация муниципального образования оказывается как бы в «двойном подчинении», что несовместимо с требованиями ст 12 Конституции Российской Федерации

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления в значительной мере влияет на систему местного самоуправления, деформируя ее в сторону государственных институтов власти Поэтому необходимо крайне осторожно включать в компетенцию органов местного самоуправления государственные полномочия, делая это лишь в случае необходимости Приходится конкретизировать, что эта общая установка, обусловленная конституционным статусом местного самоуправления, пока еще недостаточно проявляется в федеральном и региональном законодательстве

Поскольку местное самоуправление самостоятельно, административный контроль, означающий проверку не только законности, но и целесообразности решений подконтрольных субъектов, за его деятельностью невозможен, так как действующее муниципальное законодательство Российской Федерации исключает прямое подчинение органов муниципальной власти государственным органам Однако такое подчинение возникает при контроле за исполнением переданных государственных полномочий Более того, возможность административного контроля прямо предусмотрена нормами Федеральных законов от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» и от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где он закрепляется в качестве обязательного механизма взаимоотношении органов государственной власти и местного самоуправления Этот контроль является постоянным и присутствует во всех областях взаимодействия государственной власти и местного самоуправления

Помимо административного контроля, государство сохранило во взаимоотношениях с местным самоуправлением две другие основные формы государственного контроля за его деятетьностью - прокурорский надзор и судебный контроль

Правовое положение субъектов муниципальных правоотношений основывается как на субординации и прямом подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность осуществления контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления, органы местного самоуправления подотчетны органам государственной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий

На современном этапе дуалистическая модель местного самоуправления преобразовывается в административную Формально полному изменению в этом направлении препятствуют нормы Конституции Российской Федерации, закрепившие самостоятельность местного самоуправления

По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований.

1 Ханов НВ Развитие теоретических представлений о местном самоуправлении и государственном управлении //Право и политика -2008 -№5 - С 1039-1044 -0,5 п л

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

2 Ханов Н В Кадровая проблема обеспечения деятельности органов местного самоуправления по реализации переданных государственных полномочий / Актуальные проблемы экономического и правового развития России Ежегодная межвузовская научная конференция студентов и аспирантов / сост Новиков А А , и др - М МИЭМП, 2007 , С 95-98 - 0,2 п л

3 Ханов Н В Понятие местного самоуправления в современной правовой науке // Известия Тульского государственного университета Серия Актуальные проблемы юридических наук Вып 14 -2006, С 224-230 -0,4пл

4 Ханов НВ Проблема обеспечения деятельности органов местного самоуправления по реализации переданных государственных полномочий необходимыми финансовыми и материальными средствами // Парламентаризм в России состояние, тенденции развития, перспективы (к 100-летию Государственной Думы) Материалы международной научно-практической конференции -2006,С 246-254 -0,5пл

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ханова Николая Валериевича

Тема диссертационного исследования. «Констнтуционно-правовые формы взаимодействия

органов государственной власти н органов местного самоуправления в Российской Федерации»

Научный руководитель

Доктор юридических наук, профессор, Еремян Виталий Владимирович

Изготовление орнпшал-макста

Ханов Н В

Подписано в печать 26 05 2008 г Тираж 80 экз Уел п л 1,2

ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № 266 119606, Москва, пр-кт Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Ханов, Николай Валериевич, кандидата юридических наук

Введение

Глава 1. Теоретические и организационно-правовые основы развития института взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

1.1. Становление и развитие теоретических представлений о местном самоуправлении и государственном управлении

1.2. Современная концепция смешанной модели местного самоуправления

1.3. Тенденции совершенствования правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях

Глава 2. Особенности отдельных направлений взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

2.1. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающее при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления

2.2. Особенности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающих при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

2.3. Характерные черты государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"

Актуальность темы диссертационного исследования определяется теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся отражения особенностей взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, происходящих в период становления и развития в современной России местного самоуправления и его институтов.

Согласно статье 12 Конституции 1993 года в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данная статья является правовым основанием рассмотрения системы органов местного самоуправления как самостоятельного уровня системы публичной власти России. В этой же норме заключается и основная проблема, связанная с построением эффективной модели взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления: насколько независимыми от органов государственной власти являются и насколько должны быть самостоятельными органы местного самоуправления для того, чтобы, с одной стороны, решение задач общегосударственного значения обеспечивалось на всей территории России (в том числе и на самом низком уровне территориального деления страны — на уровне муниципальных образований), с другой стороны, чтобы независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти при решении вопросов местного значения носила реальный, а не декларативный характер.

---- --В-настоящее время-развитие местного-самоуправления-в-Российской

Федерации осуществляется на базе «теории дуализма» муниципального управления. Это привело к тому, что из трех возможных форм соотношения государственной власти и местного самоуправления — административной, децентрализованной и дуалистической - утвердилась наиболее нестабильная из них — дуалистическая. Указанная модель отличается тем, что местное самоуправление, с одной стороны, в строго определенных вопросах является самостоятельным (в тех случаях, когда оно решает вопросы местного значения), с другой стороны, рассматривается как часть системы государственной власти (тогда, когда речь идет о реализации государственных задач). Она постоянно эволюционирует — либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели взаимоотношений. В первые годы ее практической- реализации наблюдались тенденции трансформации в сторону децентрализованной модели взаимодействия, что привело к серьезной потере управляемости территориями, эффективно устранить которую государственная власть на основе действующего законодательства оказалась не в состоянии. Была проведена федеральная реформа местного самоуправления, целью которой стало «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти, как следствие — дуалистическая модель преобразовывается в административную.

Становление и развитие института местного самоуправления в современной России является причиной внимания ученых к проблемам местного самоуправления и различным аспектам взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. Установление основных правовых, организационных, финансовых и политических гарантий института местного самоуправления рассматривается как одно из важнейших направлений проводимой в стране конституционной и муниципальной реформ.

Степень научной разработанности темы. Вопросы взаимодействия —и -сотрудничества .государственной власти и местного самоуправления (земского и городского самоуправления) рассматривались в трудах русских юристов конца XIX — начала XX вв. - И.Н. Батихеева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, И.Н. Дитятина, Н.М. Коркунова, И.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, М.И. Свешникова и других.

При подготовке работы использованы результаты исследований известных западных ученых: Р. Гнейста, Г. Еллинека, М. Ориу, Т. Парсонса, А. де Токвиля, А. Шайо.

В то же время, широкий спектр вопросов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по-прежнему т недостаточно- глубоко и всесторонне исследован в рамках науки конституционного и муниципального права и нуждается в дальнейшей научной разработке.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков, посвященные различным теоретико-методологическим, политико-правовым, сравнительно-правовым аспектам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также публикации в периодической печати, посвященные практике взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Теоретическое осмысление природы, места и роли местного самоуправления в системе государственного и общественного устройства является предметом исследования таких ученых, как С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, A.B. Васильева, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, А.Н. Дементьева, Ю.А. Дмитриева, Б.П. Елисеева, В.В. Еремяна, A.A. Замотаева, З.М. Зотовой, В.Д. Карповича, Е.М. Ковешникова, М.А. Красновой, И.Н. Куксина, JI.E. Лаптевой, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, Т.Г. Морщаковой, С.И. Носова, И.И. Овчинникова, JI.A. Окунькова, H.JI. Пешина, Н.Е. Постового, З.А. Станкевича, A.C. Тагиева, JI.T. Чихладзе, Т.М. Шамбы, А.Н. Швецовой, Е.С. Шугриной, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

В последние годы различные аспекты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления стали объектом внимания таких авторов, как A.A. Акмалова, А.И. Турин, A.B. Жеребцов, А.Н. Костюков., А.Н. Кубарков, O.E. Кутафин, Б.М. Лазарев, К.В. Марков,

И.Г. Мачульская, Т.Н. Михеева, В.В. Пылин, A.A. Сергеев, H.A. Тарасьян, Ю.А. Тихомиров, A.A. Уваров, В.И. Фадеев.

Объектом исследования является система правоотношений, возникающих между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; в сфере осуществления государственного контроля за местным самоуправлением.

Предмет исследования составляют нормы права, регламентирующие формы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Цель диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного анализа форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях проводимой муниципальной реформы на основе концепции «смешанной» модели местного самоуправления в Российской Федерации.

Для достижения данной цели автор диссертации поставил перед собой следующие основные задачи:

- исследовать развитие конституционно-правовых представлений о системе местного самоуправления, выявить ключевые особенности указанных теоретических представлений в отдельные исторические периоды;

- проанализировать характерные черты взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в различных сферах их совместной деятельности для обоснования основных черт модели местного самоуправления;

- выявить тенденции дальнейшего совершенствования правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях;

- провести анализ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающего при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления;

- рассмотреть особенности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающих при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- исследовать характерные черты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающего в процессе реализации государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Нормативную правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., международные акты (в том числе Европейская Хартия о местном самоуправлении 1985 г.), федеральные законы (в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Исследовались акты судебных органов власти (Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Верховного Суда Российской Федерации^ Постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации).

Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность идей, концепций и методов познания правовой действительности. Применялись такие общенаучные методы познания, как индукция, дедукция, метод анализа и синтеза, формально-логический, а также специальные правовые методы: формально-юридический, историко-юридический, системно-структурный, системно-функциональный. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в выявлении характерных черт взаимодействия органов, государственной власти и органов местного самоуправления; возникающего при разграничении предметов ведения- и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в процессе реализации государственного контроля за. деятельностью органов местного самоуправления, для обоснования основных положений современной концепции местного самоуправления.

В результате проведенного комплексного конституционно-правового анализа форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях проводимой муниципальной- реформы обоснованы основные черты модели местного самоуправления в Российской Федерации, выявлены тенденции дальнейшего совершенствования правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях.

В диссертации разработаны* и выносятся на защиту следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны: по „.мнению— автора, „признание— и . гарантированность.ст12

Конституции Российской Федерации 1993 г. местного самоуправления следует понимать, не как императивное указание на наличие отделенного от государства института власти, а как закрепление многоуровневой системы публичной власти, элементом которой выступает система местного самоуправления;

- в целях обеспечения системности изучения отдельных особенностей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и выявления положения местного самоуправления в соотношении с системой государственных институтов местное самоуправление диссертант рассматривает как особую форму народовластия — составную часть единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другим уровнем публичной власти - с уровнем государственной власти;

- модель взаимодействия- органов государственной власти и органов местного самоуправления, по мнению автора, формируют две группы элементов: статические (субъекты взаимоотношений, их статус) и динамические (формы взаимодействия). Система органов. государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) является статической системой, то есть - это ряд публичных институтов, обладающих определенным правовым статусом. Государственное управление (или местное самоуправление) представляет собой динамическую систему — процесс властной деятельности органов государственной власти или.органов местного самоуправления. Поэтому осуществляться она должна, прежде всего, с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации для того, чтобы функционирование публичной власти было эффективным;

- диссертант полагает, что действующая система взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления претерпела существенные изменения, взаимодействие рассматриваемых уровней публичной власти будет четко, до деталей урегулировано федеральным законодательством. Под влиянием этих изменений изменится и местное самоуправление в Российской Федерации: усилятся его государственные черты, будут ослаблены общественные. Итогом этого процесса становится огосударствление (этатизация) местного самоуправления, его преобразование в модель, местного государственного управления. Учитывая исторический опыт функционирования системы местного государственного управления, по мнению автора, следует при совершенствовании российского законодательства о местном самоуправлении соблюдать необходимый баланс между государственными и общественными чертами местного самоуправления;

- дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления постоянно смещается то к административной, то к децентрализованной. На начальном этапе становления и развития местного самоуправления в современной России Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была установлена так называемая «англосаксонская» система местного самоуправления, предполагающая создание условий для максимального развития общественных (децентрализованных) начал местного самоуправления. С принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации (31 июля 1998 г.) и части 2 Налогового кодекса Российской Федерации (5 августа 2000 г.), которые поставили экономическую основу местного самоуправления под полный контроль государственных органов, начался следующий этап: система стала эволюционировать в сторону административной модели взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления. Итогом этого процесса явилось принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изменившего и общие принципы организации местного самоуправления; автор диссертации полагает, что эффективность системы взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления зависит не только от природы местного самоуправления (государственной или общественной), но и от четкого разграничения компетенции. Учитывая присущую взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления повышенную конфликтность, следует законодательно закрепить приемы и способы предотвращения и устранения негативных последствий разногласий, возникающих между ними;

- в связи с тем, что делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий принципиальным образом влияет на систему местного самоуправления, властные полномочия при принятии соответствующих нормативных правовых актов следует включать в компетенцию органов местного самоуправления лишь в том случае, если их исполнение будет более эффективно осуществляться органами местного самоуправления. Этот принцип пока еще недостаточно проявляется и в федеральном законодательстве, и в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Теоретическая- и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут использоваться в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в компетенцию которых входят решение проблем, возникающих в сферах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; осуществления государственного контроля за органами местного самоуправления.

Рекомендации и предложения, содержащиеся в работе, можно применять в научном анализе проблем государственного управления и местного самоуправления, а также в учебном процессе при изучении курсов «Конституционное право России», «Муниципальное право России», «Правовые основы местного самоуправления», «Система государственного и муниципального управления» и спецкурсов.

Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования отражены в выступлениях на Международной научно-практической конференции «Парламентаризм в России: состояние, тенденции развития, перспективы (к 100-летию Государственной Думы)» (Тула; 2006), Ёжегодной межвузовской научной конференции студентов и аспирантов «Актуальные проблемы, экономического и правового развития России» (Москва, 2007).

Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.

Отдельные положения проведенного исследования используются автором в его практической работе в администрации Тульской области.

Структура диссертационной работы определяется объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Ханов, Николай Валериевич, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертационное исследование позволяет сделать следующие основные выводы и обобщения.

1. В Российской Федерации конституируются и применены на практике два основных способа1 реализации публичной власти: государственное управление и местное самоуправление. Указанные институты, являются сложноструктурированными системами, и- находятся в постоянном4 взаимодействии.

Признание и гарантированность, местного* самоуправления-следует понимать не как- государственное указание на существующий отдельно от государства институт власти, а как констатацию многоуровневой системы публичной власти, частью которой выступает система местного самоуправления, качественно отличающаяся- от других частей государственной системы^ Российской Федерации. Государственная система (как система, осуществляющая управляющее воздействие) и система местного самоуправления- тесно взаимосвязаны и их искусственное разделение на «государственный» и «общественный» уровни не вполне корректно. Местное самоуправление несёт в себе общественные черты, но, являясь уровнем публичной власти, оно неразрывно связано с государственной властью.

2. Местное самоуправление в России, построенное в соответствии с теорией дуализма муниципального управления, характеризуется по своей природе как государственное, но- с отдельными чертами общественной* власти. В условиях построения модели, взаимоотношений местного самоуправления и государственной- власти на основе теории- дуализма муниципального управления степень .такого сочетания, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство. В такой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы самоограничения, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления, препятствующие тотальному вмешательству государства во все его дела, полному огосударствлению: В полной мере такие механизмы в Российской Федерации ещё не функционируют.

Выбор тех или иных теоретических принципов построения модели взаимоотношений: государственной власти и местного самоуправления- ещё не гарантирует того, что созданная- модель на практике окажется» эффективной:

3: Оптимальная;модель взаимоотношений местного' самоуправления' и государственной власти в Российской Федерации до сих пор не создана; хотя и строится уже более чем десятилетие: После принятия Федерального закона 2003 года стало возможным утверждать,, что действующая? модель взаимоотношений государственной! власти и местного самоуправления: подвергнута существенным изменениям: и что эти взаимоотношения' будут чётко., до деталей: урегулированы федеральным законодательством:. Под влиянием этих изменений должна, измениться' и природа; местного; самоуправления' в: Российской Федерации:, усилятся её государственные черты, будут ослаблены, общественные. Итогом этого процесса- может стать огосударствление (этатизация) местного самоуправления, его преобразование в модель местного государственного' управления: Вместе с тем эффективность модели взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления зависит не от природы местного самоуправления (государственной или общественной); а от чёткого разграничения компетенции.

4. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления тяготеет к смещению то к административной, то к децентрализованной. Подобная: тенденция отчётливо прослеживалась, в период с 1995 по 2000 годы, когда Федеральный закон 1995 годах в стремлении в, максимально- возможной? степени придать, местному, самоуправлению общественный, характер предоставил органам: местного самоуправления практически полную самостоятельность, которой последние не замедлили воспользоваться, вводя и собственные налоги, и принимая местные законы». Реалии российского общества оказались таковы, что государство не смогло обойтись без непосредственного каждодневного участия в решении на местах задач местного государственного управления. Отсутствие достаточных материальных ресурсов, общие принципы осуществления государственного управления диктовали необходимость передачи обязанностей по> решению этих вопросов) на уровне местного-самоуправления: законом 1995 года государство поставило себя в такие рамки, в которых оно было не в состоянии осуществлять эффективный контроль за местным самоуправлением в этой области.

С конца 90-х годов XX столетия система начала эволюционировать в сторону административной модели взаимоотношений государственной власти и органов- местного самоуправления. Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации ставили ресурсную базу местного самоуправления под полный контроль государства. В 2003 году были изменены и общие принципы организации местного самоуправления, причём изменены таким образом,- что государство вышло за рамки конституционно-установленных принципов организации местного самоуправления. Таким образом, в перспективе в Российской Федерации может в полной мере утвердится административная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

5. Существующее в настоящий момент законодательство субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в ближайшее время должно быть пересмотрено1. Тенденция уже достаточно чётко определилась: утверждая вслед за принятием нового Федерального закона собственные законы о местном самоуправлении, субъекты Российской Федерации по сложившейся- практике воспроизводят нормы Федерального закона 2003 года о полномочиях органов местного самоуправления. Такое воспроизведение можно оценить как неправомерное: согласно приведённым положениям нового Федерального закона, субъекты Российской Федерации не вправе каким-либо образом регулировать полномочия органов местного самоуправления.

6. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями активно влияет на систему местного самоуправления, деформируя её в сторону государственных институтов власти. Поэтому необходимо очень осторожно включать в компетенцию органов местного самоуправления государственные полномочия, делая это только по необходимости. Эта общая установка, обусловленная конституционным статусом местного самоуправления, пока ещё недостаточно проявляется и в федеральном, и в региональном законодательствах.

7. Правовое положение субъектов муниципальных правоотношений основывается как на субординации и прямом подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон. Федеральный закон 2003 года предусматривает возможность осуществления контрольных полномочий федеральными и региональными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления; органы местного самоуправления подотчётны органам государственной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий. Равенство же субъектов характерно для тех муниципально-правовых отношений, которые возникают на основе договора (например, между органами местного самоуправления и другими хозяйствующими субъектами).

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты*

2. Конституция» Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 25.12.1993. № 237.

3. Европейская Хартия местного самоуправления. Совершено в Страсбурге 15- октября 1985 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 34. Ст. 4466.

4. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации: 2002. № 30: Ст. 3012'.

5. Гражданский» кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30* ноября-1994 года № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №32. Ст. 3301.

6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532.

7. Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. Т. XXXIX. Отделение 1-е. СПб., 1867. Ст. 40457.

8. Федеральный закон от 6 октября-2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления-в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, Ст. 3822.

9. Федеральный закон от 10 января? 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства. Российской' Федерации. 2002. №2. Ст. 133.

10. Федеральный закон от 8 августа; 2001 года № 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей? при; проведении государственного- контроля? (надзора)» // Собрание законодательства РоссийскошФедерации. 2001. №<33; Ст. 3436;

11. Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства Российской"Федерации; 1997. № 30. Ст. 3594.

12. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5071.

13. Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 года № 17-4424 «О краевой целевой программе «Переселение жителей города Игарки» на 20062007 годы» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края,- 2005. № 50 (93).

14. Закон Иркутской» области от 10 октября 2005 года № 62-03 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию» // ВосточноСибирская правда от 20 октября 2005 года.

15. Закон Оренбургской области от 28 ноября- 2003; года «О наделении органов местного самоуправления, государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния» // Южный. Урал. 2003. №234.

16. Закон Пермскойчобласти от 9 декабря 2002 года № 502194 «Об охране- окружающей, среды- Пермской^ области»' // Архив- Администрации Пермской- области.

17. Закон Курганской области от 5 февраля 1996 года№ 37 «О местном самоуправлении в Курганской области»//Новый мир: 1996. № 29. .

18. Устав города Иркутска // Архив: Администрации5 Иркутской области.

19. Послание Президента Российской Федерации- Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 года. // Российская газета: 17 мая 2003. №93.165 .Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: М., 1995.

20. Монографии, учебники* учебные пособия.

21. Антонова Н:А. Правотворчество органов местного самоуправления. М., 2008.

22. Авакьян С.А. Конституционное право России: В:2 т. М:, 2000.

23. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности: Советов: М-.,1980.

24. Административное право: Учебник / Под. ред. Ю.М. Козлова, JI.JI. Попова. М:, 1995;

25. Акмалова A.A. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. Ml, 2003.

26. Барабашев Г.В. Местное управление и самоуправление в зарубежных странах // Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. 5-е изд., перераб. и дот М:, 1996.

27. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб.,1882.

28. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.

29. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. В трёх томах.

30. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. М: 1928.

31. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2006.

32. Государственное право Российской Федерации. М., 1996.

33. Государство, общество, личность: проблемы совместимости / Под общ. ред. P.A. Ромашова, Н.С. Нижика. М.: Юрист, 2005.

34. Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. СПб., 1896.

35. Графский В.Г., Ефремова H.H., Карпец В.И. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.

36. Градовский А.Д. Начало русского государственного права // Собр. Соч. Т. IX. СПб., 1904.

37. Грибанова Г-И. Местное самоуправление в политической системе развитых демократий. СПб., 1998.

38. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1998. Т.4.

39. Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. -М., 2002.

40. Дементьев А.Н. Местное самоуправление как один из уровней публичной власти. Центр-Регионы-Местное самоуправление. Выпуск 4., М., СПб, 2001.

41. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903.

42. Емельянов H.A. Местное самоуправление в России. Генезис и тенденции развития. М., 1997.

43. Еремян В.В. Местное- управление и местное самоуправление в Латинской Америке: Монография. — М., 2001.

44. Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века). М., 2003.2".36.Еремян В.В. Современный мексиканский- муниципализм: Учебное пособие. М.: Изд-во РУДН, 1996.

45. Игнатюк H.A. Муниципальное право. Учебное пособие. М., 2007.

46. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М.,1995.

47. Исполнительная власть в Российской Федерации / Наздрачев А.Ф:, Тихомиров Ю.А., Цыгаленко И.Г. и др. М., 1996.

48. История государственного управления в России: Учебник. М:, 2007.

49. Карпов A.B. Конституционное (государственное)• право России. i Краткий курс. М., 2008.

50. Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. М:,>2007.

51. Ковешников Е.М: Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.

52. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. М.,1995.

53. Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2008.

54. Колесников Е.В., Комкова Г.Н., Кулушева М.А. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2008.

55. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской-Федерации,/ Отв: ред. B.C. Эбзеев. Том 1: Государственная власть. Местное самоуправление. М.: Юрист, 2000.

56. Конституционное право Германии. В двух томах. Том. II. М., 1994.

57. Конституция Российской Федерации с комментариями Конституционного Суда РФ. М.: ИНФРА-М, 2003.

58. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909.251 .Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003.

59. Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001.

60. Краткий словарь иностранных слов. М., «Советская Энциклопедия», 1966.

61. Кузнецов И.Н., Пронина B.C. Основания издания и форма нормативных актов государственных комитетов, министерств, ведомств СССР. ВНИИСЗ. Труды. Выпуск № 4.

62. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М.,1987.

63. Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907. I

64. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007.

65. Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.,1982.

66. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988.

67. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

68. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. статьей. СПБ., 1903.

69. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998.

70. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М., 2002.

71. Манохин В.М. Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003.

72. Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права: Учебник. М.,2007.

73. Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2001 года // Проблемы законодательства в области местного самоуправления. М., 2001.

74. Мачульская И.Г. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. № 3.

75. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2000.

76. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие для вузов. Под. Ред. В.В. Еремяна. М., 2006.

77. Муниципальное управление: эффективность муниципального менеджмента: Учебник. М., 2008.

78. Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М., 2001.

79. Нудненко Л.А. Теория демократии. М., 2001.

80. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

81. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995.275.0мельченко H.A. История государственного управления в России. М., 2008.276.0риу М. Основы публичного права. М., 1929.

82. Парсонс Т. О социальных системах. М., 2002.

83. Парсонс Т. О структуре социального действия. М., 2002.

84. Пешин H.JI. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.

85. Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. М., 1917.

86. Политические партии и блоки на выборах. М., 1993.

87. Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 1995.

88. Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. М., 2002.

89. Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы / Под общ. Ред. А.П. Любимова^ Вып. 2 (68). М., 2006.

90. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: Стенограмма «круглого стола» от 5 ноября 2003 года // Архив Независимого института выборов.

91. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892.

92. Сергеев A.A. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004.

93. Сергеев A.A. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж, 1999.

94. Сергеев A.A. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005.

95. Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). Свердловск, 1987.

96. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003.

97. Становление новой российской государственности: реальность и перспектива (открытый доклад). М., 1996.

98. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005.

99. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.

100. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М., 1984.

101. Токвиль А. О демократии в Америке. М., 1995.

102. Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации: курс лекций. Екатеринбург, 1994. Вып. 1.

103. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2005.

104. Бялкина T.M: Местное самоуправление и государственное управление // Вестник ВГУ. Серил «Гуманитарные науки». 2003. № 1.

105. Васильев- В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении // Журнал российского права. 2001. № 12.

106. Голованов Г.Р. О конституционно-правовой природе института вопросов местного значения // Административное и муниципальное право. 2008. № 2.

107. Даныыина H.A. к вопросу о контрольной власти // Административное и муниципальное право. 2008. № 2.

108. Замотаев A.A. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № 6.

109. Иваны Васильевичи меняют профессию. Тульские известия. 2005. №271-272.

110. Пешков В.Н. Опыт теории земств // День. 1865. № 42.

111. Мордовцев, А.Ю., Яхонтова Т.В. Гражданское общество и социальная правовая политика в современной России // Научные труды Российской академии юридических наук. М., 2005. Выпуск 5. Т. 1.

112. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9.

113. О.Савранская O.JI. Благими намерениями выстлана дорога в ад (о готовящейся реформе местного самоуправления) // Проблемы местного самоуправления. 2002. № 4.

114. З.П.Сергеев A.A. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 4.

115. Тихомиров Ю.А. Публичное право: падение и взлеты // Государство и право. 1996. № 1.

116. Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: -Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. № 8.

117. Что не поделят губернаторы с мэрами. Российская газета. 2000. №58.

118. Диссертации и авторефераты диссертаций

119. Турин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти. Дисс.к.ю.н. Саратов, 2004.

120. Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 2000.

121. Кузнецова Н. В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти* и местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф: дисс. канд. юрид. наук. М., 2005.

122. Марков К.В. Конституционно-правовые основы развития государственного контроля в Российской Федерации Автореф. дисс. . кандидата юрид. наук. М., 2006.

123. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: Проблемы взаимодействия и разграничения полномочий: Дисс. . док. юрид. наук. М., 2003.

124. Пылин C.B. Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дисс. . кандидата юрид. наук. СПб., 2006.

125. Тарасьян H.A. Компетенция органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере. Автореф. дисс. . кандидата юрид. наук. Ставрополь, 2004.

126. Фомин A.A. Юридическая безопасность субъектов российского права (вопросы теории и практики). Автореф. дисс. . док. юрид. наук. Саратов, 2008.

127. Ю.Уваров A.A. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: Проблемы развития и взаимодействия: Дисс. . док. юрид. наук. М., 2002.

128. Черненко A.B. Гарантии и защита прав местного самоуправления. Автореф. дисс. . кандидата юрид. наук. Краснодар, 2006.

129. Черногор H.H. Проблемы ответственности в . теории муниципального права и практике местного самоуправления. Автореф. дисс. . док. юрид. наук. М., 2007.