АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Компетенция органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации в Российской Федерации»
На правах рукописи
КОБЫШЕВА Елена Ивановна
КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 -конституционное право; муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2008
Работа выполнена на кафедре государственного и международного права ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Алексеев Игорь Александрович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Гулиев Владимир Евгеньевич
кандидат юридических наук Исраелян Валентин Борисович
Ведущая организация: АНО «Международная академия
предпринимательства» (Институт)
Защита состоится «15» мая 2008г. в 12 час. на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при ННОУ «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «_»_2008 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность темы. Современное общество невозможно представить без информации, системы информационного обеспечения, важнейшей составляющей которой являются средства массовой информации (СМИ).
В настоящее время в России, как и во всем мире, СМИ выполняют различные функции: от опубликования нормативных правовых актов (например, «Российская газета»), до создания особого рода информационной среды, которой является Internet.
Со дня принятия Закона РФ от 27 декабря 1991 года «О средствах массовой информации» прошло почти 16 лет. За это время общественные отношения, как в сфере свободы массовой информации, так и во всех областях общественной жизни и государственного строительства России, существенно изменились. Принято большое количество нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность субъектов массово-информационных отношений, которые убедительно показывают, что Закон «О СМИ» устарел и слабо способен регулировать отдельные общественные отношения, связанные с создание, учреждением и деятельностью средств массовой информации.
В частности, с учреждением в Российской Федерации на основе норм Конституции РФ 1993 года института местного самоуправления, появился и новый субъект общественных отношений - муниципальное средство массовой информации. Однако ни в одном законодательном акте Российской Федерации не содержится легального определения муниципального СМИ.
Муниципальные средства массовой информации, учреждаемые органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным Законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», играют важную роль в информировании населения муниципальных образований о принятых правовых актах, решениях органов местного самоуправления и их должностных лиц, официальных мероприятиях. Соответственно, органы
местного самоуправления наделены законодательством определенными полномочиями в сфере деятельности муниципальных СМИ.
Несмотря на важность исследования компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности средств массовой информации, она является мало изученной, нет подробных исследований, посвященных этой проблеме.
Все это и определило выбор темы диссертационного исследования. Степень научной разработанности темы и круг научных источников. Избранная для исследования проблема является чрезвычайно сложной и требует обращения к трудам ученых, исследующих проблемы муниципального права, а также конституционного, административного и информационного права России: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, К.И. Амирбекова, М.В. Баглая, Ю.М. Батурина, И. Л. Бачило, А. А. Безуглова, Д.С. Белявского, Т.М. Бялкиной, В.А. Вайпан, А.Б. Венгерова, В.Н. Витрука, Е.А. Воинова, И.В. Выдрина, Д. А. Голованова, Н. Деевой, В.А. Дозорцева, Ю.А. Дмитриева, В.В. Пылина, Е. Калинина, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, В.А. Копылова, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, И. А. Ледях, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, А.П. Любимова, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Е.В Марохина, В.Н. Манахова, Н.А. Михалевой, Е.А Моргуновой, И.В. Мухачева, Р.П. Овсепян, В.В. Погуляева, С.В. Пчелинцева, С.А. Солдатова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, М.А. Федотова, Г.Н. Чеботарева, Н.Н. Черногора, Е.Г. Шаломенцевой, С. Шевердяева, Т.Я. Хабриевой, З.М. Хатковой, В.С. Хижняк, Б.С. Эбзеева, В.Л. Энтина и других.
Характер проводимого исследования диктует необходимость изучения работ специалистов в теории средств массовой информации и журналистики: Г.И. Вартанова, Б.И. Есина, Я.Н. Засурского, И.И. Засурского, А. Короченского, В.А. Копылова, И.В. Кузницова, Ю.А. Полякова, Е.П. Прохорова, И. Яковенко и других.
В последние годы был защищен ряд диссертаций по общим и частным вопросам свободы массовой информации. Они посвящены истории развития
журналистики в России, теоретическим основам свободы массовой информации, реализации прав граждан на массовую информацию в сфере местного самоуправления, конституционным основам и законодательному регулированию права на свободу массовой информации, иным вопросам в области массовой информации и свободы массовой информации, в частности: Г.А. Алхутовой, А.А. Грабельникова, В.Г. Елизарова, Е.В. Ермичевой, Е.В. Измайловой, А.А. Малиновского, И.Г. Никитенко, С.А. Сойникова, О.А. Снежко, М.С. Трофимова, З.Ф. Хубецовой и других.
Проблемы положения средств массовой информации в зарубежных государствах рассматривались в работах зарубежных авторов: Т. Бирса, Дж. Кина, П. Круга, Ж.-П. Косто, Т. Петерсона, М. Прайса, М. Скеммелла и других.
Несмотря на большое количество научных и научно-практических работ, посвященных статусу и деятельности средств массовой информации, организации и осуществлению местного самоуправления, правам и свободам граждан в сфере массовой информации и местного самоуправления, фундаментальных исследований, посвященных компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных СМИ в Российской Федерации не проводилось.
Соответственно, до настоящего времени не проводилось и научного анализа компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации в субъектах Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу формирования и реализации органами местного самоуправления компетенции в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного права и муниципального права, действующие в процессе
реализации органами местного самоуправления своей компетенции в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является изучение, научное осмысление и анализ компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации.
Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и заключаются в следующем:
- дать понятие компетенции органов местного самоуправления в области массовой информации в Российской Федерации;
- рассмотреть этапы развития правового регулирования взаимодействия местного самоуправления с печатными органами в России;
- проанализировать полномочия органов местного самоуправления зарубежных стран во взаимоотношениях со средствами массовой информации и исследовать возможность использования их опыта в законодательстве Российской Федерации;
- сформулировать понятие полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц по учреждению муниципальных средств массовой информации;
- раскрыть понятие полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере социально-экономической поддержки муниципальных средств массовой информации;
- исследовать полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по информационному обеспечению деятельности муниципальных средств массовой информации;
- предложить меры по совершенствованию законодательства и деятельности органов местного самоуправления в сфере учреждения и функционирования муниципальных средств массовой информации;
- исследовать и раскрыть обязанности муниципальных средств массовой информации по отношению к местным органам власти.
Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектико-материалистический метод познания объективной реальности и основанные на нем общенаучные и частно-научные методы: исторический, логический, системно-структурный, функциональный, герменевтический; технико-юридический, сравнительно-правовой, толкования норм права и некоторые другие.
Применение названных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях абстрактного и конкретного, комплексного и единичного, в результате чего были выявлены некоторые тенденции, сделаны обобщения, сформулированы рекомендации по совершенствованию нормативного регулирования.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования
составили научные труды отечественных и зарубежных специалистов в области муниципального права, а также административного права, информационного права, теории средств массовой информации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
1. Нормативные и рабочие материалы: Правовые базы Консультант-Плюс, Консультант-Плюс Регионы, Гарант, сайты органов государственной и муниципальной власти.
2. Аналитические доклады Института проблем информационного права: «О состоянии законодательства о средствах массовой информации в странах СНГ и Прибалтики» (2001-2007г.г.); «О состоянии законодательства о СМИ в странах бывшего СССР» (2004-2007 г.). Доклады Центра экстремальной журналистики «О проблемах и состоянии СМИ в России и странах СНГ» (2001-2007 г.г.). Аналитические обзоры по исследуемой тематике: «Средства массовой информации России: анализ, тенденции, прогноз», (Москва, 2005); «Сравнение законодательства о средствах массовой информации в странах СНГ и Прибалтики» (Москва, 2006 год); «Власть и пресса в России. К истории правового регулирования отношений
1700-1917гг.», (Москва, 1999). Анализ 38 Бюллетеней Центра экстремальной журналистики, (Москва, 2001-2007 г.г.).
3. Нормативные материалы стран Содружества Независимых Государств: 7 Модельных законов СНГ, принятых Постановлением МПА СНГ: «О местном референдуме», «О праве на доступ к информации», «О статусе выборного лица местного самоуправления», «Об издательском деле», «Об общих принципах организации местного самоуправления», «О международном информационном обмене», «О праве на доступ к информации».
4. Материалы судебной практики и акты Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в том числе: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации (от 15.01.1998 г.) и 7 Докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (1999-2006 г.г.); а также Разъяснения Роскомпечати РФ, Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ «О порядке применения Закона РФ «О средствах массовой информации» 24 мая 1994 г.
5. Анализ 4 законопроектов федерального уровня по исследуемой тематике; 26 нормативно-правовых акта субъектов Российской Федерации; 13 законов стран дальнего и ближнего зарубежья; 9 муниципальных правовых актов; 16 диссертационных исследований и авторефератов по юриспруденции.
6. Мониторинги законодательства о СМИ, проводимые Центром Экстремальной журналистики (2000 - 2007 г.г.), мониторинги законодательства о правах и свободах граждан и его реализации, проводимые Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации (1999-2006), а также контент-анализ прессы.
Научная новизна исследования состоит в том, что диссертантом дано авторское определение содержания полномочий органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой
информации; выделены этапы развития правового регулирования взаимодействия местных органов власти с печатными и иными средствами массовой информации; сформулировано авторское определение муниципального средства массовой информации; выявлены внутренние противоречия Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части полномочий органов местного самоуправления по учреждению муниципальных СМИ; показаны принципиальные противоречия в части фиксирования статуса муниципальных СМИ между федеральными законодательными актами; сформулированы формы поддержки муниципальных средств массовой информации со стороны местных органов власти; выявлены проблемы реализации компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности средств массовой информации; представлена классификация обязанностей муниципальных средств массовой информации в отношении органов местного самоуправления.
В работе формулируются предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, правоприменительной практики.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Под муниципальным средством массовой информации понимается периодическое информационное издание, учреждаемое представительным органом местного самоуправления, исполнительным органом, либо главой муниципального образования, издаваемое в печатном, электронном, аудио виде и иных формах, не запрещенных законодательством и финансируемое непосредственно из средств муниципального бюджета. Основным условием отнесения средства массовой информации к муниципальным СМИ является факт учреждения этого средства массовой информации органом (органами) местного самоуправления, а такие условия, как финансирование из местного бюджета и наличие муниципальной доли в
уставном фонде играют роль второстепенных признаков муниципального СМИ.
2. Авторский подход к выделению этапов развития правового регулирования, взаимодействия местного самоуправления с печатными органами:
1 этап - 1702 - 1783 гг. - начало формирования правовой основы взаимодействия органов публичной власти с впервые появившимися в России печатными изданиями, на основе «цензурного» права.
2 этап - 1783-1905 гг. - ужесточение контроля над деятельностью типографий и издательств, который осуществляют уже не только органы государственной власти, но и органы местного управления.
3 этап - 1905-1917 гг. - характеризуется относительной свободой издательств и типографий, самих средств массовой информации от избыточного контроля над их деятельностью со стороны органов публичной власти.
4 этап - 1917-1990 гг. - связан с новым усилением цензуры со стороны органов государственной власти и органов местного управления, который рассматривали средства массовой информации исключительно как средства массовой информации и агитации.
5 этап 1990-1993 гг. - именно в этот период были заложены основы современной системы правового регулирования деятельности СМИ в Российской Федерации. Впервые возникла возможность говорить о взаимодействии средств массовой информации и органов местного самоуправления, а не органов местного государственного управления, как это было ранее. Были приняты первые законодательные акты о местном самоуправлении в России и Закон РФ «О средствах массовой информации».
6 этап - 1993-1995гг. - характеризуется развитием отношений органов местного самоуправления со средствами массовой информации при недостаточно сформированной правовой базе, вплоть до принятия
Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
7 этап - 1995-2003 гг. - осуществляется формирование правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, развитием муниципального законодательства и его уточнением, в том числе с целью надлежащего взаимодействия органов местного самоуправления и муниципальных средств массовой информации. В тоже время, в законодательстве отсутствует легальное определение муниципального СМИ.
8 этап - 2003 г. - по настоящее время - происходит уточнение и совершенствование правового статуса муниципальных средств массовой информации, порядка их взаимо
действия с органами местного самоуправления муниципальных образований.
3. В Российской Федерации, а также в некоторых зарубежных странах, полномочия органов местного самоуправления по обеспечению деятельности СМИ являются частью полномочий в области свободы массовой информации. Однако они не являются частью полномочий органов местного самоуправления в области информации, так как полномочия по обеспечению деятельности муниципальных средств массовой информации, направлены не на создание, потребление, распространение и т.д. информации или информационного продукта, а на взаимодействие с организацией и ее работниками, выпускающими информационный продукт СМИ.
5. В Российской Федерации учреждение или участие в учреждении любого средства массовой информации в любых других целях, кроме обязательного опубликования официальной информации, является исключительно правом органов местного самоуправления. Только учреждение печатного средства массовой информации для опубликования официальной информации может рассматриваться как обязанность органов местного самоуправления.
6. Авторская классификация форм государственной и муниципальной социально-экономической поддержки муниципальных СМИ и их работников:
- установление налоговых льгот;
- выделение субсидий на нужды муниципальных СМИ;
- предоставление необходимых помещений, оборудования и материалов;
- обучение и переподготовка работников муниципальных СМИ;
- проведение профессиональных конкурсов и поощрение лучших по профессии;
- увеличение размеров гонораров; объявление муниципальных грантов; и
др.
7. Взаимодействие органов местного самоуправления со средствами массовой информации различно в зависимости от вида СМИ и организацонно-правового отношения к нему органа власти. Орган местного самоуправления, учредивший муниципальное средство массовой информации и финансирующий его вправе опубликовывать в СМИ безвозмездно любую официальную информацию, а муниципальное средство массовой информации несет обязанность по опубликованию таких сведений. Если же орган местного самоуправления не является учредителем СМИ и не осуществляет его финансирование, то средство массовой информации не несет обязанность предоставлять на безвозмездной основе печатную площадь или эфирное время для размещения официальной информации органов местного самоуправления.
8. Информационное обеспечение муниципальных и иных СМИ со стороны органов местного самоуправления, может рассматриваться как обязанность, и имеет три формы: 1) органы местного самоуправления передают учрежденным ими муниципальным СМИ официальную информацию для обязательного опубликования; 2) органы местного самоуправления на возмездной основе передают СМИ, учредителями которых они не являются, материалы и сообщения для опубликования; 3)
журналисты муниципальных СМИ и иных средств массовой информации обращаются с запросами в органы местного самоуправления, от которых в итоге получают информацию для опубликования, а также редакции СМИ имеют возможность аккредитовывать своих журналистов при органах публичной власти.
9. Предлагается закрепить в нормах Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и нормах Федерального закона от 12 июня 2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие референдуме граждан Российской Федерации» следующие понятия: «муниципальное средство массовой информации» и «средство массовой информации, в установленном законом порядке финансируемое из муниципального бюджета или имеющее муниципальную долю в уставном капитале».
10. Представленная диссертантом авторская классификация, позволяет условно разделить все обязанности муниципальных средств массовой информации по отношению к местным органам власти на две основные группы:
1) общие обязанности, присущие муниципальным СМИ наряду со всеми средствам массовой информации в соответствии с законодательством России:
- соблюдать законодательство о СМИ;
- не злоупотреблять свободой массовой информации;
- распространять только достоверную информацию;
- предоставлять возможность для опровержения недостоверных сведений;
- исполнять решения уполномоченных органов по размещению на безвозмездной основе информации по вопросам пожарной безопасности;
- на безвозмездной основе опубликовывать вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное СМИ;
- опубликовывать на безвозмездной основе поступившее от органа, зарегистрировавшего СМИ, сообщение, касающееся деятельности редакции;
- нести ответственность.
2) обязанности муниципального СМИ, вытекающие из особого статуса этого вида средств массовой информации:
- опубликование на безвозмездной основе официальной информации, переданной им органами местного самоуправления;
- предоставление на безвозмездной основе печатной площади и эфирного времени кандидатам и избирательным объединениям для предвыборной агитации на муниципальных выборах;
- исполнение на муниципальных выборах и местном референдуме только функции по информированию населения, без агитации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования выражается в выводах и предложениях, которые дополняют целый ряд правовых институтов конституционной отрасли права. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по муниципальному праву, конституционному праву, информационному праву.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в выводах и предложениях сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Российской Федерации, организации государственной власти в РФ, правоприменительной практики. Материалы диссертации используются в учебном процессе - при преподавании муниципального права России, конституционного права России и зарубежных стран, информационного права, а также учебных курсов, посвященных проблемам организации и
деятельности органов местного самоуправления, учреждения и деятельности средств массовой информации в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования осуществлялась по следующим основным направлениям:
1. Основополагающие теоретические наработки и предложения, имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных автором научных статьях, учебном пособии и монографии.
2. Результаты работы внедрялись соискателем в учебный процесс при преподавании «Муниципального права России» и «Конституционного права» на юридическом факультете Кисловодского филиала Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российского государственного социального университета.
3. Выводы и предложения исследования сообщались на межвузовских и вузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета: международная научно-практическая конференция «Новости научной мысли» (Днепропетровск, 2006), международная научно-практическая конференция «Проблемы правовой науки» (Ставрополь, 2006), научно-практическая конференция «Университетская наука региону» (Ставрополь, 2007).
4. Основные положения выводы исследования внедрялись в практику работы субъектов Российской Федерации Южного федерального округа.
Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения, списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, выбранной для исследования, степень ее разработанности, круг использованных источников, определяются цель и задачи исследования, его объект и предмет, методологическая и эмпирическая основы, научная новизна, выделяются основные положения, выносимые на защиту, а также приводится информация о результатах их апробации и структуре работы.
Глава первая «Становление и современное нормативное закрепление компетенции органов местного самоуправления в области средств массовой информации» состоит из трех параграфов и посвящена анализу развития института местного самоуправления в России, становлению и современному состоянию полномочий органов местного самоуправления в области массовой информации в России и зарубежных странах.
В параграфе первом - «Понятие и содержание компетенции органов местного самоуправления в области массовой информации в Российской Федерации» - рассматриваются вопросы, связанные с определением понятия и содержания компетенции органов местного самоуправления в области массовой информации в Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации представляет низовой уровень управления, наиболее приближенный к населению. На этом уровне решаются многочисленные вопросы жизнедеятельности муниципального образования.
Для обеспечения жизнедеятельности муниципального образования органы местного самоуправления наделены законодательством России соответствующей компетенцией. Как известно, компетенция это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа или органа местного самоуправления, или конкретного должностного лица, определяющих его место в системе органов.
В свою очередь, компетенцию органов местного самоуправления состоит из полномочий и предметов ведения (вопросов местного значения).
Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. №131-ФЗ содержит нормы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Статья 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ полностью посвящена полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, перечисленных в ст.ст. 14, 15, 16 (вопросы местного значения городского поселения и сельского поселения, вопросы местного значения муниципального района, вопросы местного значения городского округа, соответственно).
В соответствии с п.7 ч.1 ст.17 указанного законодательного акта органы местного самоуправления могут учреждать печатные средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.
Данное полномочие рассматривается диссертантом исключительно как полномочие органов местного самоуправления, помогающее им решать вопросы местного значения. Следовательно, к компетенции органов местного самоуправления фактически относится не только учреждение печатного СМИ для опубликования официальной информации, но и иные вопросы, связанные тем или иным образом с обеспечением деятельности этого муниципального средства массовой информации.
В диссертации отмечается, что в действующем Федеральном законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ» полномочия и предметы ведения местного самоуправления четко не разграничены. Как видно, и указанное в п.7 ч.1 ст.17 Закона полномочие сформулировано скорее как обязанность, чем право органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать к своему ведению те вопросы обеспечения деятельности СМИ, которые не урегулированы законодательством Российской Федерации и законами субъектов РФ, если это не противоречит действующему законодательству.
В тоже время, институт свободы массовой информации, имея важное значение для правового демократического государства, подлежит охране и защите со стороны органов местного самоуправления. А на территории муниципального образования свою продукцию распространяют не только муниципальные печатные СМИ, но и другие средства массовой информации.
По мнению диссертанта, к компетенции органов местного самоуправления в Российской Федерации в области обеспечения и гарантирования конституционного института свободы массовой информации относятся следующие вопросы.
1) Принятие муниципальных правовых актов по вопросам деятельности представителей СМИ в муниципальном образовании, обеспечению деятельности редакций СМИ и выпускающих организаций, предоставлению помощи местным СМИ и т. д.
2) Установление и обеспечение мер административной поддержки муниципальных СМИ.
3) Установление правил аккредитации представителей СМИ при органах местного самоуправления.
4) Организация работы и обеспечение деятельности представителей СМИ во время проведения муниципальных выборов и местного референдума.
5) Установление правил доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления и обеспечение получения этой информации представителями СМИ.
6) Предоставление редакциям муниципальных СМИ и выпускающим организациям муниципальных СМИ помещений, оборудования, материалов и т. д.
7) Предоставление особых льготных налоговых режимов муниципальным СМИ за счет бюджетных средств муниципальных образований.
8) Предоставление различных, в том числе финансовых, мер поддержки работникам муниципальных средств массовой информации.
В данном параграфе предлагается авторское определение муниципального средства массовой информации, а именно: под муниципальным средством массовой информации необходимо понимать периодическое информационное издание, учреждаемое представительным органом местного самоуправления, исполнительным органом, либо главой муниципального образования, издаваемое в печатном, электронном, аудио виде и иных формах не запрещенных законодательством и финансируемое непосредственно из средств муниципального бюджета.
Во втором параграфе - «Этапы развития правового регулирования взаимодействия местного самоуправления с печатными органами» -рассматриваются этапы становления полномочий органов местного самоуправления в области свободы массовой информации в России. В общей сложности в диссертации выделяется 8 исторических этапов правового регулирования взаимодействия органов местного управления и местного самоуправления в России со средствами массовой информации: 1) 1702-1783 гг.; 2) 1783-1905 гг.; 3) 1905-1917 гг.; 4) 1917-1990 гг.; 5) 1990-1993 гг.; 6) 1993-1995 гг.; 7) 1995-2003 гг.; 8) 2003 - по настоящее время.
Для исследования истории конституционно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области местного самоуправления специально был выбран указанный период конца XVIII -начала XXI веков.
В течени В XVIII веке в России появились первые печатные средства массовой информации, и в этот же период начинается очередной этап развития местного управления в России, связанный с реформами Петра I.
В диссертационном работе отмечается, что период 1990-х - начала 2000-х годов является самым значительным в контексте темы, выбранной для исследования. Дело в том, что только на этом этапе стало возможным говорить о появлении конституционно-правовой основы этой деятельности.
Во-первых, до начала 1990-х годов в России не существовало местного самоуправления как такого. Было местное управление (до революции октября 1917 года) или местное государственное управление (после революции октября 1917 года и до распада СССР, и как следствие краха системы Советов).
Во-вторых, только в 1991 в году в России был принят специальный законодательный акт, регулирующий основные вопросы деятельности различных субъектов в сфере свободы массовой информации.
В-третьих, с принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 году дополнительный импульс получили общественные отношения в сфере взаимоотношений органов местного самоуправления и средств массовой информации.
Таким образом, основа деятельности органов местного самоуправления в области свободы массовой информации на современном этапе берет начало в гораздо более ранние периоды.
В параграфе третьем - «Полномочия органов местного самоуправления зарубежных стран во взаимоотношениях со средствами массовой информации и возможность использования их опыта в
законодательстве Российской Федерации» - анализируются полномочия органов государственной власти и местного самоуправления зарубежных стран в области массовой информации.
Российская Федерация и другие, демократические и правовые государства мира гарантировали своим гражданам свободу массовой информации, закрепив институт свободы массовой информации в законодательных актах.
Законодательство о средствах массовой информации государств мира и Европы, основано на нормах международного права. Положения международных актов в сфере свободы массовой информации имеют обязательную силу для присоединившихся к ним государств. Нормы международных правовых актов должны быть имплементированы и развиты в национальном законодательстве, и распространяются, в первую очередь, на государственных агентов, органы местного самоуправления (местного управления) и граждан, а также на других субъектов массово-информационных отношений.
В диссертационном исследовании указано, что законодательство зарубежных государств, регламентирующее деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в области массовой информации, имеет отдельные общие черты с аналогичным законодательством Российской Федерации и соответствует нормам международного права.
Участие органов публичной власти в России и мире в информационных отношениях очень разнообразно. Однако далеко не каждый случай участия органов власти в информационных отношениях является их участием в массово-информационных отношениях. Так, например, полномочия органов местного самоуправления по обеспечению деятельности СМИ являются частью полномочий в области свободы массовой информации. Однако они не являются частью полномочий органов местного самоуправления в области информации, так как полномочия по обеспечению деятельности
муниципальных средств массовой информации, направлены не на создание, потребление и др. информации или информационного продукта, а направлены на взаимодействие с организацией и ее работниками, выпускающими информационный продукт СМИ
Диссертантом установлено, что Российской Федерации и зарубежных государств общим является установление запретов на ограничение информационной деятельности любых СМИ со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления и местного управления.
Практически идентичными являются полномочия органов местного самоуправления в зарубежных государствах и Российской Федерации в области деятельности муниципальных СМИ.
Глава вторая - «Механизм реализации полномочий органов местного самоуправления по взаимодействию с муниципальными средствами массовой информации (на примере Южного Федерального Округа)» - посвящена анализу реализации полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц по учреждению муниципальных СМИ, социально-экономической поддержке муниципальных СМИ, по информационному обеспечению деятельности СМИ, обязанностей муниципальных средств массовой информации по отношению к органам местного самоуправления.
В параграфе первом - «Полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по учреждению муниципальных средств массовой информации» - исследуются современные полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по учреждению муниципальных СМИ.
Диссертантом на основе законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации и местном самоуправлении, установлено, что орган местного самоуправления, который согласно законодательству РФ является юридическим лицом, может выступать в качестве учредителя либо
соучредителя СМИ. При этом действующее законодательство России допускает возможность учреждения органами местного самоуправления редакции муниципального СМИ, которая должны быть зарегистрирована в качестве юридического лица по правилам Гражданского кодекса РФ в форме муниципального унитарного предприятия;
В соответствии с законом одно и тоже юридическое лицо, объединение граждан и т.д., могут выступать сразу и как учредитель и как редакция СМИ. Теоретически, органы местного самоуправления, учредившие в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное СМИ для распространения официальной информации, могут одновременно выступать и в качестве его редакции. Однако на практике органы местного самоуправления ограничиваются только ролью учредителя муниципального СМИ.
Только учреждение печатного СМИ для опубликования официальной информации является обязанностью органов местного самоуправления. Учреждение или участие в учреждении любого средства массовой информации в любых других целях, кроме обязательного опубликования официальной информации, должно рассматриваться исключительно как право органов местного самоуправления. В тоже время, императивный характер нормы п.7 ч.1 ст.17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. противоречит положениям ст.1, ст.17 Закона РФ «О средствах массовой информации» 1991г., так как учреждение средства массовой информации должно трактоваться как право субъекта, а не как его обязанность.
Органы местного самоуправления не только могут самостоятельно учреждать любое количество средств массовой информации, но и в соответствии с ч.3 ст.68 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут
выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.
В параграфе втором - «Полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере социально-экономической поддержки муниципальных средств массовой информации» - рассматривается одна из самых важных и необходимых гарантий деятельности средств массовой информации - поддержка со стороны органов публичной власти.
Необходимость социально-экономической поддержки муниципальных средств массовой информации обусловлена рядом причин. Во-первых, в настоящее время муниципальные СМИ, как и иные средства массовой информации информационного характера (но не информационно-развлекательные и рекламные СМИ) испытывают острый дефицит финансовых средств для своей деятельности, развития и оплаты труда работников СМИ. Во-вторых, осуществление финансово-экономической поддержки позволит работникам СМИ высокопрофессионально исполнять своих служебные обязанности, а вся деятельность СМИ будет находиться на том уровне, который может обеспечить необходимое своевременное информирование населения муниципального образования о решениях органов местного самоуправления. В-третьих, финансирование муниципальных СМИ из бюджета муниципального образования позволит органам местного самоуправления в случае необходимости правомерно требовать от этих СМИ бесплатного предоставления печатной площади и эфирного времени для размещения официальной информации.
В Российской Федерации не действует ни одного федерального закона, который регламентировал бы порядок и объемы государственной помощи средствам массовой информации, как государственным, так и муниципальным. В тоже время, необходимо отметить, что содержание понятия «государственная поддержка средств массовой информации»
довольно объемно и включает в себя несколько сфер или направления оказания поддержки.
Государственная поддержка средств массовой информации может выражаться в оказании государственной помощи по учреждению и организации деятельности СМИ (например, предоставление необходимых помещений, оборудования, кадров, в том числе подготовка последних в государственных образовательных учреждениях); создании необходимой нормативно-правовой основы деятельности средств массовой информации на территории субъекта Российской Федерации (например, принятие законов о государственной поддержке СМИ); государственном финансировании отдельных государственных и муниципальных СМИ. При этом, возможности органов местного самоуправления в оказании поддержки муниципальным средствам массовой информации заведомо являются куда более скромными, так как бюджетная обеспеченность муниципальных образований в России является неудовлетворительной. Но направления поддержки могут быть такими же: организационное, организационно-техническое, правовое, экономическое обеспечение и иное.
Диссертантом отмечается, что за рубежом достаточно широко практикуется, основанное на национальном законе, предоставление налоговых, таможенных и иных льгот для СМИ с целью обеспечения благоприятных условий для нормального функционирования средств массовой информации и реализации ими общественно важной функции по распространению массовой информации. Подобный опыт важно использовать и в Российской Федерации.
Регулирование вопросов государственной поддержки средств массовой информации отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В диссертационном исследовании отмечается, что несмотря на отсутствие федерального законодательного акта, регламентирующего порядок оказания социально-экономической поддержки средствам массовой информации со стороны органов государственной власти
и органов местного самоуправления, законы подобного содержания приняты во многих субъектах Российской Федерации. Законы субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа, устанавливают порядок и правила экономической поддержки со стороны государственного бюджета соответствующего субъекта РФ, общие как для региональных (государственных) СМИ, так и для городских и районных (муниципальных) СМИ, вне зависимости от их формы периодического распространения информации.
На основе судебной практики и Постановлений Верховного Суда РФ в диссертационной работе делается вывод, что органы местного самоуправления вправе оказывать экономическую поддержку только тем средствам массовой информации, которые учреждены ими непосредственно и только в целях, указанных в п.7 ч.1 ст.17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г., т.е. для опубликования официальной информации.
В диссертационном исследовании указывается на то, что представляется возможным выделить следующие формы государственной и муниципальной социально-экономической поддержки муниципальных СМИ и их работников: установление налоговых льгот и послаблений; выделение субсидий на нужды муниципальных СМИ; предоставление необходимых помещений, оборудования и материалов; обучение и переподготовка работников муниципальных СМИ; проведение профессиональных конкурсов и поощрение лучших по профессии; увеличение размеров гонораров; объявление муниципальных грантов; и др.
Принимая во внимание, что средство массовой информации есть объект права, а не предмет права, что СМИ представляет собой юридическую фикцию, фактически экономическая помощь со стороны государственного или муниципального бюджета, адресованная муниципальному средству массовой информации, оказывается его редакции или издателю.
Диссертант приходит к выводу, что социально-экономическая поддержка муниципальным СМИ оказывается чаще всего со стороны государства, а не муниципалитетов. В системе органов публичной власти, оказывающих социально-экономическую поддержку средствам массовой информации ведущую роль играют органы государственной власти.
В параграфе третьем - «Полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по информационному обеспечению деятельности муниципальных средств массовой информации» - исследуются вопросы связанные непосредственно с информационным обеспечением деятельности СМИ органами местного самоуправления.
Средства массовой информации вступают в роли некого посредника между собственником или владельцем информации и неограниченным кругом лиц, которые могут потенциальными потребителями информации.
Органы местного самоуправления могут передавать муниципальным СМИ для опубликования любую официальную информацию по вопросам жизнедеятельности муниципального образования. При этом, информация, указанная в п.7 ч.1 ст.17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г. и указанная непосредственно в уставе муниципального образования, должна передаваться муниципальным средствам массовой информации в обязательном порядке.
Официальная информация, передаваемая органами местного самоуправления муниципальным СМИ, должна быть снабжена всеми необходимыми реквизитами, такими как название органа местного самоуправления, его структурного подразделения или должностного лица, подпись соответствующего должностного лица, число, печать органа власти, исходящий номер.
В информационном обеспечении муниципальных средств массовой информации со стороны органов местного самоуправления находит
выражение не только принцип гласности и открытости деятельности органов публичной власти в России, но просматривается вариант взаимодействия СМИ и публично-властных структур. Причем, взаимодействие с муниципальными средствами массовой информации осуществляют не только органы местного самоуправления, но и органы государственной власти соответствующего субъекта РФ.
Взаимодействие органов местного самоуправления со средствами массовой информации будет различным в зависимости от вида СМИ и организацонно-правового отношения к нему органа власти. Так, если орган местного самоуправления является учредителем СМИ и, соответственно, финансирует его, то он вправе опубликовывать в этом СМИ любую официальную информацию, а муниципальное средство массовой информации несет обязанность по опубликованию таких сведений. В свою очередь, если орган власти не является учредителем СМИ, то переданная им информация может по усмотрению редакции СМИ быть опубликована бесплатно, либо за соответствующее вознаграждение, исходя, например, из стоимости печатной площади.
Информационное обеспечение муниципальных и иных средств массовой информации со стороны органов местного самоуправления имеет три аспекта: 1) органы местного самоуправления передают учрежденным ими муниципальным СМИ официальную информацию для обязательного опубликования; 2) органы местного самоуправления на возмездной основе передают СМИ, учредителями которых они не являются, материалы и сообщения для опубликования; 3) журналисты муниципальных СМИ и иных средств массовой информации обращаются с запросами в органы местного самоуправления, от которых в итоге получают информацию для опубликования, а также редакции СМИ имеют возможность аккредитовывать своих журналистов при органах публичной власти.
Средства массовой информации информируют не только население муниципального образования о деятельности органов местного
самоуправления, но и сами органы муниципального образования о деятельности должностных лиц, результатах и последствиях принятых органами и должностными лицами решений, общественном мнении о деятельности органов местного самоуправления.
Муниципальные средства массовой информации вправе опубликовывать как официальную информацию, переданную им органами местного самоуправления, так и иную информацию, поступившую в СМИ, или полученную редакцией и журналистами СМИ иным, не противоречащим закону способом.
В диссертационном исследовании отмечается, что муниципальные средства массовой информации играют очень важную роль при проведении муниципальных выборов и реализации иных форм прямого волеизъявления граждан на местном уровне.
Информационное обеспечение населения при помощи муниципальных СМИ о проведении и ходе выборов в органы местного самоуправления, является не только инструментом обеспечения благополучия населения, но гарантией реализации гражданами своего права на местное самоуправление;
Участие средств массовой информации в муниципальном избирательном процессе на сегодняшний день урегулировано в недостаточной степени. Муниципальное право имеет комплексный характер, законодательство о СМИ и избирательное законодательство России основываются на большом количестве нормативных правовых актов, что непременно порождает противоречия и коллизии в правовом регулировании вопросов участия СМИ в избирательном процессе.
Диссертант указывает, что существует принципиальное противоречие между трактовкой муниципального средства массовой информации Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г., который понимает под муниципальными СМИ, средства массовой информации, как учрежденные органами местного самоуправления, так и получающие
финансовую помощь из бюджета муниципального образования, но учрежденные другими субъектами, и законодательством о местном самоуправлении и судебной практикой, в соответствии с которой, муниципальным может быть только СМИ учрежденное органами местного самоуправления, а финансироваться из бюджета муниципального образования может только то СМИ, которое учреждено органами местного самоуправления.
В параграфе четвертом - «Обязанности муниципальных средств массовой информации по отношению к местным органам власти» -
рассматриваются особенности исполнения муниципальными средствами массовой информации возложенных на них законодательством Российской Федерации, обязанностей по отношению к органам местного самоуправления.
В диссертационном исследовании отмечается, что обязанности средств массовой информации, так же как и права СМИ, являются ядром его правового статуса. При этом, исполнение обязанностей муниципальных СМИ тесно связано с правовыми ограничениями и запретами в области свободы массовой информации.
Муниципальные средства массовой информации несут обязанности в силу норм Конституции РФ, Закона РФ «О средствах массовой информации», Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других законодательных актов.
Диссертантом установлено, что муниципальные СМИ обязаны, в частности, опубликовывать официальную информацию, переданную им органами местного самоуправления, предоставлять бесплатную печатную площадь и эфирное время кандидатам, избирательным блокам и объединениям на муниципальных выборах, опубликовывать опровержение
недостоверной информации об органах и должностных лицах муниципального образования, органами которого оно учреждено.
Диссертант пришел к выводу, что учитывая нормы Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002г. и сформулированное в диссертационном исследовании понятие муниципального СМИ, очевидно, что средства массовой информации, имеющие статус муниципальных, могут только опубликовывать официальные информационные материалы о назначении выборов, их ходе и результатах, но не вправе публиковать агитационные материалы, а также редакционные материалы, освещающие деятельность кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по проведению референдума.
Муниципальные средства массовой информации, в лице своих представителей, несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, нарушение ограничений и запретов, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Диссертантом предлагается авторская классификация, согласно которой все обязанности муниципальных средств массовой информации по отношению к местным органам власти на две группы: 1) общие обязанности, присущие муниципальным СМИ наряду со всеми средствам массовой информации в соответствии с законодательством России; 2) обязанности муниципального СМИ, вытекающие из особого статуса этого вида средств массовой информации.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.
Диссертантом анализируются проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в области деятельности муниципальных СМИ, а также делаются конкретные предложения по совершенствованию
законодательства и правоприменительной практики в сфере учреждения и функционирования муниципальных средств массовой информации.
Диссертацию завершает список использованной литературы.
По теме исследования автором опубликованы следующие работы:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией:
1. Кобышева Е.И. Конституционно-правовое закрепление компетенции органов местного самоуправления в зарубежных странах СНГ // МИТС-НАУКА: международный научный вестник: сетевое электронное научное издание, № 4, 2006 - 0,29.п. л.
2. Кобышева Е.И. Место полномочий органов местного самоуправления по обеспечению деятельности СМИ в системе полномочий в области информации // Северо-Кавказский юридический вестник № 1, 2007 г - 0,5 п.л.
3. Кобышева Е.И. К вопросу о полномочиях органов местного самоуправления по учреждению средств массовой информации // Бизнес в законе, № 4 2007 - 0, 29 п.л.
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
4. Кобышева Е.И. Компетенция органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по обеспечению и гарантированию конституционного института свободы массовой информации в Российской Федерации // Вестник ПГЛУ № 4, 2006. - 0,5 п.л.
5. Кобышева Е.И. Муниципальные СМИ: закрепление основ правового статуса и порядка организации деятельности // Материалы научно-практической конференции «Новости научной мысли»- 2006. Том 6. -Днепропетровск: Наука и образование, 2006. - с. 34 - 40 - 0,5 п.л.
6. Кобышева Е.И. Участие муниципальных СМИ в избирательном процессе // Научные концепции повышения жизненного уровня населения на
современном этапе развития России. Всероссийский межвуз. сб. науч. тр. / Филиал РГСУ в г. Кисловодске. - Кисловодск, 2006. - 0,2 п.л.
7. Кобышева Е.И. К вопросу о понятии муниципального средства массовой информации // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. Вып. 13 - Ставрополь, СГУ, 2006. - с.42-45 -0,9 п.л.
8. Кобышева Е.И. К проблеме компетенции местного самоуправления // Проблемы правовой науки. Материалы Международной научно-практической конференции (г. Ставрополь, 27 октября 2006 г.) С. 173-176 -0,20 п.л.
9. Кобышева Е.И. Материалы 52 научно-практической конференции «Университетская наука - региону». Ставрополь, 2007 - 0, 2 п.л.
10. Кобышева Е.И. Предмет правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления и муниципальных СМИ // Актуальные проблемы Государства и права: история и современность. Сборник научных статей. Ставрополь. 2007 - 0, 20 п. л.
11. Кобышева Е.И. Влияние проблем правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных СМИ на право человека и гражданина на информацию (на примере субъектов РФ ЮФО) // «Роль социальных факторов в реализации конституционных прав и свобод личности в России» - Сборник научных статей по материалам Круглого стола, СГУ, 2007 - 0,3 п.л.
12. Кобышева Е.И. Полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по информационному обеспечению деятельности муниципальных средств массовой информации // Вестник ПГЛУ № 2, 2007 -0,27 п.л.
13. Кобышева Е.И., Королев Д.А. Правовые основы Российского государства (основы конституционного и гражданского права) учебное пособие / под ред. И.А. Алексеева - Пятигорск: Издательско-полиграфический центр ПГЛУ, 2007. - 17,91 п.л.
14. Кобышева Е.И. Некоторые вопросы реализации компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности средств массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Монография. - Пятигорск: Издательско-полиграфический центр ПГЛУ, 2008. - 8,31 п.л.
Издательство ННОУ «Московский гуманитарный университет» Печатно-множительное бюро Подписано в печать 10.04.2008 г. Формат 60х84 Усл. П.л. 1,4 Тираж 100 экз. Заказ №962
