АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование экономической основы местного самоуправления»
На правах рукописи
КЛИМАНОВА Александра Юрьевна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность 12.00.02 - конституционное право, конституционный процесс, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 2 АВГ 2013
Москва-2013
005532206
005532206
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Елецкий государственный университет им. И.А.Бунина»
доктор юридических наук, профессор Научный руководитель - Балашова Татьяна Николаевна
доктор юридических наук, профессор Официальные оппоненты: Астафичев Павел Александрович,
директор юридического института, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс» (г. Орел)
кандидат юридических наук, доцент Соколов Дмитрий Викторович, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин МОУ ВПО «Институт права и экономики» (г. Липецк)
Ведущая организация - ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный
университет»
Защита диссертации состоится 12 сентября 2013 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при AHO ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке AHO ВПО «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «_»_2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент
Е.В. Белоусова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования конституционно-правовых проблем формирования экономической основы местного самоуправления в РФ обусловлена рядом обстоятельств.
Местное самоуправление выступает формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества. Оно является и уровнем публичной власти - инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами. Кроме того, восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности, представляет собой элемент рыночной экономической системы. Таким образом, местное самоуправление выступает важной составляющей государственного строительства современной России.
Эффективность его работы зависит от многочисленных факторов, в том числе от структуры, круга делегированных полномочий, механизма разграничения функций между местным самоуправлением и государственной властью, а также от хорошо сформированной экономической основы. Последняя, в свою очередь, служит материальным обеспечением всех реализуемых на муниципальном уровне проектов, и потому несет на себе двоякую нагрузку, являясь одновременно и средством улучшения качества жизни населения муниципальных образований, и источником повышения эффективности муниципальной экономики.
С принятием Конституции РФ, в процессе реформирования института местного самоуправления начался новый этап, в рамках которого федеральный законодатель, хотя и провозгласил о создании местного самоуправления, возложив на него полномочия по решению вопросов местного значения, а также осуществлению отдельных государственных полномочий, однако не все сделал для того, чтобы население и формируемые им местные органы власти получили реальные источники доходов, необходимых для реализации этих полномочий.
В результате муниципальная налоговая база крайне ограничена, объекты муниципальной собственности носят преимущественно затратный характер, а в структуре местных бюджетов преобладают регулирующие доходные источники и т.д.
Все это свидетельствует о том, что на сегодняшний день полноценная система местного самоуправления в РФ так и не создана.
Актуальность рассматриваемой темы состоит еще и в том, что для решения проблем формирования экономической основы местного самоуправления необходимо иметь достаточную и эффективную правовую базу. Однако современное законодательство, регламентирующее деятельность муниципальных образований, центральное место в котором занимает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержит некоторые противоречия, неточности, усложняющие процесс реализации правовых норм на местах, ибо самоуправление в его современном понимании и значении не вписывается в созданную нормативную модель. Оно намного шире и богаче. Нестабильность, отсутствие системности в законодательстве не позволяют максимально эффективно регулировать процессы по формированию экономической основы местного самоуправления.
Местное самоуправление играет важную роль в процессе построения гражданского общества, что обуславливает необходимость предоставления со стороны государства законодательных гарантий и обеспечения надлежащих условий его развития. А это, в свою очередь, требует достаточного объема собственных экономических, в том числе финансовых, ресурсов. Состав, объем, структура экономической основы, механизм ее формирования нуждаются в детальном анализе и изучении, а также в обобщении и распространении имеющейся положительной практики различных регионов.
Несмотря на это, в настоящее время, по-прежнему, открытыми остаются многие вопросы формирования экономической основы, например, такие как отсутствие единого понятийного аппарата, неоднозначность правового статуса местных органов власти, отсутствие четкого механизма формирования муниципальной собственности. Нерешенность проблем в этой сфере не позволяет муниципальным образованиям занять должное место в системе рыночных отношений, а также стать действенным механизмом решения таких социально-экономических задач, как обеспечение нуждающихся малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание
условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, сельскохозяйственного производства, расширения рынка сырья и продовольствия, сельскохозяйственной продукции, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству и т.д.
Изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформы привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Представляется, что это произошло в силу наличия у федерального законодателя при регулировании имущественных аспектов местного самоуправления базового представления о муниципалитете как о неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), но в тоже время, удерживающем в масштабе страны значительный объем собственности.
Все указанные проблемы вызывают необходимость проведения теоретических и прикладных исследований в области становления и развития экономической основы, в целях нахождения и обоснования путей их решения.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблемы правового регулирования формирования экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации в последнее время находятся под пристальным вниманием экономистов, политологов, социологов и юристов и являются достаточно изученными в отечественной правовой доктрине. В различной степени данные проблемы рассматривались в монографических работах, комментариях к действующему законодательству, в учебной и практической литературе, в научных статьях.
В исследованиях Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Л.Л. Игониной, Е.И. Колюшина, Ю.А. Крохиной, A.C. Кузнецова, O.E. Кутафина, И.И. Овчинникова, Г.Б. Поляка, А.Д. Селюкова, В.В. Таболина, И.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, В.Я. Любовного, К.Ф. Шеремета рассматривались отдельные вопросы, связанные с основами местного самоуправления, механизмами их формирования, проблемами развития и совершенствования.
Отдельным вопросам формирования экономической основы местного самоуправления посвящены работы представителей отечественной общественно-политической мысли в области историко-правовой науки: Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, J1.H. Гумилева, Н.М. Карамзина, A.A. Кизевиттера, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, А.Е. Преснякова, М.И. Свешникова, М.А. Сиринова, С.М. Соловьева, В.Н. Твердохлебова, В.Н. Трутовского.
Исследованию вопросов, связанных с правовыми аспектами реформирования местного самоуправления, формирования его экономической (финансово-экономической) основы, развития отношений, объектами которых выступают местные финансы и муниципальная собственность, посвящено немало трудов известных ученых и экспертов в области местного самоуправления, финансового и гражданского права. Среди авторов таких трудов можно назвать С.А. Авакьяна, A.A. Акмалову, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, В.Г. Вишнякова, А.Н. Данкова, Ю.А. Дмитриева, H.A. Емельянова, A.A. Замотаева, В.Г. Игнатова, Е.Ю. Кирееву, Е.И. Колюшина, С.А. Комарова, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, Л.А. Лаптеву, A.A. Лютенко, А.Н. Писарева, А.И. Попова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, А.Д. Селюкова, A.A. Сергеева, С.Н. Смирнова, A.A. Уварова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрину и многих других.
Отдельным вопросам формирования экономической основы местного самоуправления посвящены диссертационные исследования Е.В. Бариновой, Н.Л. Коконовой, А.Н. Лахтина, А.Н. Суетова, Н.В. Талалаева, И.И. Токаренко, A.C. Тюхтенева, А.Н. Швецова.
Несмотря на наличие большого числа публикаций, на сегодняшний день в науке муниципального права отсутствуют комплексные исследования особенностей и проблем формирования экономической основы местного самоуправления с учетом положений действующего законодательства, в которых научное обоснование совершенствования правовой базы были бы подкреплены конкретными методическими рекомендациями и предложениями. Кроме того, близкие по тематике исследования были проведены до введения в действие Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В них не учитывались важные последующие нормативные изменения и дополнения.
Анализ имеющихся научных работ позволил выявить пробелы в теоретической разработке вопросов развития экономических отношений в муниципальных образованиях, проблем становления и развития муниципальной собственности, местного бюджета и других элементов экономической основы местного самоуправления, а также обосновать пути их решения.
Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования экономической основы местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются общепризнанные принципы и нормы международного права в области местного самоуправления, конституционные положения, законодательные акты и акты муниципальных органов, регулирующие процесс формирования экономической основы местного самоуправления.
Целью исследования является разработка конституционно-правового механизма формирования экономической основы местного самоуправления как целостной проблемы современного конституционного права.
Реализация поставленной цели диссертационного исследования потребовала решения следующих задач исследования:
- изучение теоретико-правовых проблем определения сущности экономической основы местного самоуправления;
-анализ исторических аспектов формирования экономической составляющей института местного самоуправления в России;
-раскрытие конституционно-правового содержания и сущности понятия «экономическая основа» местного самоуправления;
-определение структуры экономической основы местного самоуправления путем анализа теоретико-правовых основ ее формирования;
- исследование конституционно-правового механизма формирования экономической основы местного самоуправления;
-определение понятия, сущности и состава муниципальной собственности как конституционно-правового явления;
-исследование конституционно-правового механизма формирования муниципальной собственности;
-изучение институциональных основ управления муниципальной собственностью;
-анализ правовых проблем формирования муниципального имущества и управления им;
-разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего процесс формирования экономической основы, в целях повышения эффективности функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологической основой исследования стали современные методы познания: общенаучный диалектический метод позволил рассмотреть процесс формирования экономической основы местного самоуправления и сопутствующие ему проблемы с различных точек зрения, продемонстрировать возможные варианты устранения имеющихся недостатков в модели правового регулирования этого процесса, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению возникающих проблем.
Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие позволили охарактеризовать конституционно-правовую модель регулирования формирования экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации с позиции ее конкретного нормативного содержания. Благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства на предмет его полноты и достаточности, выявить ряд дефектов правового регулирования и сделать предложения по их устранению. Кроме того, указанные методы помогли раскрыть содержание таких категорий как экономическая основа местного самоуправления, муниципальная собственность, местный бюджет и другие.
Использование историко-правового, историко-сравнительного, проблемно-хронологического методов позволили показать эволюцию принципов и подходов к регулированию вопросов местного самоуправления в России в целом, и механизма формирования его экономической основы, в частности, на различных этапах развития научного знания и социального развития.
С целью соотнесения различных правовых норм и разработки внутренне непротиворечивой правовой концепции в работе использовались сравнительно-правовой и формально-юридический методы.
Системно-структурный метод обеспечил изучение конституционно-правовой модели регулирования процесса формирования экономической основы местного самоуправления как системы, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанной модели в рамках системы более высокого уровня (государства).
Для выявления закономерностей и тенденций развития, определения основных противоречий путей их преодоления были привлечены некоторые социологические (моделирование, экстраполяция) и статистические (классификация, корреляция) методы познания.
Применение указанных методов познания позволило исследовать объект во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы.
При написании работы был использован междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов формирования экономической основы местного самоуправления как с позиции юридических наук, так и с позиции других сфер гуманитарного знания.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: международно-правовые акты, Конституция РФ, законодательные и нормативные акты федеральных и региональных органов государственной власти, подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств, правовые акты исполнительных структур субъектов РФ, органов местного самоуправления, постановления Конституционного Суда РФ, практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Теоретической базой диссертационного исследования являются труды таких авторов, как А.Х. Абашидзе, Л.Ф. Абзалова, Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Л.В. Андриченко, A.C. Автономова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, Е.В. Белоусовой, H.A. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, Е.И. Козловой, М.А. Липчанской, Е.А. Лукашевой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, занимающихся проблемами института местного самоуправления, его экономического развития, исследующих вопросы
материально-финансового обеспечения деятельности муниципальных органов в целях решения вопросов местного значения, а также научные публикации в специализированных изданиях по актуальным вопросам муниципального права, проводимой реформы местного самоуправления, становления института муниципальной собственности, а также монографические работы и публикации по тематике диссертации, материалы научных конференций, комментарии правовых актов.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили:
- обзорные и аналитические материалы сессий конгресса муниципальных образований РФ, а также круглых столов по проблемам законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления;
- статистические данные субъектов РФ и муниципальных образований о составе муниципального имущества, о структуре бюджетов различных муниципальных образований, об источниках доходов, о результатах перераспределения государственного и муниципального имущества;
- документы практической деятельности местного самоуправления: бюджеты муниципальных образований, отчеты об их исполнении, результаты публичных слушаний по вопросам, связанным с экономической составляющей местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что с учетом современного этапа реформирования местного самоуправления (после вступления в законную силу Федерального закона Лг» 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») разработан механизм создания экономической базы муниципальных образований, а также принципы его реализации, конституционно-правовые и социально-экономические характеристики муниципальной собственности и имущественных правоотношений.
В работе даны определения таким понятиям муниципального права как «основа местного самоуправления», «экономическая основа», «муниципальная собственность», «местный бюджет» и др.
Новизна исследования определяется и тем, что проблематика формирования экономической основы рассматривается через призму исторического развития института местного самоуправления и его элементов, а также с учетом интеграционного правового воздействия на
материально-финансовые отношения норм конституционного, муниципального и других отраслей права.
В ходе проведенной работы выявлены пробелы и противоречия действующих нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере формирования имущественной базы функционирования местного самоуправления; предложены наиболее оптимальные и действенные пути и методы устранения существующих юридических коллизий такие, как внесение изменений в Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления», в Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ, уточнение механизма разграничения государственного и муниципального имущества.
По итогам проведенного исследования автором сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Экономическая основа местного самоуправления в широком смысле - это система правовых норм, определяющих и регулирующих отношения, возникающие в муниципальных образованиях по поводу муниципальной собственности, в том числе, имущественных прав, и норм, регулирующих бюджетные отношения; в узком смысле - это материальная база функционирования муниципального образования.
2. Местное хозяйство является сложным, собирательным понятием, включающим в себя непосредственно муниципальные предприятия и учреждения, соответствующие правомочия их собственников, а также общества и товарищества, по форме собственности не относящиеся к муниципальным. Оно выступает самодостаточным институтом местного самоуправления и не должно рассматриваться в качестве объекта (одноэлементной категории) местного имущества, в целях формирования объективного представления об экономической ситуации в муниципальном образовании.
3. С учетом общеобязательного и нормативного характера бюджета, отражающего структуру, а также субъектов, участвующих в его разработке, утверждении и реализации, обосновано предложение о том, что под бюджетом (с правовой точки зрения) следует понимать нормативный акт органов местного самоуправления, носящий финансово-экономический характер и представляющий собой структуру доходов и расходов на очередной финансовый год, а также на определенный плановый период, на
основании которого местные органы власти планируют свою деятельность по решения вопросов местного значения.
4. «Средства самообложения» представляют собой самостоятельный вид обязательного платежа, не носящего налоговый характер, применяемый для решения вопросов местного значения, размер которого, а также порядок введения и использования устанавливается непосредственно населением муниципалитета на местном референдуме или сходе.
5. «Муниципальная собственность»:
- в широком смысле - это самостоятельная форма собственности, представляющая собой особый вид публичной (общественной) собственности, который состоит из экономических отношений, возникающих между муниципальными образованиями в лице его населения, местных органов и их представителей в процессе экономической деятельности и реализации последними социально-экономических функций, а также обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества.
- в узком смысле - это материализованные (объективированные) результаты реализации муниципальными образованиями, их населением, а также органами местного самоуправления правомочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и имущественными правами как элементом материального богатства.
6. Установлено, что единственным легитимным субъектом права муниципальной собственности является исключительно муниципальное образование, от имени которого органы местного самоуправления, обладающие специально-исключительной правоспособностью, и местное население реализуют правомочия собственника, не являясь таковым.
В связи с тем, что органы местного самоуправления должны действовать исключительно от имени муниципального образования, а муниципальное имущество приобретаться, использоваться и отчуждаться для обеспечения оперативного решения вопросов местного значения, в Федеральный закон РФ № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» необходимо внести изменения в части определения статуса органов местного самоуправления не как юридических лиц в форме учреждений, а как органов публичной власти, представляющих
интересы муниципального образования и обладающих правами юридического лица, аналогично статусу государственных органов.
7. В целях совершенствования процесса формирования экономической базы местного самоуправления необходимо обеспечить реальную финансовую самостоятельность местным бюджетам, для чего следует:
1) внести изменения в Федеральный закон РФ № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в части возложения на местные органы обязанности по ведению реестра расходных обязательств;
2) закрепить в федеральном законодательстве императивные требования и критерии формирования собственных доходов местных бюджетов;
3) в Налоговом кодексе РФ расширить перечень местных налогов, а в Бюджетном кодексе РФ - на постоянной основе установить дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных обязательных платежей в местные бюджеты;
4) исключить из Федерального закона РФ № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения, в соответствии с которыми муниципальные органы в той или иной форме могут исполнять за счет собственных средств переданные им государственные полномочия.
8. Формирование муниципальной собственности должно основываться на следующих принципах:
- в составе муниципальной собственности не должно находиться имущество, которое не используется для публичных нужд;
- имущество, находящееся в муниципальной собственности, не должно являться источником извлечения прибыли (в случае использования такого имущества для создания коммерческих организаций, например, МУПов, получаемая прибыль от их деятельности должна быть направлена на решение вопросов местного значения).
9. К способам формирования муниципальной собственности относятся разграничение муниципального имущества, его перераспределение, перепрофилирование и отчуждение. Комплексное исследование правоотношений, возникающих на каждом из указанных этапов, позволило выявить существующие проблемы в этой области формирования экономической основы местного самоуправления.
В целях разрешения проблем, возникающих в процессе перераспределения муниципального имущества, следует изменить механизм перераспределения государственного и муниципального имущества при разграничении полномочий между соответствующими уровнями публичной власти таким образом, чтобы обеспечивался разумный баланс интересов. Для этого необходимо включить в него процедуру согласования между передающей и принимающей сторонами перечня объектов и возможности их передачи, а также порядок разрешения разногласий при их наличии.
10. Механизм перепрофилирования муниципального имущества, используемый как в процессе формирования, так и в процессе управления муниципальной собственностью для достижения баланса между юридическими лицами, местным населением, муниципальными образованиями и их органами, включает три отдельных этапа:
- первый заключается в определении объектов муниципальной собственности, используемых для решения вопросов местного значения, проверке их достаточности и соответствия предоставленным полномочиям, а также требованиям законодательства;
- второй этап состоит в определении наиболее значимых задач, которые необходимо решить муниципалитетам, и потребностей в использовании определенного имущества как одного из ресурсов выполнения возложенных обязанностей.
- третий этап связан с выявлением объектов, не соответствующих концепции проводимой реформы, и формированием их перечня для дальнейшего перепрофилирования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в следующем:
- сделанные выводы о содержании таких понятий, как «основа местного самоуправления», «экономическая основа», «муниципальная собственность», «местный бюджет», «средства самообложения» расширяют содержание основных положений науки конституционного и муниципального права, а также концептуальные моменты теории местного самоуправления;
- рекомендации и предложения по уточнению статуса органов местного самоуправления, совершенствованию порядка формирования муниципального бюджета и механизма перераспределения муниципального
имущества, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в дальнейшем для совершенствования положений действующего законодательства, в том числе Федерального закона РФ № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в разработке новых законов и подзаконных актов, как органов государственной власти федерального и регионального уровней, так и местного самоуправления;
- сформулированные в работе теоретические заключения о конституционно-правовой природе экономической основы местного самоуправления и таком ее элементе, как муниципальная собственность, создают необходимые условия для повышения качества использования муниципальной собственности, рациональных подходов в использовании имущества местного самоуправления.
Содержащиеся в диссертации рекомендации, предложения и выводы могут использоваться в правоприменительной практике, а также в ходе изучения и оценки экономической деятельности местного самоуправления. Кроме того, их можно применять в рамках преподавания курсов конституционного и муниципального права, подготовки учебной и учебно-методической литературы, в ходе курсов повышения квалификации и переподготовки депутатов законодательных органов государственной власти, должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования.
Основные тезисы диссертационного исследования докладывались автором на международных, межрегиональных и региональных научно-практических конференциях.
Основные положения диссертационного исследования были опубликованы в 12 научных статях, 5 из которых - в рецензируемых научных изданиях, входящих в перечень Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.
Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Елецкий государственный университет им. И.А.Бунина».
Результаты проведенного исследования внедрены в учебный процесс ФГБОУ ВПО «Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина» и
используются при преподавании дисциплин «Конституционное право», «Муниципальное право».
Они также могут быть использованы: в системе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; в законотворческом процессе; в процессе подготовки пособий и разработок; в практической деятельности органов местного самоуправления.
Структура диссертационного исследования соответствует поставленной цели и задачам и включает в себя введение, две главы, объединяющие в себе пять параграфов,, заключение, список использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, анализируется состояние ее научной разработанности, определяются предмет, объект, задачи и цель исследования, раскрывается его научная новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, данные о теоретической и практической значимости исследования, а также об апробации полученных результатов.
Первая глава «Экономические основы местного самоуправления: проблемы правового определения» включает три параграфа.
В первом параграфе «Исторические аспекты формирования экономической составляющей местного самоуправления» рассматривается процесс развития института местного самоуправления в России в целом и его финансовой стороны, в частности.
В период становления государственности и системы местного самоуправления, ее экономической составляющей в современном понимании как таковой не существовало, так как все подати и сборы передавались в администрацию княжеств.
Процесс образования единого русского государства характеризовался усилением центральной власти и ослаблением местного самоуправления.
На протяжении XVIII столетия формы представительства продолжали развиваться и видоизменяться таким образом, что, применительно к этому времени, правильнее говорить не о местном самоуправлении, а о местном управлении, которое было весьма специфической частью единого государственного механизма. Имеющиеся на тот момент налоги и сборы шли
на формирование государственной казны, также пополняющейся за счет имущества и иной собственности независимо от ее принадлежности.
В ходе реформ XIX в. была создана двухуровневая система земств, состоящая из уездов и губерний. Земские учреждения имели прочную материальную базу. У них был свой бюджет, и они много работали над его укреплением.
В результате проведенных преобразований земские и городские органы самоуправления стали занимать видное место в организации оказания помощи населению и решении различных местных проблем. Этот факт признавало и правительство, передав на места часть своих забот. Для реализации своих полномочий земства наделялись правом финансовой независимости от государственной казны, что позволило им решать неотложные социально-экономические задачи на местах без привлечения государственных средств.
В советский период в основу организации управления на местах был положен принцип единства системы Советов как органа государственной власти. Для этого исторического этапа характерны жесткая концентрация государственной власти, отсутствие у местных органов собственной компетенции и финансовой самостоятельности.
Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985г., существенным образом затронули систему местной власти и стали толчком к началу системной муниципальной реформы.
С принятием 6 октября 2003 года нового, коренным образом отличающегося от предыдущих, закона о местном самоуправлении начинается заключительный этап муниципальной реформы, направленный на конкретизацию экономической основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса и полномочий муниципальных образований, их видов, развитие форм территориального общественного самоуправления.
В результате обобщения существующих подходов и точек зрения, специальной литературы диссертант предлагает в длительном процессе формирования местного самоуправления выделять следующие этапы: 1 -становление института местного самоуправления, включающий в себя период образования государственности на Руси и эпоху централизованного государства; 2 - местное самоуправление в эпоху абсолютизма, состоящий из
реформ Петра I и Екатерины II; 3 - земское и городское самоуправление в дореволюционной России; 4 - советский период; 5 - современный этап развития местного самоуправления.
В параграфе 1.2 «Проблемы определения конституционно-правового содержания понятия экономическая основа местного самоуправления» рассматривается вопрос о сущности категории «экономическая основа» в рамках муниципального права.
Диссертант отмечает, что исследование вопроса о проблемах формирования экономического звена муниципальной власти, необходимо начать с определения сущности местного самоуправления.
В результате обобщения существующих, на данный момент, точек зрения по этому вопросу, предлагается следующая авторская трактовка указанного понятия: местное самоуправление - это правовой институт, объединяющий в себе нормы конституционного и муниципального права, которые направлены на урегулирование системы правоотношений, возникающих в процессе реализации гарантированных Конституцией РФ прав граждан, связанных с осуществлением местной власти и решением вопросов местного значения.
Автор отмечает, что основы местного самоуправления представляют собой закрепленные в законодательстве нормы-принципы, начала правового регулирования отношений, возникающих в процессе реализации населением права на самостоятельное, а также через соответствующие органы, решение вопросов местного значения в границах муниципального образования.
Указанные правоотношения включают в себя отношения по определению нормативно-правового (правовая основа) и материально-финансового (экономическая основа) обеспечения местного самоуправления, территориального устройства (территориальная основа), организационной структуры, а также по обеспечению деятельности муниципалитетов.
В ходе исследования автор указывает на то, что понятие «экономическая основа местного самоуправления» нельзя определить однозначно. Он предлагает использовать два определения. В первом случае - это система правовых норм, установленных федеральными, региональными и местными правовыми актами, которые определяют и регулируют правоотношения, возникающие в муниципальных образованиях по поводу
муниципальной собственности, в том числе имущественных прав, и норм, регулирующих бюджетные отношения.
Во втором - материальная база функционирования муниципального образования, включающая отношения, объектами которых выступают муниципальная собственность, имущественные права и местный бюджет.
Отмечается, что в науке муниципального права выделяют еще и финансовую основу, которая, по мнению автора, соотносится с экономической как часть и целое, так как вторая включает в себя и имущественные комплексы с соответствующими правомочиями, и местный бюджет, в том числе отношения по его формирования и исполнению.
В параграфе 1.3 «Структура экономической основы местного самоуправления: вопросы теории и практики» автор исследует элементы экономической основы, их классификацию и содержание.
На основании анализа законодательства о местном самоуправлении, делается вывод о том, что за последнее десятилетие содержание экономической основы претерпело значительные изменения. На сегодняшний день в ее состав входят находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований.
По мнению автора, муниципальная собственность (в узком смысле) -это материализованные (объективированные) результаты реализации муниципальными образованиями, их населением, а также органами местного самоуправления правомочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и имущественными правами как элементом материального богатства.
В составе экономической основы местного самоуправления отдельное место занимает производственная собственность, включающая в себя непосредственно муниципальные предприятия и учреждения, а также соответствующие правомочия их собственников.
Вторым элементом в структуре экономической основы местного самоуправления выступают средства местного бюджета.
В науке муниципального права категория «местный бюджет» рассматривается учеными с разных точек зрения: и как форма образования и расходования финансовых средств муниципального образования, и как его финансовый план, и как нормативный правовой акт. Отмечается, что
действующее законодательство упрощенно подходят к определению его сущности. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации рассматривает бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. А Федеральный закон № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вообще не содержит четкого определения местного бюджета.
Автор говорит о местном бюджете (с правовой точки зрения) как о нормативном акте органов местного самоуправления, носящем финансово-экономический характер и представляющем собой структуру доходов и расходов на очередной финансовый год, а также два последующих, на основании которого местные органы власти планируют свою деятельность по решения вопросов местного значения.
Что касается имущественных прав муниципальных образований, их закрепление в качестве элемента экономической основы местного самоуправления является новеллой для российской правовой действительности, так как предыдущие нормативные акты аналогичного положения не содержали.
Вторая глава «Конституционно-правовой механизм и проблемы формирования экономической основы местного самоуправления в современной России» состоит из двух параграфов.
В параграфе 2.1 «Муниципальная собственность в структуре местного самоуправления: понятие, сущность, состав» автор анализирует различные научные подходы к определению муниципальной собственности, ее сущности и структуре, рассматривает имеющиеся проблемы, предлагает свои варианты их решения.
В работе указывается, что «собственность» как правовой институт имеет экономическую и юридическую природу. При этом первое приоритетнее второго, поскольку собственность как явление возникает в сфере экономики и только потом уже закрепляется в нормах права.
Анализируя «муниципальную собственность», автор отмечает, что ее закрепление в российской правовой действительности происходило не одномоментно, а поэтапно, начиная с Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР».
Согласно действующему законодательству, она представляет собой имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. По мнению автора, муниципальная собственность - это материализованные (воплощенные в объекты) результаты реализации муниципальными образованиями, их населением, а также органами местного самоуправления правомочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и имущественными правами как элементом материального богатства.
Структура имущественных правоотношений включает в себя нормативную базу, объекты, субъекты, их права, обязанности и полномочия по отношению к муниципальной собственности.
Анализ федерального и регионального законодательства, актов органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что в современных условиях объектом права муниципальной собственности может быть не всякое имущество, а только имеющее целевой характер и предназначенное для удовлетворения потребностей населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования. Следовательно, при изменении таких потребностей может изменяться и состав соответствующего имущества.
Муниципальная собственность, в отличии от частной, не подчинена индивидуальным интересам ее обладателя. Она призвана обеспечить достижение общественных, публичных интересов.
Действующего законодательства не содержит однозначного ответа и на вопрос о собственнике муниципального имущества. В одном случае закрепляется, что в качестве такового выступает муниципальное образование, в другом - органы местного самоуправления, в третьем -местное население.
Автор соглашается с мнением, согласно которому единственным легитимным субъектом права муниципальной собственности является муниципальное образование, правомочия которого на практике реализуют местное население и органы местного самоуправления, обладающие специально-исключительной правоспособностью.
В параграфе 2.2. «Муниципальное имущество: проблемы создания и управления» диссертант анализирует законодательно установленные
механизмы его формирования, порядок их применения, а также проблемы, возникающие в этом процессе. В контексте проводимого исследования также рассматривается вопрос эффективного и рационального управления муниципальной собственностью.
В работе указывается на необходимость завершения процесса формирования экономической основы местного самоуправления.
Автор отмечает, что формирование муниципальной собственности включает в себя ее разграничение, перераспределение, перепрофилирование и отчуждение, где разграничение и перераспределение выступают первым этапом, а безвозмездная передача (или отчуждение) и перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям законодательства, - завершающим. В работе рассмотрены все указанные этапы.
Так, разграничение муниципальной собственности определяется автором как законодательно урегулированный порядок передачи муниципального имущества от одного образования к другому в целях его использования для выполнения закрепленных обязанностей.
В работе отмечается, что в процессе разграничения единых имущественных комплексов, предприятий коммунального хозяйства, ведомственных объектов жилищно-коммунальной и социально-культурной сфер возникало и возникает много споров, обусловленных априори затратным характером указанных объектов. Нельзя здесь забывать и о процессе разграничения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти, в рамках которого также возникают трудности, обусловленные отсутствием должного финансирования.
Автор полагает, что, муниципальные образования вправе иметь в собственности имущество, которое необходимо местным органам власти, во-первых, для осуществления своих полномочий; во-вторых, для решения вопросов местного значения; в-третьих, для осуществления деятельности государственных и муниципальных учреждений, казенных предприятий, предприятий стратегического назначения по перечню, определяемому Президентом РФ; а также имущество, приватизация которого запрещена. Иное имущество должно быть безвозмездно передано или отчуждено в порядке, установленном законодательством о приватизации.
В качестве следующего способа формирования муниципальной собственности рассматривается ее перераспределение, представляющее собой законодательно урегулированный порядок передачи публичной собственности из одной формы в другую, а именно из государственной в муниципальную и наоборот, для приведения имущества в соответствие с его целевым назначением.
На практике в ходе перераспределения публичного имущества на основании разграничения полномочий между органами государственной и муниципальной власти, происходит столкновение неоднозначных позиций законодателя и принципиальной позиции Конституционного Суда РФ по вопросу о необходимости согласования между передающей и принимающей стороной перечня безвозмездно передаваемого имущества. В данной ситуации судебный орган выступает за обязательный учет финансово-экономических интересов публичного образования в таком имуществе, возможностей его использования для решения вопросов местного значения, а также наличия денежных средств в местном бюджете на его содержание.
По мнению автора, для решения спорных вопросов, возникающих в процессе перераспределения, в действующее законодательство необходимо внести следующие изменения: во-первых, принять единый нормативный правовой акт, который бы определил состав всего публичного имущества, например, Федеральный закон «О муниципальной собственности»; во-вторых, изменить механизм перераспределения государственного и муниципального имущества, обусловленного разграничением полномочий между соответствующими уровнями публичной власти таким образом, чтобы обеспечивался разумный баланс интересов передающей и принимающей сторон.
В работе отмечается, что использование механизма перепрофилирования должно способствовать правильному и эффективному управлению муниципальной собственностью, в результате чего будет достигнут должный (для данных отношений) баланс между юридическими лицами, местным населением, муниципальным образованием и его органами, а это, в свою очередь, приведет к нормальному функционированию и развитию местного самоуправления.
Наряду с перепрофилированием законодатель закрепляет и такой способ формирования муниципальной собственности как отчуждение
непрофильных активов путем продажи (приватизации) или передачи в региональную и федеральную собственность. На практике при использовании этого механизма возникает множество вопросов, связанных с отсутствием четких критериев отнесения отдельных муниципальных активов к имуществу, которое должно быть перепрофилировано или отчуждено. Во многом это обусловлено тем, что в новом законе отдельные положения сформулированы крайне расплывчато, отсутствует четкая грань между компетенцией различных типов муниципальных образовании, а также между вопросами местного значения и государственными полномочиями, отнесенными к компетенции муниципальных органов.
В ходе анализа практики применения законодательства о местном самоуправлении были выявлены пробелы в правовом регулировании не только порядка формирования имущественного комплекса муниципальных образований, но и процесса управления им, препятствующие эффективному использованию объектов муниципальной собственности.
Изложенные в работе предложения по совершенствованию законодательства в области регулирования отношений муниципальной собственности свидетельствуют о необходимости принятия Федерального закона «О муниципальной собственности», устанавливающего особенности возникновения, осуществления и прекращения права собственности, а также порядок учета муниципального имущества. Этот федеральный закон должен быть разработан с учетом существующей практики, в целях повышения эффективности использования такого имущества.
Практика управления муниципальной собственностью подтверждает необходимость упорядочивания ее объектов, изменения порядка ее использования, а также совершенствования механизма управления имущественным комплексом муниципального образования.
Для этого необходимо ликвидировать имеющиеся в законодательстве пробелы путем внесения изменений и дополнений в действующие федеральные и региональные акты, а также путем принятия новых в целях создания должного правового обеспечения.
Конечно, изложенные в работе предложения не решают всего спектра проблем имущественных отношений, связанных с формированием муниципальной собственности. И, тем не менее, их реализация, по мнению
автора, позволит улучшить ситуацию и создаст условия для эффективного управления муниципальной собственностью.
В заключении подведены итоги проведенного исследования и сформулированы выводы и предложения.
Основные научные результаты и положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1) Климанова А.Ю. Муниципальный социальный заказ: проблемы нормативного регулирования [Текст] / А.Ю. Климанова // Закон и право. -2012. - № 4. - С. 52 - 54. (0,2 пл.).
2) Климанова АЛО. Проблемы определения правового содержания понятия экономическая основа местного самоуправления [Текст] / А.Ю. Климанова // Административное и муниципальное право. - 2012. - № 1. - С. 51 - 58. (0,45 пл.).
3) Климанова А.Ю. Муниципальный социальный заказ и муниципальный грант: проблемы правового регулирования [Текст] / А.Ю. Климанова // Мир юридической науки, - 2012.-№ 1. - С. 51 -56. (0,4 пл.).
4) Климанова А.Ю. Средства самообложения граждан как источник доходов местного бюджета: проблемы теории и практики [Текст] / А.Ю. Климанова // Мир экономики и права. -2012. -№ 2,- С. 84 - 87. (0,3 пл.)
5) Климанова А.Ю. Муниципальный грант как самостоятельный вид муниципального заказа [Текст] / А.Ю. Климанова // Образование. Наука. Научные кадры.-2012. -№2.-С. 10- 12.(0,25 пл.).
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
6) Климанова А.Ю. Муниципальная собственность и муниципальное имущество: сравнительно-правовой анализ понятий [Текст] /А.Ю. Климанова // Вестник Елецкого государственного университета: Выпуск 26. Серия право. - Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2010. - С. 118 - 124. (0,4 пл.).
7) Климанова А.Ю. Муниципальный социальный заказ и муниципальный грант: проблемы правового регулирования [Текст] / А.Ю. Климанова // Материалы научно-практической конференции юридического факультета
Елецкого государственного университета: Выпуск 11. - Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2010. - С. 170 - 178. (0,4 пл.).
8) Климанова А.Ю. Проблемы определения местного бюджета и бюджетного процесса в контексте законов о местном самоуправлении в России [Текст] / А.Ю. Климанова // Материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета: Выпуск 11.-Елец, 2011.-С. 168 - 174.(0,45 пл.).
9) Климанова А.Ю. К вопросу о привлечении к субсидиарной ответственности органов местного самоуправления [Текст] / А.Ю. Климанова // Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: проблемы реализации и пути решения: материалы международной научно-практической конференции. -Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2011. - С. 45 - 51. (0,4 пл.).
10) Климанова А.Ю. К вопросу о субъекте права муниципальной собственности [Текст] / А.Ю. Климанова // Наука и образование в жизни современного общества: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции 29 октября 2012г. -Тамбов: Издательство ТРОО» Бизнес-Наука-Общество, 2012. - С. 47 - 50. (0,4 пл.).
11) Климанова А.Ю. К вопросу о генезисе местного самоуправления: значение реформ эпохи абсолютизма [Текст] / А.Ю. Климанова // Право и экономика в государствах - бывших республиках СССР: история и современность, проблемы и перспективы развития. Материалы международной научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 20-21 декабря 2012 года / Под ред. Э. П. Григониса, О. В. Харченко. - СПб.: СПбИГО, ООО «МНИОЦ», 2013. - С. 148 - 152. (0,25 пл.).
12) Климанова А.Ю. Передача социально-значимых объектов в муниципальную собственность: проблемы и пути их решения [Текст] / А.Ю. Климанова // Современный город: проблемы и перспективы развития: материалы межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 90-летию Липецкого городского Совета депутатов, г.Липецк, 15 ноября 2012г. / под общей ред. к.ю.н., доц. А. Д. Моисеева. - Воронеж: НАУКА-ЮНИПРЕСС, 2013.-С. 168 - 170.(0,3 пл.).
Подписано в печать: 31.07.2013 Объем: 2 усл.п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 893 Отпечатано в типографии «Реглет» 101000, г. Москва, Пл. Мясницкие Ворота д. 1, стр.3 (495) 971-22-77 www.reglet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовое регулирование экономической основы местного самоуправления»
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ
Государственное образовательное учреждение Высшего профессионального образования Елецкий государственный университет им. И.А.Бунина
РЕГУЛИРОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ
ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
На правах рукописи
Климанова Александра Юрьевна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ
00
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
СМ
Научный руководитель:
Доктор юридических наук, профессор Балашова Татьяна Николаевна
Оглавление
Введение.......................................................................с. 3-19
Глава 1. Экономические основы местного самоуправления: проблемы правового определения...........................................................с. 20-94
1.1 Исторические аспекты формирования экономической составляющей местного самоуправления....................................с. 21-48
1.2 Проблемы определения конституционно-правового содержания понятия экономическая основа местного самоуправления...............с. 48-63
1.3 Структура экономической основы местного самоуправления: вопросы теории и практики......................................................с. 63-93
Глава 2. Конституционно-правовой механизм и проблемы формирования экономической основы местного самоуправления в современной России.............................................................с. 94-165
2.1 Муниципальная собственность в структуре местного самоуправления: понятие, сущность, состав...............................с. 94-128
2.2 Муниципальное имущество: проблемы создания и управления........................................................................с. 128-165
Заключение...............................................................с. 166-172
Библиография
с. 173-214
Введение
Актуальность темы исследования конституционно-правовых проблем формирования экономической основы местного самоуправления в РФ обусловлена рядом обстоятельств.
Местное самоуправление выступает формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества. Оно является и уровнем публичной власти - инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами. Кроме того, восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности, представляет собой элемент рыночной экономической системы. Таким образом, местное самоуправление выступает важной составляющей государственного строительства современной России.
Эффективность его работы зависит от многочисленных факторов, в том числе от структуры, круга делегированных полномочий, механизма разграничения функций между местным самоуправлением и государственной властью, а также от хорошо сформированной экономической основы. Последняя, в свою очередь, служит материальным обеспечением всех реализуемых на муниципальном уровне проектов, и потому несет на себе двоякую нагрузку, являясь одновременно и средством улучшения качества жизни населения муниципальных образований, и источником повышения эффективности самой муниципальной экономики.
С принятием Конституции РФ1, в процессе реформирования института местного самоуправления начался новый этап, в рамках которого федеральный законодатель, хотя и провозгласил о создании местного самоуправления, возложив на него полномочия по решению вопросов местного значения, а также осуществлению отдельных государственных полномочий, однако не все сделал для того, чтобы население и формируемые
1 Конституция РФ от 12 декабря 1993г. // Российская газета. 1993,25 дек
формирования нуждаются в детальном анализе и изучении, а также в обобщении и распространении имеющейся положительной практики различных регионов.
Несмотря на это, в настоящее время, по-прежнему, открытыми остаются многие вопросы, наиболее важными среди которых являются вопросы формирования экономической основы. Нерешенность проблем в этой сфере не позволяет муниципальным образованиям стать действенным механизмом решения социально-экономических задач, занять подобающее место в системе рыночных отношений, а также стать действенным механизмом решения таких социально-экономических задач, как обеспечение нуждающихся малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, сельскохозяйственного производства, расширения рынка сырья и продовольствия, сельскохозяйственной продукции, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству и т.д.
Изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформы привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Представляется, что это произошло в силу наличия у федерального законодателя при регулировании имущественных аспектов местного самоуправления базового представления о муниципалитете как о неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), но в тоже время, удерживающем в масштабе страны значительный объем собственности.
Все указанные проблемы вызывают необходимость проведения теоретических и прикладных исследований в области становления и развития экономической основы, в целях нахождения и обоснования путей их решения.
Научная проблема диссертационного исследования состоит в необходимости выработки рекомендаций и предложений по оптимизации механизма формирования экономической основы местного самоуправления и разрешению возникающих в рамках этих правоотношений проблем.
Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, скидывающиеся в процессе формирования экономической основы местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются общепризнанные принципы и нормы международного права в области местного самоуправления, конституционные положения, законодательные акты и акты муниципальных органов, регулирующие процесс формирования экономической основы местного самоуправления.
Целью диссертации является разработка конституционно-правового механизма формирования экономической основы местного самоуправления как целостной проблемы современного конституционного права.
Реализация поставленной цели диссертационного исследования потребовала решения следующих задач:
- изучение теоретико-правовых проблем определения сущности экономической основы местного самоуправления
-анализ исторических аспектов формирования экономической составляющей института местного самоуправления в России;
- раскрытие конституционно-правового содержания и сущности понятия «экономическая основа» местного самоуправления;
-определение структуры экономической основы местного самоуправления путем анализа теоретико-правовых основ ее формирования;
органов местного самоуправления, носящий финансово-экономический характер и представляющий собой структуру доходов и расходов на очередной финансовый год, а также на определенный плановый период, на основании которого местные органы власти планируют свою деятельность по решения вопросов местного значения.
4. «Средства самообложения» представляют собой самостоятельный вид обязательного платежа, не носящего налоговый характер, применяемый для решения вопросов местного значения, размер которого, а также порядок введения и использования устанавливается непосредственно населением муниципалитета на местном референдуме или сходе.
5. «Муниципальная собственность»:
- в широком смысле - это самостоятельная форма собственности, представляющая собой особый вид публичной (общественной) собственности, который состоит из экономических отношений, возникающих между муниципальными образованиями в лице его населения, местных органов и их представителей в процессе экономической деятельности и реализации последними социально-экономических функций, а также обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества.
- в узком смысле - это материализованные (объективированные) результаты реализации муниципальными образованиями, их населением, а также органами местного самоуправления правомочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и имущественными правами как элементом материального богатства.
6. Установлено, что единственным легитимным субъектом права муниципальной собственности является исключительно муниципальное образование, от имени которого органы местного самоуправления, обладающие специально-исключительной правоспособностью, и местное население реализуют правомочия собственника, не являясь таковым.
Поэтому, применительно к XVIII столетию, правильнее говорить не о местном самоуправлении, а о местном управлении, которое было весьма специфической частью единого государственного механизма, обладавшей некоторой самостоятельностью или даже автономией. Децентрализация власти ограничивалась лишь тем, что местные органы управления чаще всего не имели собственных законодательных полномочий и, как правило, действовали на основе и в рамках нормативных актов, принимаемых вышестоящими представительными учреждениями.
В рамках такой централизации и отсутствия самостоятельности говорить об экономических составляющих самоуправления неправильно, потому что самоуправления как такового не существовало. Имеющиеся на тот момент налоги и сборы шли на формирование государственной казны, которая также пополнялась за счет имущества и иной собственности независимо от ее принадлежности.
Роль новых органов местного самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864г., когда были введены новые земские и городские учреждения, но, несмотря на это, значение реформ Екатерины II все же трудно переоценить. Как отмечал А. Д. Градовский1, «Учреждения о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному самоуправлению».
В первой половине XIX в. в проводившихся преобразованиях на местах вновь наметилось стремление к укреплению самоуправленческих начал. Восстановлены были органы представительного правления в городах. В ходе крестьянской реформы 1861г. волостное самоуправление было распространено также на помещичьих крестьян, выходящих из этой зависимости. Оно осуществлялось волостным сходом, старшиной с правлением и волостным крестьянским судом.
1 Муниципальное право / Под ред. Н. М. Конина, М: Норма., 2006. С. 89.
216. Пылин B.B. Основы и принципы местного самоуправления [Текст] /
B.В. Пылин // Журнал российского права. - 1999. - № 7/8. - С. 27-32
217. Раздъяконова E.B. ТОС как субъект права муниципальной собственности в Российской Федерации [Текст] / Е.В. Раздъяконова // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2009. - № 3. - С. 16-22.
218. Резолюция «Круглого стола» «О проблемах законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления» (редакционный материал) [Текст] // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 8. - С. 31-36.
219. Рудакова Е.В. Институт правопреемства муниципальных образований в отношении собственности: некоторые виды в связи с конкретным судебным решением [Текст] / Е.В. Рудакова // Конституционное и муниципальное право.-2010.-№ 1.-С. 62-65.
220. Сергеев A.A. О новеллах бюджетного законодательства и их влиянии на правовой статус российского местного самоуправления [Текст] / A.A. Сергеев // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 14. -
C. 32-36.
221. Сотникова М.С. Правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки [Текст] / М.С. Сотникова // Современное право. - 2009. - № 4. - С. 30-33.
222. Суханов Е.В. Понятие права собственности в российском законодательстве и в модельном Гражданском кодексе для стран СНГ [Текст] / Е.В. Суханов // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. -2000.-№54.-С. 85-88.
223. Тасалов Ф.А. Местные бюджеты и финансовый контроль [Текст] / Ф.А. Тасалов // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 20. -С. 33-35.
224. Тепляков Д.О. Понятие и сущность бюджетного процесса, муниципальный бюджетный процесс [Текст] / Д.О. Тепляков // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 2. - С. 30-33.
