Конституционно-правовое регулирование муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления

Кононова, Наталья Леонидовна

Конституционно-правовое регулирование муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления»

Ои^4""

На правах рукописи

Кононова Наталья Леонидовна

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ КАК ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

2 6 НОЯ 2009

Москва - 2009

003485138

Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель Косаренко Николай Николаевич,

кандидат юридических наук, доцент

Официальные оппоненты Комарова Валентина Викторовна,

доктор юридических наук, профессор,

Белоусова Елена Вениаминовна, кандидат юридических наук, доцент

Ведущая организация Институт Международного права и

экономики им А С Грибоедова

Защита диссертации состоится 3 декабря 2009 года в 14 часов н, заседании диссертационного совета Д 502 006 01 по юридическим наука? в Федеральном государственном образовательном учреждении высшег профессионального образования «Российская академия государственно службы при Президенте Российской Федерации» по адресу 119606 г Москва, проспект Вернадского, 84, корп 1,ауд 3370

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке РАГС

Автореферат разослан 3 ноября 2009 г

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент '/ / Е Ю.Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Переход России к рыночным отношениям и реформа местного самоуправления привели к развитию в стране муниципальных имущественных отношений, в которых муниципальная собственность утверждается в качестве равноправной формы собственности и рассматривается как экономическая основа развития местного самоуправления

После принятия Конституции Российской Федерации на протяжении длительного времени формирование муниципальной собственности законодательно четко не определялась, что не позволяло эффективно развивать муниципальные имущественные отношения Федеральный закон от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не внес существенных изменений в регулирование отношений муниципальной собственности, что создавало многочисленные проблемы в становлении данного института, снижало его значение как источника получения местных доходов, подрывало экономические основы местного самоуправления

Опыт управления муниципальной собственностью предыдущих лет в нашей стране выявил значительные недостатки в путях и способах эффективного использования муниципальной собственности в интересах экономического развития территорий Потребовалось коренным образом изменить правовое регулирование муниципальных имущественных отношений, расширить перечень правовых форм управления муниципальной собственностью, создать правовые механизмы укрепления имущественной базы и финансовых основ местного самоуправления

В ряду предпринимаемых мер особое значение придается совершенствованию механизмов формирования муниципального имущества, рациональному формированию и расходованию местных бюджетов, развитию имущественных прав муниципальных образований, а также повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, повышению результативности деятельности органов местного самоуправления в вопросах социально-экономического развития вверенных территорий на основе рационального испопьзования муниципальной собственности

Реализация Федерального закона от 6 октября 2003г № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» породила немало судебных споров в арбитражных судах по вопросам перераспределения публичной собственности и разграничения муниципальной собственности, формирования местных бюджетов, а также управления собственностью как источником получения местных доходов Судебные споры во многом вызваны несовершенством нормативно-правового регулирования процессов становления и развития муниципальной собственности

Столь масштабные задачи предопределяют усиление интереса ученых-юристов и, прежде всего, специалистов в области конституционного и муниципального права, а также представителей иных отраслей научных знаний к проблеме конституционно-правового регулирования муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления

Во-первых, речь идет об исследовании наиболее важных в теоретическом и практическом плане проблем, касающихся конституционно-правового регулирования процессов формирования муниципального имущества и местных бюджетов, оптимизации межбюджетных отношений, закрепления имущественных прав муниципальных образований, а также вопросов управления муниципальной собственностью

Во-вторых, необходимость комплексного и системного исследования организационно-правовых основ становления и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления предопределена также потребностями практики осуществления местного самоуправления в нашей стране

Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значение

Состояние научной разработанности темы исследования Исследованию вопросов, связанных с правовыми аспектами развития муниципальных отношений, посвящено немало трудов известных ученых и экспертов в области местного самоуправления

Теоретико-правовым вопросам местного самоуправления, отражающим общетеоретические аспекты истории и теории государства и права, конституционного, муниципального, финансового права, посвящены труды С А Авакьяна, А С Автономова, А А Акмаловой, Г В Атаманчука, Г В Барабашева, И Н Барцица, И Л Бачило, А А Безуглова, В И Васильева, В Г Вишнякова, И В Выдрина, Ю А Дмитриева, Н А Емельянова, Е Ю Киреевой, Е И Козловой,

Е И Колюшина, О Е Кутафина, И И Овчинникова, В А ГТрокошина, Ю А Тихомирова, В И Фадеева, и других авторов

Правовую базу местного самоуправления составили труды ученых 19-го и первой половины 20-го века А Д Гра-довского, М И Свешникова

Особенности советского самоуправления 20-х годов затронуты в трудах Л А Велихова (1920-1928)

Пробпемы развития института муниципальной собственности в местном самоуправлении в России и в зарубежных странах затрагивались в трудах Е Г Аничица, М Л.Гаскарова, Е В Гриценко, Д О Ежевского, В Б Евдокимова, В В Еремян, О Е Петрунина, С В Прокина, В В Старженецкого, Я Ю Старцева, А Т Тернышного и других авторов

Изучению особенностей формирования и управления муниципальной собственности в России посвящены труды Т В Аникеевой, Л В Базлуцкой, С С Исуповой, Э Макварт, Н И Мироновой, Е Н Михайловой, П А Ореховского, Л И Прониной, Л Н Рагозина, С Н Рябухина, О Л Савранской, В С Тимченко,

Е С Шугриной, В Н Черникова и др

Вопросам взаимодействия субъектов по управлению муниципальной собственностью посвятили свои работы Н С Бондарь, И В Шилова, С В Ошурков, ГНМакорин и др В них авторы раскрыли проблемы и определи™ правовые механизмы организации взаимодействия субъектов в процессе управления муниципальной собственностью

Проблемам муниципальной собственности посвящены диссертационные исследования таких авторов, как А С Тюхтенева, А Н Суетова, Е М Андреевой, Н П Лотниковой и других ученых

проводимых научных исследований Разработка концептуальных положений о формировании муниципального имущества и местных бюджетов, об имущественных правах муниципальных образований, управления муниципальной собственностью, позволяет выявить пробелы в теоретической разработке проблематики основ развития отношений муниципальной собственности, обосновать основные направления совершенствования правовых механизмов регулирования вопросов решения проблем становления и развития муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления

Опыт реализации положений Федерального закона № 131-ФЭ выявил ряд перечисленных проблем правового регулирования отношений собственности муниципальных образований, что обусловило необходимость проведения новых исследований в данной области и в целом определяет актуальность темы диссертации

Объектом диссертационного исследования являются отношения собственности, связанные с деятельностью муниципальных образований при осуществлении своих функций по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, а также отношения финансово-экономического обеспечения местного самоуправления территорий

Предметом диссертационного исследования является общепризнанные принципы и нормы международного права в области местного самоуправления, конституционные положения, законодательные и иные нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие становление и развитие муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления

Цель диссертационного исследования - состоит в комплексном и системном исследовании теоретических и правовых проблем нормативного регулирования отношений муниципальной собственности, в выработке рекомендаций и предложений по правовому разрешению выявленных проблем в интересах развития муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления

На достижение указанной цели направлено решение следующих

задач

- анализ теоретико-правовых основ становления и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления России,

- теоретическое осмысление конституционно-правовых основ развития отношений муниципальной собственности в России,

- изучение норм международного права и обобщение зарубежного опыта правового регулирования формирования муниципального имущества и местных бюджетов, развития имущественных прав муниципальных образований и управления муниципальной собственностью,

- выявление актуальных проблем формирования муниципального имущества в Российской Федерации и разработка правовых механизмов их решения,

- анализ правовых механизмов регулирования процессов управления муниципальной собственностью, оценка соответствия этих механизмов современным условиям, разработка предложений по совершенствованию правовых механизмов в интересах развития территорий

Методологическая основа исследования. В работе использовались общенаучные методы научного познания общественных отношений (диалектический, формально-логический, сравнительный, системно-структурный), а также специальные методы исследования (сравнительного правоведения, историко-юридический, структурно-функциональный, метод переход от общего к частному, от абстрактного к конкретному) и другие методы научного познания

Теоретическую базу диссертационного исследования составили идеи, концептуальные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, исследовавших проблемы местного самоуправления в целом и отношений муниципальной собственности в частности, а также публикации в научных периодических изданиях, посвященные пробтсмам конституционного и муниципального права и муниципальной реформы, становления института муниципальной собственности, вопросов государственного и муниципального управления

составили судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Федерального арбитражного суда Московского округа, арбитражных судов г Москвы и Московской области, аналитические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, органов государственной власти и местного самоуправления Московской области

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является комплексным и системным исследованием проблем реализации конституционно-правовых установлений, касающихся формирования и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления, с учетом особенностей реализации Федерального закона № 131 - ФЗ и других нормативных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также практики местного самоуправления Раскрыты актуальные проблемы становления института муниципальной собственности в системе местного самоуправления и обоснованы предложения по их правовому разрешению

На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или обладающие признаками научной новизны:

- в связи с существенным пересмотром подходов в регулировании системы публичной власти в Российской Федерации, обосновано понимание содержания муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления в широком и узком смысле В широком смысле содержание муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления составляет система правовых норм, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу муниципальной собственности В узком смысле содержание муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления можно представить по сути как нормативно закрепленные порядок и правила формирования муниципального имущества, владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, а также средствами местных бюджетов, управления муниципальной собственностью, осуществляемые муниципальными образованиями в целях развития территорий,

связующим звеном между государством и обществом Это обстоятельство усиливает роль государства в вопросах нормативного регулирования процессов формирования муниципального имущества и контроля в сфере развития отношений муниципальной собственности, а также в вопросах контроля за формированием и рациональным использованием местных бюджетов,

сформулировано определение организационных принципов развития отношений муниципальной собственности, которые представляют собой обусловленные сущностью местного самоуправления важнейшие базовые правовые начала и идеи, определяющие порядок, основания, критерии и условия становления и развития муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления подконтрольности, подотчетности, ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, наделенных полномочиями по решению вопросов управления муниципальной собственностью,

- на основе анализа судебной практики арбитражных судов Москвы и Московской области по вопросам разрешения споров о передаче имущества в ведение органов местного самоуправления в ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были сделаны выводы 1) характер многочисленных судебных споров, возникших в ходе передачи государством объектов в муниципальную собственность, свидетельствует о существовании нерешенных организационно-правовых проблем и указывает на фактическую незавершенность процесса формирования муниципальной собственности, несмотря на юридическое завершение процесса ее формирования к 1 января 2009 г (не принятие органами местного самоуправления передаваемых объектов в собственность муниципальных образований), 2) требуется совершенствование нормативной правовой базы по вопросам фактического завершения формирования муниципального имущества

мере обусловлено Федеральным законом №131-Ф3 и другими нормативными актами

выявлены и проанализированы проблемы формирования муниципального имущества, имущественных прав муниципальных образований и управления муниципальной собственностью, осуществления принципов ответственности за принятые решения в отношении муниципальной собственности, подконтрольности органов местного самоуправления и лиц, которым вверяется управление муниципальной собственностью, представительным органам муниципального образования и органам государственной власти, уполномоченным осуществлять такой контроль

внесено предложение о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства по регулированию отношений муниципальной собственности Сделан вывод о целесообразности принятия Федерального закона «О муниципатьной собственности», в котором необходимо законодательно регламентировать (с учетом практики реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131 - ФЗ) порядок формирования муниципального имущества разграничения объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки, перераспределения и разграничения собственности как способа формирования муниципальной собственности, формирования муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ, регистрации муниципального имущества и др

А также сделан вывод о принятии подзаконного акта «О техническом состоянии объектов муниципальной собственности», о необходимости нормативного закрепления обязанности органов государственной власти содействовать приведению объектов собственности, переданных муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние с оформаением соответствующей технической документации

собственностью, а также перехода к сбалансированной стратегии формирования местных бюджетов В связи с чем, предлагается разработать методику, определяющую статус независимых экспертов в процессе управления муниципальной собственности, и принять Федеральный закон «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления», в котором будут отражены вопросы независимой экспертизы

Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что выводы и предложения, изложенные в диссертации, обогащают теорию конституционного и муниципального права и содействуют дальнейшему совершенствованию Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законов субъектов Российской Федерации, разработке новых законодательных актов, касающихся рационализации нормативного правового регулирования М) ниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления

Сформулированные в диссертации теоретические положения о конституционно-правовой природе муниципальной собственности в системе местного самоуправления, об организационных принципах формирования и управления муниципальной собственностью создают необходимые научные предпосылки для системного практического совершенствования отношений муниципальной собственности, для разработки рациональных подходов формирования и использования муниципального имущества, местных бюджетов, а также познания глубинных явлений, происходящих в процессе управления муниципальной собственностью

Рекомендации, предложения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в процессе законотворческой деятельности органов государственной власти и нормотворчестве органов местного самоуправления Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания конституционного и муниципального права, при изучении административного права, а также представляют интерес для курсов, школ, других форм подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, одобрена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» Основные положения и выводы работы отражены в научных публикациях автора

Теоретические положения диссертации, а также результаты обобщения материалов практики были использованы автором в выступлениях на межвузовских научно-практических конференциях, опубликованы в ряде статей

Структура диссертации обусловлена логикой научного исследования, отраженной в его целях и задачах Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы

И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность избранной темы диссертационного исследования, показаны состояние ее научной разработанности, определены цели, задачи, объект и предмет исследования, изложены методологические основы диссертации, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, отражены научная новизна и практическая значимость полученных результатов

Глава I - «Теоретико-правовые основы становления и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления» - посвящена исследованию вопросов конституционно-правового развития институтов муниципальной собственности и полномочий органов местного самоуправления в данной сфере в Российской Федерации, а также правовому регулированию отношений муниципальной собственности

В главе с историко-правовых позиций проанализирована ретроспектива становления института муниципальной собственности Установлено, что понятие «государственное имущество» использовалось в политическом и юридическом лексиконах еще в дореволюционной России Тогда управление государственными имуществами (собственностью)

выделялось в разряд особо важных государственных функций Затронуты особенности советского самоуправления в период восстановления хозяйства, а также в период жесткой централизации системы управления на местах, иерархической соподчиненности всех звеньев управления, практически тотальный государственный и партийный контроль за хозяйственной деятельностью органов местного самоуправления, где институт муниципальной собственность фактически отсутствовал Местные советы распоряжались частью выделенной им государственной собственности, где государство обладало правом пользования, владения и распоряжения своей собственностью и могло передать с баланса местных советов любой объект государственной собственности на баланс республиканского или центрального государственного ор1 ана

В Законе СССР от 9 апреля 1990 г «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» получило нормативное закрепление понятие «местное хозяйство», включающее предприятия (объединения), организации учреждения, объекты производственной и социальной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы

В современной России демократические преобразования общества, привели к необходимости формирования наряду с государственной и иных форм собственности, среди которых особое место занимает муниципальная собственность Отмечается, что впервые институт муниципальной собственности как самостоятельной формы собственности получил правовое закрепление в Законе «О собственности в Российской Федерации» 1990 г, Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г , в Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»

Сегодня правовое регулирование муниципальной собственности осуществляют Конституция Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон от 21 декабря 2001 г № 178-ФЗ «О приватизации

государственного и муниципального имущества», а также другие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и нормативные акты местного самоуправления

На основе анализа положений этих документов, раскрыта особенность муниципальной собственности, которая заключается в сложном характере ее объектов, с одной стороны, они имеют одно целевое назначение - решение вопросов сугубо местного социального значения, с другой стороны, они исключительно многофункциональны, поскольку задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности в обеспечении доходов местного бюджета, в укреплении социальной инфраструктуры территории (через развитие институтов социальной защиты населения и обеспечения занятости), в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной, инженерных коммуникаций), в стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры В ходе анализа содержания нормативных правовых документов, закрепляющих институт муниципальной собственности, был сделан вывод о конституционно-правовой природе муниципальной собственности

Правовое закрепление муниципальной собственности в России неразрывно связано с восстановлением и развитием одного из важнейших элементов демократии - института местного самоуправления В этой связи был проведен анализ взаимосвязи института местного самоуправления с институтом муниципальной собственности, из которого была установлена ведущая функция муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления

В научных исследованиях высказаны различные точки зрения о понятии и содержании экономической основы местного самоуправления Общим является признание того, что экономическая основа местного самоуправления - муниципальная собственность призвана отразить государственные гарантии самостоятельного осуществления населением местного самоуправления, создать необходимые экономические условия для эффективного решения вопросов социально-экономического развита? территорий

На основе анализа норм Конституции Российской Федерации федерального законодательства, законов субъектов Российско! Федерации, муниципальных правовых актов, а также практики местной самоуправления исследованы основные составляющие отношенш

муниципальной собственности объекты права муниципальной собственности - как материальная основа права, субъекты права муниципальной собственности - как организационная основа права, права, обязанности и полномочия по отношению к муниципальной собственности — как содержание права, муниципальная политика - как политическая основа права Также был рассмотрен муниципальный бюджет как финансовая основа муниципальной собственности

Изложена классификация объектов муниципальной собственности по видовому составу, по назначению, по характеру, по режиму функционирования, по степени доходности, по происхождению и по готовности к эксплуатации

Субъектами права муниципальной собственности в данном случае выступают органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправ тения, население муниципального образования

Содержание права муниципальной собственности предоставляет собственнику определенные правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению и в своем интересе, а также наделение собственника муниципального имущества определенными обязанностями, выраженными в соблюдении целостности муниципальной собственности и соблюдение закона при осуществлении своих прав

Все это позволило автору сделать вывод о том, что характер отношений муниципальной собственности во многом обусловлен государственно-общественной природой местного самоуправления, являющегося связующим звеном между государством и обществом Это обстоятельство усиливает роль государства в формировании и развитии муниципальной собственности Анализ также позволил заключить, что в России созданы конституционно - правовые условия для развития муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления Однако этот процесс находится в начальной фазе своего развития, поэтому совершенствование правового регулирования отношений муниципальной собственности является одним из приоритетных направлений современной государственной и муниципальной политики

Установлено, что под основами конституционно-правового регулирования муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления следует понимать совокупность принципов Европейской хартии местного самоуправления, положений Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативных правовых

актов, отражающих и закрепляющих наиболее важные, единые и базовые для всех субъектов Российской Федерации, всех уровней муниципальных образований начала, общие стандарты развития институтов народовластия на основе формирования муниципального имущества, управления им, финансово-экономического обеспечения муниципальных образований, создающих необходимые предпосылки и условия для реализации населением и каждым гражданином права на осуществление местного самоуправления

Основываясь на закрепленных федеральным законом общих принципах организации местного самоуправления, призванных отразить объективные закономерности общественно-политического, социально-экономического развития местного самоуправления, характерные проявления и особенности его территориальной организации, организационной структуры, используемых форм прямой демократии, материально-ресурсного и финансового обеспечения, составляющих «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечение равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Российской Федерации они проживают, в диссертации исследованы теоретические дефиниции и правовые установления, касающиеся принципов организационных основ развития муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления

Сформулировано понятие принципов управления муниципальной собственностью, которые представляют собой обусловленные сущностью местного самоуправления и являющиеся составной частью общих принципов организации местного самоуправления важнейшие, базовые правовые начала и идеи, в соответствии с которыми определяются порядок, основания, критерии и условия формирования процедур управления муниципальной собственностью - подотчетность и ответственность органов местного самоуправления и лиц местного самоуправления, наделенных полномочиями управлять муниципальной собственностью

Важным аспектом в развитии муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления, выступают местные бюджеты Структура формирования местных бюджетов и характер их использования во многом определяют способность органов местного эффективно управлять вверенными территориями В работе проанализированы нормативные правовые акты, регулирующие

формирование и использование местных бюджетов в интересах социально-экономического развития территорий

Глава II - «Международное право и зарубежный опыт развития отношении муниципальной собственности» - посвящена осмыслению норм международного права, регулирующих муниципальные имущественные отношения, и обобщению зарубежного опыта правового развития института муниципальной собственности в системе местно самоуправления

Международная правовая основа регулирования отношений муниципальной собственности представлена международными документами о правах - Всеобщей декларацией прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г, Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г, на региональном уровне - Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г, Конвенцией СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г и другими международными актами

В Европе документами, регулирующими муниципальные имущественные отношения, являются такие как «Европейская декларация прав городов», принятая постоянной конференцией местных региональных органов власти Европы в 1992 г и «Европейская Хартия городов», принятая во исполнение положения «Европейской декларации прав городов»

Основным международно-правовым актом, регулирующим развитие муниципальных имущественных отношений, является Европейская хартия местного самоуправ тения, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г, ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г № 55-ФЗ Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г

Хартия затрагивает три основные группы вопросов, относящихся к организационным основам местного самоуправления, а именно самостоятельное опредетение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам (ст 6 Хартии), свободное осуществление полномочий на местном уровне (ст 7 Хартии), ограничение законом административного контротя и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления (ст 8 Хартии)

Такие принципы нашли свое закрепление и развитие в правовой системе Российской Федерации, а именно невмешательство органов

обеспечивается конституционной нормой, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст 12 Конституции РФ), а структура этих органов определяется населением самостоятельно (ст 34 ФЗ № 131-ФЭ)

В целом на международном уровне сформированы правовые механизмы, обеспечивающие становление муниципальной собственности в системе местного самоуправления, что создало благоприятные условия для развития национального законодательства в демократических странах по формированию и развитию отношений муниципальной собственности

Зарубежный опыт правового регулирования отношений муниципальной собственности представлен в работе анализо:« конституционно-правовых основ регулирования отношений муниципальной собственности в Великобритании, Германии, Дании, Испании, США, Франции На основе анализа выявлено, что в зарубежных странах используют разнообразные модели местного самоуправления, в которых формируются отношения муниципальной собственности Наиболее известными являются четыре базовые модели англосаксонская, континентальная, смешанная и советская, обладающие собственными специфическими признаками и отражающие отношения по поводу муниципальной собственности в определенной стране

Наиболее существенными признаками системы формирования отношений муниципальной собственности в зарубежных странах в настоящее время является их универсальный характер и значительная самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов управления муниципальной собственностью Самостоятельность органов местного самоуправления основывается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных правовых актов по вопросам местного управления и т д

На основании проведенного анализа был сделан вывод о том, что, несмотря на различия структур муниципальных систем демократических зарубежных стран, вполне четко прослеживается некоторое сходство в определении роли органов муниципальной власти в формировании отношений муниципальной собственности

1 органы муниципальной власти в конституционно-правовом порядке наделены широкими полномочиями по управ аению территориями, в том числе муниципальным имуществом

- обладают высоким уровнем самостоятельности в решении задач развития территорий,

- имеют развитую и, что особенно важно, сбалансированную систему наполнения муниципальных бюджетов,

обладают достаточно большим объемом муниципальной собственности и эффективными организационными механизмами управления ею,

несмотря на высокую степень самостоятельности, они все же подконтрольны органам государственной власти в рамках действующих конституционно-правовых основ,

2 органы муниципальной власти формируются на принципе разумного сочетания представительства и назначаемости, что, с одной стороны, приближает муниципальную власть к народу, с другой, делает ее достаточно самостоятельной в принятии решений по распоряжению муниципальным имуществом,

3. органы муниципальной власти не занимаются политикой, их основная функция — осуществлять управление территориями, активно включая в этот процесс управление муниципальной собственностью

Изложенные положения определяющие роль органов муниципальной власти по развитию отношений муниципальной собственности, основанные на опыте зарубежных демократических стран вполне могут быть заимствованы и адаптированы к российским условиям

Глава 111 - «Правовой механизм формирования и управления муниципальной собственности в Российской Федерации» - посвящена анализу организационно-правовых проблем, возникших в процессе формирования муниципальной собственности, а также в ходе управления муниципальной собственностью в условиях экономического кризиса, разработке предложений по нормативному разрешению вскрытых проблем в интересах развития территорий

Выявлено, что реформа местного самоуправления, осуществляемая на основе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других нормативных правовых актов, сопровождается множеством судебных споров между органами государственной и муниципальной власти Анализ существа судебных споров в арбитражных судах Московской области и г Москвы позволил выявить область организационно-правовых проблем, связанных с

формированием муниципальной собственности К ним относятся проблемы

разграничения объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями,

разграничения собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки,

формирования муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ, регистрации имущества По каждой из обозначенных проблем в работе проведен анализ и аргументированы предложения по их правовому разрешению

При разграничении объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы основная масса судебных споров возникла по причине неудовлетворительного технического состояния объектов, передаваемых государством в муниципальную собственность Муниципальные образования в судебном порядке (или под давлением органов государственной власти) вынуждены были принять от государства технически неисправные объекты, без соответствующей технической и эксплуатационной документации, тем самым, они возложили на себя дополнительную финансовую нагрузку по приведению объектов собственности в технически пригодное состояние, с которой местные бюджеты не в состоянии справиться Причиной тому является отсутствие единой методики передачи объектов государственного имущества в муниципальную собственность Предлагается разработать такую методику и принять постановление Правительства Российской Федерации, закрепляющее правила и порядок приведения объектов имущества, переданных государством в собственность муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние, а также оформления соответствующей технической документации

Наибольшее число споров в арбитражных судах связано с нарушением имущественных прав муниципальных образований на не разграниченные земельные участки Установлено, что разногласия возникли между Министерством имущественных отношений Московской области и Главным управлением Федеральной регистрационной службы по Московской области, зарегистрировавшей не разграниченные

земельные участки как собственность, закрепленную за Российской Федерацией В судебном порядке спор разрешался в пользу регистрационной службы, в результате многие муниципальные образования читались поступлений средств в местные бюджеты

В Федеральном законе от 25 октября 2001 г. № 137-ФЭ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» право пользования не разграниченными земельными участками, находящимися в пределах административно-территориальных границ муниципальных образований, закреплено за муниципальными образованиями Поэтому многие муниципальные образования, считая себя пользователями не разграниченных земель, зачастую становились их арендодателями, закладывая полученные неналоговые поступления от арендной платы в местные бюджеты После регистрации Главным управлением Федеральной регистрационной службы по Московской области права собственности на не разграниченные земельные участки за Российской Федерацией, арендная практика муниципальных образований вступила в противоречие с российским законодательством, согласно которому арендодателями могут стать только субъекты права собственности Возникла ситуация, в которой регистрация права собственности на не разграниченные земельные участки за Российской Федерацией вошла в противоречие с положениями Федерального закона от 25 октября 2001 г «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», дающего правовые основания органам местного самоуправления пользования не разграниченными земельными участками, а также в противоречие экономическими интересами муниципального образования как органа местного самоуправления и арендодателя Радикальное решение проблемы заключается в завершении процесса разграничения собственности на землю, устраняющею само существование не разграниченных земельных участков Однако этот процесс достаточно продолжителен, поэтому предлагается до выхода в свет законодательных актов о разграничении собственности на землю нормативно урегулировать данную проблему постановлением Правительства Российской Федерации, в котором целесообразно установить норму, закрепляющую право собственности Российской Федерации на не разграниченные земельные участки Этим же документом следует закрепить норму о правомерности поступления денежных средств от использования муниципальными образованиями не разграниченных земельных участков (предоставление их в аренду) в

местный бюджет, даже в том случае, если право собственности и его регистрация на такие земельные участки признаны за Российской Федерацией

С обозначенными выше проблемами столкнулись практически все субъекты Российской Федерации, поэтому автором был сделан вывод о том, что в России фактически незавершен процесс формирования муниципальной собственности, что не позволяет органам местного самоуправления эффективно управлять муниципальным имуществом и развивать вверенные территории Требуется дополнительное нормативное регулирование процесса фактического завершения формирования муниципальной собственности

Особая роль в развитии муниципальных имущественных отношений принадлежит вопросам эффективного управления муниципальной собственностью В работе выявлено, что в условиях финансово-экономического кризиса большинство муниципальных образований столкнулось с организационно-правовыми проблемами управления собственностью

Наиболее существенной проблемой является доминирование в практике муниципальных образований авторитарного стиля управления муниципальной собственностью Установлено, что в большинстве случаев гражданское общество отстранено от участия в управлении собственностью, это ведет к отрыву органов местного самоуправления от народа, лишению их способности принимать адекватные управленческие решения Данная проблема может быть разрешена на основе использования механизма общественного надзора за деятельностью органов местного самоуправления, который предусматривает привлечение к управлению муниципальной собственностью независимых экспертов Предлагается разработать методику использования независимых экспертов в процессе управления муниципальной собственностью, принять Федеральный закон «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления», в котором целесообразно отразить вопросы независимой экспертизы в отношении управления муниципальной собственностью

Другой проблемой является широкое распространение в практике муниципальных образований «арендной стратегии» управления муниципальной собственностью, ориентированной на пополнение местных бюджетов за счет арендных платежей Изначально такую стратегию можно было назвать «стратегией риска» В случае обвала цен на

рынках аренды площадей и иной собственности (что произошло в условиях мирового финансово-экономического кризиса) ее реализация ведет к негативным социально-экономическим последствиям - спаду деловой активности, увеличению безработицы, обострению социальных проблем Решение этой проблемы видится в разработке методики формирования сбалансированных местных бюджетов, нормативном закреплении в главе 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации положения о необходимости формирования сбалансированных местных бюджетов путем пополнения их различными формами местных, федеральных и региональных доходов Кроме того, целесообразно в предложенном выше Федеральном законе «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления» нормативно закрепить положение о привлечении института независимых экспертов к контролю за выполнением требований формирования сбалансированных местных бюджетов

У становтено наличие диспропорции в расходовании средств местных бюджетов В большинстве муниципальных образований ботее семидесяти процентов местных бюджетов тратится на управленческие расходы, что снижает эффективность управления муниципальной собственностью Решение проблемы видится в частичной передаче (на конкурсной основе) управленческих полномочий от органов муниципальной власти компетентным структурам гражданского общества, в привлечении независимых экспертов к вопросам контроля законности передачи управленческих функций, а также контроля отсутствия коррупционных признаков в процессе управления собственностью Эти положения целесообразно также закрепить в предложенном выше Федеральном законе «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления»

Правовой проблемой является отсутствие нормативного закрепления порядка и правил контроля инвестиционных проектов, в которых используются средства местных бюджетов Это обстоятельство может негативно сказаться на управлении муниципальной собственностью Поставленную проблему целесообразно разрешить путем разработки системы показателей контроля инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств местных бюджетов, принятия постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности

использования средств местных бюджетов», в котором должны найти нормативное закрепление разработанные показатели

В практике большинства муниципальных образований отсутствует замкнутый цикл расходования средств из местных бюджетов Речь идет о цикличности управления любым процессом постановка целей -планирование — организация - контроль - оценка результатов (сопоставление плановых показателей и фактических итогов) - разработка нового плана (на основе сравнительных оценок) В органах муниципальной власти при управлении собственностью такой цикл не просматривается Закрепилась практика, когда сроки действия документов заканчиваются, документ снимается с контроля, а за выполнение плановых мероприятий никто не несет ответственности Такая практика стимулирует органы местного самоуправления к разработке нового документа и освоению новых средств из местных бюджетов Изменить ситуацию можно путем усиления общественного контроля за расходом средств из местных бюджетов на основе привлечения независимых экспертов Это положение целесообразно также нормативно закрепить в Федеральном законе «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления»

Реализация предложенных мер будет способствовать повышению эффективности управления муниципальной собственностью в интересах преодоления экономического кризиса

В заключении диссертантом изложены основные итоги проведенного исследования, обобщены достигнутые результаты и сформулированы конкретные выводы и предложения по совершенствованию законодательства, разработанные в ходе исследования

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии:

1 Кононова Н Л Мониторинг судебной практики передачи государственной собственности в муниципальное управление (на примере Московской области) // Государственная служба 2007 № 6 (50) - 0 8 п л

2 Кононова HJ1 Проблемы регистрации права собственности на земельные участки (на примере Московской области) // Нотариус 2008 № 2 - 1 0 п л

Публикации в нны\ изданиях:

3 Кононова Н JI Правовые проблемы передачи федеральных объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы в муниципальную собственность (На примере Московской обпасти) // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации электронное научное издание №ГОС РЕГИСТРАЦИИ 0420700043 М РАГС при Президенте РФ 2007 №3 Регистрационный номер статьи 0420700043/0021- 1 0 п л

4 Кононова Н Л Модечи регулирования вопросов муниципальной службы на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований // Научно-исследовательская работа Введение раздел 1 Общая характеристика современного состояния муниципальной службы и системы ее правового регулирования, приложение № 3 ИК 01 2 007 06038- 1 2 п л

5 Кононова НЛ Правовые проблемы в определении цены на земечьные участки, расположенные под объектами недвижимости // Государственное управление и право 2009 № 9 - 1 0 п л

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Кононовой Натальи Леонидовны

Тема диссертационного исследования

«Конституционно-правовое регулирование муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления»

Научный руководитель - кандидат юридических наук, доцент Косаренко Николай Николаевич

Изготовление оригинал-макета Кононовой Н Л

Подписано в печать 21 10 2009 Тираж 80 экз Уел п л - 1,0

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № 477 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кононова, Наталья Леонидовна, кандидата юридических наук

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы становления и развития института муниципальной собственности в системе местного самоуправления России

1.1. Правовое становление института муниципальной собственности в контексте развития местного самоуправления

1.2. Развитие отношений муниципальной собственности

Глава 2. Международное право и зарубежный опыт развития отношений муниципальной собственности

2.1. Международная практика правового регулирования процессов становления и развития института муниципальной собственности

2.2. Зарубежный опыт правового развития отношений муниципальной собственности

Глава 3. Правовой механизм формирования и управления муниципальной собственности в Российской Федерации

3.1. Актуальные проблемы формирования муниципальной собственности и пути их решения

3.2. Развитие правовых основ управления муниципальной собственностью в условиях экономического кризиса

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовое регулирование муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления"

После принятия Конституции Российской Федерации на протяжении длительного времени формирование муниципальной собственности законодательно четко не определялась, что не позволяло эффективно развивать муниципальные имущественные отношения. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не внес существенных изменений в регулирование отношений муниципальной собственности, что создавало многочисленные проблемы в становлении данного института, снижало его значение как источника получения местных доходов, подрывало экономические основы местного самоуправления.

Опыт управления муниципальной собственностью предыдущих лет в нашей стране выявил значительные недостатки в путях и способах эффективного использования муниципальной собственности в интересах экономического развития территорий. Потребовалось коренным образом изменить правовое регулирование муниципальных имущественных отношений, расширить перечень правовых форм управления муниципальной собственностью, создать правовые механизмы укрепления имущественной базы и финансовых основ местного самоуправления.

В ряду предпринимаемых мер особое значение придается совершенствованию механизмов формирования муниципального имущества, рациональному формированию и расходованию местных бюджетов, развитию имущественных прав муниципальных образований, а также повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, повышению результативности деятельности органов местного самоуправления в вопросах социально-экономического развития вверенных территорий на основе рационального использования муниципальной собственности.

Реализация Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» породила немало судебных споров в арбитражных судах по вопросам перераспределения публичной собственности и разграничения муниципальной собственности, формирования местных бюджетов, а также управления собственностью как источником получения местных доходов. Судебные споры во многом вызваны несовершенством нормативно-правового регулирования процессов становления и развития муниципальной собственности.

Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значение.

Состояние научной разработанности темы исследования. Исследованию вопросов, связанных с правовыми аспектами развития муниципальных отношений, посвящено немало трудов известных ученых и экспертов в области местного самоуправления.

Теоретико-правовым вопросам местного самоуправления, отражающим общетеоретические аспекты истории и теории государства и права, конституционного, муниципального, финансового права, посвящены труды С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, А.А.Акмаловой, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, И.Н.Барцица, И.Л.Бачило,

A.А.Безуглова, В.И.Васильева, В.Г.Вишнякова, И.В.Выдрина, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова, Е.Ю.Киреевой, Е.И.Козловой, Е.И.Колюшина, О.Е.Кутафина, И.И.Овчинникова, В.А.Прокошина, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, и других авторов.

Правовую базу местного самоуправления составили труды ученых 19-го и первой половины 20-го века А.Д.Гра-довского, М.И.Свешникова.

Особенности советского самоуправления 20-х годов затронуты в трудах JI. А.Велихова (1920-1928).

Проблемы развития института муниципальной собственности в местном самоуправлении в России и в зарубежных странах затрагивались в трудах Е.Г.Анимица, М.Л.Гаскарова, Е.В.Гриценко, Д.О.Ежевского,

B.Б.Евдокимова, В.В.Еремян, О.Е.Петрунина, С.В.Прокина, В.В.Старженецкого, Я.Ю.Старцева, А.Т.Тернышного и других авторов.

Изучению особенностей формирования и управления муниципальной собственности в России посвящены труды Т.В.Аникеевой, Л.В.Базлуцкой, С.С.Исуповой, Э.Макварт,

Н.И.Мироновой, Е.Н.Михайловой, П.А.Ореховского, Л.И.Прониной, Л.Н.Рагозина, С.Н.Рябухина, О.Л.Савранской, В.С.Тимченко,

Е.С.Шугриной, В.Н.Черникова и др.

Вопросам взаимодействия субъектов по управлению муниципальной собственностью посвятили свои работы Н.С.Бондарь, И.В.Шилова, С.В.Ошурков, Г.Н.Макорин и др. В них авторы раскрыли проблемы и определили правовые механизмы организации взаимодействия субъектов в процессе управления муниципальной собственностью.

Проблемам муниципальной собственности посвящены диссертационные исследования таких авторов, как А.С.Тюхтенева, А.Н.Суетова, Е.М.Андреевой, Н.П.Лотниковой и других ученых.

Следует признать, что комплексного и системного исследования проблем правового регулирования организации и порядка становления и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления с учетом последних достижений юридической науки, а также положений федерального и новейшего регионального законодательства пока не достаточно. С учетом анализа реализации норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившего с 1 января 2009 г. в силу в полном объеме отдельные вопросы организационно-правовых основ регулирования отношений муниципальной собственности находили свое отражение в юридической литературе, но лишь применительно к проблематике проводимых научных исследований. Разработка концептуальных положений о формировании муниципального имущества и местных бюджетов, об имущественных правах муниципальных образований, управления муниципальной собственностью, позволяет выявить пробелы в теоретической разработке проблематики основ развития отношений муниципальной собственности, обосновать основные направления совершенствования правовых механизмов регулирования вопросов решения проблем становления и развития муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления.

Опыт реализации положений Федерального закона № 131-Ф3 выявил ряд перечисленных проблем правового регулирования отношений собственности муниципальных образований, что обусловило необходимость проведения новых исследований в данной области и в целом определяет актуальность темы диссертации.

На достижение указанной цели направлено решение следующих задач:

- анализ теоретико-правовых основ становления и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления России;

- теоретическое осмысление конституционно-правовых основ развития отношений муниципальной собственности в России;

- выявление актуальных проблем формирования муниципального имущества в Российской Федерации и разработка правовых механизмов их решения;

Теоретическую базу диссертационного исследования составили идеи, концептуальные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, исследовавших проблемы местного самоуправления в целом и отношений муниципальной собственности в частности, а также публикации в научных периодических изданиях, посвященные проблемам конституционного и муниципального права и муниципальной реформы, становления института муниципальной собственности, вопросов государственного и муниципального управления.

Нормативную базу диссертационного исследования составили положения Европейской хартии местного самоуправления и других международных правовых актов, регулирующих отношений муниципальной собственности, Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов. В работе использовано законодательство СССР, РСФСР и правовые документы зарубежных стран. Значительную группу источников составили судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Федерального арбитражного суда Московского округа, арбитражных судов г. Москвы и Московской области, аналитические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, органов государственной власти и местного самоуправления Московской области.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является комплексным и системным исследованием проблем реализации конституционно-правовых установлений, касающихся формирования и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления, с учетом особенностей реализации Федерального закона № 131 - ФЗ и других нормативных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также практики местного самоуправления. Раскрыты актуальные проблемы становления института муниципальной собственности в системе местного самоуправления и обоснованы предложения по их правовому разрешению.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или обладающие признаками научной новизны: - в связи с существенным пересмотром подходов в регулировании системы публичной власти в Российской Федерации, обосновано понимание содержания муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления в широком и узком смысле. В широком смысле содержание муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления составляет система правовых норм, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу муниципальной собственности. В узком смысле содержание муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления можно представить по сути как нормативно закрепленные порядок и правила формирования муниципального имущества, владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, а также средствами местных бюджетов, управления муниципальной собственностью, осуществляемые муниципальными образованиями в целях развития территорий;

- аргументирован вывод о том, что характер отношений муниципальной собственности во многом обусловлен государственно-общественной природой местного самоуправления, являющегося связующим звеном между государством и обществом. Это обстоятельство усиливает роль государства в вопросах нормативного регулирования процессов формирования муниципального имущества и контроля в сфере развития отношений муниципальной собственности, а также в вопросах контроля за формированием и рациональным использованием местных бюджетов;

- сформулировано определение организационных принципов развития отношений муниципальной собственности, которые представляют собой обусловленные сущностью местного самоуправления важнейшие базовые правовые начала и идеи, определяющие порядок, основания, критерии и условия становления и развития муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления: подконтрольности, подотчетности, ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, наделенных полномочиями по решению вопросов управления муниципальной собственностью;

- на основе анализа судебной практики арбитражных судов Москвы и Московской области по вопросам разрешения споров о передаче имущества в ведение органов местного самоуправления в ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были сделаны выводы: 1) характер многочисленных судебных споров, возникших в ходе передачи государством объектов в муниципальную собственность, свидетельствует о существовании нерешенных организационно-правовых проблем и указывает на фактическую незавершенность процесса формирования муниципальной собственности, несмотря на юридическое завершение процесса ее формирования к 1 января 2009 г. (не принятие органами местного самоуправления передаваемых объектов в собственность муниципальных образований); 2) требуется совершенствование нормативной правовой базы по вопросам фактического завершения формирования муниципального имущества:

- на основе анализа федерального законодательства сформулирован и обоснован вывод о существенном пересмотре подходов к регулированию организационных основ формирования и управления муниципальной собственностью в системе местного самоуправления, что в значительной мере обусловлено Федеральным законом №131-Ф3 и другими нормативными актами. выявлены и проанализированы проблемы формирования муниципального имущества, имущественных прав муниципальных образований и управления - муниципальной собственностью, осуществления принципов ответственности за принятые решения в отношении муниципальной собственности, подконтрольности органов местного самоуправления и лиц, которым вверяется управление муниципальной собственностью, представительным органам муниципального образования и органам государственной власти, уполномоченным осуществлять такой контроль. внесено предложение о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства по регулированию отношений муниципальной собственности. Сделан вывод о целесообразности принятия Федерального закона «О муниципальной собственности», в котором необходимо законодательно регламентировать (с учетом практики реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ) порядок формирования муниципального имущества: разграничения объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки, перераспределения и разграничения собственности как способа формирования муниципальной собственности, формирования муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ, регистрации муниципального имущества и др.

А также сделан вывод о принятии подзаконного акта «О техническом состоянии объектов муниципальной собственности», о необходимости нормативного закрепления обязанности органов государственной власти содействовать приведению объектов собственности, переданных муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние с оформлением соответствующей технической документации.

- обоснована целесообразность законодательного закрепления механизмов осуществления гражданского контроля за деятельностью органов, должностных лиц местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, механизмов недопущения доминирования в практике муниципальных образований авторитарного стиля управления и «арендной стратегии» управления муниципальной собственностью, а также перехода к сбалансированной стратегии формирования местных бюджетов. В связи с чем, предлагается разработать методику, определяющую статус независимых экспертов в процессе управления муниципальной собственности, и принять Федеральный закон «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления», в котором будут отражены вопросы независимой экспертизы.

Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что выводы и предложения, изложенные в диссертации, обогащают теорию конституционного и муниципального права и содействуют дальнейшему совершенствованию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законов субъектов Российской Федерации, разработке новых законодательных актов, касающихся рационализации нормативного правового регулирования муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления.

Рекомендации, предложения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в процессе законотворческой деятельности органов государственной власти и нормотворчестве органов местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания конституционного и муниципального права, при изучении административного права, а также представляют интерес для курсов, школ, других форм подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, одобрена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы работы отражены в научных публикациях автора.

Структура диссертации обусловлена логикой научного исследования, отраженной в его целях и задачах. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кононова, Наталья Леонидовна, Москва

Заключение

Вопрос о собственности является ключевым моментом в жизни любого общества. Это положение в полной мере относится и к муниципальной собственности, составляющей экономическую основу местного самоуправления, и во многом определяющей характер развития территорий.

Характер отношений муниципальной собственности во многом обусловлен государственно-общественной природой местного самоуправления, являющегося связующим звеном между государством и обществом. Это обстоятельство усиливает роль государства в формировании и развитии муниципальной собственности.

Под основами конституционно-правового регулирования отношений муниципальной собственностью следует понимать - совокупность принципов Европейской хартии местного самоуправления, положений Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативных правовых актов, отражающих и закрепляющих наиболее важные, единые и базовые для всех субъектов Российской Федерации, всех уровней муниципальных образований начала, общие стандарты развития институтов народовластия на основе формирования муниципального имущества, управления им, финансово-экономического обеспечения муниципальных образований, создающих необходимые предпосылки и условия для реализации, населением и каждым гражданином права на осуществление местного самоуправления.

В России сформированы конституционно-правовые основы для развития отношений муниципальной собственности в интересах социально-экономического развития территорий. Однако надо признать, пока этот процесс находится в начальной фазе своего развития, поэтому правовое совершенствование отношений муниципальной собственности является одним из приоритетных направлений в муниципальном праве, которое должно учитывать и зарубежный опыт решения этой задачи.

На развитие отношений муниципальной собственности в демократических странах существенное влияние оказывает международная нормативная база, представленная: Всеобщей декларацией прав человека (1948 г.); Международным пактом о гражданских и политических правах (1966 г.); Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1950 г.); Конвенцией СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.), а также Европейской Хартией местного самоуправления; Пактом о социальных и экономических правах и Пактом о политических и гражданских правах (1966 г.), Европейской декларацией прав городов 1992 года, Европейской Хартией городов, Европейской Хартией регионального самоуправления и другими международными актами. Эти документы заложили правовую основу для развития национального законодательства.

За рубежом в странах Северной Америки и Западной Европы муниципальная собственность уже давно стала экономической основой местного самоуправления, там накоплен достаточно богатый опыт правового регулирования отношений муниципальной собственности. Несмотря на различия структур муниципальных систем, в государствах вполне четко прослеживается сходство в подходах решения местных задач: органы муниципальной власти демократических государств в конституционно-правовом порядке наделены широкими полномочиями по управлению территориями, в том числе муниципальной собственностью:

- обладают высоким уровнем самостоятельности в решении задач развития территорий;

- имеют развитую и, что особенно важно, сбалансированную систему наполнения муниципальных бюджетов; обладают достаточно большим объемом муниципальной собственности и эффективными организационными механизмами управления ею;

- несмотря на высокую степень самостоятельности, они все же подконтрольны органам государственной власти в рамках действующих конституционно-правовых основ;

- органы муниципальной власти демократических государств формируются на принципе разумного сочетания представительства и назначаемости, что с одной стороны приближает муниципальную власть к народу, с другой, делает ее достаточно самостоятельной в принятии решений по распоряжению муниципальным имуществом;

- органы муниципальной власти демократических государств не занимаются политикой, их основная функция - осуществлять управление территориями, активно включая в этот процесс управление муниципальной собственностью.

В современной России демократические преобразования общества, привели к становлению в стране института муниципальной собственности, что потребовало уточнения этого понятия. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления понимается в широком и узком смысле. В широком смысле содержание,муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления составляет система правовых норм, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу муниципальной собственности. В узком смысле содержание муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления можно представить по сути как нормативно закрепленные порядок и правила формирования муниципального имущества, владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, а также средствами местных бюджетов, управления муниципальной собственностью, осуществляемые муниципальными образованиями в целях развития территорий.

В настоящее время порядок образования муниципальной собственности, а также порядок владения, пользования и распоряжения ею определяются Конституцией Российской Федерации 1993 г., Гражданским Кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 06 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 25 октября 2001г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральным законом от 21 декабря 2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», а также другими федеральными и региональными законами.

Становление института муниципальной собственности в России неразрывно связано с развитием института местного самоуправления. За сравнительно небольшой исторический период было сформировано законодательство, устанавливающее конституционно-правовые основы становления и развития института муниципальной собственности в системе местного самоуправления. В результате принятых правовых мер в стране сложились условия для развития отношений муниципальной собственности.

К 1 января 2009 года в Российской Федерации был официально завершен этап формирования муниципальной собственности. Однако на основе анализа судебной практики арбитражных судов Москвы и Московской области, по вопросам разрешения споров передачи имущества в ведение органов местного самоуправления в ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской- Федерации», можно сделать выводы: 1) с юридической точки зрения процесс формирования муниципальной собственности завершился к 1 января 2009 г.; 2) на базе сформированной муниципальной собственности создана экономическая основа местного самоуправления; 3) характер многочисленных судебных споров, возникших в ходе передачи государством объектов в муниципальную собственность, свидетельствует о существовании нерешенных организационно-правовых проблем и указывает на фактическую незавершенность процесса формирования муниципальной собственности; 4) требуется совершенствование нормативной правовой базы по вопросам фактического завершения формирования муниципального имущества.

В ходе первого этапа возникло немало проблем правового характера, груз которых негативно сказывается на дальнейшем развитии муниципальных имущественных отношений. Это проблемы: г - разграничения объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

- разграничения собственности на землю и регистрации права < собственности на земельные участки;

- перераспределения и разграничения собственности как способа формирования муниципальной собственности; формирования муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ;

- регистрации имущества;

- прочие проблемы формирования муниципальной собственности.

Наличие многочисленных проблем указывает на то, что дата

1.01.2009 г.), объявленная Федеральном законом №131-Ф3, декларативно обозначила завершение этапа формирования муниципальной собственности в России и начало нового этапа - развития муниципальных имущественных и бюджетных отношений. Однако множество нерешенных правовых проблем первого этапа не позволяют органам местного самоуправления эффективно управлять муниципальной собственностью, а значит развивать вверенные им территории. Поэтому задача правового решения обозначенных проблем первого этапа является для органов законодательной и исполнительной власти федерального и регионального уровня важнейшей задачей на ближайшую и среднесрочную перспективу. Для ее решения, на наш взгляд, требуется принять ряд нормативно-правовых мер.

Законодательно урегулировать проблему учета технических характеристик на объекты, передаваемые в муниципальную собственность (из федеральной), жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурного назначения, а именно предлагается разработать методику передачи объектов государственного имущества в муниципальную собственность и принять постановление Правительства Российской Федерации, закрепляющее правила и порядок приведения объектов имуществ, переданных государством в собственность муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние, а также оформления^ соответствующей технической документации.

Целесообразно на законодательном уровне решить вопрос поступления денежных средств от использования муниципальными образованиями земельных участков (предоставление их в аренду) в местный бюджет, даже в том случае если право собственности- и ее регистрация на: такие земельные участки бут признаны судом за-Российской Федерацией.

При решении; вопроса о праве собственности на такие земельные участки, следует обратить внимание на правовую природу возникновения права на спорный земельный участок, т.е. в чьей собственности изначально он находился и, какова была его дальнейшая судьба. В данном случае следует учитывать, что до выхода в свет законодательных актов о разграничении собственности все земли принадлежали государству.

Предлагается нормативно урегулировать данную проблему постановлением Правительства Российской Федерации, в котором целесообразно установить норму, закрепляющую право собственности Российской Федерации на не разграниченные земельные участки. Этим же документом следует закрепить норму о правомерности поступления денежных средств от использования муниципальными образованиями не разграниченных земельных участков (предоставление их в аренду) в местный бюджет, даже в том случае, если право собственности и его регистрация на такие земельные участки признаны за Российской Федерацией.

Необходимо дальнейшее совершенствования законодательства по регулированию отношений муниципальной собственности путем принятия Федерального закона «О муниципальной собственности», в котором необходимо законодательно регламентировать порядок формирования муниципального имущества: разграничения объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки, перераспределения и разграничения собственности как способа формирования муниципальной собственности, формирования муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ, регистрации муниципального имущества и др.

Кроме того, целесообразно принять и другие правовые меры, предложенные в диссертации.

Конечно, изложенные в диссертации предложения не решают всего спектра проблем муниципальных имущественных отношений, связанных с формированием муниципальной собственности. Тем не менее, их реализация, на наш взгляд, позволит существенно улучшить ситуацию и создаст условия для эффективного управления муниципальной собственностью.

Особая роль в развитии муниципальных имущественных отношений в России принадлежит вопросам эффективного управления муниципальной собственностью в условиях мирового экономического кризиса. В ходе исследования было установлено, что в условиях финансово-экономического кризиса большинство муниципальных образований столкнулось с организационно-правовыми проблемами управления собственностью.

Наиболее существенной проблемой является доминирование в практике муниципальных образований авторитарного стиля управления муниципальной собственностью. Установлено, что в большинстве случаев гражданское общество отстранено от участия в управлении собственностью, это ведет к отрыву органов местного самоуправления от народа, лишению их способности принимать адекватные управленческие решения. Данная проблема может быть разрешена на основе использования механизма общественного надзора за деятельностью органов местного самоуправления, который предусматривает привлечение к управлению муниципальной собственностью независимых экспертов. Предлагается разработать методику использования независимых экспертов в процессе управления муниципальной собственностью, принять Федеральный закон «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления», в котором целесообразно отразить вопросы независимой экспертизы в отношении управления муниципальной, собственностью.

Другой проблемой в современной России является наличие диспропорции в пополнении доходной части местных бюджетов муниципальных образований различных типов, порожденных в основном нерациональным управлением муниципальной собственностью. Указанный факт свидетельствует о том, что на территории России доминирует «арендная стратегия» управления муниципальной собственностью, ориентированная на пополнение местных бюджетов за счет арендных платежей. На наш взгляд, это «стратегией риска». В случае обвала цен на рынках аренды площадей и иной собственности (что очень вероятно в условиях мирового экономического кризиса) ее реализация может привести к негативным для России экономическим и даже политическим последствиям. Кроме того, отмеченные моменты свидетельствуют о разбалансированности управления муниципальной собственностью практически во всех муниципальных образованиях страны и, в особенности, в муниципальных поселениях, что ведет к формированию несбалансированных местных бюджетов, а значит к неравномерности развития территорий.

Для снижения рисков этих последствий необходимо перейти к сбалансированной стратегии управления муниципальной собственностью, для чего следует повысить в местных доходах долю от других форм управления собственностью. Решение данной задачи, видится в разработке методики формирования сбалансированных местных бюджетов, нормативном закреплении в главе 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации положения о необходимости формирования сбалансированных местных бюджетов путем пополнения их различными формами местных, федеральных и региональных доходов. А также, целесообразно в предложенном выше Федеральном законе «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления» нормативно закрепить положение о привлечении института независимых экспертов к контролю за выполнением требований формирования сбалансированных местных бюджетов.

Установлено наличие диспропорции в расходовании средств местных бюджетов. В большинстве муниципальных образований более семидесяти процентов местных бюджетов тратится на управленческие расходы, что снижает эффективность управления муниципальной собственностью. Решение проблемы видится в частичной передаче (на конкурсной основе) управленческих полномочий от органов муниципальной власти компетентным структурам гражданского общества, в привлечении независимых экспертов к вопросам контроля законности передачи управленческих функций, а также контроля отсутствия коррупционных признаков в процессе управления собственностью. Эти положения целесообразно также закрепить в предложенном выше Федеральном законе «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления».

Правовой проблемой является отсутствие нормативного закрепления порядка и правил контроля инвестиционных проектов, в которых используются средства местных бюджетов. Это обстоятельство может негативно сказаться на управлении муниципальной собственностью. Поставленную проблему целесообразно разрешить путем разработки системы показателей контроля инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств местных бюджетов, принятия постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств местных бюджетов», в котором должны найти нормативное закрепление разработанные показатели.

В практике большинства муниципальных образований отсутствует замкнутый цикл расходования средств из местных бюджетов. Речь идет о цикличности управления любым процессом: постановка целей -планирование - организация - контроль - оценка, результатов (сопоставление плановых показателей и фактических итогов) - разработка нового плана (на основе сравнительных оценок). В органах муниципальной власти при управлении собственностью такой цикл не просматривается. Закрепилась практика, когда сроки действия документов заканчиваются, документ снимается с контроля, а за выполнение плановых мероприятий никто не несет ответственности. Такая практика стимулирует органы местного самоуправления к разработке нового документа и освоению новых средств из местных бюджетов. Изменить ситуацию можно путем усиления общественного контроля за расходом средств из местных бюджетов на основе привлечения независимых экспертов. Это положение целесообразно также нормативно закрепить в Федеральном законе «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления».

Предложенные выше меры по совершенствованию действующего законодательства, на наш взгляд, переориентируют традиционно сложившийся арендный вектор управления муниципальной собственностью в сторону создания большего разнообразия форм наполнения местных бюджетов, что позволит повысить эффективность управления муниципальной собственностью, а значит, будет способствовать быстрейшему выходу России из мирового экономического кризиса.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовое регулирование муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления»

1. Конституция Российской Федерации.

2. Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года.

3. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966года.

4. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года.

5. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года.

6. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 сентября 1985года.

7. Европейская декларация прав городов 1992 года.

8. Европейская Хартия прав городов 1992 года.

9. Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 года.

10. Гражданской кодекс Российской Федерации.

11. Земельный кодекс Российской Федерации.

12. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

13. Жилищный Кодекс Российской Федерации.

14. Налоговый кодекс Российской Федерации.

15. Градостроительный кодекс Российской федерации.

16. Лесной кодекс Российской Федерации.

17. Водный кодекс Российской Федерации.

18. Трудовой кодекс Российской Федерации.

19. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

20. Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

21. Федеральный закон от 20 августа 2004 года №120 «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

22. Федеральный закон от 11 декабря 2003 года №169-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

23. Федеральный закон от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

24. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)- и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

25. Федеральный закон от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

26. Федеральный закон от 18 октября 2007 года №230-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

27. Федеральный закон от 17 июля 2001 года №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

28. Федеральный закон от 21 июля 1997 года №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

29. Федеральный закон от 24 июля 2007 года №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

30. Федеральный от 25 октября 2001 года №137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской федерации».

31. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

32. Федеральный закон от 14 марта 1995 года № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

33. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

34. Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

35. Федеральный закон от 25 сентября 1997 года №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

36. Федеральный закон от 14 ноября 2002 года №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

37. Федеральный закон от 21 декабря 2001 года №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;

38. Федеральный закон от 21 июля 2007 года №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;

39. Федеральный закон от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

40. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах».

41. Закона РСФСР от 24 декабря 1990 года №443-1 «О собственности РСФСР».1. Подзаконные акты

42. Указ Президента РФ от 12 июня 2006 года №603 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации».

43. Указ Президента Российской Федерации от 01 февраля 2005 года № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы.Российской Федерации».

44. Указ Президента РФ от 06.06.2007 № 722 «Об утверждении положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации Федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы».

45. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» (в ред. от 15 ноября 2004 г.).

46. Распоряжение Президента РФ от 18 марта 1992 года №114-pri «Об утверждении положения об определении пообъектного состава федеральной государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности».

47. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года №15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области».

48. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.12.2003 №19-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области».

49. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). С.4.

50. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 года № 694 «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы».

51. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 октября 2002 года №1453-р «О сроках передачи в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы Федеральной собственности».

52. Письмо Минимущества РФ от 05 мая 2003года №ЮМ-8/8781 «О порядке передачи объектов социально-культурной сферы и жилищно-коммунального хозяйства в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность».

53. Распоряжение Госкомимущества РФ от 5 февраля 1993 года №217-р «Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения».

54. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (утверждены приказом Минфина России от 27 августа 2003 года №243).

55. Закон Московской области от 7 июня 1996 года №23/96-03 «О регулировании земельных отношений в Московской области».

56. Закон Московской области от 2 ноября 2005 года №231/2005-03 «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений на территории Московской области в переходный период».

57. Ведомости съезда народ. Деп. РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 .-№2.-Ст. 1010; 1992 №46. Ст.2618; 1993.№21. Ст.748.

58. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года. О состоянии законодательства в Российской Федерации. Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики.

59. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (утверждены Приказом Минфина России от 27 августа 2003 года №243).

60. Московская городская Дума. Законодательство города Москвы. Постановление Московской городской Думы «О докладе Московской городской Думы «О состоянии законодательства города Москвы». Москва. 2008.

61. Монографические исследования

62. Автономов А.С. Правовые и финансовые- основы местного самоуправления Российской Федерации. Москва; 2002. С.49.

63. Анашкина Р.А. Проблемы формирования бюджетов муниципальных образований. Перспективы развития муниципального управления. Материалы конкурса «Лучший муниципальный служащий Московской области в 2008 году». Москва. 2008. С.4.

64. Анимица Е.Г., Тернышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург. Уральск, гос. ун-т.1998.

65. Аникеева Т., Базлуцкая Л., Исупова С. Аналитическая записка и рекомендации в Калужской области в рамках закона №131-Ф3. Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. Сборник публикаций. Москва. 2007. С. 105.

66. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России в трех томах. Т.З. Москва, 2001. С. 672.

67. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Коституционализация муниципальной демократии в России. Изд. НОРМА. Москва. 2008г.

68. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы.1. С.285

69. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Москва, 1996. С.439440.

70. Виноградов В.В. Работа с общественными молодежными организациями. Перспективы развития муниципального управления. Материалы конкурса «Лучший муниципальный служащий Московской области в 2008 году». Москва. 2008. С. 31.

71. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.

72. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю.Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. С.90.

73. Ежевский Д.О. Британская муниципальная полиция в системе органов государства и местного самоуправления. С. 8-31.

74. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран. Москва. Фонд «Мира» 2006.

75. Киреева Е.Ю. Правовые гарантии и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Москва. 2006.

76. Ковешников Е.М.Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия М.: НОРМА, 2001. С. 157.

77. Кореневская С.Н. Административно-правовые аспекты деятельности органов местного самоуправления. Воронеж. 2006. С.4.

78. Костюков А.В. Кадровое обеспечение системы регионального управления. В. Новгород, 2005.

79. Литвинова О.В. Формирование комфортной городской среды. Перспективы развития муниципального управления. Материалы конкурса «Лучший муниципальный служащий Московской области в 2008 году». Москва. 2008. С. 92.

80. Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М.:РАГС, 2003.

81. Макварт Э., Михайлова Е. Правовые проблемы разграничения муниципальной собственности и возможные пути их решения. Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности Сборник публикаций, Москва, 2007. С.6.

82. Макварт Э. Вопросы учета и налогообложения имущества муниципальной казны. Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности Сборник публикаций, Москва, 2007. С. 89.

83. Макварт Э. О правомерности создания и сохранения муниципальных предприятий в сфере управления многоквартирными домами. Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности Сборник публикаций, Москва, 2007. С. 96.

84. Манделькерн Дьедонне. Отчет межведомственной рабочей группы о качестве регламентации. В сборнике статей «Качество регламентации. Франко-российский семинар» Москва, 2002. - Посольство Франции в России.-С.226-285.

85. Миронова Н. Муниципальная реформа: разграничение имущества, проблемы и предложения. Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. Сборник публикаций. Москва. 2007. С.

86. Муниципальная реформа: опыт, проблемы, перспективы. Хабаровск,2007. Информационно-аналитический сборник.

87. Невинский В.В. Немецкие граждане в зеркале основополагающих принципов конституции ФРГ. Барнаул, 1994, С.43-68.

88. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. Москва. 1999. С.306-307.

89. Ореховский П. Дилеммы муниципальной собственности и особенности модели местного самоуправления в России (политико-экономический анализ). Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. Сборник публикаций. Москва. 2007. С.81.

90. Румянцева Е. Эффективность расходов на реализацию полномочий исполнительной власти. // Государственная служба. РАГС, 2009. № 4.

91. Савранская О. JI. Некоторые вопросы перепрофилирования объектов муниципальной собственности. Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. Сборник публикаций. Москва. 2007. С.57.

92. Сборник нормативных правовых актов Псковской области о местном самоуправлении. Псков. 2005. Положение о порядке проведения конкурса на замещение должности Главы Администрации района.

93. Сивицкий В.А. Регулирование муниципальной службы в новом федеральном законе: прогресс в системе компромиссов. Вопросы государственного и муниципального управления. - 2007. №1, том 1.-С.71-78.

94. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации.С.49.

95. Старженецкий В.В. Россия и Совет Европы: право собственности. Москва, 2004.

96. Степанова В.В. Конституционный конфликт в Пруссии в 1862-1866 годах (политическая борьба О.Бисмарка с прусским ландтагом). Нижневартовск, 1993. С. 1'30.

97. Толстой Ю.К. Сергеева А.П. Гражданское право. Часть 1, СПб, 1999.

98. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. Учебное пособие. Москва. 2001.

99. Черкасов А. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. С.43.

100. Шилова И.В. Повышение эффективности управления финансовыми ресурсами муниципального образования. Перспективы развития муниципального управления. Материалы конкурса «Лучший муниципальный служащий Московской области в 2008 году». Москва. 2008. С. 162.

101. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: Особенности и проблемы становления. СПб., 1997. С.15.

102. Шкатула В.И. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года№131-ФЗ Москва, 2006.

103. Шугрина Е. Некоторые примеры судебной практики, связанной с формированием муниципальной собственности. Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. Сборник публикаций. Москва. 2007. С. 70.

104. Черников В. Думайте сами, решайте сами- иметь или ин иметь. Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. Сборник публикаций. Москва. 2007. С. 76.

105. Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. Москва, 2003. С. 208.

106. Основы муниципальной экономики, под редакцией М.Горного и А.Ошуркова. Изд-во "Весь мир", 2000.

107. Статьи в научных и периодических изданиях

108. Авакьян С.А. Вопросы конституционной экономики // уч. Зап. Юридического факультета. Вып. 4. Спб., 2005. С. 122-124.

109. Актуальные проблемы государственной и муниципальной службы: Сборник научных трудов / Под ред. К.О. Магомедова. М.: МАКС Пресс, 2006.

110. Бондаренко Е. Регулирование вопросов землепользования органами местного самоуправления в связи с изменениями законодательства // Муниципальная власть. 2007. №2. С. 15-19.

111. Булгаков С.Н. Философия хозяйства // Русская философия собственности (XVIII XX в.в.). СПб., 1993. С. 227.

112. Бялкина Т.М. О некоторых проблемах эффективности осуществления местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. №2. С.24.

113. Ветров Г.Ю. Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России / Ветров Г.Ю., Ланцев Д.М. // Аналитический вестник. 2007. №2. С. 17-32.

114. Виноградов В.А. Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политический анализ/ РАН ИНИОН, 2000. С. 42-43.

115. Гаскарова М.Л. Концепция достоинства человека в немецком конституционном праве // Журнал российского права. 2002. №4. С. 154162.

116. Еремян В.В. Теоретические и правовые основы местного самоуправления в зарубежных странах // Муниципальное право зарубежных стран. М, 2006, С.3-90.

117. Ежевский Д.О. Современная организационная структура муниципальной полиции Великобритании // Национальная безопасность и ее обеспечение органами внутренних дел: Материалы межвузовской научно-практической конференции. С. 143-152.

118. Джагарян А.А., Шевченко Н.В. Контрольный орган муниципального образования в системе муниципальных институтов представительной демократии // Проблемы права: Междурнародный журнал. 2006. №2.

119. Земченков Н.Ф. Правотворческая и правоприменительная деятельность в практике муниципальных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. №2. С. 5.

120. Карчевская С.А. Хворостухина Д.С. Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления //Практика муниципального управления,2008г.№6. С.28.

121. Климанов В. Бюджетная реформа: общие принципы и направления // Муниципальная власть. 2007. №5. С. 11-14.

122. Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. 1997. - № 9 СЗ РФ, 2003, N 40, ст. 3822.

123. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Под ред. Медведева Д.А., Козбаненко В.А. СПб, 2007.

124. Корсби П. Согласованность в управлении совместное управление // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации: Ежеквартальный бюллетень. 2005. №1. С. 6.

125. Крус В.И. Право на предпринимательскую деятельность -конституционное полномочие личности / Отв. ред. С.А. Авакьян. Москва, 2003. С. 147.

126. Курилова О.Н. Сравнительный анализ термина «местное самоуправление», закрепленного в международном и российском законодательстве // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. №2. С. 27.

127. Кухтин П.В., Левов А. А. Межевание и государственный, кадастровый учет земельных участков, выделенных под строительство // Практика муниципального управления. 2007. №3. С.24-31.

128. Кряжков В.А. Право коренных малочисленных народа на земли (территории) // Государство и право. 1996. №1. С. 61-62.

129. Лопина Л. О. Взаимодействии участников бюджетного процесса // Вопросы местного самоуправления. 2005. №2(4). С.123-127.

130. Маликова И.П. Бюджетное финансирование организаций ЖКХ в условиях изменения бюджетного законодательства // Практика муниципального управления. Сентябрь 2008. №9. С.30-39.

131. Мозолин В.П. Соотношение доктрины и закона с точки зрения Конституции и конституционной экономики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып.2. С. 41.

132. Мирошников С.Н., Кодина Е.А. Реализация реформы местного самоуправления в России // Практика муниципального управления. 2007. №3. С. 6-17.

133. Мокрый В. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2006. №2. С.6-9.

134. Невинский В.В. Обеспечение человеческого достоинства главная цель конституционно-правового регулирования // Конституционное право России: Учебник/ Отв. Ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушин. М., 2003. С 112131.

135. Некрасов В. Скобкарев А. Формирование и реализация кадровой политики муниципального района./Государственная служба. №4. С. 63.

136. Осипов П.А. Принципы взаимодействия участников бюджетного процесса// Практика муниципального управления. 2007. №3. С.32-36.

137. Осипов П.А. Нормативно-правовое обеспечение бюджетного процесса муниципального образования // Практика муниципального управления. 2007. №2. С.20-24.

138. Перегудов С.П. Бизнес и бюрократия: особенности симбиоза // Независимая газете. 2006. 10 марта. С. 11.

139. Пешин H.JI. Муниципальная хозяйственная деятельность // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №8-9.

140. Пронина JI. О роли Фонда содействия реформированию ЖКХ // Муниципальная власть. 2007. № 5. С.15-18.

141. Савранская О.Л. О муниципальной собственности, земле и местных финансах // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. Автономная некоммерческая организация. 2006. С. 113126.

142. Тимченко B.C., Пронина Л.И. Правовое регулирование и правоприменительная практика реализации имущественных отношений в муниципальных образованиях //Практика муниципального управления, 2008г. №6. С. 18.

143. Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. 1999. - №3/4.

144. Фабрициус Ф. положение рабочего в системе рыночного хозяйства и общепризнанные права человека // Государство и право. 1992. №8. С.153.

145. Чемоданов М., Глазырин М. Вопросы местного самоуправления// Экономист, 2001. №3. С.57.

146. Черкасов А., «Правовое регулирование местного управления в странах современного мира»/ «Федерализм, региональное управление и местное самоуправление», Москва, 2000.

147. Чудаков А., «Местное самоуправление и управление за рубежом (некоторые вопросы теории)»/ Белорусский журнал международного права и международных отношений, 1998 г., № 4.

148. Чумак JI. К вопросу кадрового обмена в сфере взаимодействия местных органов власти и предпринимательства / Государственная служба. №2. С.92-93.

149. Энциклопедия государственного управления в России. В 4-х томах. / Под общ. ред. В.К. Егорова, отв. ред. И.Н. Барциц. М., 2004-2005.

150. Структура органов местного самоуправления // Практика муниципального управления №3 март 2007. С. 40.

151. Как наполнить местную казну // Самоуправление: теория и практика. 2008. №8. С.2.

152. Четвертый доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства Российской Федерации». Законодательное обеспечение реформы местного самоуправления // Самоуправление: теория и практика. 2008. 37. С.2.

153. Беляев К.П., Захаров В.А. Особенности участи муниципальных образований в корпоративных отношениях // http://uverst.garant-uraI.ru/Uuv5(12-13)00/16.htm

154. Правительство Москвы. Официальный сервер.http://www.mos.ru/dm.htm

155. Официальный интернет-сайт Счетной палаты РФ. http://www.ach.gov.ru/ interaction/aksor/konf/14-2.php

156. Барциц И.Н. Конституционно-правое пространство Российской Федерации. Дис.д-ра юрид. наук. РАГС при Президенте РФ каф. Гос. Стр-ва и права. Москва, 2001. С. 313-339.

157. Благовещенская М.Н. Правовое регулирование финансовых отношений в муниципальных образованиях: дисс. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. Москва, 2002. С. 85- 90.

158. Воротников А.А. Бюрократия в Российском государстве: историко-теоретический аспект: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Саратов, 2005. С.12-13.

159. Ежевский Д.О. Местное самоуправление в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии: дисс. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. Москва, 2005, С. 146-169.

160. Меньшов А.А. Социальная политика местного самоуправления (региональные аспекты). Автореферат, канд.дисс. СПБ.,2000. С. 10.

161. Пирогов В.Н. Финансирование инвестиционно-строительной деятельности на муниципальном уровне: Автореф. дис. .канд. эконом, наук. Самара, 2007. С. 7.

162. Тюхтенеев А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Москва, 2006. С.7-12.

Автор: Кононова, Наталья Леонидовна
Город: Москва
Год: 2009
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовое регулирование муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кононова, Наталья Леонидовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовое регулирование муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кононова, Наталья Леонидовна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовое регулирование муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кононова, Наталья Леонидовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовое регулирование муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кононова, Наталья Леонидовна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовое регулирование муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления»