АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование национальных отношений в России как федеративном государстве»
На правах рукописи
БЛЕЩИК Александр Владимирович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ КАК ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ
Специальность 12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
13 НОЯ 2014
Екатеринбург 2014
005554974
Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Уральский государственный юридический университет».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Защита состоится 18 декабря 2014 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 при Уральском государственном юридическом университете по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральского государственного юридического университета.
Электронная верста автореферата и диссертации размещена на официальном сайте ФГБОУ ВО «УрПОУ» http://www.usla.ru
Автореферат разослан «_»_2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Ведущая организация
Официальные оппоненты:
Несмеянова Светлана Эдуардовна доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной работе Юридического института Пятигорского государственного лингвистического университета, академик Адыгской международной академии наук Тхабисимова Людмила Аслановна, кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ, председатель Избирательной комиссии Томской области Юсубов Эльман Сулейманович ФГБОУ ВПО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет имени Н. П. Огарева»
доктор юридических наук, профессор
С. Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Россия — государство с богатой тысячелетней историей, уникальной культурой, сочетающей в себе обычаи и традиции сотен проживающих на ее территории наций и иных этносов. Распад СССР, ставший трагедией для миллионов наших соотечественников, актуализировал вопросы межэтнических (межнациональных) отношений, поставив вновь образовавшиеся суверенные государства перед проблемой сохранения межнационального мира и согласия внутри них. В России национальный вопрос имеет наиболее принципиальное значение, поскольку само российское государство по своим конституционно-правовым характеристикам является национально-территориальной федерацией.
Положенный в основу конституционного строя нашего государства принцип федерализма предполагает возможность соединения различных по уровню экономического развития, социальной обеспеченности, культурного потенциала территорий при сохранении ими широкой самостоятельности в решении ряда вопросов. Именно федерализм призван обеспечивать возможность мирного сосуществования разных этнических групп в составе российского государства и объединять его граждан в многонациональный российский народ.
В свете рецидивирующих в России вспышек межэтнической напряженности одной из наиболее острых и актуальных тем, обсуждаемых в современном российском обществе, стала тема эффективности реализуемой в стране национальной политики. Эта тема имеет особое значение для правовой науки и, в частности, для науки конституционного права. Как отмечал в одной из своих программных статей Президент Российской Федерации В. В. Путин, «для России - с ее многообразием языков, традиций, этносов и культур — национальный вопрос, без всякого преувеличения, носит фундаментальный характер. Любой ответственный политик, общественный деятель должен отдавать себе отчет в том, что одним из главных условий самого существования нашей страны является гражданское и межнациональное согласие»1.
Необходимо признать, что в последнее время на фоне неспособности государства концептуально решить проблемы межэтнических конфликтов в российском обществе наблюдается тенденция к более активному применению негативных, репрессивных мер снятия межэт-
1 Путин В. В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета: URL: http:// www.ng.ru/politics/2012-01-23/ l_national.html.
нической напряженности. Это обстоятельство актуализирует проблему поиска и совершенствования альтернативных конституционно-правовых способов стабилизации межнационального климата. Кроме того, сегодня в связи с преодолением угрозы сепаратизма (по крайней мере, достижением значительных успехов в этом направлении) наблюдается и некоторая тенденция к ослаблению интереса к проблемам федеративного устройства. Следует полагать, что огромный потенциал федерализма в сфере оформления и упорядочения национальных отношений не в полной степени оценен в современном российском обществе, что делает исследование конституционно-правового регулирования национальных отношений в условиях федерализма еще более актуальным.
Степень научной разработанности. Естественно, что межэтнические (межнациональные) отношения, их природа, закономерности их развития, способы их оформления и регулирования являются предметом изучения не только науки конституционного права. То же самое можно сказать и об исследовании проблем федерализма. В настоящее время теория и практика федерализма является темой исследования многих отечественных и зарубежных специалистов и изучается различными научными дисциплинами: историей, политологией, теорией государства и права, экономикой, культурологией, этнологией и т. д.1
В связи с этим проблемам природы и статуса этнических групп, межэтнических взаимодействий, регулирования национальных отношений наряду с собственно юридическими исследованиями посвящены труды политологов, этнологов, историков и других специалистов. К таковым следует отнести работы О. Бауэра, Ю. П. Бойко, Ю. В. Бром-лея, Л. Н. Гумилева, А. Г. Дугина, Т. Мартина, Ю. П. Платонова, Б. Ф. Поршнева, У. Райкера, Р. Рокера, Н. Рулана и др.
Вместе с тем ряд рассматриваемых в настоящем диссертационном исследовании проблем следует отнести к недостаточно изученным. Сюда входят, в частности, оценка потенциала федерализма как правового механизма этнополитической стабилизации, а также осмысление роли этнической идентичности в строительстве национального государства и многонациональной федерации.
Цель н задачи исследования. Целью настоящей работы является анализ имеющихся в арсенале российского федерализма (в его существующей конституционной модели) правовых средств, используемых в целях сохранения государственного единства России при обеспечении максимально эффективного развития проживающих на ее терри-
1 Абдулатипов Р. Г. Федералогия. СПб., 2004. С. 4.
тории коренных этносов, осмысление роли российского федерализма в оформлении национальных отношений в современной России и реализации российской национальной политики.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи: изучить терминологический аппарат, используемый при исследовании этнонациональных отношений и теории федерализма, определить содержание и соотнести понятия «этнос», «этническая единица», «нация», «народ»;
проанализировать применяемые в международном праве подходы к определению правового статуса нации, рассмотреть предусмотренные международно-правовыми нормами гарантии национальных меньшинств;
исследовать историю национальной политики Российского государства;
проанализировать существовавший правовой инструментарий регулирования национальных отношений на различных исторических этапах развития российского государства;
изучить современную конституционную модель российского федерализма и ее эволюцию, выявить проблемы, возможные альтернативы и наиболее вероятные направления ее развития;
изучить законодательство Российской Федерации, конституции и законодательство субъектов Российской Федеращт в сфере национальных отношений, а также формирующуюся в указанной сфере судебную практику;
оценить эффективность применяемых в рамках современной конституционной модели российского федерализма правовых способов этнополитической стабилизации;
сформулировать собственные предложения по совершенствованию законодательства в сфере национальных отношений.
Предметом исследования является конституционно-правовое регулирование складывающихся в Российской Федеращт этнонациональных отношений и правовое обеспечение их этнополитической стабилизации. При этом правовое обеспечение здесь понимается как процесс, включающий в себя правотворчество и правоприменение; средствами его выступают нормативные правовые акты, акты применения права, а также существующие правовые обычаи.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере национальной политики в Российской Федерации.
Теоретические источники исследования. Как указывалось выше, вопрос регулирования национальных отношений в федеративном государстве носит комплексный характер, в связи с чем его исследование обусловлено необходимостью изучения общих вопросов федерализма, исторических, политических, этнологических и психологических аспектов выстраивания архитектуры национальных отношений в государстве.
В настоящее время теория федерализма является одной из наиболее актуальных и разработанных тем констшуционно-правовой науки. При подготовке настоящего исследования были использованы посвященные общим вопросам теории государственного устройства и федерализма труды С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, М. В. Глигич-Золотаревой, М. В. Гончарова, Н. М. Добрынина, И. Г. Дудко, Р. В. Енгибаряна, Л. М. Карапетяна, А. Н. Кокотова, И. А. Конюховой (Умновой), В. И. Крус-са, О. Е. Кутафина, И. В. Лексина, С. В. Нарутто, Н. Б. Пастуховой, П. И. Савицкого, М. С. Саликова, Б. А. Страшуна, Б. Н. Топорнина,
B. А. Туманова, С. Н. Чернова, В. Е. Чиркина.
Также следует упомянуть исследователей, чьи работы посвящены отдельным вопросам статуса этнических общностей, прав коренных малочисленных народов, национальных меньшинств, а также истории национальной политики: Р. Г Абдулатипов, Ю. П. Бойко, Р. Ш. Гарипов, Г. В. Игнатенко, О. А. Кожевников, М. И. Кукушкин, П. А. Оль,
C. М. Пунжин, Р. А. Ромашов, Ю. Г. Судницын, А. А. Транин, Е. Н. Трофимов, Т. Я. Хабриева, Т. М. Шамба.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеративный договор 31 марта 1992 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, конституции и законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, проекты федеральных законов, стенограммы, материалы, документы Конституционного совещания, документы Всероссийской переписи населения 2010 года. При сравнительном анализе были изучены конституции и законодательные акты иностранных государств: Королевства Бельгии, Индийского Союза, а также Социалистической Федеративной Республики Югославии. Кроме того, при работе над диссертацией были проанализированы Устав ООН, а также иные акты, содержащие нормы международного права, правовые позиции Международного Суда ООН.
Методологическая основа исследования сочетает в себе общенаучные методы и приемы (анализ, синтез, индукция, идеализация и др.) и специально-юридические методы, включающие в себя методологические модели сравнительно-правового анализа, юридические конструкции. Предмет и объект диссертационного исследования связаны с таким глубинными феноменами общественного бытия, что их анализ с необходимостью предполагает привлечение философских и социологических концепций.
Учитывая остроту, с которой в XXI в. актуализировалась проблема национальных отношений, автор счел уместным использовать в данном исследовании пассионарную теорию этногенеза Л. Н. Гумилева в качестве инструмента, раскрывающего диалектику и динамику развития этнокультурных систем.
Научная новизна состоит в рассмотрении национальных отношений в многонациональном федеративном государстве с точки зрения несинхронного развития этносов и заявленного стремления государства в условиях сформировавшейся конституционной модели федеративных отношений максимально обеспечить права этих этносов, а также в оценке потенциала российского федерализма как правового механизма этнополитической стабилизации. В работе сформулированы основные проблемные аспекты развития законодательства Российской Федерации в сфере национальных отношений и государственного устройства, предложены пути его совершенствования в рамках существующих основ конституционного строя.
Научную новизну характеризуют следующие итоговые выводы, выносимые на защиту:
1. В работе сформулировано авторское определение понятия «го-сударствообразующая нация», которое может быть использовано для исследования федеративной системы (в том 1шсле проблемы конституционно-правового статуса субъектов федерации) и развития законодательства о национальных отношениях. Государствообразугощая нация — этническая общность, путем самоопределения сформ1гровавшая этнонациональное государство (государствоподобное образование) и положившая в основу национальной государственности собственную этническую идентичность. В связи с этим на основе анализа правовой культуры этносов и истории зарождения и развития государств древности, Средневековья и Нового времени автором впервые предложена следующая классификация видов групповой идентичности: родовая идентичность, религиозная идентичность, национальная (этнонаци-
ональная) идентичность и идеологическая идентичность. При этом фактор этнической идентичности является сильнейшим в ряду госу-дарствообразующих факторов, в том числе в связи с привязанностью этноса к земле определенной этнической территории.
2. Автором обосновано, что стремление наций к самоопределению выступает в роли дестабилизирующего фактора, угрожающего государственному единству множества существующих государств, в связи с чем международное право в процессе своего развития выработало правовые механизмы поддержания международной стабильности и территориальной целостности государств в условиях растущих притязаний негосударствообразующих этносов — правовые механизмы этнополитической стабилизации. Среди таких механизмов в работе названы система гарантий прав национальных меньшинств, система международной опеки, принцип самоопределения народов. Сделан вывод о дальнейшей реализации, раскрытии и применении названных правовых механизмов в национальной правовой системе России, в том числе в Конституции и конституционном законодательстве Российской Федерации.
3. На основе изучения функционирования федеративных систем ряда зарубежных национальных федераций автором впервые предлагается разделять все существующие в мире федеративные государства по цели их организации на прогрессивные (созданные в целях расширения путем включения в свой состав новых этносов и территорий), регрессивные (созданные в целях сохранения государственного единства в условиях центробежных тенденций), а также партнерские (созданные в целях наиболее эффективного взаимодействия двух и более этносов). Россия, созданная в начале 1990-х гг. как регрессивная федерация, становится федерацией прогрессивной, что находит свое выражение в формировании правовой основы для принятия Российской Федерацией в свой состав новых субъектов и реализации соответствующих правовых норм в ходе принятия в Российскую Федерацию Республики Крым.
4. По результатам анализа практики конституционно-правового регулирования национальных отношений в ряде зарубежных федераций автором сделан вывод о том, что возможность повышения правового и политического статуса публично-правового образования при наличии соответствующих социальных и экономических оснований (предусмотренная, в частности, в законодательстве Индийского Союза) в значи-
тельной степени обеспечивает этнополитическую стабильность в государстве.
5. Показано, что преимуществом системы сохранения этнополити-ческой стабильности в Российской империи был дифференцированный подход к регулировашпо статуса проживающих на ее территории этносов и разнообразие применявшихся правовых средств этнополи-тической стабнлизащш в зависимости от уровня экономического, социального и политического развития этих этносов. Диверсификация правовых средств этнополитической стабилизации была заметна и в советские времена: наиболее развитые в экономическом и культурном плане этносы получили свою государственность в составе Союза, иные же имели автономии различных уровней внутри союзных республик.
6. Сделан вывод о том, что российский федерализм с теми параметрами, которые установлены в Конституции Российской Федерации, является универсальным правовым механизмом поддержания этнополитической стабильности и территориальной целостности государства в условиях растущих притязаний негосударствообразующих этносов — конституционно-правовым механизмом этнополитической стабилизации, действующим на национальном уровне (в рамках российской правовой системы). Автором обосновывается необходимость развития российского федерализма как правового механизма этнополитической стабилизации в целях сохранения государственного единства России при обеспечении максимально эффективного развития проживающих на ее территории коренных этносов.
7. Автором сделан вывод о том, что современный российский федерализм как комплексный конституционно-правовой механизм этнополитической стабилизации не выполняет в полном объеме возложенных на него функций, что проявляется, в частности, в сохранении угрозы сепаратизма и масштабных межэтнических конфликтов, в чрезмерной централизации власти в стране, в усилении роли административных инструментов в регулировании этнополитических отношений. В качестве слабых сторон федерального законодательства в сфере национальных отношений выделены непоследовательная реализация конституционного принципа самоопределения народов ввиду отсутствия в законодательстве механизма разделения и выделения субъектов Российской Федерации, широкое распространение негативных (репрессивных) методов этпополптпческой стабилизации, недостаточно богатый ш1-струментарий способов этнополитической стабилизации, не соответствующий разнообразию и пестроте этнической картины современного российского общества.
8. В ходе настоящего исследования автором сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере государственного устройства и национальных отношений, в частности:
в целях использования возможностей местного самоуправления в решении проблем, связанных с национальными отношениями, необходимо внесение изменений в ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части расширения представительских полномочий глав муниципальных образований с указанием на то, что глава муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с местными и региональными национально-культурными автономиями;
для раскрытия потенциала российского федерализма как правового механизма этнополитической стабилизации и усиления конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации имеет смысл внести изменения в ст. 4 и 7, а также гл. III Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части предоставления республикам в составе Российской Федерации права самостоятельно определять систему и структуру собственных законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти; а также внести изменения в ст. 9 указанного Федерального закона в части введения ответственности органов государственной власти республик в составе Российской Федерации за нарушение принципа единства системы государственной власти, выражающееся в создании в субъекте Российской Федерации органов государственной власти, не соответствующих конституционному принципу разделения властей;
в целях расширения политической автономии субъектов Российской Федерации и развития федеративных отношений необходимо рассмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон «О политических партиях» в части создания правовой основы для формирования в республиках в составе Российской Федерации региональных политических партий;
для обеспечения реализации принципа недискриминации необходимо внесение изменений в Федеральный закон «О национально-культурной автономии» в целях восстановления права этнических общностей, находящихся в ситуации национального большинства, на создание собственной национально-культурной автономии;
предлагается также рассмотреть возможность создания в России специального государственного органа при Президенте Российской Федерации, выполняющего функцию этнического представительства на федеральном уровне.
9. Автором обоснована необходимость принятия федерального конституционного закона, устанавливающего порядок изменештя конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, в соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации, в том числе названы возможные критерии, по которым тот или иной субъект Российской Федерации мог бы претендовать на изменение своего статуса, предложены элементы процедуры изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
10. На основе анализа конституций республик в составе Российской Федерации автором предложена классификация национальных субъектов Российской Федерации по способу закрепления роли госу-дарствообразующей нации в основном законе региона. К первой группе относятся республики, в конституциях которых устанавливается прямая связь между национальной государственностью и реализацией права на самоопределения титульной нацией (Бурятия, Башкортостан, Удмуртия), ко второй группе — республики, конституции которых, прямо не закрепляя государствообразующий характер титульной нации, указывают на ее особую историческую роль (Алтай, Калмыкия, Мордовия), а к третьей группе относятся республики, основной закон которых о титульных нациях не упоминает вообще (Карачаево-Черкессия, Ингушетия, Марий Эл). В результате анализа законодательства образованных с 2005 г. новых субъектов Российской Федерации автором сделан вывод о том, что статус бывших автономных округов тесно связан с уровнем развития проживающих на их территории коренных этносов. Территориальные единицы с этническими особенностями населения в виде дисперсно расселенных, неорганизованных этнических группы коренных малочисленных народов Севера в рамках нового административно-территориального устройства ряда субъектов Российской Федерации получили менее значимый правовой статус, в то время как наивысший статус получили территориальные единицы, населенные представителями государственно организованных в составе России наций.
11. Автором обосновано, что для выстраивания современной российской национальной политики необходима конституционно-правовая фиксация статуса русской нашит, которая будет служить укреплению
«несущей конструкции» российской нации и концептуально снимет проблему русского национализма - одного из наиболее опасных явлений в социальной (и правовой) действительности России как федеративного государства.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение настоящего диссертационного исследования состоит в дальнейшем развитии теории конституционного права, его методологических основ в сфере ре1улирования национальных отношений в многонациональном российском государстве, а также организации государственного устройства в целях совершенствования российского федерализма. В связи с этим, положения, полученные в ходе исследования, могут быть использованы в процессе совершенствования федерального и регионального законодательства в указанных сферах правового регулирования. Данные итоговые положения могут быть также использованы в правоприменительной деятельности.
Материалы настоящего диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке материалов лекций, семинарских и практических занятий по предметам «Теория государства и права», «Конституционное право», «Проблемы конституционного права».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральского государственного юридического университета, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы, научно-практические рекомендации, сформулированные в диссертации, получили выражение в научных публикациях автора, выступлениях автора на научных и научно-практических конференциях, в ходе проведения автором семинарских и практических занятий по конституционному праву и проблемам конституционного нрава.
Структура исследования определена исходя из цели и задач, поставленных в настоящей работе: диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введешш обосновывается актуальность темы исследования, определяются его цель и задачи, методологические, теоретические и правовые основы, формулируются основные положения работы, отражающие ее новизну и выносимые на защиту, аргументируются теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Первая глава «Теоретико-правовая основа национальных отношении, международный и зарубежный опыт их правового регулирования» посвящена исследованию вопросов, имеющих исходное, методологическое значение для последующего развития темы, и состоит из трех параграфов, в которых с теоретических позиций, а также с точки зрения международно-правовой и зарубежной практики рассмотрены вопросы регулирования национальных отношений и федеративного устройства.
В первом параграфе «Национальное государство н федерализм: основные понятия» даются определения основных понятий, использующихся в дальнейшем исследовании, в частности, прослеживается эволюция таких значимых категорий науки конституционного права как «государственный суверенитет», «народный суверенитет» и «национальный суверенитет». Автором подчеркивается генетическая связь между этими понятиями, а также приводятся существующие в науке конституционного права точки зрения относительно их определения.
Автором дается также определение в различной степени юриди-зированных понятий этнической таксономии: «этнос», «племя», «народность», «нация». Проводится анализ различных принятых в науке (в том числе правовой) точек зрения на природу нации. Принимая во внимание существующее разнообразие идей, концепций и подходов к пониманию и исследованию нации как особого вида этнической единицы. автор приходит к выводу, что этнос пребывает в виде нации тогда и только тогда, когда он психологически, экономически и социально готов к образованию собственного национального государства. Иными словами, только государственно организованные или готовые к государственной организации этнические сообщества являются нациями и, как следствие, становятся субъектами международного и национального права, по крайней мере, в части права на самоопределение.
В ходе исследования истории образования государств вообще и национальных государств в частности автор приходит к выводу, что в основе любого такого политико-правового образования лежит определен-
ная социальная (групповая) идентичность. Далее автором приводится следующая классификация видов государствообразующей групповой идентичности:
1) родовая (племенная) идентичность, предполагающая объединение всех членов группы в один род (племя);
2) религиозная идентичность, связанная с принадлежностью всех индивидов, включенных в социальную группу, к одной религиозной конфессии;
3) национальная (этнонациональная) идентичность предполагает отнесение всех участников группы к единому этносу;
4) идеологическая идентичность — идентичность, которая в качестве социального фундамента предлагает идеологию, единую систему ценностей и взглядов, принятую всеми членами группы.
При этом автором отмечается, что фактор этнической идентичности является сильнейшим в ряду государствообразующих факторов в том числе в связи с привязанностью этноса к земле, определенной этнической территории.
Также в рамках первого параграфа дается определение не включенному в терминологический инструментарий правовой науки понятию «государствообразующая нация», введение этого термина могло бы облегчить решение задач юриспруденции в исследовании этнопо-литических отношений как неотъемлемой части общественных отношений вообще, позволило бы в том числе по-новому взглянуть на проблему конституционно-правового статуса субъектов федеративных государств. Под государствообразующей нацией следует понимать этническую общность, путем самоопределения сформировавшую национальное государство и положившую в основу национальной государственности собственную этническую идентичность. Национальное государство в свою очередь - это государство, сформированное путем реализации нацией (как этнической общностью) своего национального суверенитета.
В первом параграфе также обзорно рассматриваются вопросы, связанные с теорией государственного устройства, теорией федеративных систем, конституционным статусом федеративных государств и их субъектов.
Во втором параграфе «Международно-правовой аспект регулирования национальных отношений» анализируется практика решения межнациональных (межэтнических) проблем, выработанная на международном уровне. Такой анализ представляется целесообразным
в рамках настоящего исследования ввиду того, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы России. Автором рассматривается статус нации как субъекта международного права и эволюция этого статуса. На основе практики Международного Суда ООН проводится анализ международно-правового статуса иных этнических единиц.
Автором делается вывод, что в международном праве существует устойчивая практика, согласно которой предпосылкой возникновения права на самоопределение у этнической общности выступает готовность этой общности к формированию национальной государственности. В Консультативном заключении Международного Суда ООН по Западной Сахаре от 16 октября 1975 г. косвенно сформулирован ряд критериев, соответствие которым позволяет признать за этнической группой право на самоопределение: это, во-первых, наличие социальной структуры и политической организаций этнической группы, во-вторых, существование наделенного представительной властью органа, в-третьих, активное участие самой этнической группы в региональной или международной политике и, в-четвертых, наличие признанного права на территорию традиционного проживания этноса.
В рамках второго параграфа автором обосновывается, что международное право, призванное поддерживать мир и безопасность, в процессе своего развития выработало механизмы поддержания международной стабильности и территориальной целостности государств в условиях растущих притязаний негосударствообразующих этносов — механизмы этнополитической стабилизации. Среди таких механизмов выделяются система гарантий прав национальных меньшинств, система международной опеки, а также принцип самоопределения наций.
Автором отдельно анализируются юридические конструкции гарантий прав национальных меньшинств, системы международной опеки и принципа самоопределения народов, выделяются сильные и слабые стороны этих конструкций с точки зрения их эффективности как механизмов этнополитической стабилизации. В частности, указывается, что одним из наиболее серьезных недостатков конструкции принципа самоопределения наций является отсутствие четких критериев соотнесения степени развития этноса с формой реализации им права па самоопределение.
Третий параграф «Конституционно-правовое регулирование национальных отношений в зарубежных федерациях» состоит из трех
частей, каждая из которых посвящена рассмотрешпо особенностей конституционно-правового регулирования национальных отношений в различных странах: в Индии, Бельгии и Социалистической Федеративной Республике Югославия (СФРЮ).
Индия является асимметричным федеративным государством, образованным на этнолингвистической основе, что отчасти роднит ее с Россией. Аналогичные параметры имеет и Бельгия, которая, однако, уступает России и по территории, и по населению, и по числу проживающих в ней этнических (языковых) сообществ. Отдельного внимания заслуживает СФРЮ: это государство прекратило свое существование, однако оно представляет особый интерес в связи со сходством существовавшей в нем модели национально-государственного устройства с советской (а затем и российской) моделью.
Исследуя историю форм1грования и развития индийского федерализма, рассматривая его современную конституционную модель, автор приходит к выводу, что в основе современного индийского государства лежит идеологическая, но не этническая идентичность. Отсутствие государствообразующей нации смещает акценты и в вопросе этнопо-литической стабилизации: при формировании индийской модели федерализма было отдано предпочтение ассиметричной федерации с разно-статусными территориальными единицами, статус которых во многом определяется уровнем развития и притязаниями проживающих на нх территории этносов. При этом преимуществом индийской практики в регулировании национальных отношений, которое с необходимыми изменениями могло бы быть использовано при совершенствовании законодательства Российской Федерации, можно считать дифференцированный подход к приобретению конституционно-правового статуса субъекта индийской федерации. Предусмотренная законодательством Индийского Союза возможность повышения правового и политического статуса публично-правового образования при наличии соответствующих социальных и экономических оснований в значительной степени обеспечивает тгнополитичсскую стабильность в рассматриваемом государстве.
По результатам изучения бельгийского федерализма, автор приходит к выводу о том, что федерализация Бельгийского государства стала реакцией на объективные этноисторические процессы и была нацелена на сохранение государственного единства страны. Попытка создания «нации-союза» на основе валлонского этноса (с ориентацией на франкоязычное большинство) потребовала бы пересмотра общих
принципов организации государства и отказа от этнической идентичности как фактора, лежащего в основе бельгийской государственности. Вместе с тем отмечается, что опыт бельгийского федерализма малоприменим в современной России ввиду того, что сама модель федерализма в Бельгии сконструирована для обеспечения баланса интересов только двух крупнейших этносов.
Рассмотрев историю создания и распада Югославской федерации, автор приходит к вывод}', что федерализм, предложенный как комплексный правовой механизм этнополитической стабилизации, и концепция югославизма (югославской квазиэтничности) оказались неэффективными в силу своей декларативности. Конституционные реформы, призванные сохранить государственное единство дали обратный эффект: они повлекли за собой рост националистический настроений и уверенность в нежизнеспособности югославизма.
Также в третьем параграфе на основе анализа зарубежного опыта федеративного строительства и регулирования национальных отношений автором предложено разделять все существующие в мире федеративные государства по цели их организации на прогрессивные (созданные в целях расширения путем включения в свой состав новых этносов и территорий), регрессивные (созданные в целях сохранения государственного единства в условиях центробежных тенденций), а также партнерские (созданные в целях наиболее эффективного взаимодействия двух и более этносов).
Вторая глава «Российский федерализм как правовой механизм этнополитической стабилизации» содержит три параграфа. В рамках данной главы раскрывается содержание российского федерализма как национального правового механизма этнополитической стабилизащга, анализируется история его зарождения, дается характеристика современной конституциошшй модели российского федерализма, выявляются его проблемы.
В первом параграфе «Проблемы российской национальной политики и российского федерализма» обозначены основные проблемы, возникшие в ходе формирования и развития современных российской национальной политики и российского федерализма.
Автором анализируется принятая и действующая Стратегия государственной национальной политики Российской Федеращш на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. № 1666, основная задача которой, по мнению автора, состоит в том, чтобы на самом высшем уровне заложить основу
концепции российской общегражданской нации через формирование российской квазиэтничности. Далее обосновывается, что предлагаемая концепция российской квазиэтничности является по терминологии, предложенной Л. Н. Гумилевым, химерой, поскольку предлагает создать монолит российской нации из внутренне противоречивого полиэт-ничного российского общества и не имеет под собой идеологического базиса, что делает ее еще более уязвимой, а в перспективе - и нежизнеспособной.
Отличительной чертой современной Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года является то, что она не упоминает о проблеме развития федеративных отношений, из чего можно сделать вывод о том, что российский федерализм не выполняет возложенных на него функций в области эт-нополитической стабилизации. Об этом, в частности, свидетельствует ослабление интереса к проблемам федеративного устройства в совокупности с повышением интереса к проблемам межэтнического мира, миграции и ассимиляции иноэтничного элемента в России. Проявляется это и в сохранении угрозы сепаратизма и масштабных межэтнических конфликтов, в чрезмерной централизации власти в стране, в усилении роли административных инструментов в регулировании этнополити-ческих отношений. Свидетельствует о несовершенстве существующей модели российского федерализма сохранение и активное использование такого административного инструмента, как институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Автором отмечается, что важнейшей проблемой совершенствования законодательства в сфере национальных отношений (хоть, строго говоря, эта проблема носит глобальный характер) является проблема дискретности правового регулирования и бессвязности государственной политики в различных сферах жизни общества. Здесь имеется в виду, что при формулировании стратегий и концепций национальной политики государство не увязывает ее с демографической и миграционной политикой, хотя совершенно очевидно, что эти направления необходимо развивать в совокупности.
Построение в России заявленной общегражданской общности — российской нации - как одно из приоритетных направлений государственной национальной политики в нашей стране должно начинаться с осмысления правового статуса этнического большинства — русской нации.
Правовое закрепление статуса русской нации является одной из наиболее острых проблем национальной политики в России.
Во втором параграфе «История развития государственно-правового регулирования национальных отношений и национальной политики в России» рассматриваются основные этапы формирования этносов и складывания государствообразующей нации в нашей стране, дается анализ развития национальной политики и государственно-правового регулирования национальных отношений в России на протяжении ее тысячелетней истории.
Автором отмечается, что Древнерусское государство возникло и развивалось как этнически неоднородное: кроме славянских исторически в состав Древнерусского государства входили и неславянские земли — меря, весь, мурома, водь, ижора, лама, заволочская чудь и др. При этом преодоление внутренних противоречит!, возникавших между племенами, и стало предпосылкой формирования единого государства. Однако отсутствие этнической идентичности в основании древнерусской государственности впоследствии привело к феодальной раздробленности русских земель. Преодоление монгольского ига способствовало объединению русских земель вокруг Москвы и вовлечению в политическое и культурное поле нового государства восточных инородцев. Указывается также, что политика Российского государства в отношении инородцев восточных земель не была нацелена на ассимиляцию коренного населения и включение его в русский мир, сохранение за коренным населением самоуправления и право управляться согласно своим обычаям и традициям фактически было первым примененным Россией механизмом этнополитической стабилизации.
Автором обосновывается, что в период Российской империи в нашей стране активно применялись различные механизмы этнополитической стабилизации, разнообразные по своей форме и содержа-ншо. Несомненным преимуществом имперской системы сохранения этнополитической стабильности был дифференцированный подход к регулированию статуса проживающих на территории империи этносов и дифференциация механизмов этнополитической стабилизации. Прежде чем ввести какой-либо механизм этнополитической стабилизации в отношении отдельного этноса, государство принимало во внимание целый перечень факторов: обстоятельства присоединения этноса к России, уровень его социального, экономического и культурного развития, внешнеполитическая конъюнктура в конкретном регионе. Так, самую значительную автономию в составе России получили западные циви-
лизованные нации, включенные в состав империи зачастую против собственной воли: Польша и Финляндия. Некоторыми правами автономии пользовались и этносы, вошедшие в состав государства по своей инициативе, — Грузия и другие закавказские государства. Сохраняли свой привычный уклад и представители кочевых этносов Востока, слабо колонизированные русским населением.
Отмечается, что утверждение советской национальной политики проходило под лозунгом национального самоопределения вплоть до отделения. Реализация принципа самоопределения народов, обусловленная как стремлением предотвратить распад государства, так и обеспечить возможность присоединения к первой в мире социалистической республике новых народов и территорий, потребовали от большевиков поиска альтернативных подходов к государственному строительству и новых механизмов этнополитической стабилизации, что привело в итоге к федерализации государства по национальному признаку. Автором сделан вывод, что диверсификация правовых механизмов этнополитической стабилизации была заметна и в советские времена: наиболее развитые в экономическом и культурном плане этносы получили свою государственность в составе Союза, иные же имели автономии внутри союзных республик. Особый (политический, но не правовой) статус имела русская нация, проявлявшая себя и как один из многих этносов государства, и как государствообразующая нация.
Особое внимание в рамках второго параграфа уделено вопросу эволюции представлений отечественных государствоведов и общественных деятелей о федерализме и оптимальном для многонациональной России государственном устройстве.
В третьем параграфе «Конституционная модель современного российского федерализма как правового механизма этнополитической стабилизации» раскрывается структура российского федерализма как правового механизма этнополитической стабилизации в том виде, как он заложен в нормах Конституции Российской Федерации.
Выработанная за годы советской власти модель федерализма была положена в основу современного российского федерализма, сохранился общий подход к принципам формирования федерации: особым статусом государств наделялись национальные субъекты Российской Федерации - республики, национально-территориальными субъектами стали автономные округа и автономная область, регионы с преимущественно русским населением стали субъектами Федерации, выделенными по территориальному принципу. Автором отмечается, в частности, что новый российский федерализм, взявший национальной фактор
из советской практики, унаследовал и многие недостатки прежней федеративной модели.
Анализируя конституционную модель федерации в России, автор выделяет в ней несколько основных элементов, которые и являются средствами этнополитической стабилизации. Это:
1) наличие в составе Российской Федерации разностатусных субъектов, в том числе национально-территориальных субъектов Российской Федерации — автономий малочисленных народов;
2) наличие палаты территориального представительства в двухпалатном федеральном парламенте (бикамерализм) и возможность участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном парламентском законодательном процессе;
3) возможность договорного регулирования федеративных отношений;
4) гарантии прав коренных малочисленных народов.
Набор этих различных средств обусловливает уникальность российского федерализма и отличает российскую модель федерализма от моделей, применяемых в других странах.
Автор разделяет мнение ряда исследователей, предлагающих различать конституционный (общий) и конституционно-правовой (специальный) статусы субъектов Российской Федерации. Конституционный статус составляется из нормативных характеристик субъекта правоотношений, закрепленных в конституции. Для субъектов одного типа он является общим, равнозначным, стабильным. Конституционно-правовой статус - более широкое понятие, которое включает нормы не только Конституцшг, но и других источников конституционного права1.
Рассматривая те способы этнополитической стабилизации, которые используются российским федерализмом в рамках существующей конституционной модели, автор обращает внимание на недостаточно богатый набор этих способов, не соответствующий разнообразшо и пестроте этнической картины современного российского общества. Это, в частности, проявляется в отсутствии на федеральном и региональном уровнях специальных государственных органов, выполняющих функцию этнического представительства. В свете необходимости выполнения этой функции, отсутствующей у верхней палаты парламента, автором предлагается рассмотреть возможность создагаш в России специального государственного органа.
' Попова С. М. Статус субъекта Российской Федерации: общее и особенное // Казанский федералист. 2004. № 2(10); URL: http://www.kazanfed.ru/publications/ka-zanfederalist/nl 0/5/#_ftnl.
Третья глава «Правовая регламентация национальных отношений в Российской Федерации и ее совершенствование» продолжает раскрывать содержание российского федерализма как национального правового механизма этнополитической стабилизации, анализируя федеральное и региональное законодательство в сфере национальных отношений и намечая возможные пути его совершенствования.
В первом параграфе «Федеральное законодательство в сфере национальных отношений и пути его совершенствования» проводится анализ отдельных федеральных конституционных законов и федеральных законов в сфере национальных отношений.
В результате этого анализа автор приходит к выводу, что Россия, созданная в начале 1990-х годов как регрессивная федерация, становится федерацией прогрессивной, что находит свое выражение в фор-мировашш правовой основы для принятия Российской Федерацией в свой состав новых субъектов и реализации соответствующих правовых норм в ходе воссоединения Крыма с Россией.
Вместе с тем автором отмечается, что конституционный принцип самоопределения народов в Российской Федерации реализован непоследовательно, поскольку в федеральном законодательстве не предусмотрен механизм разделения или выделения субъектов Российской Федерации.
В рамках данного параграфа автор затрагивает проблему национально-культурной автономии в России и приходит к выводу, что возрастание притязаний политически не организованного этноса (это чаще всего сопровождается и численным ростом этнической группы) делает национально-культурную автономию менее эффективным механизмом этнополитической стабилизации ввиду того, что последняя, давая этнической общности возможность развивать свою культуру, изучать и популяризировать свой национальный язык, поддерживать более тесные внутригрупповые связи, не предоставляет этносу территории — одного их основных средств формирования и поддержания этнической идентичности.
Автором отмечается, что практика регулирования национальных отношений показывает, что государством могут быть использованы как позитивные, так и негативные (репрессивные) методы этнополитической стабилизации. В современной России наиболее распространены негативные методы, которые можно считать контрпродуктивными, поскольку они ведут к деконсолидации российского общества.
В ходе настоящего исследования автором сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере государственного устройства и национальных отношений, в частности: внесение изменений в ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части расширения представительских полномочий глав муниципальных образований с указанием на то, что глава муниципального образования представляет его в отношениях с местными и региональными национально-культурными автономиями;
внесение изменений в ст. 4 и 7, а также гл. III Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерацию) в части предоставления республикам в составе Российской Федерации права самостоятельно определять систему и структуру собственных законодательных (представительных) органов государственной власти;
внесение изменений в ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части введения ответственности органов государственной власти республик в составе Российской Федерации за нарушение принципа единства системы государственной власти, выражающееся в создании в субъекте Российской Федерации органов государственной власти, не соответствующих конституционному принципу разделения властей;
Biieceiuie изменений в Федеральный закон «О политических партиях» в части обеспечения возможности создания в республиках в составе Российской Федерации региональных политических партий;
внесение изменений в Федеральный закон «О национально-культурной автономии» в целях восстановления права этнических общностей, находящихся в ситуации национального большинства, на создание собственной национально-культурной автономии.
принятие Федерального конституционного закона о порядке изменения конституциошю-правового статуса субъекта Российской Федерации, которым могли бы быть предусмотрены возможные варианты изменения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, а также критерии, по которым тот или иной субъект Российской Федерации мог бы претендовать на изменение своего статуса.
Второй параграф «Правовая регламентация национальных отношений в законодательстве субъектов Российской Федерации»
посвящен изучению конституций республик в составе Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере национальных отношений в целом.
Автором отмечается, что концептуальные подходы к регулированию национальных отношений в субъектах Российской Федерации одинаковы, при этом многие положения региональных концепций национальной политики являются декларативными. Вместе с тем большая часть национальных субъектов Российской Федерации стремится закрепить в региональном законодательстве статус своей государ-ствообразующей нации. На основе анализа конституций республик в составе Российской Федерации автором предложена классификация национальных субъектов Российской Федерации по способу закрепления роли государствообразующей нации в основном законе региона. К первой группе относятся республики, в конституциях которых устанавливается прямая связь между национально й государственностью и реализацией права на самоопределения титульной нацией (Бурятия, Башкортостан, Удмуртия), ко второй группе — республики, конституции которых, прямо не закрепляя государствообразующий характер титульной нации, указывают на ее особую историческую роль (Алтай, Калмыкия, Мордовия), а к третьей группе относятся республики, основной закон которых о титульных нациях не упоминает вообще (Карачаево-Черкессия, Ингушетия, Марий Эл).
Особое внимание в рамках настоящего параграфа уделено проблеме юридического закрепления конституционного статуса русской нации и предложены варианты такого закрепления.
Отдельно автором анализируется правовой статус бывших автономных кругов, исчезнувших в связи с объединением ряда субъектов Российской Федерации в период с 2005 но 2008 год. Автор приходит к выводу о том, что статус бывших автономных округов тесно связан с уровнем национального развития проживающих на их территории этносов. Территориальные единицы с этническими особенностями населения в виде дисперсно расселенных, неорганизованных этнических групп коренных малочисленных народов Севера в рамках нового административно-территориального устройства ряда субъектов Российской Федерации получили наименее значимый конституционно-правовой статус (Эвенкия и Таймыр), в то время как наивысший статус получили территориальные единицы, населенные представителями государственно организованных в составе России наций (быв-
шие Усть-Ордынский и Агинский Бурятские автономные округа, Коми-Пермяцкий автономный округ).
В заключении подведены итоги диссертационного исследования и кратко сформулированы основные выводы.
По теме диссертации опубликованы следующие работы
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, указанных в перечне ВАК
1. Блещик А. В. Фактор этнической идентичности и формирование этнонациональных государств // Вопросы управления. - 2013. - № 1. -С. 208-214 (0,87 п. л.).
2. Блещик А. В. Национальная политика и регулирование национальных отношений в зарубежных федерациях // Рос. юрид. журн. -2014. - № 3. - С. 35-44 (0,6 п. л.).
3. Блещик А. В. Инновации и конституционная модель российского федерализма в контексте классификации федеративных государств по целям их учреждения // Инновации и инвестиции. — 2014. — № 9. - С. 10-14 (0,7 п. л.).
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях
4. Блещик А. В. К вопросу определения формы правления в современной России как многонациональном государстве // Проблемы реформирования российской государственности: итоги и перспективы: материалы VI Ежегодной научно-практической конференции студентов и молодых ученых, посвященной 20-летнему юбилею Института государственного и международного права (Екатеринбург, 8 декабря 2011 г.). - Екатеринбург: Изд-во УМЦ УПИ, 2012. - С. 70-72 (0,28 п. л.).
5. Блещик А. В. Национальные отношения в федеративном государстве. Подходы к национальной политике в России в свете межгосударственной интеграции // Вестник Уставного Суда Свердловской области. - 2012. - № 1.-С. 250-255 (0,3 п. л.).
6. Блещик А. В. История формирования национальной государственности в России // Эволюция российского права: тезисы докладов XI Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов (Екатеринбург, 26-27 апреля 2013 г.). - Екатеринбург: ИД «УрПОА», 2013. - Ч. 1. - С. 200-202 (0,28 п. л.).
7. Блегцик А. В. Многонациональность России в системе конституционных ценностей // Проблемы реформирования российской государственности: итоги и перспективы: материалы VII Ежегодной научно-практической конференции студентов и молодых ученых (Екатеринбург, 6-7 декабря 2012 г.). - Екатеринбург: Изд-во УМЦ УПИ, 2013. - С. 91-93 (0,34 п. л.).
8. Блегцик А. В. Правовое регулирование этнонациональных отно-шешга: международно-правовой аспект // Проблемы реформирования российской государственности: итоги и перспективы: материалы и доклады VIII ежегодной научно-практической конференции студентов и молодых ученых, посвященной 20-летию Конституции РФ (Екатеринбург, б декабря 2013 г.). - Екатеринбург: Изд-во УМЦ УПИ, 2014. -С. 102-104 (0,28 п. л.).
Подписано в печать 27.10.14. Формат 60x84/16. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,63. Уч.-изд. л. 1,66. Тираж 150 экз. Заказ № 52
Согласно п. 1 ч. 2 ст. 1, п. 1 ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 29.11.2010 № 436-ФЭ маркировке не подлежит
Уральский государственный юридический университет. 620137, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21
Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома Уральского государственного юридического университета. 620137, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23. Тел.: 375-58-31, 374-32-35. E-mail: idom@list.ru
■? } !
/-«у
/ /
I
ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ДОМ
Уральского государственного юридического университета
