Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи

Тимофеев, Максим Тимофеевич

Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи»

На правах рукописи

Тимофеев Максим Тимофеевич

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ ОМБУДСМАНА В СТРАНАХ АНГЛОСАКСОНСКОЙ ПРАВОВОЙ СЕМЬИ (НА ПРИМЕРЕ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА И РЕСПУБЛИКИ ИРЛАНДИИ)

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2005

Диссертация выполнена на кафедре конституционного права зарубежных стран Московской государственной юридической академии

Научный руководитель заслуженный деятель науки Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор Страшун Борис Александрович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Хаманева Наталия Юрьевна кандидат юридических наук Коданева Светлана Игоревна

Ведущая организация Московский государственный университет

им. М.В Ломоносова

Защита диссертации состоится 23 ноября 2005 года в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии по адресу: 123995, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан aft/ » 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

гооо>~4

17732

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Актуальность исследования конституционно-правового статуса института омбудсмана обусловливается его особым местом в системе институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина в современных демократических правовых государствах. Специфика конституционно-правового статуса этого института позволяет ему, во-первых, выступать особым элементом механизма защиты прав человека и гражданина, способствующим не только восстановлению нарушенных индивидуальных прав, но и искоренению общих дефектов функционирования административной системы, и, во-вторых, служить дополнительным средством парламентского контроля над исполнительной властью. Таким образом, две базовые ценности политической демократической теории, попытки реализации которых мы обнаруживаем в конституционном законодательстве и практике демократических стран, - права человека и ответственность власти - выступают системообразующими факторами деятельности института омбудсмана. По сути, решением этих взаимосвязанных задач обосновывается целесообразность создания рассматриваемого института.

По мере развития демократического государства и приобретения им социального характера вопрос гарантий прав и свобод человека и гражданина, защиты его от злоупотреблений государственных чиновников не снимается. Скорее, наоборот: каждый новый шаг, направленный на расширение перечня прав человека и гражданина, снова и снова поднимает вопрос об эффективности системы институциональных гарантий и степени ее соответствия потребностям современного этапа эволюции таких прав.

Учреждение института омбудсмана стало одним из универсальных средств усиления системы защиты прав человека. Англосаксонские страны были в числе первых, кто ввел данный институт в свою систему публично-правовых институциональных гарантий, и в настоящее время большая часть этих стран прошла или проходит этап пересмотра конституционно-правового законодательства, регулирующего статус омбудсмана. Это предоставляет уникальную возможность проследить эволюцию института омбудсмана, пути его встраивания в систему существующих инсрщт^^ §Щ$Фйк$Йаптации 3

БИБЛИОТЕКА I

БИБЛИОТЕКА С. Петер 09 »0

изменяющихся условиях, а также, естественно, роль конституционно-правового регулирования.

Выбор в качестве объекта исследования института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии объясняется рядом причин.

Во-первых, эти страны относятся к так называемым старым демократиям1. В публичном праве рассматриваемых стран институт прав и свобод человека и гражданина занимает центральное место, значительное внимание уделяется институциональным гарантиям прав. Скептицизм, связанный с учреждением «иноземного» института в странах, известных широкими парламентскими контрольными полномочиями в отношении деятельности министров и независимой судебной властью, сменился высокой оценкой его роли. Сегодня надлежащее функционирование политической и административной систем в рассматриваемых странах не мыслится без эффективного действия этого института.

Во-вторых, анализ развития аналогичных публично-правовых институтов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии представляет интерес в силу особых отношений между этими государствами, на которых лежит печать борьбы Ирландии за независимость и разделения народа (Республика Ирландия и Ольстер). С одной стороны, долгое нахождение Ирландии в составе Великобритании обусловило близость их правовых и политических систем, с другой, - эти страны различны с точки зрения структуры конституционного права и особенностей политико-территориального устройства, и ирландские законодатели испытывают амбивалентные чувства к публично-правовым институтам, имеющим английское происхождение.

Отметим также, что семья общего права в Европе представлена именно этими двумя странами. Республика Ирландия и Соединенное Королевство входят в Европейский Союз, право которого оказывает все большее влияние непосредственно на общественные отношения, и, следовательно, затрагивает права граждан, которые призван защищать омбудсман.

Для российских исследователей особая актуальность избранной темы обусловлена тем, что судебная защита прав человека и гражданина, хотя и носит в соответствии с Конституцией РФ всеобъемлющий характер, на практике малодоступна, прежде всего, из-за нехватки судей и адвокатов, и поэтому несудебные процедуры - более простые и доступные - должны, с нашей точки зрения, получать все более широкое распространение. Изучение же опыта функционирования института омбудсмана в иных странах дает информацию, обеспечивающую возможность более глубокого проникновения в предмет, помогает лучше понимать современную конституционно-правовую действительность, в том числе, и в нашей стране, позволяет использовать опыт других стран, преодолевших проблемы, с которыми нам еще предстоит столкнуться, и, наконец, предоставляет возможность выбрать из него лучшие и подходящие для нашей страны решения.

Наконец, актуальность настоящего исследования объясняется и недостаточной разработанностью темы.

Степень научной разработанности темы исследования. Первые отдельные научные статьи, посвященные институту омбудсмана в зарубежных странах, появились в Советском Союзе в 70-х гг. прошлого века, однако на протяжении 80-х гг. XX столетия проблематика института не получала значительного отражения в литературе. Повышенный интерес к зарубежным конституционно-правовым моделям омбудсмана, возникший в начале 90-х гг. в связи с распадом Советского Союза и обусловленный потребностями перехода к демократическому режиму, нашел отражение в увеличении количества научных изданий по обозначенной теме. Институт омбудсмана изучался не только в рамках специальности конституционного права, но и в рамках специальностей «теория государства и права», «международное право». При этом опыт зарубежных стран рассматривался преимущественно через призму необходимости учреждения института омбудсмана в России, а после введения института в нашей стране научный интерес российских авторов все больше стал ограничиваться правовым статусом уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах федерации.

Норвегия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция и Япония. См. Даль Р О демократии. М.: Аспект Пресс, 2000. С. 117.

Таким образом, подавляющее большинство научных трудов, посвященных институту омбудсмана за рубежом, датируется 90-ми годами прошлого столетия. Глубокие конституционно-правовые исследования института омбудсмана в отдельных зарубежных странах в нашей литературе отсутствуют. Институт омбудсмана в правовых системах, входящих в семью общего права (в частности, в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии), эволюция его конституционно-правового статуса, действующее в настоящий момент законодательство, а также методы его работы и вовсе не становились объектами специальных конституционно-правовых исследований.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью государственного института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии, их эволюция, а также роль омбудсмана в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в указанных странах. Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы и соглашения, регулирующие компетенцию, порядок замещения должности, а также процедуру реализации полномочий омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии; релевантные научные труды зарубежных и российских ученых; статистическая информация о деятельности омбудсманов, содержащаяся в их докладах парламентам.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в анализе содержания и особенностей конституционно-правового регулирования института омбудсмана в англосаксонских странах на примере Соединенного Королевства и Республики Ирландии, в установлении специфики развития института и основных тенденций его эволюции, а также в выявлении позитивного опыта, который может быть применен в условиях российской действительности.

Для достижения поставленной цели автором были определены следующие задачи:

■ анализ исторических предпосылок возникновения и эволюции института омбудсмана в зарубежных странах, выявление общих тенденций его развития;

■ исследование истории развития института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии и ее отражения в конституционно-правовых нормах;

■ подробный анализ современной конституционно-правовой базы функционирования института омбудсмана в рассматриваемых странах;

■ изучение практики замещения должности омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии и реализации им своих полномочий;

■ сравнение института омбудсмана в рассматриваемых странах.

Методы диссертационного исследования. Для достижения целей и

реализации задач данного исследования были использованы следующие методы: сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также метод системного анализа конституционно-правовых норм и явлений.

Теоретической основой исследования послужил значительный объем научно-правовой литературы. Теоретико-методологическую помощь автору оказали труды известных отечественных и зарубежных ученых, посвященные общим вопросам конституционного и административного права, вопросам сравнительных конституционно-правовых исследований, правам и свободам человека и гражданина и институциональным механизмам их защиты. Использованы работы таких отечественных авторов, как И.А.Алебастрова, Э.МЛметистов, Т.В.Апарова, В.А.Кикоть, О.Е.Кутафин, Е.А.Лукашева, В.ОЛучин, В.В.Маклаков, М.А.Могунова, Б.А.Страшун, В.Е.Чиркин, а также таких зарубежных авторов, как Ф.Ардан, Р.Давид, Ж.-П.Жакке, Дж.Кэйси, У.Уэйд, А.Шайо и др. Основная литература, используемая в диссертационном исследовании, посвящена общим и национальным аспектам конституционно-правового института омбудсмана. Были изучены работы таких российских авторов, как А.С.Автономов, В.В.Бойцова, Л.В.Бойцова, Н.В.Князысин,

B.А.Мальцев, А.Н.Соколов, А.Ю.Сунгуров, К.Б.Трумпель, Н.Ю.Хаманева,

C.АШеенков, и таких зарубежных авторов, как Ф.Гидцингс, Р.Грегори, Д.Джейкоби, Э.Лентовска, Л.Рейд, ДРоуат, М.Устинг, М.Хертоф, А.Хиль-Роблес и др.

Эмпирико-иравовую базу исследования составили:

■ законодательство об омбудсманах Соединенного Королевства и Республики Ирландии;

■ подзаконные нормативно-правовые акты исполнительной и законодательной ветвей власти в указанных странах;

■ «белые книги» и иные официальные документы исполнительной власти в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии;

■ официальные документы омбудсманов рассматриваемых стран (ежегодные и специальные доклады, обзоры рассмотренных дел), содержащиеся в них оценки и статистика;

■ содержание парламентских дебатов, касающихся принятия законодательства об омбудсманах, назначения последних на должность и обсуждения результатов их деятельности;

■ выступления и аналитические записки омбудсманов, широко представленные на официальных сайтах в сети Интернет.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой первое комплексное конституционно-правовое исследование института омбудсмана в англосаксонских странах (на примере Соединенного Королевства и Республики Ирландии). Ряд вопросов истории, правового статуса и практики функционирования института омбудсмана в Соединенном Королевстве становились предметом научных исследований, однако за прошедшее со времени опубликования этих работ время институт омбудсмана в Соединенном Королевстве претерпел ряд значительных изменений, которые не нашли должного отражения в российской научной литературе. В диссертационном исследовании впервые в российской науке анализируются генезис, эволюция и современный конституционно-правовой статус института омбудсмана в Республике Ирландии.

Основные заключения, обоснованные в диссертационном исследовании, представлены в виде положений, выносимых на защиту.

и публичной администрации в общественной жизни. Учреждение института омбудсмана позволяет, с одной стороны, смягчить последствия усиления исполнительной власти для граждан, выступить дополнительным средством защиты их прав, которое лишено недостатков, свойственных судебным средствам, и, с другой стороны, - усилить контроль парламента над административной системой в целом. Уникальное сочетание юридических признаков института делает индивидуальную выгоду заявителя достоянием широкого круга лиц, непосредственно не являющихся субъектами жалобы.

2. В развитии института омбудсмана за пределами Скандинавии можно выделить две основных волны. Первая волна начинается в 60-е гг. прошлого века с учреждения института омбудсмана в Новой Зеландии, следом за которой этот институт реципируют страны британского Содружества и ряд других - европейских и не только - стран. Институты второй волны возникают преимущественно в 80-е гг. XX в., когда омбудсманы появляются в странах демократического транзита (перехода к демократии) в Африке, Азии, Океании и - позднее - в странах Восточной Европы и бывшего Советского Союза. Конституционно-правовой статус институтов омбудсмана первой и второй волны, их функции и роль в системе государственных институтов различны.

3. Институт омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии возникает преимущественно для защиты социально-экономических прав (прав второго поколения), которые не отражены в общем праве и не закреплены в конституционных актах и, следовательно, испытывают недостаток в судебной защите. В странах общего права во второй половине XX века существовала система институциональных гарантий основных конституционных прав и свобод человека и гражданина, однако, несмотря на учреждение трибуналов - квази-судебных органов, призванных рассматривать административные споры, - эффективные и доступные средства защиты социально-экономических прав-притязаний отсутствовали. Сфера компетенции, характер деятельности и методы работы омбудсманов в рассматриваемых странах в значительной степени обусловлены задачей защиты указанной категории индивидуальных прав.

4. Учреждение и становление института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии проходило в достаточно сложных

условиях в атмосфере скептицизма, разделяемого не только гражданскими служащими, но и публичными политиками. Нежелание правящих партий и противодействие административных систем в указанных странах привели к затягиванию процесса принятия законодательства об омбудсманах, который завершился введением институтов с весьма ограниченной компетенцией. Институт омбудсмана в рассматриваемых странах эволюционировал сравнительно медленно, при этом зачастую - за счет изменения практики функционирования, а не реформы конституционно-правовой базы. Значительные изменения в статусе и роли исследуемого института в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии начинаются с середины 90-х гг. XX в. Этот «параллелизм» развития объясняется совокупностью факторов, к которым следует отнести реформы политической и административной систем, проводимые в рассматриваемых странах с начала 90-х гг. прошлого столетия, возрастание влияния права ЕС и кооперации между государствами-членами ЕС, а также расширение сотрудничества в рамках британо-ирландских отношений.

5. В Соединенном Королевстве в качестве импульса для серьезного реформирования конституционно-правового института омбудсмана выступил процесс деволюции. Политическая регионализация поставила вопрос об учреждении омбудсманов, призванных осуществлять контроль за администрацией регионов. В ходе реформы, затронувшей всю публичную сферу, было принято новое законодательство об омбудсманах Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса, а также внесены в Парламент Соединенного Королевства предложения по устранению опосредованного доступа к британскому парламентскому комиссару по делам администрации. В Республике Ирландии начало XXI столетия ознаменовалось принятием законодательства о специализированных омбудсманах - омбудсмане по делам детей и омбудсмане для Сил обороны.

органов, принимающих политические решения, на деятельность церкви и национализированных производств (как субъектов частного права), а также полицию, пенитенциарные учреждения и кадровые вопросы в гражданской службе.

Общее поле и характер деятельности омбудсманов в рассматриваемых странах также идентичны. Они призваны контролировать решения или действия (бездействие) публичных органов и должностных лиц не только с точки зрения требований, содержащихся в законодательстве и административных циркулярах, но также и с точки зрения принципов «наилучшего (совершенного) управления». Омбудсманы в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии преимущественно предоставляют человеку защиту в вопросах, которые либо обеспечены слабой судебной защитой, либо не могут стать предметом рассмотрения в судах или трибуналах.

Полномочия омбудсманов, связанные с проведением расследований, в рассматриваемых странах практически идентичны. Тем не менее, возможности деятельности омбудсманов Соединенного Королевства по сравнению с их ирландскими коллегами существенно ограничены. Омбудсманы Ирландии относятся к более активной, инициативной {proactive) модели института, нежели омбудсманы в Соединенном Королевстве. Связано это не только с правом проводить расследования по собственной инициативе. Возможность более эффективного общего воздействия, выходящего за пределы конкретной жалобы, заключена в самом способе определения сферы компетенции: ирландские омбудсманы вправе принять жалобу к рассмотрению, даже если неблагоприятное последствие фактически не наступило, но только могло наступить, и уполномочены провести расследование даже в случаях потенциального нарушения принципов хорошего управления. Следовательно, закон прямо санкционирует критику не только действий и решений должностных лиц, но и нормативных подзаконных документов, противоречащих принципам «наилучшего (совершенного) управления».

Президента соответственно), но легитимацию, тем не менее, получают от парламента. Степень вовлеченности представительных органов в процедуру замещения должности омбудсмана в рассматриваемых странах различна, но общей проблемой является отсутствие надлежащих законодательных гарантий участия оппозиции в указанной процедуре, что потенциально угрожает независимости омбудсмана. В настоящий момент данная проблема в целом решена, поскольку статутные процедуры были изменены посредством конституционных соглашений.

8. Квалификация омбудсмана играет значительную роль в укреплении его личного авторитета, который - в отсутствие обязательной силы решений -должен способствовать исполнению его рекомендаций. Тем не менее, в законодательстве рассматриваемых стран специальные требования к квалификации омбудсмана отсутствуют. В Соединенном Королевстве и в Республике Ирландии должность омбудсмана редко занимают юристы, а в составе их аппарата также нечасто встречаются служащие, обладающие специальными познаниями в юриспруденции. Это объясняется, с одной стороны, особенностями профессионального юридического образования в рассматриваемых странах, ориентированного преимущественно на тонкости судебных процедур и отличающегося чрезмерным легализмом, а, с другой, -неформальным характером деятельности омбудсманов в англосаксонских странах. Как правило, все британские омбудсманы до назначения на эту должность занимали высокие посты в гражданской службе. В Ирландии двое из трех омбудсманов по профессии журналисты.

9. Изучение процессуальных форм осуществления омбудсманами своих полномочий в рассматриваемых странах позволяет выявить следующие общие тенденции:

■ упрощение доступа к омбудсманам;

■ расширение возможностей омбудсманов по неформальному разрешению дел;

■ минимальное использование омбудсманами формальных полномочий принудительного характера, связанных с проведением расследования;

■ одинаковые подходы к рекомендуемым средствам восстановления прав и устранения негативных последствий неудовлетворительных административных решений или действий (бездействия);

■ расширение спектра средств воздействия на публичные органы с целью обеспечения исполнения рекомендаций омбудсманов и тенденция к более широкому использованию превентивных средств.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Обобщения и выводы, содержащиеся в диссертации, способствуют лучшему пониманию современных тенденций развития института омбудсмана не только в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии, но и в иных странах англосаксонской правовой семьи. Они окажут помощь и для последующих исследований в обозначенной сфере.

Содержащиеся в исследовании нормативно-правовой материал и фактологическая база, данные статистики и аналитические таблицы могут быть использованы в процессе преподавания дисциплины конституционного права зарубежных стран, а также при подготовке учебных программ, пособий, учебников. Выводы и предложения, высказанные диссертантом, могут быть использованы в процессе совершенствования конституционно-правового регулирования статуса уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Апробация результатов исследования осуществлялась диссертантом первоначально при проведении семинарских занятий по учебной дисциплине «Конституционное право зарубежных стран» в 2000-2002 гт. на юридическом факультете Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия». Основные результаты теоретических изысканий диссертанта нашли свое отражение в опубликованных двух научных статьях.

Структура диссертационного исследования определяется поставленными целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, приложений и библиографии.

Основное содержание диссертации

Во введении обосновывается актуальность избранной темы диссертационного исследования, излагается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели, задачи и методы исследования, формулируются положения, выносимые автором на защиту, аргументируется научная новизна, теоретическая и практическая значимость выводов, содержащихся в работе.

В первой главе диссертации «Конституционно-правовой институт омбудсмана в зарубежных странах: сущность, понятие, эволюция» исследуется правовая природа института омбудсмана, его генезис и эволюция, общие признаки и национальные особенности, а также излагается история данного института в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии. Глава состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Конституционно-правовой институт омбудсмана: понятие, эволюция, специфика англосаксонских стран» проводится анализ предпосылок возникновения и распространения института, рассматриваются его понятие и признаки, раскрывается специфика конституционно-правового регулирования института в странах общего права. Параграф включает три подпараграфа.

Первый подпараграф «Эволюция института омбудсмана в зарубежных странах: этапы развития, их содержание и тенденции» содержит анализ предпосылок возникновения института в Швеции и его последующей рецепции иными правовыми системами.

Институт омбудсмана, в современном виде впервые возникший в Швеции в 1809 г., долгое время оставался чисто шведским правовым феноменом. Более чем через столетие после его возникновения подобный институт был учрежден в Финляндии (в 1919 г.). Однако вплоть до середины 50-хх гг. прошлого века идея омбудсмана не была известна за пределами Скандинавии. История стремительного распространения этого конституционно-правового института берет свое начало с учреждения института омбудсмана в Дании в 1955 г.

Создание института омбудсмана в Швеции и Финляндии явилось отражением внутренних обстоятельств, и не было связано с причинами,

обусловившими дальнейшее распространение этого института за пределами этих стран. Его учреждение объясняется не целью защиты прав человека, а стремлением парламентариев обеспечить законность деятельности органов и должностных лиц публичной администрации. Институт омбудсмана в значительной степени вводился в качестве «дополнительного элемента системы конституционных сдержек и противовесов»2.

Если не принимать во внимание возникновение института в Швеции и его распространение среди североевропейских стран, в истории его развития можно выделить две основных волны. Первая волна началась в 60-е гг. прошлого века с учреждения первого института омбудсмана за пределами Скандинавии, в Новой Зеландии (1962 г.). Следом за ней этот институт постепенно реципировали страны британского Содружества и ряд других -европейских и не только - стран. К середине 80-х гг. прошлого столетия в мире насчитывалось чуть более двадцати стран, в которых институт омбудсмана был учрежден на национальном уровне.

Предпосылки возникновения интереса к скандинавскому институту омбудсмана и последующего его широкого распространения во многом схожи во всех странах, учредивших этот институт. XX в. ознаменовался переходом демократических государств от политики laissez-faire к политике государства всеобщего благоденствия (welfare state), который еще более усилил исполнительную ветвь власти. Механизмы контроля за деятельностью публичной администрации, выработанные в процессе развития демократического государства до XX в., оказались явно недостаточными как с точки зрения адекватности их использования в целях разрешения нового вида конфликтов между государством g гражданином, так и с позиции сохранения баланса властей.

Обращение к институту омбудсмана было вызвано тем, что его учреждение позволяло, с одной стороны, смягчить последствия усиления исполнительной власти для граждан, выступить дополнительным средством защиты их прав, лишенным недостатков судебных средств защиты, и, с другой

2 Bonnor P. Ombudsmen and the Development of Public Law // European Public Law. 2003. Vol. 9(2). P. 240.

стороны, усилить контроль парламента над административной системой в целом.

Омбудсманы, учрежденные в указанный период, обладают рядом общих черт. Во-первых, они отличаются от скандинавской (классической) модели редуцированной компетенцией: из предметов их ведения исключаются судебные органы; омбудсман утрачивает права по преследованию чиновников в судебном или дисциплинарном порядке. Таким образом, в этот период концепция омбудсмана как бы универсализуется, освобождаясь от признаков, существование которых обусловлено исключительно историей возникновения и становления института в Швеции и Финляндии. В то же время институт приобретает дополнительные национальные черты, связанные с необходимостью его органичного встраивания в конкретную правовую систему с характерными для нее правовой культурой, структурой взаимодействий между институтами и спецификой юридической профессии.

С конца 80-х гг. XX в. начинается вторая волна развития института, связанная с феноменом демократического транзита (перехода к демократии), наблюдающегося в последние три десятилетия в Латинской Америке, в ряде регионов Африки, Азии и Океании, а также в Центральной и Восточной Европе. Сегодня аналогичный институт имеют в своей конституционно-правовой системе более ста двадцати государств мира.

На омбудсманов, учреждаемых в указанный период, возлагаются дополнительные по сравнению с институтами первой волны функции и полномочия. Большинство этих институтов отличаются компетенцией, ориентированной на защиту прав человека (прав первого поколения). Защита личных и политических прав, которые в странах со стабильным демократическим режимом редко, если вообще становятся предметом расследований омбудсманов, в странах новой демократии часто является приоритетом деятельности этих институтов не только в силу закона, но и ввиду слабости судебных и парламентских форм контроля.

Помимо указанных этапов эволюции института омбудсмана существует ряд проявившихся в последние десятилетия общих тенденций его развития. В первую очередь, к ним следует отнести, во-первых, возросшее влияние международного сообщества на национальные институты, а

также интернационализацию самого института, и, во-вторых, -функциональную специализацию института. Указанные тенденции свидетельствуют о дальнейшем распространении института омбудсмана, мультиплицировании его разновидностей; они ведут к появлению новых элементов статуса, и в то же время способствуют размыванию его границ.

Во втором подпараграфе «Содержание понятия института омбудсмана в зарубежных странах и его признаки» раскрывается правовая природа института омбудсмана и проводится анализ признаков института.

Распространение института было тесньм образом связано с его особыми признаками, которые объясняют его популярность и привлекательность. Благодаря этим признакам институт омбудсмана занимает особое место в системе защиты прав и свобод человека и гражданина, являясь субсидиарным средством защиты прав и свобод человека и гражданина в его отношениях с органами публичной администрации. С одной стороны, он обладает формальным статусом высокопоставленного государственного должностного лица, а также аналогичными судебным полномочиями, которые гарантируют ему непосредственный и неограниченный доступ к официальным документам. С другой, - его деятельность практически не связана формальными процедурными требованиями и его решения не носят обязательного характера. Омбудсман при принятии решения по делу не ограничивается узкоюридическими соображениями. Он наблюдает как за законностью, так и за целесообразностью решений и действий (бездействия) административных органов. Омбудсман правомочен не только контролировать их соответствие закону (что входит в задачу судов), но и надзирать за правильностью административного процесса, устанавливать «неразумность» и несправедливость решений, проверять их цели и основания и, таким образом, призван защищать права граждан, зачастую не закрепленные законодательно или слабо обеспеченные с точки зрения их судебной защиты.

Привлекательность, популярность института обусловливается не какой-либо одной его чертой, характеристикой, а особым их сочетанием. В концепте омбудсмана его широкие полномочия по доступу к информации по делу как бы уравновешиваются неформальной процедурой, обязанностью хранить имена должностных лиц в тайне и рекомендательным характером решений.

Исследователи института и сами омбудсманы утверждают, что отсутствие обязательной силы решения омбудсмана является не недостатком, а преимуществом. Уникальное сочетание признаков дает основание говорить об особом стиле, виде контроля, характеризующем институт омбудсмана, -контроле, основанном на принципах сотрудничества и поддержки (cooperative style of controlf, - который, в отличие от, например, судебного контроля, не является принудительным. Практика омбудсманов в демократически развитых странах показывает, что они крайне редко применяют свои формальные полномочия по оказанию давления на государственные органы и должностных лиц и нечасто используют парламентские механизмы давления на органы публичной администрации.

В третьем подпараграфе «Специфика конституционно-правового института омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи» автор обосновывает точку зрения, согласно которой институт омбудсмана в странах, принадлежащих к одной правовой семье, будет обладать рядом одинаковых признаков при условии, что в этих странах существуют: (1) сопоставимые системы взаимодействия парламента и исполнительной власти, а также особенности статуса гражданской службы; (2) основанные на одинаковых принципах системы судебного и квази-судебного контроля над актами органов публичной администрации; (3) аналогичные причины и условия учреждения института; (4) а также если при создании института омбудсмана в качестве образца использовались одинаковые конституционно-правовые модели. Все перечисленные условия соблюдены в отношении таких англосаксонских стран, как Новая Зеландия, Соединенное Королевство, Канада, Австралия и Ирландия.

Все перечисленные страны относятся к категории демократических парламентских систем власти. Учрежденные ими институты омбудсмана представляют собой институты первой волны: их появление было обусловлено недостаточной эффективностью судебных и парламентских механизмов контроля над органами публичной администрации. Тот факт, что указанные страны имеют различные формы политико-территориального устройства (Новая Зеландия, Ирландия - унитарные государства, Канада и Австралия -

3 Hertogh M Coercion, Cooperation and Contro!: Understanding the Policy Impact of Administrative Courts and the Ombudsman in Netherlands // Law & Policy 2001 Vol 23. №1. P 55.

федеративные, а Соединенное Королевство - регионалистское), оказывает определенное влияние на форму института, его компетенцию, количество омбудсманов в той или иной стране, однако не ведет к принципиальным отличиям институтов между собой. Общность черт института омбудсмана в указанных странах общего права обусловливается признаками парламентских систем вестминстерского типа, для них характерными. Во всех указанных странах положение института в институциональной системе объясняется его статусом должностного лица, институционально связанного с парламентом.

Во втором и третьем параграфах - «Генезис и история развития института омбудсмана в Соединенном Королевстве» и «История учреждения и развития института омбудсмана в Республике Ирландии» - проведен анализ исторических фактов и документов, позволяющий представить историю института омбудсмана в рассматриваемых странах в качестве последовательно сменяющих друг друга этапов и выявить общее и особенное в эволюции института.

История института омбудсмана в Соединенном Королевстве насчитывает более 30 лет. Структура служб омбудсманов публичной сферы в целом сформировалась к середине 70-х годов прошлого века - после учреждения института парламентского комиссара по делам администрации (1967 г.), введения должностей комиссаров по делам служб здравоохранения (1972-73 гг.) и комиссаров по делам местной администрации (1974-75 гг.) в отношении Англии, Шотландии и Уэльса, а также соответствующих должностей для Северной Ирландии (1969 г.) - и не претерпевала существенных изменений вплоть до конца 90-х годов XX столетия.

В диссертации детально рассмотрен процесс институционализации региональных омбудсманов, который начался в конце 90-х годов прошлого века в связи с децентрализацией управления в Соединенном Королевстве. Пересмотр законодательства об омбудсманах, катализатором которого выступил процесс деволюции, коснулся не только омбудсманов Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса, но и такого консервативного института, как британский парламентский комиссар. В настоящее время на рассмотрении Палаты общин находится законопроект об обеспечении непосредственного доступа к парламентскому комиссару по делам администрации.

Процесс реформирования института омбудсмана в Соединенном Королевстве не завершен. На наш взгляд, региональным омбудсманам еще предстоит пройти этап институционализации, а реформирование института британского парламентского комиссара по делам администрации продолжится и после того, как будет установлена процедура непосредственного доступа граждан к нему.

Пример Соединенного Королевства оказал значительное влияние на форму, которую приобрел институт омбудсмана в Республике Ирландии. Институт, учрежденный сравнительно поздно, в 1980 г., начал функционировать только спустя четыре года. Так же, как и родственный ему институт в Соединенном Королевстве, ирландский омбудсман сперва пользовался незначительной поддержкой и эволюционировал сравнительно медленно, преимущественно посредством изменения конституционно-правовой практики. В последние годы были приняты акты, учреждающие институты омбудсмана специальной компетенции - омбудсмана по делам детей и омбудсмана для Сил обороны.

В истории института омбудсмана Ирландии отчетливо выделяются два периода, которые совпадают с пребыванием в должности первого и второго омбудсманов. Это совпадение обусловлено экономическими и политическими причинами.

Экономическая нестабильность и сопряженная с ней череда политических кризисов воспрепятствовали первому омбудсману эффективно осуществлять свои функции. Очевидно также, что неиспользование омбудсманом ряда своих полномочий (среди которых следует особо выделить проведение расследований по собственной инициативе) было связано с отсутствием достаточных ресурсов и поддержки института со стороны органов публичной власти, в которой первый, безусловно, нуждался.

В 90-е гг. XX в. экономическая ситуация в Ирландии изменилась к лучшему. Государство, приостановившее свою социальную деятельность в 80-е гг. прошлого века, вернулось в социальную сферу, что привело к увеличению количества социальных программ, связанных с ними благ, а также числа и масштабов нарушений прав граждан со стороны административных органов, ответственных за реализацию этих программ. Расследования омбудсмана,

способствовавшие установлению системных недостатков функционирования публичных органов и устранению их неблагоприятных последствий, стали важной составляющей эффективной деятельности государства в социальной сфере.

Несмотря на то, что ирландский институт омбудсмана начал функционировать на 16 лет позже, чем его аналог в Соединенном Королевстве, в развитии этих институтов с середины 90-хх гг. прошлого века наблюдаются общие тенденции. К ним следует отнести особую роль института в реализации законодательства о свободе доступа к информации, возрастание значения омбудсмана как института, способствующего усовершенствованию функционирования административной системы, ориентацию служб на максимальный учет интересов граждан. Этот «параллелизм» развития обусловливается совокупностью факторов национального и регионального характера. К первым следует отнести реформы политической и административной систем, проводимые в рассматриваемых странах с начала 90-х гг. прошлого века. Ко вторьм - возрастание влияния права ЕС и кооперации между государствами-членами ЕС, а также расширение сотрудничества в рамках британо-ирландских отношений.

Во второй главе диссертации «Конституционно-правовой статус института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии» в сравнительном плане рассматриваются компетенция, порядок замещения должности омбудсмана, обеспечение деятельности службы, ответственность и процессуальные формы осуществления омбудсманами своих полномочий. Глава состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Компетенция омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии» анализируются предметы ведения и полномочия омбудсманов в рассматриваемых странах. Параграф состоит из двух подпараграфов.

В первом подпараграфе «Предметы ведения омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии» проводится сравнение сфер компетенции омбудсманов.

В Соединенном Королевстве сформировалась разветвленная, многоуровневая система институтов омбудсмана. Британский парламентский

комиссар по делам администрации - единственный омбудсман, осуществляющий свои функции в отношении центральных публичных органов Соединенного Королевства, компетенция которых распространяется на всю территорию страны. Сфера компетенции остальных омбудсманов ограничена публичными органами и учреждениями, действующими в рамках соответствующих регионов - Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса - и на местном уровне в Англии.

На каждой территории соответствующие институты призваны контролировать три основные категории органов - органы исполнительной власти, учреждения национальной службы здравоохранения и местную администрацию. Особенности политико-территориального устройства страны обусловливают необходимость распределения предметов ведения между национальным омбудсманом (британским парламентским комиссаром) и региональными омбудсманами. Парламентский комиссар по делам администрации призван контролировать решения или действия (бездействие) органов и учреждений, осуществляющих административные функции, сохраненные за Королевством, в то время как в сферу компетенции омбудсманов Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса входят органы и учреждения, осуществляющие административные функции в пределах вопросов, переданных регионам.

Если не принимать во внимание различия предметных сфер компетенции отдельных омбудсманов внутри каждой страны, можно обнаружить сходства и отличия в категориях публичных органов и учреждений, подлежащих контролю в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии. И в одной, и в другой стране в сферу компетенции омбудсманов включены правительственные департаменты (включая возглавляющих их министров), исполнительные агентства, муниципальные советы и органы, исполняющие на местном уровне их функции, а также управления служб здравоохранения. Квази-автономные неправительственные учреждения, которые в Соединенном Королевстве включены в сферу компетенции омбудсманов, не входят в число органов и учреждений, подконтрольных ирландскому омбудсману, несмотря на то, что последний неоднократно предпринимал попытки убедить правительство и парламент расширить сферу его компетенции. Также в компетенцию

ирландского омбудсмана не входит проведение расследований в отношении арендодателей, которые в Соединенном Королевстве включены в число лиц, подконтрольных омбудсманам по делам публичных служб Шотландии и Уэльса. Из сферы компетенции омбудсманов в рассматриваемых странах однозначно исключены: правительство как коллегиальный орган, принимающий политические решения, церковь, национализированные производства, суды и трибуналы.

Ограничения предметов ведения омбудсманов в Соединенном Королевстве связаны с концептом «неудовлетворительного управления». Они могут провести расследование по жалобе, только если лицу была причинена несправедливость или неудобство, в то время как ирландские омбудсманы обладают большей свободой, так как вправе принять жалобу к рассмотрению, даже если неблагоприятное последствие фактически не наступило. В сферу компетенции омбудсманов Ирландии также однозначно включены дискреционные решения должностных лиц, и это право не ограничено вопросами процедуры, как в Соединенном Королевстве. Ограничения последних в этой сфере приводит к тому, что неудовлетворительные административные решения, принятые с соблюдением надлежащей процедуры, не охватываются понятием неудовлетворительного управления.

Несмотря на различия, касающиеся сфер компетенции омбудсманов рассматриваемых стран, общее поле и характер их деятельности идентичны. Они призваны контролировать решения или действия (бездействие) публичных органов и должностных лиц не только с точки зрения требований, содержащихся в законодательстве и административных циркулярах, но также и с точки зрения принципов «наилучшего (совершенного) управления».

Концепция института, выразившаяся, в частности, в ограничениях сферы компетенции омбудсманов в рассматриваемых странах, требует, чтобы омбудсманы уделяли особое внимание административным решениям, которые связаны не только с нарушением формальной законности.

Во втором подпараграфе «Полномочия омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии» проводится сравнение полномочий омбудсманов в рассматриваемых странах.

Если сфера компетенции омбудсманов и специфика ее юридического закрепления характеризуются значительными национальными особенностями, то при сравнении полномочий омбудсманов выясняется их практически буквальное совпадение. Объясняется это одинаковым подходом Соединенного Королевства и Республики Ирландии к определению функциональной направленности института.

Омбудсманы в рассматриваемых странах призваны осуществлять две основных функции - функцию восстановления индивидуальных прав и функцию выявления общих недостатков функционирования административной системы и совершенствования административной практики.

В осуществлении функции совершенствования стандартов административной деятельности большую роль играет право омбудсманов издавать руководства о надлежащей административной практике. Как показывает опыт деятельности ирландского омбудсмана, формальное закрепление этого права не является обязательным. Однако в Соединенном Королевстве такие руководства издавали только комиссары по делам местной администрации, за которыми это право было непосредственно закреплено. Впрочем, компенсатором отсутствия таких полномочий у британского парламентского комиссара по делам администрации и комиссара по делам служб здравоохранения может выступать роль специального комитета Палаты общин по делам публичной администрации, который обобщает результаты деятельности этих омбудсманов.

Необходимо отметить также, что при осуществлении функции непосредственного рассмотрения жалобы возможности омбудсманов Соединенного Королевства (в особенности, британского парламентского комиссара) по сравнению с их ирландскими коллегами существенно меньшие. В первую очередь это связано с отсутствием права проводить расследования по собственной инициативе. Наиболее серьезные ограничения касаются британского парламентского комиссара и североирландского омбудсмана Ассамблеи, которые не имеют права действовать даже по прямому побуждению гражданина, а вынуждены ждать вмешательства третьей стороны - депутата. Указанные два института также поставлены в зависимость от органов законодательной власти в том, что касается предания гласности результатам их

деятельности. Однако общей тенденцией правового регулирования института региональных омбудсманов (Шотландия и Уэльс) стало расширение права публиковать свои отчеты об окончании расследования, а также специальные и ежегодные доклады.

Омбудсманы Республики Ирландии относятся к более активной, инициативной модели института, нежели омбудсманы в Соединенном Королевстве. Связано это не только с правом проводить расследования по собственной инициативе. Возможность более эффективного общего воздействия, выходящего за пределы конкретной жалобы, заключена в самом способе определения сферы компетенции: ирландские омбудсманы вправе принять жалобу к рассмотрению, даже если неблагоприятное последствие фактически не наступило, но только могло наступить. При этом омбудсман уполномочен провести расследование даже в случае обнаружения признаков потенциального нарушения принципов надлежащего управления.

Фактический конституционно-правовой статус омбудсманов в рассматриваемых странах не совпадает с их формальным статусом. Существует тенденция отказа от использования тех формальных полномочий, которые связаны с принуждением: официальное истребование документов, вызов должностного лица для проведения допроса. Ни разу не фиксировались случаи привлечения должностных лиц к ответственности за воспрепятствование деятельности омбудсмана, омбудсманы чрезвычайно редко прибегали к опубликованию специального доклада о неисполнении их рекомендаций.

Во втором параграфе «Порядок приобретения полномочий омбудсманами в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии и обеспечение их деятельности» анализируется процедура замещения должности омбудсмана, а также характер, структура и особенности финансирования служб омбудсмана в рассматриваемых странах. Параграф включает два подпараграфа.

В первом подпараграфе «Процедура замещения должности омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии» рассмотрены особенности порядка замещения должности омбудсмана, требования к кандидатам, назначаемым на должность, срок полномочий и субъектный состав лиц, участвующих в соответствующих процедурах.

Формально в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии омбудсманы назначаются на должности главой государства (Ее Величеством и Президентом соответственно). При этом законодательство, принятое в Соединенном Королевстве в 60-х и 70-х гг., а в Ирландии - в 80-х гг. прошлого века не закрепляет особых гарантий участия парламента и, в особенности, оппозиционных партий в процедуре формирования института. На первых этапах развития института в указанных странах правительства занимали доминирующее положение при назначении омбудсманов, что - в связи с совпадением парламентского большинства и правительства - фактически лишало смысла существование нормы об участии парламента в процедуре назначения. Впоследствии права участия лидеров оппозиции в процедуре назначения омбудсманов на должность были урегулированы при помощи конституционных соглашений. Тем не менее, новое законодательство об омбудсманах Шотландии и Уэльса предусмотрело особые права представительных органов и фракций, в них представленных, позволяющие им играть решающую роль в процедуре замещения должности омбудсмана.

Во втором подпараграфе, озаглавленном «Характер, структура и финансирование служб омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии», перечисленные вопросы также рассматриваются через призму обеспечения надлежащей независимости института.

Страны Содружества и Республика Ирландия не восприняли практику скандинавских стран, в которых омбудсман в соответствии с законом или по традиции является высококвалифицированным юристом. В законодательстве рассматриваемых стран отсутствуют специальные требования к кандидатуре на должность, образованию лица или его квалификации. История функционирования института в рассматриваемых странах показывает, что омбудсман не является юристом, а службы омбудсмана не носят юридического характера. Это объясняется, с одной стороны, особенностями профессионального юридического образования, ориентированного преимущественно на тонкости судебных процедур и отличающегося чрезмерным легализмом, а, с другой, - неформальным характером деятельности омбудсманов в англосаксонских странах.

Принадлежность омбудсмана и должностных лиц, работающих в аппарате омбудсманов, к категории бывших гражданских служащих остается характерной чертой англосаксонских служб омбудсманов. Однако специалисты в Соединенном Королевстве отмечают, что не было ни одного случая, давшего основания подозревать омбудсманов и сотрудников их аппаратов в покровительствующем отношении к органам публичной администрации.

Законодательство в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии предоставляет исполнительной ветви власти широкие полномочия по определению размера средств, выделяемых на нужды функционирования служб омбудсмана. Пример Республики Ирландии подтверждает то, что право устанавливать финансовые ограничения функционирования службы омбудсмана, а также право назначать сотрудников аппарата, определять его численность представляет собой грозное оружие в руках администрации, которую омбудсман призван контролировать. Правительственный контроль над средствами, выделяемыми на нужды служб омбудсманов, опасен не только тем, что при помощи финансовых рычагов можно оказывать на омбудсмана давление, но и тем, что недостаточное финансирование может привести к неэффективному выполнению функций и, как следствие, снижению доверия населения к институту омбудсмана как средству рассмотрения жалоб на решения органов публичной администрации.

В Соединенном Королевстве и - с 90-х годов прошлого века - в Республике Ирландии органы исполнительной ветви власти не прибегали к практике ограничения деятельности служб омбудсманов при помощи финансовых рычагов. Тем не менее, в Соединенном Королевстве новое законодательство об омбудсманах Шотландии и Уэльса максимально ограничило возможности исполнительной ветви власти по участию в процессе финансирования деятельности аппарата омбудсманов.

В третьем параграфе «Процессуальные формы осуществления омбудсманами своих полномочий в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии» проведен анализ процедур, используемых омбудсманами при реализации своих полномочий.

Процессуальные формы деятельности омбудсманов в рассматриваемых странах законодательством детально не урегулированы. Исчерпывающее

представление о процедурах и формах осуществления омбудсманами своих полномочий невозможно получить без изучения внутренних правил процедуры служб омбудсмана, регулирующих деятельность сотрудников аппарата, и, отчасти, ежегодных отчетов омбудсманов.

Анализ вышеупомянутых документов позволяет заключить, что в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии процедура осуществления омбудсманами своих полномочий включает пять основных стадий:

1. стадию получения жалобы и оценки ее приемлемости;

2. стадию предварительного рассмотрения дела;

3. стадию проведения официального расследования;

4. стадию подготовки проекта отчета о расследовании, разработки и апробации рекомендаций омбудсмана;

5. стадию исполнения рекомендаций омбудсмана.

Стадии отличаются видами и объемами полномочий омбудсмана, осуществляемыми в их рамках, правами и обязанностями заявителей, публичных органов и должностных лиц, в отношении которых ведется расследование, процессуальными сроками и иными особенностями производства.

В рассматриваемых странах существуют одинаковые подходы к правовому регулированию процедур деятельности омбудсманов. Это, в частности, объясняет и общие тенденции правового регулирования различных аспектов осуществления омбудсманами своих полномочий. В Республике Ирландии и в Соединенном Королевстве значительно упрощены процедуры доступа жалобщика к омбудсманам. Изучение деятельности омбудсманов демонстрирует, что они стремятся расширить практику неформального разрешения дел, редко прибегают к использованию формальных полномочий, связанных с проведением расследования, а также используют одинаковые подходы к рекомендуемым средствам восстановления прав и устранения негативных последствий неудовлетворительных административных решений или действий (бездействия).

При этом наблюдается расширение спектра средств воздействия на публичные органы с целью обеспечения исполнения рекомендаций омбудсманов. Среди этих средств особое место занимают процедуры

апробации рекомендаций, обязанность органа сообщить о результатах исполнения рекомендаций или объяснить причины неисполнения, предание гласности результатам конкретного расследования, а также привлечение судебных средств в целях экстраординарной имплементации решений омбудсмана.

В четвертом параграфе «Специфика конституционно-правовой ответственности омбудсманов в Соединенном Королевстве и в Республике Ирландии» исследуется феномен правовой ответственности омбудсманов в рассматриваемых странах.

Институт омбудсмана, создаваемый, в частности, с целью усиления контрольной парламентской функции, сам подлежит контролю со стороны представительных органов. Последние вправе применить к омбудсману меру конституционно-правовой ответственности в виде отстранения от должности в случае его неэффективной деятельности. В качестве конституционно-правовой санкции выступает освобождение лица от занимаемой должности. Порядок привлечения омбудсмана к конституционной ответственности аналогичен процедуре освобождения лица от должности по иным основаниям, например, в связи с неспособностью исполнять обязанности по состоянию здоровья. Решающая роль в данной процедуре принадлежит парламенту, который может оценить деятельность омбудсмана, изучая его ежегодные доклады.

Ежегодные доклады омбудсмана служат минимально необходимым средством отчетности омбудсманов перед парламентами. С точки зрения контроля над деятельностью омбудсмана наиболее эффективным представляется действующий в Палате общин Парламента Соединенного Королевства специальный комитет, который вправе требовать присутствия парламентского комиссара и комиссара по делам служб здравоохранения для Англии на заседании и (или) представления письменных ответов на поставленные вопросы. Представляется, что в отсутствие специального парламентского комитета, надзирающего за деятельностью омбудсмана, удачный пример решения проблемы представляет законодательство Уэльса, в котором на уровне регламента Ассамблеи существует норма, обязывающая парламентариев обсудить ежегодный отчет омбудсмана.

В заключении к диссертации на основе обобщения теоретического и практического опыта организации и функционирования конституционно-правового института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии даны практические рекомендации о возможных путях реформирования института в Российской Федерации.

В приложениях к диссертационному исследованию приводятся оформленные в таблицы и диаграммы статистические данные о функционировании института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии, позволяющие верифицировать выводы диссертанта; хронологические таблицы, содержащие информацию об этапах принятия соответствующего законодательства, сроках полномочий омбудсманов, изменениях сферы их компетенции; а также аналитические таблицы, в которых в сжатом виде по ряду критериев (сфера компетенции, полномочия, характер решения и средства его принудительного исполнения, срок полномочий, форма отчетности перед парламентом и проч.) проводится наглядное сравнение рассматриваемых институтов.

Основные результаты исследования изложены в следующих публикациях:

1. Тимофеев М.Т. Реформа института омбудсмана в свете децентрализации управления (деволюции) в Соединенном Королевстве // Федерация. 2005. №3(5). С. 13-20. 1 пл.

2. Тимофеев М.Т. Институциональные гарантии свободы доступа к информации в зарубежных странах (на примере Ирландской Республики) // Актуальные проблемы российского права: Сборник научных трудов / Отв. ред. И.М.Мацкевич, Г.А.Есаков. Вып. 1. М., ООО «Полиграф ОПТ», 2005. С. 70-77. 0,5 п.л.

Принято к исполнению 18/10/2005 Исполнено 19/10/2005

Заказ № 1137 Тираж: 150 экз.

ООО «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 Москва, Варшавское ш., 36 (095) 975-78-56 (095) 747-64-70 www.autoreferat.ni

К* ? О 2 2 в

РНБ Русский фонд

2006-4 17738

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Тимофеев, Максим Тимофеевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ ОМБУДСМАНА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: СУЩНОСТЬ, ПОНЯТИЕ, ЭВОЛЮЦИЯ.

§1.1. конституционно-правовой институт омбудсмана: понятие, эволюция, специфика англосаксонских стран.

1.1.1. Эволюция института омбудсмана в зарубежных странах: этапы 1 развития, их содержание и тенденции.

1.1.2. Содержание понятия института омбудсмана в зарубежных странах и его признаки.

1.1.3. Специфика конституционно-правового института омбудсмана в странах^ англосаксонской правовой семьи.

§1.2. Генезис и история развития института омбудсмана в Соединенном Королевстве.65 i

§1.3. История учреждения и развития института омбудсмана в Республике Ирландии.

ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ИНСТИТУТА ОМБУДСМАНА В СОЕДИНЕННОМ КОРОЛЕВСТВЕ И РЕСПУБЛИКЕ ИРЛАНДИИ.

§ 2.1. Компетенция омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии.

2.1.1. Предметы ведения омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии.

2.1.2. Полномочия омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии.

§2.2. Порядок приобретения полномочий омбудсманами в Соединенном

Королевстве и Республике Ирландии и обеспечение их деятельности.

2.2.1. Процедура замещения должности омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии.

2.2.2. Характер, структура и финансирование служб омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии.

§ 2.3. Процессуальные формы осуществления омбудсманами своих полномочий в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии.

§ 2.4. Специфика конституционно-правовой ответственности омбудсманов в Соединенном Королевстве и в Республике Ирландии.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи"

Актуальность темы исследования. Актуальность исследования конституционно-правового статуса института омбудсмана обусловливается его особым местом в системе институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина в современных демократических правовых государствах. Специфика конституционно-правового статуса этого института позволяет ему, во-первых, выступать особым элементом механизма защиты прав человека и гражданина, способствующим не только восстановлению нарушенных индивидуальных прав, но и искоренению общих дефектов функционирования административной системы, и, во-вторых, служить дополнительным средством парламентского контроля над исполнительной властью. Таким образом, две базовые ценности политической демократической теории, попытки реализации которых мы обнаруживаем в конституционном законодательстве и практике демократических стран, — права человека и ответственность власти - выступают системообразующими факторами деятельности института омбудсмана. По сути, решением этих взаимосвязанных задач обосновывается целесообразность создания рассматриваемого института.

Стремление решить проблему защиты прав и свобод человека и гражданина от произвола государственной власти явилось главной причиной появления первых демократических конституций. С тех пор вопрос гарантированности прав человека не потерял своей актуальности: он по-прежнему находится во главе политико-правовой теории и отражается в конституционной практике.

Первые демократические конституции закрепляли, как правило, незначительный объем негативных (защитных, отграничивающих сферу свободы индивида от вмешательства государства) прав, которые соответствовали концепции либерального государства. Дальнейшая история развития общества привела к расширению перечня прав, принадлежащих индивиду. Однако парадокс эволюции прав человека заключается в том, что их конституционно-правовое закрепление, возлагая на государство позитивные обязательства по предоставлению возможностей для их реализации, приводит к усилению роли государства в лице его исполнительных органов. Это в свою очередь увеличивает вероятность нарушений прав со стороны органов публичной администрации.

Таким образом, по мере развития демократического государства и приобретения им социального характера вопрос гарантий прав и свобод человека и гражданина, защиты его от злоупотреблений государственных чиновников не снимается. Скорее, наоборот: каждый новый шаг, направленный на расширение перечня прав человека и гражданина, снова и снова поднимает вопрос об эффективности системы институциональных гарантий и степени ее соответствия потребностям современного этапа эволюции таких прав.

Различные правовые системы по-разному подходят к решению задачи обеспечения верховенства прав и свобод человека и гражданина. Однако введение института омбудсмана стало одним из универсальных средств усиления системы защиты прав человека. Англосаксонские страны были в числе первых, кто ввел данный институт в свою систему публично-правовых институциональных гарантий, и в настоящее время большая часть этих стран прошла или проходит этап пересмотра конституционно-правового законодательства, регулирующего статус омбудсмана. Это предоставляет уникальную возможность проследить эволюцию института омбудсмана, пути его встраивания в систему существующих институтов и способы адаптации в изменяющихся условиях, а также, естественно, роль конституционно-правового регулирования.

Во-первых, эти страны относятся к так называемым старым демократиям1. В публичном праве рассматриваемых стран институт прав и свобод человека и гра

1 Роберт Даль к старым демократиям относит государства, в которых «базовые демократические институты существуют примерно с 50-х гг.» прошлого века. Помимо рассматриваемых стран это Австралия, Австрия, Бельгия, Германия, Дания, Израиль, Исландия, Италия, Канада, Коста-Рика, Люксембург, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция и Япония. См .Даль Р. О демократии. М.: Аспект Пресс, 2000. 117. жданина занимает центральное место, значительное внимание уделяется институциональным гарантиям прав. Учреждению института омбудсмана предшествовал этап дебатов о целесообразности создания в странах, известных широкими парламентскими контрольными полномочиями в отношении деятельности министров, и независимой судебной властью дополнительного органа, контролирующего администрацию. Несмотря на изначальный скептицизм, институт оправдал свое существование в качестве дополнительного по отношению к суду средства защиты прав, лишенного основных недостатков судебной процедуры: длительности и дороговизны. Сегодня надлежащее функционирование административной системы в рассматриваемых странах не мыслиться без эффективного действия этого института.

Наконец, актуальность настоящего исследования объясняется и недостаточной разработанностью темы.

2 См. Мурашин Г.А., Шемшученко Ю.С. Институт омбудсмана в современном буржуазном государстве // Советское государство и право. 1971. №1. С. 139-144.

3 Мелик-Дадаева И.А. Институт омбудсмана (история, основные функции и особенности деятельности в скандинавских странах) // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. 1986. № 94; Автономов А.С. Правовое положение омбудсмана в буржуазном государстве // Советское государство и право. 1988. №3. С. 116-122.; Аметистов Э.М. Защита прав и свобод человека внесудебными органами // Обеспечение прав и свобод человека в национальном праве: Сборник обзоров. М., 1989.

4 См., например, Маклаков В.В. Эволюция конституционных прав и свобод в странах западной Европы М., 1991; Страшун Б.А. Конституционные перемены в Восточной Европе. 1989-1990. М.: Юридическая литература, 1991; Конституция РФ и совершенствование механизма защиты прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М.: Ин-т государства и права РАН, 1994. С. 139-146, 163-169. и в монографиях специального характера5. При этом опыт зарубежных стран изучался преимущественно через призму необходимости учреждения института ом-будсмана в России6, а после введения института в нашей стране научный интерес российских авторов все больше стал ограничиваться правовым статусом уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах федерации7. При этом литература об институте омбудсмана в отдельных зарубежных странах немногочисленна8.

Похожая ситуация наблюдается и в сфере диссертационных исследований. Институт омбудсмана в зарубежных странах стал предметом диссертации В.В. Бойцовой9. В ряде работ общего характера этому институту конституционного

5 Власов КС. Защита гражданских прав личности в Польше (институт омбудсмана): Обзор. М.: ИНИОН, 1990; Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмана в сфере государственного управления // Советское государство и право. 1990. №9. С. 138-147; Хаманева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах: институт омбудсмена (сравнит аспект). Сборник обзоров. М., 1991; Бойцова JI.B., Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в условиях современного общественного развития: Обзор. М.:ИНИОН, 1992; Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Издательство БЕК, 1996; Мальцев В.А., Сантуш Р.Д. Роль правового института омбудсмена в системе контроля соблюдения прав и свобод личности. Воронеж: ВГУ, Ин-т регион. законодательства, 1997.

6 См., например: Кикотъ В.А. О необходимости введения должности народного правозащитника // Конституционный вестник. 1991. №8. С. 55-58; Бойцова В.В. Нужен ли нам Уполномоченный Парламента по правам человека в России? // Государство и право. 1993. №10. С. 112-120.

7 Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса уполномоченного по правам человека в РФ и проблема законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. №9. С. 21-30; Сунгуров А.Ю. Институт Уполномоченного по правам человека как один из важных механизмов становления демократической власти в России // Вестник Института Цивилизации. 1998. Вып. 1. С. 24-32; Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т.1. Петербургский омбудсман / Под. ред. А. Сунгурова. СПб., 1999; Бутусова Н.В. Конституционно-правовой институт уполномоченного по правам человека в РФ: опыт, проблемы, перспективы // Журнал российского права. 1999. №7/8. С. 11-19; Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. №9. С. 21-31; Князъкин С.А. Омбудсмен в России: международно-правовой анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации. Казань: Стиль, 1999; Шеенков О.А. Конституционный институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юпитер, 2004.

8 Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмана: американский опыт / США: экономика, политика, идеология. 1995. №1; Ракитская И.А. Эволюция института омбудсмана в Швеции // Северная Европа: Проблемы истории. 1999. Вып. 3. С. 285-295; Соколов А.Н., Трумпелъ КБ. Парламентский омбудсмен: генезис, функционирование, тенденции развития. — Калининград: Балтийский институт экономики и финансов, 2000; Коврякова Е. Институт посредника во Французской Республике // Конституционное право: Восточно-Европейское обозрение 2003. №2(43). 102-106.

9 Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества: Дис. д-ра юрид. наук. М., 1995. права зарубежных стран также было уделено - хотя и незначительное - внимание10. Остальные диссертационные исследования посвящены исключительно российскому институту уполномоченного по правам человека11. Отметим, что институт омбудсмана изучался не только в рамках специальности конституционного права, но и в рамках специальности «теория государства и права» (В.В. Бойцова), «международное право»12 и «уголовное право»13.

Таким образом, подавляющее большинство научных трудов, посвященных институту омбудсмана за рубежом, датируется 90-ми годами прошлого столетия. К тому же отсутствуют глубокие конституционно-правовые исследования этого института в отдельных зарубежных странах. Институт омбудсмана в правовых системах, входящих в семью общего права (в частности, в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии), эволюция его конституционно-правового статуса, действующее в настоящий момент законодательство, а также методы его работы и вовсе не становились объектами специальных конституционно-правовых исследований.

10 См.: Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2002; Кузьминых Н.В. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых Государств (СНГ): Дис. . канд. юрид. наук. М., 2004; Шабанова З.М. Специализированные уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и зарубежных странах: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.

11 Князъкин С.А. Институт Уполномоченного по правам человека в международном и внутригосударственном механизме защиты прав человека: Дис. канд. юрид. наук. Казань, 2000; Шеен-ков О.А. Становление конституционного института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2001; Корнеева Н.В. Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2002; Маркелова Е.Г. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2003; Бегаева А.А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2003; Матвеев С.И. Конституционно(уставно)-правовые основы статуса уполномоченного по правам человека в субъектах РФ: Дис канд. юрид. наук. Казань, 2004; Засыпалова В.И. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации. Дисс .канд. юрид. наук. М., 2005.

Захарова Л.И. Международные стандарты в области прав человека и роль омбудсмена в их обеспечении: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2002; Лазарь Л.К. Роль и функции омбудсманов (комиссаров) в международной защите прав человека: Дис. канд. юрид. наук. М., 2004.

Для достижения поставленной цели автором были определены следующие задачи: анализ исторических предпосылок возникновения и эволюции института омбудсмана в зарубежных странах, выявление общих тенденций его развития; исследование истории развития института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии и ее отражения в конституционно-правовых нормах; подробный анализ современной конституционно-правовой базы функционирования института омбудсмана в рассматриваемых странах; изучение практики замещения должности омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии и реализации им своих полномочий; сравнение института омбудсмана в рассматриваемых странах.

13 Борсученко СЛ. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы уполномоченным по правам человека в Российской Федерации: Дис. . канд.

Методы диссертационного исследования. Для достижения целей и реализации задач данного исследования были использованы следующие методы: сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также метод системного анализа конституционно-правовых норм и явлений.

Теоретическую основу исследования составили труды вышеперечисленных российских ученных, а также труды И.А. Алебастровой14, Т.В. Апаровой15, М.А. Могуновой16, В.Е. Чиркина17, ряда других авторов. Значительное внимание было уделено работам иностранных юристов и политологов. В частности, автор обращался к трудам общего сравнительно-правового плана18. Теоретико-методологическую помощь оказывали работы по сравнительному конституционному и конституционному и административному праву зарубежных стран19. Основная литература зарубежных авторов, используемая в диссертации, посвящена общим и национальным аспектам конституционно-правового института омбудсмана. Были изучены работы таких авторов, как Ф. Гидцингс20, Р. Грегори21, Д. юрид. наук. М., 2004.

14 Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. М.: Юриспруденция, 2001.

15 Апарова Т.В. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Уэльс, Шотландия. М.: ИМПЭ.Изд-во «Триада, Лтд», 1996.

16 Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М.: РГГУ, 2001.

17 Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. Учебный курс. М.: Артикул, 1997; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2005.

18 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1997.

Государственное право Германии. В 2-х тт. М., 1994; Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учебное пособие. М.: Юристь, 2002; Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М.: Юристь, 2001; Casey J. Constitutional Law in Ireland. London: Sweet & Maxwell, 1987; Phillips O.H., Jackson P., Leopold P. Constitutional and Administrative Law (9th ed.). London: Sweet & Maxwell, 2001; Wade W., Forsyth C. Administrative Law (7th ed.). Oxford: Clarendon press, 1996.

20 Giddings P. The Ombudsman in a Changing World // Consumer Policy Review. 1998. 8(6). PP. 202208.

21 Gregory R. Building an Ombudsman Scheme: Statutory and Operating Practices // The Ombudsman Journal. 1994. 12. PP. 83-116; Gregory R. The Ombudsman observed // The International Ombudsman Yearbook. Vol. 1. 1997. PP. 77-101.

Джейкоби22, Jl. Реиф23, Д. Роуат24, М. Устинг25, М. Хертоф26, А. Хиль-Роблес27 и др.

Эмпирико-правовую базу исследования составили: законодательство об омбудсманах Соединенного Королевства и Республики Ирландии; подзаконные нормативно-правовые акты исполнительной и законодательной ветвей власти в указанных странах; белые книги» и иные официальные документы исполнительной власти в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии; официальные документы омбудсманов рассматриваемых стран (ежегодные и специальные доклады, обзоры рассмотренных дел), содержащиеся в них оценки и статистика; содержание парламентских дебатов, касающихся принятия законодательства об омбудсманах, назначения последних на должность и обсуждения результатов их деятельности; документы парламентских комитетов, касающиеся деятельности омбудсманов; выступления и аналитические записки омбудсманов, широко представленные на официальных сайтах в сети Интернет.

22 Jacoby D. The future of the Ombudsman // The Ombudsman Concept / Ed. by L. Reif. Edmonton: International Ombudsman Institute, 1995. PP. 211-240.

23 Rei/L.C. Building Democratic Institutions: The Role of National Human Rights Institutions in Good Governance and Human Rights Protection // Harvard Human Rights Journal. 2000. Vol. 13. PP. 1-69.

24 Rowat D. The Ombudsman, citizen's defender. 2nd ed. Toronto: University of Toronto Press, 1968. Rowat D. The Ombudsman Plan: the Worldwide Spread of an Idea. 2nd rev. ed. Lanham: University Press of America, 1985.

25 OostingM. Essential Elements of Ombudsmanship // The Ombudsman Concept/Ed. by L. Reif. Edmonton: International Ombudsman Institute, 1995. PP. 13-22; Oosting M. The Ombudsman and his Environment: a Global View//The International Ombudsman Journal, 1995. Vol. 13. PP. 1-13.

26 Hertogh M. Coercion, Cooperation and Control: Understanding the Policy Impact of Administrative Courts and the Ombudsman in Netherlands // Law & Policy. 2001 Vol. 23. № 1. PP. 47-67.

27 Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). М.: Ad Marginem, 1997. публики Ирландии). Ряд вопросов истории, правового статуса и практики функционирования института омбудсмана в Соединенном Королевстве становились

28 предметом научных исследований , однако за прошедшие со времени опубликования этих работ десять лет институт омбудсмана в Соединенном Королевстве претерпел ряд значительных изменений, которые не нашли должного отражения не только в российской29, но и в зарубежной научной литературе. В диссертационном исследовании также впервые в российской науке анализируются генезис, эволюция и современный конституционно-правовой статус института омбудсмана в Республике Ирландии.

1. Реципирование института омбудсмана большинством существующих демократических стран обусловлено объективной необходимостью защиты прав и свобод человека и гражданина в условиях современного государства, распространяющего правовое регулирование на все сферы жизни общества, что усиливает роль и значение исполнительной власти и публичной администрации в общественной жизни. Учреждение института омбудсмана позволяет, с одной стороны, смягчить последствия усиления исполнительной власти для граждан, выступить дополнительным средством защиты их прав, которое лишено недостатков, свойственных судебным средствам, и, с другой стороны, - усилить контроль парламента над административной системой в целом. Уникальное сочетание юридических признаков института делает индивидуальную выгоду заявителя достоянием широкого круга лиц, непосредственно не являющихся субъектами жалобы.

28 Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества: Дис. . д-ра юрид. наук. М., 1995. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Издательство БЕК, 1996. институт реципируют страны британского Содружества и ряд других - европейских и не только — стран. Институты второй волны возникают преимущественно в 80-е гг. XX в., когда омбудсманы появляются в странах демократического транзита (перехода к демократии) в Африке, Азии, Океании и — позднее - в странах Восточной Европы и бывшего Советского Союза. Конституционно-правовой статус институтов омбудсмана первой и второй волны, их функции и роль в системе государственных институтов различны.

3. Институт омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии возникает преимущественно для защиты социально-экономических прав (прав второго поколения), которые не отражены в общем праве и не закреплены в конституционных актах и, следовательно, испытывают недостаток в судебной защите. В странах общего права во второй половине XX века существовала система институциональных гарантий основных конституционных прав и свобод человека* и гражданина, однако, несмотря на учреждение трибуналов - квази-судебных органов, призванных рассматривать административные споры, - эффективные и доступные средства защиты социально-экономических прав-притязаний отсутствовали. Сфера компетенции, характер деятельности и методы работы омбудсманов в рассматриваемых странах в значительной степени обусловлены задачей защиты указанной категории индивидуальных прав.

4. Учреждение и становление института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии проходило в достаточно сложных условиях в атмосфере скептицизма, разделяемого не только гражданскими служащими, но и публичными политиками. Нежелание правящих партий и противодействие административных систем в указанных странах привели к затягиванию процесса принятия законодательства об омбудсманах, который завершился введением институтов с весьма ограниченной компетенцией. Институт омбудсмана в рассматриваемых странах эволюционировал сравнительно медленно, при этом зачастую - за счет изменения практики функционирования, а не реформы ■■ конституционно-■

29 Например, вопрос учреждения региональных омбудсманов в ходе деволюции в Соединенном Королевстве был затронут в работе С.И. Коданевой, но лишь частично. См. Коданева С.И. Бриправовой базы. Значительные изменения в статусе и роли исследуемого института в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии начинаются с середины 90-х гг. XX в. Этот «параллелизм» развития объясняется совокупностью факторов, к которым следует отнести реформы политической и административной систем, проводимые в рассматриваемых странах с начала 90-х гг. прошлого столетия, возрастание влияния права ЕС и кооперации между государствами-членами ЕС, а также расширение сотрудничества в рамках британо-ирландских отношений.

5. В Соединенном Королевстве в качестве импульса для серьезного реформирования конституционно-правового института омбудсмана выступил процесс деволюции. Политическая регионализация поставила вопрос об учреждении омбудсманов, призванных осуществлять контроль за администрацией регионов. В ходе реформы, затронувшей всю публичную сферу, было принято новое законодательство об омбудсманах Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса, а также внесены в Парламент Соединенного Королевства предложения по устранению опосредованного доступа к британскому парламентскому комиссару по делам администрации. ВРеспублике Ирландии начало XXI столетия ознаменовалось принятием законодательства о специализированных омбудсманах - омбудсмане по делам детей и омбудсмане для Сил обороны.

6. Сфера компетенции омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии, несмотря на национальные особенности, ограничена исключительно административной функцией государства: их полномочия не распространяются на акты судебной власти и квази-судебных органов специальной юрисдикции (трибуналы), на акты парламента и правительства как органов, принимающих политические решения, на деятельность церкви и национализированных производств (как субъектов частного права), а также полицию, пенитенциарные учреждения и кадровые вопросы в гражданской службе.

Общее поле и характер деятельности омбудсманов в рассматриваемых странах также идентичны. Они призваны контролировать решения или действия (бездействие) публичных органов и должностных лиц не только с точки зрения треботанский регионализм (конституционная реформа). М.: Юристь, 2004. С. 65-66. ваний, содержащихся в законодательстве и административных циркулярах, но также и с точки зрения принципов «наилучшего (совершенного) управления». Омбудсманы в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии преимущественно предоставляют человеку защиту в вопросах, которые либо обеспечены слабой судебной защитой, либо не могут стать предметом рассмотрения в судах или трибуналах.

Полномочия омбудсманов, связанные с проведением расследований, в рассматриваемых странах практически идентичны. Тем не менее, возможности деятельности омбудсманов Соединенного Королевства по сравнению с их ирландскими коллегами существенно ограничены. Омбудсманы Ирландии относятся к более активной, инициативной {proactive) Moj\&jm института, нежели омбудсманы в Соединенном Королевстве. Связано это не только с правом проводить расследования по собственной инициативе. Возможность более эффективного общего воздействия, выходящего за пределы конкретной жалобы, заключена в самом способе определения сферы компетенции: ирландские омбудсманы вправе принять жалобу к рассмотрению, даже если неблагоприятное последствие фактически не наступило, но только могло наступить, и уполномочены провести расследование даже в случаях потенциального нарушения принципов хорошего управления. Следовательно, закон прямо санкционирует критику не только действий и решений должностных лиц, но и нормативных подзаконных документов, противоречащих принципам «наилучшего (совершенного) управления».

7. В англосаксонских странах процедура назначения омбудсманов на должность прерывает традицию назначения их непосредственно парламентом. Формально в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии омбудсманы наделяются юридическим статусом актом главы государства (Ее Величества и Президента соответственно), но легитимацию, тем не менее, получают от парламента. Степень вовлеченности представительных органов в процедуру замещения должности омбудсмана в рассматриваемых странах различна, но общей проблемой является отсутствие надлежащих законодательных гарантий участия оппозиции в указанной процедуре, что потенциально угрожает независимости омбудсмана. В настоящий момент данная проблема в целом решена, поскольку статутные процедуры были изменены посредством конституционных соглашений.

8. Квалификация омбудсмана играет значительную роль в укреплении его личного авторитета, который - в отсутствие обязательной силы решений -должен способствовать исполнению его рекомендаций. Тем не менее, в законодательстве рассматриваемых стран специальные требования к квалификации омбудсмана отсутствуют. В Соединенном Королевстве и в Республике Ирландии должность омбудсмана редко занимают юристы, а в составе их аппарата также нечасто встречаются служащие, обладающие специальными познаниями в юриспруденции. Это объясняется, с одной стороны, особенностями профессионального юридического образования в рассматриваемых странах, ориентированного преимущественно на тонкости судебных процедур и отличающегося чрезмерным легализмом, а, с другой, - неформальным характером деятельности омбудсманов в англосаксонских странах. Как правило, все британские омбудсманы до назначения на эту должность занимали высокие посты в гражданской службе. В Ирландии двое из трех омбудсманов по профессии журналисты.

9. Изучение процессуальных форм осуществления омбудсманами своих полномочий в рассматриваемых странах позволяет выявить следующие общие тенденции: упрощение доступа к омбудсманам; расширение возможностей омбудсманов по неформальному разрешению дел; минимальное использование омбудсманами формальных полномочий принудительного характера, связанных с проведением расследования; одинаковые подходы к рекомендуемым средствам восстановления прав и устранения негативных последствий неудовлетворительных административных решений или действий (бездействия); расширение спектра средств воздействия на публичные органы с целью обеспечения исполнения рекомендаций омбудсманов и тенденция к более широкому использованию превентивных средств.

Апробация результатов исследования. Апробация результатов исследования осуществлялась диссертантом первоначально при проведении семинарских занятий по учебной дисциплине «Конституционное право зарубежных стран» в 2000-2002 гг. на юридическом факультете Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия». Основные результаты теоретических изысканий диссертанта нашли свое отражение в опубликованных двух научных статьях.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Тимофеев, Максим Тимофеевич, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На первый взгляд, изучение опыта таких стран как Соединенное Королевство и Республика Ирландия не является продуктивным с точки зрения его использования в условиях российской действительности. Российский уполномоченный по правам человека относится к институтам второй волны: причины его учреждения, задачи, функции и условия его деятельности значительно отличаются от аналогичных факторов функционирования института омбудсмана в рассмотренных странах. К тому же часто указывают на различия между семьей общего права, к которой относятся правовые системы указанных государств, и романо-германской правовой семьей, в которую включают Россию.

Следует признать, что опыт конституционно-правового регулирования института омбудсмана в этих странах, действительно трудно применим в условиях российской действительности. Тем не менее, нам представляется, что на основании изучения законодательства и практики функционирования омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии можно сделать ряд рекомендаций, полезных для Российской Федерации.

Сфера компетенции уполномоченного по правам человека в Российской Федерации шире по сравнению с компетенцией омбудсманов в рассматриваемых странах. При этом на российского омбудсмана возложены обширные функции, и ему принадлежат более широкие полномочия, включая, например, право обращения в суд в защиту прав и свобод, либо с ходатайством о проверке вступившего в силу судебного решения и проч. Это в совокупности с иными факторами, прежде всего, социально-экономического порядка, приводит к значительному объему работы института. При анализе результатов деятельности российского уполномоченного по правам человека первое, что бросается в глаза, - значительное количество жалоб, получаемое службой. За пять лет количество жалоб возросло более

11 'У чем в два раза: в 1999 г. их было почти 23 тыс., в 2002 - почти 33,5 тыс. , в 2003 г. - более 36,5 тыс.313, а в 2004 г. - уже почти 48,3 тыс.314

Перегруженность службы уполномоченного по правам человека служит фактором, снижающим эффективность его работы, как с точки зрения защиты прав отдельных граждан, так и с точки зрения общего воздействия на административную систему. Возможно, одним из решений этой проблемы может стать сознательное сужение своей компетенции. Опираясь на опыт первых лет функционирования омбудсмана Ирландии, можно рекомендовать также ограничить использование чрезмерно репрессивных средств оказания воздействия на органы публичной администрации и добиться институционализации контактов между аппаратом уполномоченного и административными органами. В Ирландии эта задача решается посредством заключения соглашений о сотрудничестве между службой омбудсмана и соответствующим правительственным ведомством. В Соединенном Королевстве стабильность и эффективность контактов службы омбудсмана и правительственных министерств и ведомств достигается посредством возложения на специальное должностное лицо обязанностей по обеспечению связей с аппаратом омбудсмана.

Безусловно, для решения этой задачи в Российской Федерации потребуется добрая воля, помощь, а, возможно, и прямое вмешательство Правительства. Примером первого может служить брошюра, опубликованная Секретариатом Кабинета Соединенного Королевства с целью распространения среди гражданских служащих, в которой признавалась значительная роль омбудсмана в повышении эффективности деятельности органов публичной администрации. В этой брошюре давалась общая характеристика компетенции омбудсмана, содержались установленные парламентским комиссаром конкретные примеры хорошей и плохой административной деятельности, и, в частности, говорилось, что «министры пуб

312 Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 г. М.: Юриспруденция, 2003. С. 336.

313 Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2003 г. - http://ombudsman.gov.ru/doc/ezdoc/03.shtml. лично заявили, что признание и исполнение рекомендаций омбудсмана составляет нормальную практику деятельности Правительства» .

Важным представляется также вопрос урегулирования отношений между уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам в субъектах федерации. Сейчас полным ходом идет процесс учреждения омбудсманов в субъектах федерации, однако он не оказывает влияния на количество жалоб (в смысле его уменьшения), получаемых службой федерального уполномоченного. Этому препятствуют положения ч. 3 ст. 16 Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», которые гласят, что подача жалобы уполномоченному по правам человека в субъекте РФ не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным уполномоченным.

На наш взгляд, компетенция федерального уполномоченного не должна распространяться на органы исполнительной власти субъекта федерации и органы местного самоуправления, в случае если там существует уполномоченный по правам человека. Федеральный уполномоченный не может выступать своеобразной апелляционной инстанцией на манер Верховного суда по отношению к уполномоченным в субъектах. В этой норме читается недоверие федерального центра к органам публичной власти субъекта, что само по себе нежелательный факт. Представляется, что подобное дублирование не может способствовать повышению эффективности деятельности уполномоченных по правам человека в Российской Федерации. Во-первых, уполномоченный субъекта федерации a priori обладает более эффективными средствами, позволяющими ему выяснить обстоятельства жалобы и принять верное решение. Во-вторых, его близость к органам власти на местах обусловливает меньшие финансовые затраты, и, следовательно, способствует сохранению бюджетных средств. Распределение предметов ведения между федеральным уполномоченным и уполномоченными в субъектах федерации по примеру Соединенного Королевства, с нашей точки зрения, может не только способст

314 Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2004 г. - http://ombudsman.gov.ru/doc/ezdoc/04a.shtml. вовать уменьшению количества жалоб, поступающих к федеральному уполномоченному, но и будет способствовать снятию напряженности между федеральным центром и субъектами федерации.

Рекомендации по изменению российского законодательства и практики функционирования института уполномоченного по правам человека, основанные на изучении опыта зарубежных стран, должны, безусловно, учитывать все многообразие обстоятельств: социально-экономических, политических, культурных. Культура открытости и подотчетности публичных органов, проводником которой служит омбудсман, обладает привлекательностью для населения, но не для гражданских служащих. На самых высоких бюрократических уровнях «в большей степени подчеркивается «служебная» (т.е. быть невидимым, неслышным, покорным, неответственным), а не «публичная» (быть подотчетным, профессиональным, законопослушным и почитающим общественный интерес) роль гражданских служащих» . Эта аксиома побуждает нас более пристально изучать конституционно-правовой опыт тех стран, в которых деятельность омбудсмана привела к позитивным изменениям в системе публичной администрации.

315 The Ombudsman in your Files. London: HMSO, 1997. P. 12.

316 Annual Report of the Information Commissioner for 1998-1999, Ottawa, 1999, p. 5-6.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи»

1. Источники 1. Нормативно-правовые акты1. Соединенное Королевство

2. Civil Service (Management Functions) Act 1992 http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/actsl992/ Ukpgal 992006lenl .htm.

3. Constitutional Reform Act http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2005/20050004.htm.

4. Courts and Legal Services Act http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/actsl990/ pgal 990004 lenl .htm.

5. Health Service Commissioners Act http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts 1993/ pgal 9930046enl .htm.

6. Health Service Commissioners (Amendment) http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1996/1996005.htm.

7. Health Service Commissioners (Amendment) http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2000/20000028.htm.

8. Local Government Act 2000 http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2000/20000022.htm.

9. Northern Ireland Act 1998 http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/actsl998/i9980047.htm.

10. Parliamentary Commissioner Act 1994 -http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/actsl994/ Uk-pgal9940014enl .htm.2005 19901. Uk19931. Uk1. Act 1996 -Act 2000

11. Public Services Ombudsman (Wales) Act 2005 http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts2005/20050010.htm.

12. Regulatory Reform (Local Commissioner for Wales) Order 2004 (S.I. 2004 No. 2359) http://www.legislation.hmso.gov.uk/si/si2004/20042359.htm.

13. Scottish Public Services Ombudsman Act 2002 http://www.scotland-legislation.hmso.gov.uk/legislation/scotland/acts2002/20020011.htm.

14. Standing Orders of the National Assembly for Wales. http://www.wales.gov.uk/keypubstandingorders/content/standingorders-tracked-e.rtf.

15. Standing Orders of the Scottish Parliament -http://www.scottish.parliament.uk/business/so/so%20final.pdf.

16. The Commissioner for Complaints (Northern Ireland) Order 1996 (S.I. 1996 No. 1297)http://www.legislation.hmso.gov.uk/si/sil 996/Uksil 9961297enl .htm.

17. The Government of Wales Act 1998 http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts 1998/19980038.htm.

18. The Ombudsman (Northern Ireland) Order 1996 (S.I. 1996 No. 1298) -http://www.legislation.hmso.gov.uk/si/sil996/Uksil 9961298enl .htm.

19. The Scotland Act 1998 http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/actsl998/19980046.htm.

20. The Scotland Act 1998 (Transitory and Transitional Provisions) (Complaints of Maladministration) Order 1999 (S.I. 1999 No. 1351) -http://www.legislation.hmso. go v.uk/si/si 1999/19991351 .htm.1. Республика Ирландия

21. British-Irish Agreement Act 1999 http://wvm.oireachtas.ie/documents/bills28/acts/1999/al 99.pdf.

22. Electoral Act 1997 http://www.irishstatutebook.ie/ZZA25Y1997.html.

23. Ethics in Public Office Act 1995 http://www.irishstatutebook.ie/ZZA22Y1995 .html.

24. Freedom of Information Act 1997 -http://www.irishstatutebook.ie/ZZA 13 Y1997.html.

25. Ombudsman (Defence Forces) Act 2004. -http://www.oireachtas.ie/documents/bills28/acts/2004/a3604.pdf.

26. Ombudsman Act (First Schedule) (Amendment) Order 1984 (S.I. No 332/1984) http://www.irishstatutebook.ie/front.html.

27. Ombudsman Act 1980 http://www.irishstatutebook.ie/ZZA26Yl980.html.

28. Ombudsman Act 1980 (Appointed Day) Order 1983 (S.I. No 424/1983) -http://www.irishstatutebook.ie/front.html.

29. Ombudsman for Children Act 2002. http://www.irishstatutebook.ie/ZZA22Y2002.html.

30. Public Service Management Act 1997 -http://www.gov.ie/bills28/acts/1997/a2797.pdf.

31. Referendum Act 1998 http://www.irishstatutebook.ie/ZZAlY1998.html.

32. Standards in Public Office Act http://www.irishstatutebook.ie/ZZA31Y2001 .html.1. Российская Федерация

33. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №9. ст. 1011.2. Международные документы

34. Council of Europe Parliamentary Assembly Recommendation 1615 (2003) «The institution of ombudsman» -http://assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/TA03/EREC1615.htm.

35. General Assembly resolution 48/134, 1993 «National institutions for the promotion and protection of human rights» -http://wwwl .umn.edu/humanrts/resolutions/48/134GA1993 .html.

36. Recommendation No. R(85)13 of the Committee of Ministers to Member States on the Institution of the Ombudsman, 1985. -http://www.coe.int/T/E/Legalaffairs/Legalcooperation/AdministrativelawandJustice/Texts&Documents/Recommendatio n(85)13.asp.

37. Опубликованные сборники документов

38. Конституции государств Европы. В 3 т. М.: Издательство НОРМА, 2001.

39. Уполномоченные по правам человека (омбудсманы) стран Европы и СНГ. Сборник нормативных правовых актов. М.: ИД «Юриспруденция», 2003.4. Парламентские дебаты1. Соединенное Королевство

40. House of Commons Debates. Vol. 372 (20 July 2001). Col. 464-465.

41. House of Lords Debates. Vol. 244. Col. 384-385.

42. House of Lords Debates. Vol. 667 (16 Dec. 2004). Col. 1438, 1442.

43. House of Lords Debates. Vol. 667 (16 Dec. 2004). Col. 1442.

44. Scottish Parliament Official Report. 2002. Session 1 (27 June 2002). Col 13195.http://www.scottish.parliament.uk/business/officialReports/meetingsParliam ent/or-02/sor0627-01 .htm.1. Республика Ирландия

45. Dail Eireann Debates. Vol. 476. Col. 1068.

46. Dail Eireann Debates. Vol. 321 (22 May 1980). Col. 397, 848.

47. Dail Eireann Debates. Vol. 345 (25 October 1983). Col. 606, 620.

48. Dail Eireann Debates. Vol. 394 (14 December 1989). Col. 1669.

49. Dail Eireann Debates. Vol. 443 (01 June 1994). Col. 973, 977.

50. Dail Eireann Debates. Vol. 449 (21 February 1995). Col. 946.

51. Dail Eireann Debates. Vol. 475 (04 March 1997). Col. 1458.

52. Dail Eireann Debates. Vol. 480 (02 October 1997). Col. 1549.

53. Dail Eireann Debates. Vol. 486 (28 January 1998) Col. 430.

54. Dail Eireann Debates. Vol. 519 (24 May 2000) Col. 1482.

55. Dail Eireann Debates. Vol. 527 (06 December 2000). Col. 1031.

56. Dail Eireann Debates. Vol. 565 (10 April 2003). Col. 309, 314.

57. Seanad Eireann Debates. Vol. 123 (19 December 1989). Col. 1620,1626.

58. A Code of Conduct and Guidance on Procedures for Ministers -http://www.cabinetoffice.gov.uk/proprietyandethics/ministers/ministerial code/index, asp.

59. A Modern Complaints System Consultation on proposals for public sector ombudsmen in Scotland. Scottish Executive. Jul. 2001 -http://www.scotland.gov.uk/consultations/localgov/ppso-01 .asp.

60. A Public Services Ombudsman for Wales: Powers and Jurisdiction. Consultation Paper. Welsh Assembly Government. Oct. 2003 http:// www.wales.gov.uk/keypubconsultation/content/ombudsman/cons-2003-e.pdf.

61. Code of Practice on Access to Government Information. London, 1997. -http://www.dca.gov.uk/foi/ogcode981 .htm.

62. Collcutt P., HourihanM. Review of the Public Sector Ombudsmen in England. A report by the Cabinet Office. London: Cabinet Office, 2000.

63. Government Response to the Public Administration Select Committee's Third Report of Session 2002-03 "Ombudsman Issues" HC 448. Cm 5890. London: HMSO, 2003.

64. Modernising Government. White Paper, Cm 4310. London, 1999.

65. Modernising the Complaints System. Consultation on Public Sector Ombudsmen in Scotland. Scottish Executive. Oct. 2000 -http://www.scotland.gov.uk/consultations/localgov/ppso-00.asp.

66. Ombudsman Schemes: Guidance for Departments -http://www.bioa.org.uk/BIOA-New/guide-dept/OMBUDSMAN%20SCHEMES.htm.

67. Ombudsman's Services in Wales: Time for Change? Consultation Paper. Welsh Assembly Government. Nov. 2002 http:// www.wales.gov.uk/keypubconsultation/content/ombudsman/ombudsman-e.pdf.

68. Oonagh G. The Public Services Ombudsman (Wales) Bill HL. Parliament and Constitution Centre Standard Note SN/PC/3351. 6 January 2005.

69. Open Government. White Paper, Cm 2290. London: HMSO, 1993.

70. Parliamentary Commissioner for Administration Annual Report 1998-99 (HC 572). London: The Stationery Office, 1999.

71. Parliamentary Commissioner for Administration Annual Report 1999-2000 (HC 593). London: The Stationery Office, 2000.

72. Parliamentary Commissioner for Administration Annual Report 2000-01 (HC 5). London: The Stationery Office, 2001.

73. Parliamentary Commissioner for Administration Annual Report 2002-03 (HC 847). London: The Stationery Office, 2003.

74. Parliamentary Commissioner for Administration Annual Report 2003-04 (HC 702). London: The Stationery Office, 2004.

75. Procedural Guidance http://www.ombudsman.org.uk/foi/guidancepca/ ps4aicontents.htm.

76. Parliamentary Commissioner for Administration Selected Cases and Summaries of Completed Investigations. April September 2001. Vol. 2. 6th report - Session 2001-2002 (HC 665). London: The Stationery Office, 2002.

77. Remedies: Guidance on Good Practice. London: The Commission for Local Administration in England, 2003.

78. Review of the Public Sector Ombudsmen in England. Public Administration Select Committee's Third Report of Session 1999-2000 (HC 612). London, 2000.

79. Scottish Public Sector Ombudsman Bill. SP Information Centre Research Paper 01/22 (19 December 2001). http://www.scottish.parliament.uk/business/research/pdfrespapers/rp01-22.pdf.

80. Scottish Public Sector Ombudsman Bill. Research paper 01/22. The Scottish Parliament Information Center. Edinburgh, 2001.

81. Scottish Public Services Ombudsman. Annual Report 2002/2003. Edinburgh,2003.

82. Scottish Public Services Ombudsman Annual Report 2003/04. Edinburgh,2004.

83. Select Committee on the Parliamentary Commissioner for Administration First Report Session 1993-94 (HC 619).

84. The Citizen's Charter: Raising the Standard. White paper, Cm 1991. London: HMSO, 1991.

85. The Ombudsman in your Files. London: HMSO, 1997.

86. The Ombudsmen's Paper // Review of the Public Sector Ombudsmen in England. A report by the Cabinet Office. London: Cabinet Office, 2000.

87. The Commission for Local Administration in England Annual Report 2003/04. London, 2004.

88. Thomas A. Public Services Ombudsman (Wales) Bill HL. 2004-05. Research paper 04/0005/at. National Assembly for Wales Members' Research Service. Cardiff, 2004.

89. Tribunals for Users One System, One Service. Report of the Review of Tribunals by Sir Andrew Leggatt published 16 August 2001. -http://www.tribunals-review.org.uk.1. Республика Ирландия

90. A Digest of Cases. A selection of significant cases completed by the Ombudsman in 2000-2001. Dublin: The Stationery Office, 2001.

91. Annual Report of the Information Commissioner 1997. Dublin: Stationery Office, 1998.

92. Annual Report of the Information Commissioner 1998. Dublin: Stationery Office, 1999.

93. Annual Report of the Ombudsman 1994. Dublin: Stationery Office, 1995.

94. Annual Report of the Ombudsman 1998. Dublin: Stationery Office, 1999.

95. Annual Report of the Ombudsman 1999. Dublin: Stationery Office, 2000.

96. Annual Report of the Ombudsman 2000. Dublin, Stationery Office, 2001.

97. Annual Report of the Ombudsman 2001. Dublin: Stationery Office, 2002.

98. Annual Report of the Ombudsman 2002. Dublin: Stationery Office, 2003.

99. Annual Report of the Ombudsman 2003. Dublin: Stationery Office, 2004.

100. Investigation Report on the Non-payment of Arrears of Contributory Pensions. Dublin: Stationery Office, 1997.

101. Investigation Report on the Provision of School Transport for a Child with Disabilities. Dublin: Stationery Office, 1998.

102. Local Authority Housing Loans. An Investigation into the Level of Unre-funded Overpayments on Borrowers Loan Accounts. Dublin: Stationery Office, 2000.

103. Lost Pension Arrears. A Review of Complaints Regarding Unpaid Arrears of Contributory Pension where the Claim is Made Late. Dublin: Stationery Office, 1999.

104. Nursing Home Subventions. An Investigation into the Payment of Nursing Home Subventions by Health Boards. Dublin: Stationery Office, 2001.

105. Passengers with Disabilities. An Investigation about the Refusal of the Revenue Commissioners to Grant Tax Relief for Cars Adaptered or Constructed for Use by Passengers with Disabilities. Dublin: Stationery Office, 2001.

106. Public Bodies and the Citizen. The Ombudsman's Guide to Standards of Best Practice for Public Servants. Dublin: Stationery Office, 1996.

107. Publication of Internal Rules and Procedures. Staff Manual on Handling Complaints and Liaison Arrangements with Public Bodies. -http://ombudsman.gov.ie/sl5/227a/RULES.DOC.

108. Redress Getting it Wrong and Putting it Right. The Ombudsman's Guide to the Provision of Redress when Public Bodies Make Mistakes in Their Dealings with the Citizen. Dublin: Stationery Office, 2002.

109. Report of the Public Services Organisation Review Group. Dublin: The Stationery Office, 1969.

110. Serving the Country Better. White Paper. Dublin: Stationery Office, 1985.

111. Settling Complaints. The Ombudsman's Guide to Internal Complaints Systems. Dublin: Stationery Office, 1998.1. Российская Федерация

112. Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 г. М.: Юриспруденция, 2003. С. 336.

113. Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2003 г. -http://ombudsman.gov.ru/doc/ezdoc/03.shtml.

114. Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2004 г. http://ombudsman.gov.ru/doc/ezdoc/04a.shtml.1.. Литература1. Книги и статьи1. На английском языке

115. Administrative Justice: Some Necessary Reforms. Report of the Committee of the Justice-All Souls Review of Administrative Law in the United Kingdom. London: Clarendon press, 1988.

116. Allen M.J., Thompson В., Walsh B. Cases and Materials on Constitutional & Administrative Law. London: Blackstone Press, 1990.

117. Benitez R.A. Administrative Justice in a World in Transition: Pan-European Values in Administrative Justice // Common Law World Review. 2001. Vol. 30. PP. 434-454.

118. Bonnor P. Ombudsmen and the Development of Public Law // European Public Law. 2003. Vol. 9(2). P. 237-267.

119. Bradley A.W. The Role of the Ombudsman in Relation to the Protection of Citizens' Rights // Cambridge Law Journal. 1980. Vol. 39 (2). PP. 304-332.

120. Casey J. Constitutional Law in Ireland. London: Sweet & Maxwell, 1987.

121. Chubb B. The Government and Politics of Ireland. Harlow: Longman, 1982.

122. Craig P. Ultra Vires and the Foundations of Judicial Review // Cambridge Law Journal. 1998. Vol. 57(1). PP. 63-90.

123. Drewry G. The Ombudsman: Parochial Stopgap or Global Panacea? // Administrative Law Facing the Future: Old Constraints and New Horizons. London: Blackstone Press, 1997. PP. 75-97.

124. Erskine May's Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament (22nd ed.). London: Butterworth's, 1997.

125. Ganz G. Understanding Public Law. London: Sweet & Maxwell, 2001.

126. Giddings P. The Ombudsman in a Changing World // Consumer Policy Review. 1998. Vol. 8(6). PP. 202-208.

127. Gregory R. Building an Ombudsman Scheme: Statutory and Operating Practices // The Ombudsman Journal. 1994. Vol. 12. PP. 83-116.

128. Gregory R. The Ombudsman observed // The International Ombudsman Yearbook. Vol. 1. 1997. PP. 77-101.

129. Gregory R., Giddings P., Moore V. Auditing the Auditors: The select committee review of the powers, work and jurisdiction of the ombudsman 1993 // Public Law. 1994. Summer. PP. 43-54.

130. Hertogh M. Coercion, Cooperation and Control: Understanding the Policy Impact of Administrative Courts and the Ombudsman in Netherlands // Law & Policy. 2001 Vol. 23. №. 1. PP. 47-67.

131. Hill L.B. The Model Ombudsman: Institutionalizing New Zealand's Democratic Experiment. N.Y.: Princeton Univ. Press, 1976.

132. Innocenti Digest №1 (Ombudswork for Children). Florence: UNICEF Inno-centi Research Centre, 1997.

133. Innocenti Digest №8 (Independent Institutions Protecting Children's Rights). Florence: UNICEF Innocenti Research Centre, 2001.

134. Jacoby D. The future of the Ombudsman // The Ombudsman Concept / Ed. by L. Reif. Edmonton: International Ombudsman Institute, 1995. PP. 211-240.

135. Marsden P. The Officers of the House of Commons: 1363-1965. London: Barrie & Rockliff, 1966.

136. Marshall G. Maladministration // Public Law. 1973. PP. 32-44.

137. Morgan D.G. The Separation of Powers in Ireland // Saint Louis University Public Law Review. 1988. Vol. 7. PP. 257-273.

138. Oosting M. Essential Elements of Ombudsmanship // The Ombudsman Concept/Ed. by L. Reif. Edmonton: International Ombudsman Institute, 1995. PP. 13-22.

139. Oosting M. The Ombudsman and his Environment: a Global View // The International Ombudsman Journal, 1995. Vol. 13. PP. 1-13.

140. Our Fettered Ombudsman. A Report by JUSTICE. London: Justice, 1977.

141. Parpworth N. Constitutional and Administrative Law. London: Butter-worths, 2000.

142. Phillips O.H., Jackson P., Leopold P. Constitutional and Administrative Law (9th ed.). London: Sweet & Maxwell, 2001.

143. Pugh I. The Ombudsman jurisdiction, power and practice // Public Administration. 1978. Vol. 56. PP. 127-132.

144. Reif L.C. Building Democratic Institutions: The Role of National Human Rights Institutions in Good Governance and Human Rights Protection // Harvard Human Rights Journal. 2000. Vol. 13. PP. 1-69.

145. Rowat D. The Ombudsman Plan: the Worldwide Spread of an Idea. 2nd rev. ed. Lanham: University Press of America, 1985.

146. Rowat D. The Ombudsman, citizen's defender. 2nd ed. Toronto: University of Toronto Press, 1968.

147. Ryle M., Richards P. G. The Communs under Scrutiny. 3rd edition. London: Routledge, 1988.

148. Strengthening Ombudsman and Human Rights Institutions in Commonwealth Small and Island States: The Caribbean Experience. London: Commonwealth Secretariat, 2000.

149. The Citizen and the Administration: The Redress of Grievances (chaired by Sir J. Whyatt). London: Stevens and Sons Ltd., 1961.

150. The Danish Ombudsman. Copenhagen: DSOF, 1995.

151. Toxey W. The Ombudsman in the Common Law System Administrative Justice // William and Mary Law Review. 1969-1970. Vol. 11. P.l38-149.

152. Vangansuren U. The Institution of the Ombudsman in the Former Communist Countries. Washington, D.C.: IFES, 2002.

153. Wade W., Forsyth C. Administrative Law (7th ed.). Oxford: Clarendon press, 1996.

154. Wheare К. C. Maladministration and its Remedies. London, Stevens, 1973.

155. White C. Enforcing the Decisions of Ombudsmen The Northern Ireland Local Government Ombudsman's Experience // Northern Ireland Legal Quarterly. 1994. Vol. 45. № 4 (Winter). PP. 395-402.1. На русском языке

156. Автономов А.С. Институт детского омбудсмана и становление юве-нальной юстиции в России // Современное общество и проблемы детства: возможности третьего сектора. Сборник статей. М.: Институт сравнительной политологии РАН, 2003. С. 16-31.

157. Автономов А.С. Правовое положение омбудсмана в буржуазном государстве // Советское государство и право. 1988. №3. С. 116-122.

158. Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. М.: Юриспруденция, 2001.

159. Аметистов Э.М. Защита прав и свобод человека внесудебными органами // Обеспечение прав и свобод человека в национальном праве: Сборник обзоров. М., 1989.

160. Апарова Т.В. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Уэльс, Шотландия. М.: ИМПЭ. Изд-во «Триада, Лтд», 1996.

161. Бойцова В В. Европейский Омбудсмен // Журнал российского права. 1998. №9. С. 96-103.

162. Бойцова В.В. Нужен ли нам Уполномоченный Парламента по правам человека в России? // Государство и право. 1993. №10. С. 112-120.

163. Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмана: американский опыт / США: экономика, политика, идеология. 1995. № 1.

164. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Издательство БЕК, 1996.

165. Бойцова JI.B., Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в условиях современного общественного развития: Обзор. М.:ИНИОН, 1992.

166. Бутусова Н.В. Конституционно-правовой институт уполномоченного по правам человека в РФ: опыт, проблемы, перспективы // Журнал российского права. 1999. №7/8. С. 11-19.

167. Виноградов В.А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.: Институт права и публичной политики, 2003.

168. Власов И.С. Защита гражданских прав личности в Польше (институт омбудсмана): Обзор. М.: ИНИОН, 1990.

169. Государственное право Германии. В 2-х тт. М., 1994.

170. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1997.

171. Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учебное пособие. М.: Юристь, 2002.

172. Защита прав детей. Социальные и юридические аспекты. М., 1999.

173. Карбонъе Ж. Юридическая социология. Благовещенск: БГК им. И.А. Бодуэна де Куртенэ, 1998.

174. Кикотъ В.А. О необходимости введения должности народного правозащитника // Конституционный вестник. 1991. №8. С. 55-58.

175. Князъкин С.А. Омбудсмен в России: международно-правовой анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации. Казань: Стиль, 1999.

176. Коврякова Е. Институт посредника во Французской Республике // Конституционное право: Восточно-Европейское обозрение 2003. №2(43). 102-106.

177. Коданева С.И. Британский регионализм (конституционная реформа). М.: Юристь, 2004.

178. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000.

179. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. №9. С. 21 -31.

180. Конституция РФ и совершенствование механизма защиты прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М.: Ин-т государства и права РАН, 1994.

181. Лентовска Э. Омбудсман в странах Восточной и Центральной Европы (Польский опыт): Обзорный доклад 1994 года о деятельности омбудсмана в Польше // Российский бюллетень по правам человека. 1995. №7. С. 133-141.

182. Летовска Е. Омбудсман и права человека // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 1995. №1(10). С. 26-29.

183. Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. №1. С. 25-37.

184. Маклаков В.В. Эволюция конституционных прав и свобод в странах западной Европы М., 1991.

185. Мальцев В.А., Сантуш Р.Д. Роль правового института омбудсмена в системе контроля соблюдения прав и свобод личности. Воронеж: ВГУ, Ин-т регион, законодательства, 1997.

186. Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М.: РГГУ, 2001.

187. Мурашин Г.А., Шемшученко Ю.С. Институт омбудсмана в современном буржуазном государстве // Советское государство и право. 1971. №1. С. 139-144.

188. Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 1. Петербургский омбудсман / Под. ред. А. Сунгурова. СПб., 1999.

189. Ракитская И.А. Эволюция института омбудсмана в Швеции // Северная Европа: Проблемы истории. 1999. Вып. 3. С. 285-295.

190. Соколов А.Н., Трумпелъ К.Б. Парламентский омбудсмен: генезис, функционирование, тенденции развития. — Калининград: Балтийский институт экономики и финансов, 2000.

191. Страшун Б.А. Конституционные перемены в Восточной Европе. 19891990. М.: Юридическая литература, 1991.

192. Сунгуров А.Ю. Институт Уполномоченного по правам человека как один из важных механизмов становления демократической власти в России//Вестник Института Цивилизации. 1998. Вып. 1. С. 24-32.

193. Хаманева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах: институт омбудсмена (сравнит аспект). Сборник обзоров. М., 1991.

194. Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмана в сфере государственного управления // Советское государство и право. 1990. №9. С. 138-147.

195. Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса уполномоченного по правам человека в РФ и проблема законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. №9. С. 21-30.

196. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан. М.: Институт государства и права РАН, 1998.

197. Хартия Европейского Союза об основных правах: Комментарий / под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юриспруденция, 2001.

198. Хшъ-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). М.: Ad Marginem, 1997.

199. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. 4-е изд., пере-раб. и доп. М.: Юристъ, 2005.

200. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. Учебный курс. М.: Артикул, 1997.

201. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М.: Юристъ, 2001.

202. Шеенков О.А. Конституционный институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юпитер, 2004.

203. Бегаева А.А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2003.

204. Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества. Дис. . д-ра юрид. наук. М., 1995.

205. Борсученко С.А. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2004.

206. Засыпалова В.И. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации. Автореф. дисс . .канд. юрид. наук. М., 2005.

207. Захарова Л.И. Международные стандарты в области прав человека и роль омбудсмена в их обеспечении. Дис. канд. юрид. наук. М., 2002.

208. Князъкии С.А. Институт Уполномоченного по правам человека в международном и внутригосударственном механизме защиты прав человека. Дис. канд. юрид. наук. Казань, 2000.

209. Кориеева Н.В. Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб., 2002.

210. Кузьминых Н.В. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых Государств (СНГ). Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.

211. Лазарь Л.К. Роль и функции омбудсманов (комиссаров) в международной защите прав человека. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2004.

212. Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом. Дис. . канд. юрид. наук. М., 2002.

213. Маркелова Е.Г. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2003.

214. Матвеев С.И. Конституционно(уставно)-правовые основы статуса уполномоченного по правам человека в субъектах РФ. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2004.

215. Шабанова З.М. Специализированные уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и зарубежных странах. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.

216. Шеенков О.А. Становление конституционного института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2001.

Автор: Тимофеев, Максим Тимофеевич
Город: Москва
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Тимофеев, Максим Тимофеевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Тимофеев, Максим Тимофеевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Тимофеев, Максим Тимофеевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Тимофеев, Максим Тимофеевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи»