АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой механизм обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья»
С 005008030
Егупова Марина Александровна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ ЛИЦ С ОГРАНИЧЕННЫМИ ВОЗМОЖНОСТЯМИ ЗДОРОВЬЯ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 9 Я Н В 2012
Ростов-на-Дону - 2012
005008030
Диссертация выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Кубанский государственный
университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Курдюк Петр Михайлович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Мархгейм Марина Васильевна
кандидат юридических наук, доцент Матюшева Татьяна Николаевна
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО "Волгоградский
государственный университет"
Защита состоится «11» февраля 2012 г. в 12:00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.208.26 по юридическим наукам при ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 302.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет».
Автореферат разослан декабря 2011 г.
Ученый секретарь , /I /
диссертационного совета, 41/ / I
доктор юридических наук, профессор ЩМткф! И. А. Иванников
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Право на образование является важнейшим социально-культурным правом человека, поскольку образование — это сфера жизни общества, которая в наибольшей степени может повлиять на развитие человека. В настоящее время возможности реализации права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья связаны с наличием целого комплекса проблем правового, организационно-технического, финансового, социального характера. В этой связи особую остроту и актуальность приобретает исследование конституционно-правового механизма обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование, анализ не просто провозглашаемых, а реально существующих прав и свобод, обеспечиваемых государством, органами местного самоуправления, общественными институтами и т.д.
Стратегическая цель государственной политики в области образования — повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина 1 , в том числе лиц с ограниченными возможностями здоровья, особые образовательные потребности которых обуславливают необходимость создания специальных условий для получения ими качественного образования.
Период становления системы нормативных правовых актов в сфере образования лиц с ограниченными возможностями здоровья значительно затянулся. Начиная с 1999 года, когда был разработан и впоследствии отклонен проект федерального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)», не принят ни один комплексный нормативный правовой акт, регулирующий общественные отношения в сфере образования лиц с ограниченными возможностями здоровья. В 2008 году Российская Федерация подписала и в настоящее время готовится к ратификации Конвенции о правах инвалидов, провозгласившей в качестве
1 См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
гарантий реализации права на образование невозможность исключения инвалидов из системы общего образования, бесплатного и обязательного начального образования или среднего образования; равный с другими доступ к инклюзивному, качественному и бесплатному начальному образованию и среднему образованию в местах своего проживания. В связи с тем, что нормы Конвенции о правах инвалидов с момента ее ратификации будут включены в правовую систему России и приобретут общеобязательный характер, в настоящее время требуется осмысление возможностей наиболее эффективного обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на качественное и доступное образование, в том числе профессиональное, с учетом опыта и традиций российской образовательной системы.
Степень научной разработанности проблемы.
Права человека как нравственная основа, фундамент любого общества и государства являются сложным, многоаспектным явлением и представляют значительный интерес для юридической науки. Общетеоретические подходы к изучению основных прав и свобод человека и гражданина в России и гарантий их реализации сформировали отечественные ученые-правоведы Е.А. Лукашева, Д.И. Луковская, Н.И. Матузор, Л.А. Морозова, В.Н. Протасов, В.М. Сырых и др.
Основой для формирования собственной научной позиции автора послужили фундаментальные исследования таких отечественных ученых, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, В.Д. Зорькин, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, Г.Н. Комкова, O.E. Кутафин, В.В. Лазарев,: В.А. Лебедев, С.М. Лях, Г.В. Мальцев, В.М. Чхиквадзе, Б-С. Эбзеев и др., а также специальные научные исследования механизма обеспечения прав и свобод человека, осуществленные в различное время такими учеными, как Ю.В. Анохин, Г.Г. Босхомджиева, В.Н. Бутылин, М.В. Мархгейм, И.В. Ростовщиков, В.А. Терехин, В.В. Уханкин и др.
Теоретические исследования отдельных вопросов, связанных с обеспечением конституционного права на образования, весьма многообразны и разнородны. В советское время комплексное конституционно-правовое исследование права на образование было осуществлено в работах Л.А. Дольниковой, Г.А. Дороховой, Т.С. Румянцевой и др. Изучению
различных аспектов конституционного права на образование посвящены работы М.С. Андиевой, C.B. Безуглова, A.B. Богданова, Н.С. Голубковой, Т.В. Грачевой, З.П. Дащинской, А.П. Жуковой, A.B. Мадъяровой, Т.Н. Матюшевой, В.В. Рыбаковой, Т.В. Савиной, М.В. Смирновой, O.A. Тепляковой, И.В. Тяпкиной, Д.В. Хромова, Ю.Н. Царева, Е.С. Чугуновой, P.A. Эфрикяна и др. В настоящее время особо актуальными являются вопросы, связанные с модернизацией российского образовательного права и образовательной системы. В этой связи важными представляются работы Е.Д. Волоховой, Г.Т. Ермошина, А.Н. Козырина, Т.П. Куртаповой, В.В. Насонкина, А.И. Рожкова, Е.А. Суханова, М.В. Сытинской, В.И. Шкатуллы, Д.А. Ягофарова и др., отразившие современное состояние образовательного законодательства и пути его реформирования.
Особенности реализации права на образование детьми с ограниченными возможностями здоровья были изучены в работах Е.Ю. Шинкаревой, О.М. Ильиной. Вместе с тем, вопросы, касающиеся обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья на всех образовательных уровнях, в том числе, в сфере реализации права на профессиональное образование, исследованы недостаточно. В настоящее время не была изучена система государственных и негосударственных институтов, обеспечивающих право на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья; не проводилось комплексное сравнительно-правовое исследование основных направлений защиты права на образование людей с ограниченными возможностями здоровья в субъектах РФ. Кроме того, несовершенство и пробельность законодательства в сфере обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья формирует поле для дальнейших научных изысканий в этом направлении.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе конституционно-правового обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Предметом исследования являются конституционно-правовые и иные нормативные правовые положения, регулирующие общественные отношения, связанные с содержанием права на образование, особенностями его реализации
лицами с ограниченными возможностями здоровья и функционированием конституционно-правового механизма его обеспечения.
Целью диссертационного исследования является комплексное конституционно-правовое исследование сущности, содержания, особенностей и структурных элементов механизма обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование.
Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
- представить и обосновать авторское понимание сущности права на образование как важнейшего социально-культурного права;
- выявить особенности лиц с ограниченными возможностями здоровья как субъектов правоотношений в сфере образования;
- определить понятие и охарактеризовать основные элементы конституционно-правового механизма обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья;
- охарактеризовать конституционно-правовую природу полномочий Российской Федерации по регулированию и защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья;
- исследовать полномочия субъектов РФ по защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в контексте соотношения с полномочиями Российской Федерации по регулированию и защите этого права;
- осуществить анализ полномочий органов государственной власти по обеспечению конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья;
- оценить деятельность органов местного самоуправления по обеспечению конституционного права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование и предложить меры по ее совершенствованию;
- определить место и роль общественных институтов в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Методологическая основа исследования сформирована исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть
особенности лиц с ограниченными возможностями здоровья как категории людей, нуждающихся в создании дополнительных гарантий права на образование, но и оценить эффективность конституционно-правового механизма обеспечения этого права.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализа и синтеза, логический и др.), специально-гносеологических (структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, сравнительно-правовой) методов.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам конституционно-правового обеспечения прав и свобод человека, базируется на теоретико-правовых традициях рассмотрения субъективного права как неотъемлемого элемента правового статуса человека, признания естественно-правовой природы права на образование как проявления состояния свободы, возможности саморазвития, принадлежащей каждому человеку от рождения.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационной работы составляют нормативные правовые акты, в том числе Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и подзаконные акты, ведомственные акты Министерства образования и науки нормативного и рекомендательного характера, законы и подзаконные акты субъектов РФ по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья; решения Конституционного Суда РФ; материалы судебной практики; материалы общественных правозащитных организаций; материалы, подготовленные в государственных органах по защите прав человека, в том числе Доклады Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, Уполномоченного по правам ребенка Краснодарского края, Уполномоченного по правам ребенка г. Москвы; аналитические обзоры по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями в Российской Федерации, подготовленные Министерством образования и науки РФ, Департаментом социальной защиты населения Краснодарского края и др.; статистические материалы; данные социологических опросов.
Научная новизна диссертационного исследования характеризуется особенностями постановки актуальных проблем конституционно-правового обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья в современной России, а также подходом к их решению.
В рамках данного подхода 1) предложено авторское понимание сущности права на образование, выражающейся в соотношении юридически значимого социального интереса и обязанностей государства по его обеспечению как элементов права на образование; 2) выявлены особенности, характеризующие образовательно-правовой статус лиц с ограниченными возможностями здоровья, предопределяющие необходимость создания для этой категории людей дополнительных гарантий права на доступное и качественное образование без какой-либо дискриминации; 3) осуществлен анализ полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по регулированию и защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, в результате которого разработана теоретическая концепция разграничения нормотворческих полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и ее субъектами, выявлено содержание и основные направления защиты права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в субъектах РФ, в том числе в нормативно-правовом выражении данной функции; 4) впервые осуществлено комплексное исследование институциональной системы конституционно-правового обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование, позволившее определить характер правовых связей органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных институтов в процессе конституционного обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья. Результатом проведенного исследования являются выносимые автором на защиту выводы и положения, представляющие собой авторскую концепцию конституционно-правового механизма обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование.
Положения, выносимые на защиту:
1. Автором предлагается определить право на образование как юридическую возможность человека удовлетворить потребность в знаниях,
умениях, навыках, обеспеченную обязанностью государства гарантировать непрерывный, качественный по содержанию и процедурам процесс воспитания и обучения. Юридическая обязанность государства по обеспечению равных возможностей реализации права на образование является важнейшим элементом права на образование.
2. Из взаимосвязанных положений ст. 19 Конституции РФ и ст. 43 Конституции РФ вытекает, что лица с ограниченными возможностями здоровья имеют право на образование в том виде и объеме, в каком этим правом в соответствии с Конституцией РФ обладает каждый. Особенности образовательно-правового статуса лиц с ограниченными возможностями здоровья предопределены не содержанием или объемом предоставляемого им права на образование, а взаимосвязью следующих характерных признаков:
1) наличие недостатков (ограничений, отклонений) в физическом и (или)
психическом развитии;
2) объективно существующая связь между ограничениями здоровья психофизического характера и особыми образовательными потребностями рассматриваемых субъектов, выражающаяся в том, что освоение лицом с ограниченными возможностями здоровья образовательных программ без создания специальных условий невозможно или затруднено;
3) необходимость создания дополнительных государственных гарантий равноправия и недискриминации лиц с ограниченными возможностями здоровья в сфере образования. При этом к категории таких лиц необходимо относить как инвалидов, так лиц с ограниченными возможностями здоровья, не признанных в установленном законом порядке инвалидами, в том числе лиц с ограниченными возможностями здоровья в возрасте старше 18 лет, реализующих право на профессиональное образование.
3. Конституционно-правовой механизм обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование представляет собой сложную социально-правовую систему, в структуру которой включаются такие элементы, как институциональная и нормативная составляющие, методы обеспечительной деятельности, общие и специальные гарантии. Гарантии права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья представляют
собой закрепленные в Конституции РФ и других нормативных правовых актах общие условия и специальные юридические средства (льготы, обязанности, запреты и т.п.), создающие лицам с ограниченными возможностями здоровья фактическую возможность осуществлять право на образование и защищать это право в случае нарушения. Создание условий для реализации конституционного принципа равных возможностей как специальная (дополнительная) гарантия осуществления права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья подразумевает, во-первых, обеспечение доступности образования на всех образовательных уровнях; во-вторых, повышение качества получаемого лицами с ограниченными возможностями здоровья образования.
4. В соответствии с закрепленными п. «в» ст. 71 Конституции РФ полномочиями по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина Российская Федерация устанавливает основные стандарты права на образование, определяет его содержание и механизм реализации, обеспечивая, тем самым, единообразие осуществления права на образование на всей территории Российской Федерации вне зависимости от территориальных особенностей. Анализ полномочий Российской Федерации по регулированию и защите права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование выявил, что на современном этапе нормативная правовая база по вопросам обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья представляет собой сложносоставную систему нормативных правовых актов различного уровня, направленности и отраслевой принадлежности, преимущественно ведомственных подзаконных актов, большинство из которых носит рекомендательный характер. В действующей нормативной базе по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья в недостаточной мере и не всегда последовательно и полно закреплены положения международных документов, касающиеся обеспечения права на образование на основе принципов равенства, инклюзии и недискриминации. За рамками правового регулирования проектов значимых для образовательной сферы нормативных правовых актов остаются вопросы, связанные с определением механизмов создания специальных условий для обучающихся с
особыми образовательными потребностями. К числу основных мер совершенствования законодательного обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья следует отнести принятие Федерального закона «О дополнительных гарантиях реализации права на образование отдельными категориями граждан».
5. Субъекты РФ в пределах полномочия по защите прав и свобод человека, установленного п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, осуществляют собственное правовое регулирование права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья. Такое регулирование должно производиться исключительно в целях обеспечения права на образование, в том числе установления дополнительных гарантий его реализации лицами с ограниченными возможностями здоровья, и осуществляться либо по вопросам обеспечения права на образование, не урегулированным Российской Федерацией; либо в целях конкретизации положений федерального законодательства, обеспечения правовой определенности в вопросах, касающихся осуществления права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья. Это, в частности, регулирование вопросов создания системы раннего выявления детей с нарушениями здоровья и коррекции в развитии ребенка; организации системы интегрированного обучения лиц с ограниченными возможностями в общеобразовательных учреждениях; повышение качества специального (коррекционного) образования; обеспечение условий для коррекционно-развивающего обучения в семье; поддержка сектора негосударственных образовательных учреждений и др.
6. В целях реализации конституционного принципа равных возможностей в осуществлении права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья необходимы дополнительные механизмы обеспечения этого права органами государственной власти. Автором внесено предложение законодательно урегулировать правовой статус Уполномоченного по правам ребенка в РФ, а также внести этот правозащитный институт в законодательно установленный перечень органов и лиц, оказывающих содействие ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов (ст. 7 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»). Право
Уполномоченного по правам ребенка в РФ направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов, должно быть нормативно обеспечено корреспондирующей обязанностью этих органов устранить нарушения прав и интересов ребенка либо направить в адрес Уполномоченного по правам ребенка письменный мотивированный отказ принять соответствующие меры.
, 7. Существующая схема разграничения компетенции субъектов РФ и муниципальных образований в сфере образования является результатом продолжающегося в нашей стране процесса децентрализации управления образованием, основывается на принципе субсидиарности и свидетельствует о расширении практики инициативного участия органов местного самоуправления в решении вопросов государственного значения за счет собственных бюджетных средств. В настоящее время назрела необходимость осуществления полномочия по организации предоставления общего образования как в общеобразовательных, так и специальных (коррекционных) образовательных учреждениях на одном уровне публичной власти (уровне местного самоуправления), что не должно противоречить принципу равных возможностей осуществления права на общее образование детьми с ограниченными возможностями здоровья.
8. Конституционно закрепленная возможность защищать право на образование всеми способами, не запрещенными законом, может быть эффективно реализована посредством общественных институтов, в том числе, осуществляемых ими функций защиты прав и законных интересов лиц с ограниченными возможностями здоровья в сфере образования; взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам обеспечения права на образование (общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов, участие в разработке и реализации государственных и муниципальных программ и др.); информирования граждан,
12
органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья; общественного контроля за реализацией решений, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе за выполнением законов и иных нормативных правовых актов.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертации определяется новизной поставленных проблем и состоит в том, что полученные выводы и предложения вносят определенный вклад в развитие конституционно-правовой науки и могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем, связанных с обеспечением права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование, а также для практического применения органами государственной власти в процессе создания механизмов, способствующих реализации указанного права. Материалы диссертации могут быть полезны при проведении мероприятий по организации образовательного процесса для лиц с ограниченными возможностями здоровья, для анализа опыта защиты права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в субъектах РФ. Материалы исследования могут применяться в учебном процессе по специальности «Юриспруденция» при чтении курсов «Конституционное право», «Право социального обеспечения» и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 7 научных публикациях, изложены в тезисах докладов к международной, всероссийским, межвузовским научным конференциям, апробированы в ходе работы круглого стола «Защита прав детей и семьи в условиях современного мира». Материалы диссертации применены автором при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Правовые основы работы с молодежью» на факультете управления и психологии Кубанского государственного университета.
Структура диссертационной работы состоит из введения, трёх глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются объект и предмет исследования, ставятся его цели и задачи, излагаются методологическая и теоретическая основы, доказываются научная новизна работы и ее практическая значимость, приводится информация о результатах апробации выводов, содержащихся в диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая «Теоретико-правовые основы обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья» состоит из трех параграфов.
В параграфе 1.1 «Понятие и сущность конституционного права на образование» рассматриваются сущностная характеристика и подходы к понятию конституционного права на образование.
Исходя из понимания «образования» как многоаспектного и сложного явления, автор выделяет следующие его сущностные характеристики: 1) это процесс приобретения определенных знаний и умений как посредством социальных институтов (школа, вуз и т.д.), так и самостоятельно (самообразование); 2) это профессиональная деятельность по обучению и воспитанию, имеющая целью формирование определенного типа личности; 3) это форма передачи накопленного опыта и знаний от общества к человеку или группе людей; 4) это результат оказанной в соответствии с установленными государством стандартами качественной по содержанию и процедурам образовательной услуги.
Право на образование рассматривается в работе как субъективное право, в основе которого лежит социальный интерес. Интересы личности, в контексте рассмотрения субъективного права на образование, лежат в плоскости реализации индивидом своей потребности в знаниях, умениях и могут получить выражение в юридических нормах только при условии, если им будут соответствовать юридически значимые обязанности, в первую очередь, обязанности государства по обеспечению соответствующего права. Эти обязанности касаются обеспечения непрерывности образования, организации
качественного по содержанию и процедурам процесса воспитания и обучения, предоставления равных: возможностей в получении образования и др. Автор утверждает, что обязанность по предоставлению равных возможностей является одной из важнейших в системе обязанностей государства по обеспечению права на образование, обосновывая это тем, что конституционное закрепление принципа равных возможностей в реализации прав возлагает на государство бремя по обеспечению (гарантированию) равноправия в сфере образования для всех категорий людей независимо от пола, расы, национальности, состояния здоровья и т.п.
Исследуя сущностные характеристики права на образование, автор приходит к выводу, что право на образование является основным, неотчуждаемым конституционным правом, относящимся к группе социально-культурных прав. Социальная составляющая права на образование является более значимой, поскольку в ¡современных условиях социальный статус, степень социализации человека играет важную роль. Рассматривая право на образование в широком смысле как составляющую права человека на развитие, реализуемого в течение всей жизни, автор считает необходимым признать естественно-правовую природу этого права. " .1 -
В параграфе 1.2 «Лицо с ограниченными возможностями здоровья как субъект правоотношений в сфере образования» исследуются особенности образовательно-правового статуса лиц с ограниченными возможностями здоровья.
В работе систематизированы особенности, характеризующие лиц с ограниченными возможностями здоровья как субъектов с особым образовательно-правовым статусом. Автор особо отмечает, что лицо с ограниченными возможностями здоровья имеет временные или постоянные ограничения возможностей здоровья психофизического характера, но при этом может и не быть признано' инвалидом в установленном законом порядке. Законодательных критериев отнесения человека к категории лиц с ограниченными возможностями здоровья не существует, употребляемое в законодательстве понятие «лицо с ограниченными возможностями здоровья» не имеет нормативного определения.
В настоящее время, объем предоставляемых дополнительных гарантий реализации права на образование зависит от наличия у человека правового статуса инвалида либо лица с ограниченными возможностями здоровья. Вместе с тем, по мнению автора, важное значение для исследования особенностей образовательно-правового статуса лиц с ограниченными возможностями здоровья имеет наличие у этой категории людей особых образовательных потребностей, трудностей при освоении образовательных программ как при наличии проблем с физическим или психическим здоровьем, так и в связи с неблагополучным социальным положением лица, препятствующим его обучению (неблагополучная семейная обстановка, отсутствие нормальных отношений со сверстниками и учителями, проблемы в социализации при отсутствии ярко выраженных проблем со здоровьем, например, если у ребенка стертые формы заболевания или он медленнее других усваивает учебный материал). Именно наличие особых образовательных потребностей, зафиксированных уполномоченными органами, должно являться необходимым правовым условием предоставления лицу всего объема предусмотренных законодательством дополнительных гарантий реализации права на образование.
Автор приходит к выводу, что особенности правоотношений, субъектом которых являются лица с ограниченными возможностями здоровья, касаются объекта и содержания рассматриваемых правоотношений. Закон РФ «Об образовании» закрепляет государственные гарантии создания условий для получения лицами с ограниченными возможностями здоровья образования, а также коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов (ч. 6 ст. 5). Это позволяет говорить о том, что рассматриваемые правоотношения возникают не только по поводу получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, т.е. достижения цензового уровня знаний и умений, подтвержденного документом государственного образца, но и в связи с коррекцией нарушений здоровья, а также социальной адаптацией и интеграцией таких людей в общество. Специфика содержания правоотношений в сфере образования, субъектом которых являются лица с ограниченными возможностями здоровья, состоит в дополнительном объеме обязанностей государства в отношении таких людей,
характеризующихся необходимостью создания дополнительных гарантий обеспечения права на образование, в том числе создания специальных условий обучения.
Параграф 1.3 «Понятие и основные элементы конституционно-правового механизма обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья» посвящен исследованию сущности и основных элементов конституционно-правового механизма обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, в основу которого легли представления об обеспечении прав и свобод человека как совокупности мер и средств, способствующих нормальному протеканию реализации этих прав и свобод.
В диссертационной работе проведен анализ соотношения понятий «государственно-правовой» и «конституционно-правовой» механизм обеспечения прав и свобод человека. Автор, придерживаясь понимания конституционно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека как многоаспектного правового явления, характеризующегося сложной структурной наполненностью, включающегося в себя конституционные, а также иные нормативные правовые установления, институты и процедуры, приходит к выводу о том, что понятие конституционно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека, шире, чем понятие «государственно-правовой механизм обеспечения», в основе которого лежит, прежде всего, организационно-правовая составляющая (совокупность государственных органов и негосударственных организаций).
В своем исследовании автор опирается на предложенные в правовой науке подходы, в соответствии с которыми в структуру механизма обеспечения прав и свобод включаются нормативная и институциональная подсистемы. Вместе с тем, помимо этих двух подсистем, автор в структуре механизма обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья выделяет, во-первых, методы обеспечительной деятельности - совокупность правовых приемов и способов, с помощью которых осуществляется обеспечение права на образование (охрана, защита, восстановление), во-вторых, общие и специальные гарантии права на образование. При этом под гарантиями права на
образование лиц с ограниченными возможностями здоровья автор предлагает понимать закрепленные в Конституции РФ и других нормативных правовых актах общие условия и специальные юридические средства (льготы, обязанности, запреты и т.п.), создающие лицам с ограниченными возможностями здоровья фактическую возможность осуществлять право на образование и защищать это право в случае нарушения.
По мнению автора, гарантии качества, доступности, равенства и недискриминации в сфере образования должны быть конкретизированы применительно к специальным образовательным потребностям людей с ограниченными возможностями здоровья.
Автор предлагает весь спектр элементов институциональной системы механизма обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья подразделить на субъектов с общим статусом и субъектов со специальным статусом. Субъектами с общим статусом являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и др., субъекты со специальным статусом - это государственные органы, компетенция которых напрямую связана с охраной и защитой прав лиц с ограниченными возможностями здоровья в различных сферах жизни, в том числе, в сфере образования (уполномоченные по правам ребенка, психолого-медико-педагогические комиссии и др.).
Глава вторая «Регулирование и защита права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья: соотношение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ» состоит из двух параграфов.
В параграфе 2.1 «Полномочия Российской Федерации по регулированию и защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья» проведен анализ юридического закрепления права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в рамках предоставленного п. «в» ст. 71 Конституции РФ полномочия Российской Федерации по регулированию и защите прав и свобод человека.
Автор отмечает, что предстоящая ратификация Конвенции о правах инвалидов налагает на Российскую Федерацию обязанность по внедрению в законодательство об образовании лиц с ограниченными возможностями
здоровья международных стандартов в этой области. В этой связи в параграфе был проведен анализ базовых и специальных международных документов в области образования, принимаемых международным сообществом в течение последних 60-ти лет, на основании которого был сделан вывод о постепенном развитии принципов равенства, инклюзии и недискриминации в нормах международного права.
Конституционные положения, на которых основывается механизм обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, были сгруппированы диссертантом следующим образом: 1) нормы, составляющие основу конституционного строя; 2) конституционные нормы, закрепляющие права и свободы человека и гражданина, тесно связанные с правом на образование и его реализацией лицами с ограниченными возможностями здоровья; 3) специальная статья Конституции РФ (ст. 43), определяющая сущность и содержание права на образование; 4) права лиц с ограниченными возможностями здоровья как субъектов, находящихся под особой социальной защитой государства (ст. ст. 7, 38, 39, 41 Конституции РФ); 5) обязанность государства в лице органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, их должностных лиц по защите указанных прав (ст. ст. 2, 7, 18, 19, 45, 46, 55 Конституции РФ); 6) установленная законом ответственность государства за нарушение прав человека и гражданина и несоблюдение обязанности органов власти и их должностных лиц по обеспечению прав человека и гражданина, в том числе права на образование (ст. 53 Конституции РФ); 7) нормы Конституции РФ, связанные с распределением полномочий в сфере образования между уровнями власти.
Базирующаяся на конституционных положениях система федеральных законов в сфере образования, по мнению автора, включает в себя, во-первых, федеральные законы, предметом которых является комплексное регулирование общественных отношений в сфере образования, и, во-вторых, так называемые непрофильные федеральные законы, классификация которых была проведена в работе.
Автор отмечает, что в отсутствие специальных федеральных законов регулирование вопросов, связанных с образованием лиц с ограниченными возможностями здоровья осуществляется, в основном, в документах подзаконного уровня, в том числе программного характера, однако, это регулирование не может считаться полным и достаточным. Несмотря на то, что коррекционное образовательное учреждение несет ответственность за реализацию конституционного права граждан на получение бесплатного образования в пределах специального государственного образовательного стандарта, такие стандарты в настоящее время не утверждены. Вместе с тем, создание специального государственного образовательного стандарта (или в будущем - специальных требований, включенных в федеральный государственный образовательный стандарт) автору видится как одна из дополнительных гарантий обеспечения права на вариативный, отвечающий образовательным потребностям детей с ограниченными возможностями здоровья подход к осуществлению образовательного процесса.
Анализу в работе подверглись проекты значимых для образовательной сферы нормативных правовых актов. Диссертант отмечает, что проект федерального закона «Об образовании» в целом соответствует международным нормам, закрепляя в качестве принципов правового регулирования отношений в сфере образования общедоступность образования и адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам обучающихся; а также запрещение дискриминации в сфере образования. К числу несомненных достоинств проекта федерального закона об образовании автор относит то, что в нем устранен перекос в сторону обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях.
Диссертант отмечает, что система федеральных нормативных правовых актов по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья в настоящее время находится в стадии формирования. Возросшая нормотворческая активность органов государственной власти, задействованных в реализации социальной и образовательной политики, свидетельствует о понимании на государственном уровне необходимости оптимизации
федерального законодательства об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья.
В работе обосновывается необходимость специального нормативного правового регулирования вопросов образования лиц с ограниченными возможностями здоровья. Наиболее адекватным, по мнению автора, представляется внесение изменений в Закон РФ «Об образовании», в части устранения внутренних противоречий в регулировании вопросов образования лиц с ограниченными возможностями здоровья, и принятие федерального закона «О дополнительных гарантиях реализации права на образование отдельными категориями граждан», в котором последовательно и полно будут регламентированы дополнительные гарантии реализации права на образование лиц с особым образовательно-правовым статусом, в том числе лиц с ограниченными возможностями здоровья.
В параграфе 2.2 «Полномочия субъектов РФ по защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья» исследованы содержание и основные направления защиты права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в субъектах РФ, в том числе в нормативно-правовом выражении данной функции.
Автор отмечает, что при осуществлении полномочий по защите права на образование, которое в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекты РФ вправе осуществлять собственное регулирование, не вторгаясь в сферу полномочий Российской Федерации по регулированию этого права.
Полномочия субъектов РФ по защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья осуществляются по следующим основным направлениям:
1) совершенствование правового положения ребенка с ограниченными возможностями здоровья в сфере образования, осуществляемое в рамках законов субъектов РФ о защите прав ребенка, региональных целевых программ, направленных на улучшение социально-экономического положения детей (создание системы оказания ранней коррекционной помощи и др.);
2) расширение субъектного состава правоотношений, связанных с реализацией права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья (включение в систему специального образования сектора негосударственных образовательных учреждений и др.);
3) закрепление дополнительных социально-экономических гарантий реализации права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья (финансирование организации бесплатных транспортных услуг детям-инвалидам, предоставление технических средств в безвозмездное пользование для организации дистанционного обучения, компенсация затрат родителей на обучение детей в негосударственных образовательных учреждениях и др.);
4) регулирование вопросов, связанных с организацией образовательного процесса для лиц с ограниченными возможностями здоровья (создание специальных условий для получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья в общеобразовательных учреждениях и др.);
5) финансово-экономическое обеспечение права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование (повышение оплаты труда педагогов-предметников, обучающих детей с особыми образовательными потребностями и Др.);
6) определение механизмов защиты права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование (создание специализированных институтов по защите прав детей в субъектах РФ и др.).
Вместе с тем в законодательстве субъектов РФ практически не урегулированы вопросы, связанные с такими направлениями защиты права на образование, как обеспечение реального, а не формального права на выбор формы обучения и образовательного учреждения для ребенка с ограниченными возможностями здоровья, обеспечение доступности обучения в массовой школе, преодоление проблем низкого качества обучения на дому и др. Значительная часть законов субъектов РФ, зачастую, полностью дублирует федеральное законодательство (Республика Коми, Республика Дагестан, Республика Тыва и мн. др.).
Глава третья «Институциональная система конституционно-правового обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья» состоит из трех параграфов.
В параграфе 3.1 «Органы государственной власти в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья» охарактеризована роль и значение органов государственной власти в механизме обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование.
Органы государственной власти в механизме обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование рассматриваются в работе комплексно и в динамике как целостная система. Такой подход предопределен пониманием механизма государства как функционирования, действия органов государства, что выражается в определенных способах, принципах функционирования системы органов государственной власти, во взаимосвязи и взаимодействии между собой его отдельных частей.
Характеризуя орган государственной власти как элемент механизма обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование, автор выделяет следующие основные его признаки: 1) его деятельность должна быть способом осуществления механизма обеспечения права и свобод личности (охрана, защита или восстановление прав и свобод); 2) он должен быть наделен властными полномочиями в сфере обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование; 3) его действия должны быть определены как государственными, так и общесоциальными интересами.
В содержание правообеспечительной функции, осуществляемой Президентом РФ, автор предложил включить такие его полномочия, как возможность выступать с правом законодательной инициативы по вопросам защиты прав и свобод (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ); «указное» нормотворчество (ч. 1 ст. 90 Конституции РФ); обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по вопросам защиты прав и свобод (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ); определение основных направлений государственной политики в сфере защиты прав и
свобод (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ), приостановление действия актов, нарушающих права и свободы граждан (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ), вето Президента РФ на законопроекты, нарушающие либо ограничивающие права и свободы человека и гражданина (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ) и др.
Диссертант среди широкого спектра правовых средств обеспечения Президентом РФ прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, особо отмечает послания Президента РФ, которые в работе рассматриваются в качестве одной из основ формирования конституционно-правового механизма защиты прав граждан.
Законодательные органы государственной власти, осуществляя законодательную деятельность, создают необходимые правовые условия для осуществления лицами с ограниченными возможностями здоровья права на образование, тем самым непосредственно участвуя в механизме обеспечения права на образование.
Важнейшими государственными гарантиями права лиц с ограниченными возможностями здоровья на общее образование, закрепленными законодательными органами на сегодняшний день, являются обязательность получения всеми детьми (независимо от состояния здоровья) основного общего образования; свободный и равный доступ к образованию лиц с ограниченными возможностями здоровья; создание специальных условий обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в общеобразовательных школах; адаптивность образовательного процесса.
Автор внес предложение на федеральном уровне закрепить минимальный размер норматива подушевого финансирования одного учащегося, гарантировать корректировку утвержденных нормативов в сторону увеличения в связи с наличием у учащегося особых образовательных потребностей и фиксированный размер утвержденного за учеником норматива независимо от выбранного им образовательного учреждения.
В диссертационной работе обосновывается необходимость расширения правовых гарантий права на профессиональное образование лиц с ограниченными возможностями здоровья. Усиление таких гарантий имеет
системообразующее значение, поскольку профессиональная подготовка для таких людей - это способ гармонично интегрироваться в общественную жизнь, возможность заработать достаточно средств, чтобы не зависеть от материальной помощи государства, и получение «дивидентов» государством в виде налогов от работающего инвалида.
Исполнительные органы государственной власти обеспечивают право на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья посредством полномочий, которые автор предложил классифицировать следующим образом: полномочия по осуществлению нормативного правового регулирования, полномочия по финансированию сферы образования, полномочия по реализации государственных гарантий прав граждан в сфере образования, контроль и надзор в сфере образования.
Автор отмечает, что обеспечение права на образование* лиц с ограниченными возможностями здоровья судебными органами государственной власти сопряжено с комплексом проблем, в частности, в судах не учитываются ограничения физических возможностей инвалидов, особенно лиц с ограниченной подвижностью, лишенных слуха и зрения. В этой связи диссертант считает необходимым создание дополнительных гарантий судебной защиты права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья (бесплатное предоставление сурдопереводчиков, обеспечение квалифицированной юридической помощью и др.).
В целях усиления правовых гарантий защиты права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья автор внес предложение нормативно закрепить обязанность прокуратуры обращаться в уполномоченный орган с правотворческой инициативой, подготовленной на основе систематизированной информации о нарушениях прав людей с ограниченными возможностями здоровья в сфере образования.
В параграфе был рассмотрен статус специализированных правозащитных институтов, в том числе статус Уполномоченного по правам ребенка в РФ.
В параграфе 3.2 «Органы местного самоуправления в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья» исследованы особенности обеспечения права на
образование лиц с ограниченными возможностями здоровья органами местного самоуправления.
Автор отмечает, что органы местного самоуправления являются важным элементом конституционно-правового механизма обеспечения права на образование, поскольку именно на местном уровне обеспечивается право на общедоступное и бесплатное дошкольное и общее образование. В соответствии с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предусматривающими инициативное участие органов местного самоуправления в решении вопросов государственного значения за счет собственных бюджетных средств, органы местного самоуправления вправе осуществлять полномочие по обеспечению права лиц с ограниченными возможностями здоровья на профессиональное образование (п. 7 ч. 1 ст. 15.1 и п. 3 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает осуществление органами местного самоуправления функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования).
По мнению диссертанта, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере образования в дополнение к собственным полномочиям не должно формировать чрезвычайно объемные и громоздкие совокупные полномочия и, соответственно, создавать сложности в их реализации. Во избежание названных проблем необходимо соблюдать законодательно установленные требования к механизму передачи отдельных государственных полномочий.
Основываясь на статистических данных, автор приходит к выводу о том, что органы местного самоуправления недостаточно эффективно осуществляют полномочия по выявлению детей с ограниченными возможностями здоровья, не получающих образования, и организации предоставления им общедоступного и бесплатного общего образования. Органы местного самоуправления, обязанностью которых является обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий, не в состоянии обеспечить доступность всех образовательных учреждений для детей с ограниченными возможностями здоровья, несмотря на
то, что судебная практика исходит из обязанности администраций муниципальных образований как учредителей учебных заведений приводить здания общеобразовательных учреждений в соответствие с требованиями закона независимо от финансового положения.
Существующая схема распределения полномочий в сфере образования между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления позволила автору сделать вывод о наличии разных правовых возможностей у ребенка в зависимости от того, в каком образовательном учреждении будет реализовано его право на общее образование -общеобразовательном или специальном (коррекционном), поскольку организация общего образования в общеобразовательных учреждениях является полномочием органов местного самоуправления, а организация общего образования в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях - полномочием субъектов РФ. По мнению автора, эта проблема должна решаться путем передачи государственных полномочий по организации общего образования в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях органам местного самоуправления на основании законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Обеспеченность права лиц с ограниченными возможностями здоровья на дошкольное образование зависит от ряда факторов, в том числе характера и степени участия различных уровней власти в финансовом обеспечении права лиц с ограниченными возможностями здоровья на дошкольное образование; объема дополнительных гарантий, предоставляемых лицам с ограниченными возможностями здоровья, реализующим право на дошкольное образование; типа образовательного учреждения, в котором реализуется право ребенка с ограниченными возможностями здоровья на дошкольное образование.
В параграфе 3.3 «Общественные институты в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья» исследуются особенности участия общественных институтов в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Автор в своем исследовании исходит из того, что высокая степень социальной ответственности за благополучие и достойное развитие социально незащищенных категорий граждан лежит как на государстве, так и институтах гражданского общества, что предполагает реализацию полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья на основе взаимодействия с общественными институтами, представляющими интересы таких людей.
Автор на примере общественных объединений делает вывод о том, что общественный институт как элемент институциональной системы конституционно-правового обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья несет в себе определенный набор функций. Основными такими функциями являются:
1) функция защиты прав и законных интересов лиц с ограниченными возможностями здоровья в сфере образования;
2) функция взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам обеспечения права на образование (общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов, общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов, участие в разработке и реализации государственных и муниципальных программ и др.);
3) функция информирования граждан, общественных объединений, бизнес-структур, других негосударственных организаций, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья;
4) функция общественного контроля за реализацией решений, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе за выполнением законов и иных нормативных правовых актов.
Автор отмечает, что в действующем законодательстве, по существу, имеются только отдельные положения о деятельности общественных и государственно-общественных объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования. В связи с этим, автор
приходит к выводу о том, что в настоящее время назрела необходимость законодательной регламентации вопросов, касающихся участия общественности в управлении образованием.
Общественные институты через выстраивание эффективного диалога с властью, имеют возможность выражать интересы лиц с ограниченными возможностями здоровья как одной из наиболее нуждающихся в защите общественных групп, принимать участие в выработке принципиально важных решений, касающихся обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Автор отмечает, что, несмотря на то, что в настоящее время наблюдается активизация общественного участия в сфере образования, в большинстве случаев такое участие предопределено инициативой органов государственной власти. Вместе с тем, именно общественная инициатива должна являться системообразующим фактором в процессе осуществления общественными институтами своей деятельности в сфере образования. Таким образом, горизонтальные социальные связи, отношения и общественные инициативы должны являться определяющими.
В заключении обобщены результаты, подведены наиболее важные итоги проведенного исследования и сформулированы предложения по решению поставленных в работе задач.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора общим объемом 3,04 п.л.:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, указанных в перечне ВАК РФ:
1. Егупова М.А. Принципы равенства, инклюзии и недискриминации в реализации права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья // Человек. Сообщество. Управление. 2010. № 2. С. 112-121. (0,65 п.л.).
2. Егупова М.А. К вопросу о понятии права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья // Право и образование. 2010. № 2. С. 34-40. (0,44 п.л.).
3. Егупова М.А. Дистанционное обучение как форма реализации конституционного права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья // Современное право. 2009. № 9(1). С. 87-91. (0,52
П.Л.).
Статьи в иных изданиях:
4. Егупова М.А. Дистанционные образовательные технологии как гарантия реализации права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья Н Высшее образование XXI века: междунар. науч.-практ. конф.: сб. ст. / под общ. ред. проф. В.Н. Скворцова. - СПб: ЛГУ им. A.C. Пушкина, 2010. -320 с. (0,27 п.л.).
5. Егупова М.А. Проблемы реализации права на общее образование лицами с ограниченными возможностями здоровья в существующей сети образовательных учреждений Российской Федерации // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2010. № 4. С. 17-24. (0,64 п.л.).
6. Егупова М.А. О проблемах формирования законодательства об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в современной России // Конституция и конституционные преобразования в России. Сб. материалов межвузовской научно-практической конференции г. Краснодар 10 декабря 2010 г. / Отв. ред. P.M. Дзидзоев. Краснодар, Изд-во ООО «Аметист и К», 2010.-243 с. С. 116-123. (0,32 п.л.).
7. Дрожжина М.А. Проблемы реализации конституционного права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья // Проблемы становления гражданского общества на Юге России: материалы Всероссийской научно-практической конференции (г. Армавир, 14-15 апреля 2006 г.) / Науч. ред. A.A. Вартумян. Ставрополь: ООО «Базис», 2006. - 174 с. С. 68-69. (0,2 пл.).
Сдано в набор 29.12.2011. Подписано в печать 29.12.2011. Формат 60x84 1/16. Объем 1,5 п. л. Тираж 100 экз. Заказ №16
Отпечатано в типографии «Оливия-Арт» с оригинал-макета заказчика. Адрес: г. Краснодар, ул. Ставропольская, 107/8, тел. (861) 278-99-70.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовой механизм обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья»
61 12-12/463
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
На правах рукописи
Егуиова Марина Александровна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ ЛИЦ С ОГРАНИЧЕННЫМИ ВОЗМОЖНОСТЯМИ ЗДОРОВЬЯ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Курдюк П.М.
Краснодар 2012
СОДЕРЖАНИЕ
Введение.......................................................................................3
Глава 1. Теоретико-правовые основы обеспечения конституционного права
на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья................16
§1.1. Понятие и сущность конституционного права на образование......16
§ 1.2. Лицо с ограниченными возможностями здоровья как субъект
правоотношений в сфере образования................................................28
§ 1.3. Понятие и основные элементы конституционно-правового механизма обеспечения права на образование лиц с ограниченными
возможностями здоровья...............................................................41
Глава 2. Регулирование и защита права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья: соотношение полномочий Российской Федерации
и субъектов РФ.............................................................................53
§ 2.1. Полномочия Российской Федерации по регулированию и защите права на образование лиц с ограниченными возможностями
53
здоровья.....................................................................................•}~>
§ 2.2. Полномочия субъектов РФ по защите права на образование лиц с
ограниченными возможностями здоровья............................................85
Глава 3. Институциональная система конституционного обеспечения права
на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья..............118
§ 3.1. Органы государственной власти в механизме обеспечения конституционного права образование лиц с ограниченными возможностями
здоровья.....................................................................................
§ 3.2. Органы местного самоуправления в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными
возможностями здоровья..............................................................146
§ 3.3. Общественные институты в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья..............................................................170
Заключение................................................................................182
Библиографический список............................................................193
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Право на образование является важнейшим социально-культурным правом человека, поскольку образование -это сфера жизни общества, которая в наибольшей степени может повлиять на развитие человека. В настоящее время возможности реализации права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья связаны с наличием целого комплекса проблем правового, организационно-технического, финансового, социального характера. В этой связи особую остроту и актуальность приобретает исследование конституционно-правового механизма обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование, анализ не просто провозглашаемых, а реально существующих прав и свобод, обеспечиваемых государством, органами местного самоуправления, общественными институтами и т.д.
Стратегическая цель государственной политики в области образования -повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина 1 , в том числе лиц с ограниченными возможностями здоровья, особые образовательные потребности которых обуславливают необходимость создания специальных условий для получения ими качественного образования.
Период становления системы нормативных правовых актов в сфере образования лиц с ограниченными возможностями здоровья значительно затянулся. Начиная с 1999 года, когда был разработан и впоследствии отклонен проект федерального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)», не принят ни один комплексный нормативный правовой акт, регулирующий общественные
1 См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 гола, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
отношения в сфере образования лиц с ограниченными возможностями здоровья. В 2008 году Российская Федерация подписала и в настоящее время готовится к ратификации Конвенции о правах инвалидов, провозгласившей в качестве гарантий реализации нрава на образование невозможность исключения инвалидов из системы общего образования, бесплатного и обязательного начального образования или среднего образования; равный с другими доступ к инклюзивному, качественному и бесплатному начальному образованию и среднему образованию в местах своего проживания. В связи с тем, что нормы Конвенции о правах инвалидов с момента ее ратификации будут включены в правовую систему России и приобретут общеобязательный характер, в настоящее время требуется осмысление возможностей наиболее эффективного обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на качественное и доступное образование, в том числе профессиональное, с учетом опыта и традиций российской образовательной системы.
Степень научной разработанности проблемы.
Права человека как нравственная основа, фундамент любого общества и государства являются сложным, многоаспектным явлением и представляют значительный интерес для юридической науки. Общетеоретические подходы к изучению основных прав и свобод человека и гражданина в России и гарантий их реализации сформировали отечественные ученые-правоведы Е.А. Лукашева, Д.И. Луковская, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, В.Н. Протасов, В.М. Сырых и
ДР-
Основой для формирования собственной научной позиции автора послужили фундаментальные исследования таких отечественных ученых, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, В.Д. Зорькин, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, Г.Н. Комкова, O.E. Кутафин, В.В. Лазарев, В.А. Лебедев, С.М. Лях, Г.В. Мальцев, В.М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеев и др., а также специальные научные исследования механизма обеспечения прав и свобод
человека, осуществленные в различное время такими учеными, как Ю.В. Анохин, ГГ. Босхомджиева, В.Н. Бутылин, М.В. Мархгейм, И.В. Ростовщиков, В.А. Терехин, В.В. Уханкин и др.
Теоретические исследования отдельных вопросов, связанных с обеспечением конституционного права на образования, весьма многообразны и разнородны. В советское время комплексное конституционно-правовое исследование права на образование было осуществлено в работах Л.А. Долышковой, Г.А. Дороховой, Т.С. Румянцевой и др. Изучению различных аспектов конституционного права на образование посвящены работы М.С. Апдиевой, C.B. Безуглова, A.B. Богданова, Н.С. Голубковой, Т.В.Грачевой, З.П. Дащинской, А.П. Жуковой, A.B. Мадьяровой, Т.Н. Мапошевой, В.В. Рыбаковой, Т.В. Савиной, М.В. Смирновой, О.Л. Тепляковой, И.В. Тяпкиной, Д.В. Хромова, Ю.Н. Царева, Е.С. Чугуновой, P.A. Эфрикяна и др. В настоящее время особо актуальными являются вопросы, связанные с модернизацией российского образовательного права и образовательной системы. В этой связи важными представляются работы Г.Д. Волоховой, Г.Т. Ермоишна, А.Н. Козырина, Т.П. Куртаповой, В.В. Насоикина, А.И. Рожкова, Е.А. Суханова, М.В. Сытинской, В.И. Шкатуллы, Д.А. Ягофарова и др., отразившие современное состояние образовательного законодательства и пути его реформирования.
Особенности реализации права на образование детьми с ограниченными возможностями здоровья были изучены в работах Е.Ю. Шинкаревой, О.М. Ильиной. Вместе с тем, вопросы, касающиеся обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья на всех образовательных уровнях, в том числе, в сфере реализации права на профессиональное образование, исследованы недостаточно. В настоящее время не была изучена система государственных и негосударственных институтов, обеспечивающих право на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья; не проводилось комплексное сравнительно-правовое исследование
основных направлений защиты права на образование людей с ограниченными возможностями здоровья в субъектах РФ. Кроме того, несовершенство и пробельность законодательства в сфере обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья формирует поле для дальнейших научных изысканий в этом направлении.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе конституционно-правового обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Предметом исследования являются конституционно-правовые и иные нормативные правовые положения, регулирующие общественные отношения, связанные с содержанием права на образование, особенностями его реализации лицами с ограниченными возможностями здоровья и функционированием конституционно-правового механизма его обеспечения.
Целью диссертационного исследования является комплексное конституционно-правовое исследование сущности, содержания, особенностей и структурных элементов механизма обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование.
Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
представить и обосновать авторское понимание сущности права на образование как важнейшего социально-культурного права;
- выявить особенности лиц с ограниченными возможностями здоровья как субъектов правоотношений в сфере образования;
определить понятие и охарактеризовать основные элементы конституционно-правового механизма обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья;
- охарактеризовать конституционно-правовую природу полномочий Российской Федерации по регулированию и защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья;
- исследовать полномочия субъектов РФ но защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в контексте соотношения с полномочиями Российской Федерации по регулированию и защите этого права;
- осуществить анализ полномочий органов государственной власти по обеспечению конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья;
оцепить деятельность органов местного самоуправления по обеспечению конституционного права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование и предложить меры по ее совершенствованию;
- определить место и роль общественных институтов в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Методологическая основа исследования сформирована исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть особенности лиц с ограниченными возможностями здоровья как категории людей, нуждающихся в создании дополнительных гарантий права на образование, но и оценить эффективность конституционно-правового механизма обеспечения этого права.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализа и синтеза, логический и др.), специально-гносеологических (структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, сравнительно-правовой) методов.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам конституционно-правового обеспечения нрав и свобод человека, базируется на теоретико-правовых традициях рассмотрения субъективного права как неотъемлемого элемента правового статуса человека, признания естественно-правовой природы права на образование как проявления состояния свободы, возможности саморазвития, принадлежащей каждому человеку от рождения.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационной работы составляют нормативные правовые акты, в том числе Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и подзаконные акты, ведомственные акты Министерства образования и науки нормативного и рекомендательного характера, законы и подзаконные акты субъектов РФ по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья; решения Конституционного Суда РФ; материалы судебной практики; материалы общественных правозащитных организаций; материалы, подготовленные в государственных органах по защите прав человека, в том числе Доклады Уполномоченного по нравам человека Российской Федерации, Уполномоченного по правам ребенка Краснодарского края, Уполномоченного по правам ребенка г. Москвы; аналитические обзоры по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями в Российской Федерации, подготовленные Министерством образования и науки РФ, Департаментом социальной защиты населения Краснодарского края и др.; статистические материалы; данные социологических опросов.
Научная новизна диссертационного исследования характеризуется особенностями постановки актуальных проблем конституционно-правового обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья в современной России, а также подходом к их решению.
В рамках данного подхода 1) предложено авторское понимание сущности права па образование, выражающейся в соотношении юридически значимого социального интереса и обязанностей государства по его обеспечению как элементов права на образование; 2) выявлены особенности, характеризующие образовательно-правовой статус лиц с ограниченными возможностями здоровья, предопределяющие необходимость создания для этой категории людей дополнительных гарантий нрава на доступное и качественное образование без какой-либо дискриминации; 3) осуществлен анализ полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по регулированию и
защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, в результате которого разработана теоретическая концепция разграничения нормотворческих полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и ее субъектами, выявлено содержание и основные направления защиты права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в субъектах РФ, в том числе в нормативно-правовом выражении данной функции; 4) впервые осуществлено комплексное исследование институциональной системы конституционно-правового обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование, позволившее определить характер правовых связей органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных институтов в процессе конституционного обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья. Результатом проведенного исследования являются выносимые автором на защиту выводы и положения, представляющие собой авторскую концепцию конституционно-правового механизма обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование.
Положения, выносимые на защиту:
1. Автором предлагается определить право на образование как юридическую возможность человека удовлетворить потребность в знаниях, умениях, навыках, обеспеченную обязанностью государства гарантировать непрерывный, качественный по содержанию и процедурам процесс воспитания и обучения. Юридическая обязанность государства по обеспечению равных возможностей реализации права на образование является важнейшим элементом права на образование.
2. Из взаимосвязанных положений ст. 19 Конституции РФ и ст. 43 Конституции РФ вытекает, что лица с ограниченными возможностями здоровья имеют право на образование в том виде и объеме, в каком этим правом в соответствии с Конституцией РФ обладает каждый. Особенности образовательно-правового статуса лиц с ограниченными возможностями
здоровья предопределены не содержанием или объемом предоставляемого им права на образование, а взаимосвязью следующих характерных признаков:
1) наличие недостатков (ограничений, отклонений) в физическом и (или) психическом развитии;
2) объективно существующая связь между ограничениями здоровья психофизического характера и особыми образовательными потребностями рассматриваемых субъектов, выражающаяся в том, что освоение лицом с ограниченными возможностями здоровья образовательных программ без создания специальных условий невозможно или затруднено;
3) необходимость создания дополнительных государственных гарантий равноправия и недискриминации лиц с ограниченными возможностями здоровья в сфере обр�
