Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы

Дудко, Ирина Александровна

Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы»

Дудко Ирина Александровна

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС БРИТАНСКОГО ПАРЛАМЕНТА: СОВРЕМЕННЫЕ РЕФОРМЫ

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Диссертация выполнена на кафедре конституционного (государственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии

Научные руководители кандидат юридических наук, профессор

Андреева Ирина Алексеевна

кандидат юридических наук, доцент Алебастрова Ирина Анатольевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор Кашкин Сергей Юрьевич кандидат юридических наук Коврякова Елена Владимировна

Ведущая организация Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Защита диссертации состоится 27 апреля 2005 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии по адресу: 123995, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан

^ I

2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Н.А. Михалева

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии считается родиной парламентаризма1. И уже с самого своего появления Парламент в Англии стал играть заметную роль в системе государственного управления, а после «славной революции» (1688 г.) и принятия Билля о правах (1689 г.) превратился в центральный институт системы высших органов власти, что получило отражение в концепции парламентского суверенитета, разработанной в XIX в. великим английским конституционалистом А. Дайси2. Признание Парламента важнейшим звеном механизма управления страной обусловило то, что всякие реформы конституционного устройства в той или иной степени затрагивают этот орган.

XX век для Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии ознаменован целым комплексом кардинальных конституционно-правовых реформ. При этом основным объектом конституционного реформирования оказался британский Парламент.

Представляется, что начало современному этапу эволюции Парламента было положено Актом о Парламенте 1911 г. Именно этот Акт начал процесс реформирования Палаты лордов (который не закончен по сей день), а также закрепил главенствующее положение нижней палаты - Палаты общин. Тем самым была усилена роль Правительства в государственном механизме, поскольку через партийное большинство оно получило возможность решающего воздействия на Палату общин, от которой в результате ослабления Палаты лордов стала в конечном счете зависеть судьба законопроектов.

Таким образом, Акт о Парламенте 1911 г. поставил под сомнение один из фундаментальных принципов британского конституционализма - принцип верховенства Парламента.

1 Правда, эта историческая заслуга Англии перед человечеством оспаривается некоторыми странами, например, Исландией и островом Мэн.

1 См.: Дайси А. Основы государственного права Англии. Введение в изучение английской конституции: Пер. с англ. - М.: Изд. Т-ва И.Д. Сытина, 1907.

Далее в течение всего XX века эволюция британского Парламента происходила в основном по линии ослабления положения Парламента (Акт о Парламенте 1949 г., Акт о пожизненных пэрах 1958 г. и др.).

Ограничение главенствующего положения Парламента в системе органов государственной власти связано, прежде всего, с укреплением в XX веке роли Правительства, которое, как было указано, в названный период получало все больше возможностей для эффективного проведения своих решений через Парламент. Суверенитет британского Парламента оказался ограниченным и в связи с началом практики использования референдумов, которые стали не только моральными и политическими (как выборы), но и юридическими ограничителями для законодательного органа (по мнению ряда ученых3, в Соединенном Королевстве в настоящее время складывается правовой обычай проводить референдумы перед принятием наиболее важных решений по вопросам управления страной). Третьим значительным фактором, ослабившим принцип парламентского верховенства, является право Евросоюза, которое, в соответствии с учредительными договорами, должно иметь преимущество перед национальным правом. Ограничителем суверенитета Парламента выступает и Акт о правах человека 1998 г., обладающий повышенной степенью юридической защиты. Реальную угрозу верхо-

1 См. напр.: Alder Jh. General principles of Constitutional and Administrative

Law. - London: Palgrave Macmillan, 2002. P. 121.

венству законодательного органа представляет также предстоящее учреждение в стране Верховного суда в связи с проводящейся судебной реформой. Сферу деятельности Парламента ограничили и региональные конституционные реформы, а именно создание в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии собственных представительных органов, у которых есть своя компетенция.

Следует отметить, что среди конституционных реформ имеются и попытки противостоять ослаблению роли Парламента. Это касается прежде всего внутренней парламентской реформы. Основным ее объектом является Палата лордов. Именно она претерпела наиболее радикальные изменения в XX веке, став более демократичной после значительного сокращения в ней численности наследственных пэров и ожидаемого полного их исключения из состава Палаты, а также появления у нее элементов выборности. Тем самым должна повыситься степень легитимности Палаты лордов, а значит, и Парламента в целом, что, в свою очередь, позитивно отразится на его роли в государственном механизме4. Некоторым процедурным реформам, направленным, прежде всего, на повышение эффективности работы, подверглась и Палата общин.

Исследование данного комплекса проблем представляется актуальным потому, что все они позволяют проследить изменение роли и соотношения различных элементов государственного механизма в управлении обществом в аграрный, индустриальный и начавшийся постиндустриальный периоды человеческой истории; в частности, выявить тенденции развития публичной власти на нынешнем постиндустриальном этапе. Представляется, что акцент на трансформации института парламента в современный период дает возможность наиболее отчетливо увидеть происходящие сегодня изменения в устройстве публичной власти. Ведь именно этот орган в индустриальную эпоху считается главным инструментом управле-

4 Правда, ряд авторов (например, X. Барнетт) заявляют, что результаты этой реформы предсказать трудно, и ова может сказаться на независимости верхней Палаты и сделать ее подконтрольной Правительству.

ния обществом в демократических национальных государствах. Поэтому те изменения, которые происходят сейчас с британским Парламентом, во многом отражают эволюцию публичной власти в постиндустриальном обществе в целом, в частности - снижение роли парламентов в большинстве демократических стран мира.

При этом выбор Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в качестве страны, статус парламента которой исследуется в настоящей диссертации, обусловлен, как минимум, двумя обстоятельствами. Во-первых, с приходом в 1997 г. к власти лейбористской партии именно в данной стране реформы, повлиявшие на его статус, происходят наиболее бурно. Во-вторых, Англию принято считать родиной парламентаризма (как и конституционализма в целом), что объясняется ее вступлением в индустриальный период раньше других стран. Поэтому некоторое ослабление роли Парламента в государстве, где принцип парламентского верховенства традиционно считается одним из устоев государства, наиболее отчетливо показывает значительность изменений механизма управления постиндустриальным обществом по сравнению с индустриальным. Кроме того, Великобритания известна своим консерватизмом, силой традиций. Поэтому активизация реформ, сопоставимых с революцией, именно в данной стране представляет особый интерес.

Наконец, изучение конституционных реформ, влияющих на статус Парламента, имеет особую важность для российских исследователей в свете происходящих в нашей стране реформ конституционного значения.

ни находилась в оппозиции главе государства и исполнительной власти, последняя проводила последовательно свои решения. После последних выборов 2003 г. Государственная Дума фактически оказалась подконтрольна Правительству. Совет Федерации - верхняя палата Парламента - не способен оказать заметного влияния на процесс взаимодействия исполнительной и законодательной властей. В России начались значительные конституционные реформы, затрагивающие статус Парламента: преобразован статус политических партий, предполагается переход от мажоритарно-пропорциональной к пропорциональной избирательной системе, а возможно, и изменение способа формирования Совета Федерации. Актуальной проблемой современной российской действительности является и повышение авторитета представительного органа среди населения. Традиционно авторитет российского Парламента находится на низком уровне и отношение к нему со стороны населения подчас открыто враждебное.

Как видно, параллелей между современной конституционно-правовой действительностью Российской Федерации и Соединенного Королевства можно провести множество.

Опыт Соединенного Королевства интересен для нашей страны и доминирующим положением одного лица (Премьер-министра) в системе высших органов власти, и предпринимаемыми попытками реформирования органов власти, главным образом Парламента, с намерением повысить его авторитет в обществе, а также положение, занимаемое им в государственном механизме. В данной стране, так же как и у нас, проводится реформа верхней палаты Парламента, изменен статус политических партий, намечается реформирование избирательной системы в направлении пропорциональных выборов. В силу указанных причин законодательство Соединенного Королевства о реформах, практика их осуществления, проекты реформирования представляют несомненный интерес для теории и практики конституционализма в Российской Федерации.

Степень разработанности темы

Публикации, посвященные британскому Парламенту, его месту и роли в системе государственных органов до 19.97 г., т.е. до прихода к власти лейбористов и начала крупномасштабных конституционных изменений, имеются и в британской, и в российской науке. Прежде всего, следует назвать работы классиков британского конституционализма, в том числе - переведенные на русский язык. Среди них труд первого разработчика основополагающего принципа конституции Соединенного Королевства - принципа суверенитета Парламента, А.В. Дайси «Основы государственного права Англии»5, а также У. Беджгота «Английская конституция»6. Интересна книга бывшего клерка Парламента К. Илберта «Парламент. (Его история, организация и практика)»7, посвященная работе палат Парламента, их взаимоотношениям и отношениям с другими органами власти. Среди современных работ следует назвать труд П. Бромхеда «Эволюция британской конституции»8, в котором автор рассматривает взаимодействие всех институтов государственной власти. Значительное место тема Парламента занимает и в учебниках по конституционному праву Соединенного Королевства И.С.С. Уэйда и Г.Г. Филлипса9, X. Барнетт10, Дж. Альдера11.

s См.: Дайси А. Указ. соч.

' См.: Bagehot W. The English Constitution (1867). - London: Fontana. 1993.

' См.: Илберт. К. Парламент. (Его история, организация и практика). • Петроград, 1915.

8 См.: Бромхед. П. Эволюция британской конституции.- М.: Юрид. лит., 1978.

* См.: Уэйд И.С.С., Филлипс ГТ. Конституционное право. - М.: Наука, 1950.

10 См.: Barnett H. Constitutional and Administrative Law. - London. Sydney.: Cavendish Publihing Limited, 2002.

11 См.: Alder Jh. Op. cit.

12 См.: Гутнова E£. Возникновение английского Парламента. (Из истории английского общества и государства Х1П в.). - М.: Изд-во Московского Университета, 1960.

" См.: Левина MJÍ. Парламентское право Великобритании ХУП - начала XIX в. - М.:Изд-во «Зерцало», 2000.

вается и в работах Б.С. Крылова14, Н.С. Крыловой15, В.Н. Шаповала16, а также И.Ю. Богдановской17, В.В. Бойцовой и Л.В. Бойцовой18, Т.В. Апаровой19, В.А. Баранникова20, В.В. Маклакова21.

Отдельным проблемам британского парламентаризма посвящены следующие публикации: Боботов СВ. «Законодательный процесс в Великобритании»22, Дмитриева О.В. «У истоков английского парламентаризма»23, Жданович В.А. «Об избирательной системе Великобритании»24, Романов P.M. «Понятие и сущность парламентаризма»26, Перегудов СП. «Разделение властей по-британски»26, Тимошенко И.Г. «Парламентский контроль в Великобритании»27, Якушева А.Ю.

14 См.: Крылов B.C. Государственный строй Великобритании. - М.: Госюриздат, 1957; Крылов B.C. Парламент буржуазного государства: Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. - М.: Изд-во ИМО, 1963.

" См.: Крылова Н.С. Центральные государственные органы Великобритании. • М.: Юрид. лит., 1965; Английское государство. - М.: Наука, 1981; Британский парламентаризм И Очерки парламентского права: Зарубежный опыт. - М.; Изд-во ИГиП РАН, 1993.

1в См.: Шаповал BJJ. Британская конституция: политико-правовой анализ. -Киев: Лыбедь, 1991.

17 См.: Богдановская HJO. Закон в английском праве. - М.: Наука, 1987; Прецедентное право. - М.: Наука, 1993.

18 См.: Бойцова В£„ Бойцова Л£, Служба'защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М.: БЕК, 1996.

" См.: Апарова ТЛ. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Шотландия, Уэльс. - М.: Институт международного права и экономики. Изд. «Триада Лтд», 1996.

20 См.: Баранчиков ВА. Муниципальные органы Великобритании. - М., ВЮЗИ, 1990.

и См.: Маклаков В£. Иностранное конституционное право. - М.: Юристъ, 1996; Парламенты стран - членов Европейского Союза. -М.; Изд-во ИНИОН РАН, 1994.

я См.: Боботов СЛ. Законодательный процесс в Великобритании. // Журнал российского права. 1998, № 4-5.

23 См.: Дмитриева ОЗ. У истоков английского парламентаризма // Британия и Россия. - М., 1997.

м См.: Жданович В А. Об избирательной системе Великобритании // Журнал российского права. 1998, № 1.

25 См.: Романов РМ. Понятие и сущность парламентаризма. // Социально-политический журнал. 1998, № 4.

м См.: Перегудов СЛ. Разделение властей по-британски // Британия и Россия. Сборник статей. - М., 1997.

" См.: Тимошенко ИТ. Парламентский контроль в Великобритании // Журнал российского права. 2000, № 9.

«Кризис парламентаризма и делегированное законодательство в Великобритании»28, а также переводные статьи Б. Баурин-

га .

Тем не менее теоретических исследований современной конституционной реформы в Соединенном Королевстве не очень много, в связи с тем, что основные изменения произошли в течение последних 10 лет и не завершены по сей день. Это статьи о реформах 1990-х гг. Д. Шелла, В. Виндхэма, М. Эллиота, Б. Сейвея, опубликованные в британской периоди-

ке .

В российской науке имеются лишь отдельные работы, посвященные некоторым аспектам конституционных реформ последних лет, так или иначе затронувших статус Парламента. К ним относятся книги Н.А. Алексеева, СИ. Коданевой, В.В. Лобанова31, а также публикации в периодических изданиях И.К. Ивановой, И. А. Алебастровой32. Но комплексного исследования проводимых мероприятий, воздействовавших на статус Парламента, и их влияния на конституционную доктрину и практику в целом нет.

28 См.: Якушева АЮ. Кризис парламентаризма и делегированное законодательство в Великобритании // Современный буржуазный конституционализм в теории и на практике. Межвузовский сборник научных трудов. - Свердловск, 1985.

м См.: Бауринг Б. Долгий путь Великобритании к европейским стандартам прав человека: в авангарде или далеко позади // Конституционное право (восточноевропейское обозрение), 2002, № 1; Судебная система и ее радикальная реформа в Англии и Уэльсе. // Конституционное право (восточно-европейское обозрение), 2002,

90 См.: Shell D. Ladour and the House of Lords: Л Case Study in Constitutional Reform // Parliamentary affairs. - L., 2000. - Vol. 53, № 2.; Wyndham W„ Kent N. Reforming the House of Lords. A submission of the Tory Reform Group to the Royal Commission.// Reformer, July 1999, availiable at: http://www.trg.ory.uk/publications/ reforminghouseoflordB.html: Elliott M. Parliamentary sovereignty and the new constitutional order: legislative freedom, political reality and convention // Legal Studies 2002, № 22; Seiway B. The Constitution of the UK: a Long Distance Perspective // Common Law World Review (2001) № 1.

" См.: Алексеев НА. Палата лордов британского Парламента: от Суда короля Эгберта до революции премьера Т.Блэра. 825 - 2003. - М.: ВЕК, 2003; Коданева СМ. Британский регионализм (конституционная реформа). - М.: Юрист, 2004; Лобанов ВВ. Модернизация правительства в Великобритании. - М., 2000.

32 См.: Иванова HJC. Палата лордов в составе пэров. М., 1999; Алебастрова И А. Британская конституционная реформа: учреждение региональных органов власти // Представительная власть в XXI веке. 2002, № 5-6.

Объект исследования

Объектом настоящего исследования являются правовые аспекты истории развития Парламента и эволюции принципа парламентского верховенства, основные вехи реформы Парламента, содержание конституционных реформ 1990-х гг. и их результаты.

Цели и задачи исследования

Основная цель настоящей диссертации состоит в том, чтобы показать, что содержание главного принципа конституционной доктрины - принципа парламентского верховенства в XX в., а особенно на рубеже XX - XXI вв., значительно изменилось в сторону его ограничения под воздействием целого ряда факторов, созданных лейбористскими реформами. Вторая цель - исследование конституционной реформы Парламента и, в частности, Палаты лордов, результатов и значения проводимых реформ.

Эти поставленные цели достигаются в результате решения следующих задач:

- исследование эволюции британского Парламента и принципа парламентского верховенства;

- анализ факторов, оказывающих влияние на парламентский суверенитет - положение Парламента в системе разделения властей и его взаимоотношения с исполнительной и судебной властями, отношения с избирательным корпусом, влияние на Парламент процессов регионализации и членства Соединенного Королевства в Евросоюзе;

- исследование реформы Палаты лордов, причин и результатов этой реформы и ее влияния на Парламент в целом.

Методологические основы диссертационного исследования

В работе над поставленной проблемой использовался целый ряд методов научного исследования, как общенаучных, так и специальных: таких как метод системного анализа, сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический.

Научная новизна исследования

Новизна исследования состоит в том, что с начала проведения лейбористами конституционных реформ положение Парламента в системе высших органов государственной власти и содержание основного принципа британской конституции рассматриваются впервые. Новым для российской науки конституционного права является и рассмотрение новейшего британского законодательства в отношении Палаты общин, судебных полномочий Палаты лордов и практики его применения.

Положения, выносимые на защиту

В результате проведенного исследования автором выдвинуты на защиту следующие положения, содержащие элементы научной новизны:

1. Парламент оказался центром всего комплекса конституционных реформ, проводимых с конца XX века лейбористским Правительством. Это проявляется в том, что каждая из них так или иначе повлияла на статус Парламента, а все вместе они существенно изменили его положение в государственном механизме.

2. Изменение конституционно-правового статуса британского Парламента в результате проведенных на сегодняшний день реформ является неоднозначным. Доминирующим направлением преобразований является некоторое падение роли Парламента в государственном механизме. Факторы ослабления его влиятельности действуют как «сверху» (членство в ЕС) и «снизу» (регионализация), так и по горизонтали (усиление роли Правительства и судов). С другой стороны, среди проводимых реформ имеются и попытки усилить роль Парламента в управлении или, по крайней мере, приостановить ее дальнейшее падение. Это, прежде всего, организационно-процедурные реформы Палаты общин (отмена дисконтинуитета, введение программы правительственных законопроектов, учреждение «параллельной» палаты, изменение порядка заседаний и др.). Некоторый потенциал для усиления роли Пар-

ламента создает и демократизация состава Палаты лордов, т.к. она может повысить ее легитимность, придать Палате уверенность во взаимоотношениях с Правительством, что, в свою очередь, создает возможности для возрастания влиятельности Парламента в целом.

3. Степень влияния проводимых лейбористами реформ на статус Парламента неодинакова. Ряд обстоятельств - членство в Европейском Союзе, практика референдумов, изменения отношений с избирательным корпусом - можно считать значительными ограничителями парламентского верховенства. Другие - региональная реформа - не оказывают существенного влияния на суверенитет Парламента в связи с тем, что акты представительных региональных органов могут быть отменены судами или лишены юридического действия, если они не соответствуют статутам Вестминстера. Кроме того, формально британский Парламент признается верховным органом по отношению к региональным, т.к. сохраняет «спящие» полномочия законодательствовать для всех регионов Королевства. Большим ограничителем в этой связи можно считать референдум, т.к. он является результатом непосредственного волеизъявления граждан.

4. Конституционные реформы конца XX - начала XXI вв., с одной стороны, знаменуют собой новый этап в развитии британского Парламента, который характеризуется значительным подрывом традиционно понимаемого принципа парламентского верховенства. С другой стороны, проводимые реформы нельзя считать проявлением резкой смены курса лейбористским Правительством. Они представляют собой закономерное продолжение достаточно длительного периода эволюции британского Парламента, который условно можно назвать современным этапом его развития. Начало данному современному этапу было положено принятием Акта о Парламенте 1911 г., который следует считать первым шагом к ослаблению роли Парламента и подрыву принципа парламентского суверенитета. Формально этот Акт ослабил лишь Палату лордов, но на деле - Парламент в целом, т.к. позволил Пра-

вительству через партийное большинство в Палате общин проводить свой курс.

5. Общее ослабление роли Парламента в государственном механизме в XX в. (доминирование права ЕС, появление института референдума, частый роспуск Палаты общин, исчезновение практики парламентской ответственности Правительства, его доминирование как субъекта законодательной инициативы, расцвет делегированного законодательства) сочетается с безусловным признанием современной британской доктриной принципа парламентского суверенитета. Это дает повод говорить о противоречии между доктриной британского конституционного права, с одной стороны, и его законодательством и практикой - с другой. Тем не менее парламентский суверенитет нельзя считать утраченным. Парламент по-прежнему выступает центральным институтом государственного механизма. Его законодательная компетенция формально остается абсолютно неограниченной: даже после вступления в ЕС и учреждения региональных органов власти Парламент сохранил за собой право законодательствовать по любому вопросу, в том числе отменить свои акты по вопросам регионализации и членства в ЕС. Он обладает целым комплексом способов воздействия на Правительство и сохраняет функции реального контроля за ним. Представляется, что статус британского Парламента, характеризуемый в данной стране посредством принципа парламентского верховенства, изменившись, приблизился сегодня к тому пониманию приоритетного положения законодательного органа в системе разделения властей, которое господствует в континентальных странах.

постиндустриальном обществе объясняется, с одной стороны, усложнением управления и усилением влиятельности его профессионального элемента, олицетворяемого исполнительной и отчасти судебной властями. С другой стороны, это проявление ослабления власти самого государства при общем усилении публичной власти общества, включая ее региональный и надгосударственный уровни.

7. Понятие суверенитета в британской доктрине, в отличие от российской, никогда не абсолютизировалось. В частности, суверенитет Парламента традиционно признавался ограниченным классической британской доктриной33. В XX в., особенно в его конце, число таких ограничителей значительно увеличилось. Причем наряду с политическими (суверенитет народа, всеобщие выборы) появились юридические ограничители парламентского суверенитета (обычай проводить референдум по наиболее важным вопросам конституционного значения, право ЕС, возрастание роли судов, кодификация прав человека).

Практическая значимость работы

Положения и выводы исследования, а также новые юридические материалы могут быть использованы в дальнейшем при разработке проблемы конституционных изменений в Соединенном Королевстве Великобритании Северной Ирландии и их влияния на конституционную доктрину. Опыт этой страны в реализации конституционных изменений и реформы Парламента может быть полезен при разработке реформ в Российской Федерации.

Изложенные в работе материалы могут быть использованы в преподавании конституционного права, при подготовке учебных программ, методических рекомендаций, учебников и учебных пособий и при разработке спецкурса по дисциплинам «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран».

" См.: Дайси А. Указ. соч. С. 91-92.

Апробация результатов исследования

Диссертация выполнена на кафедре конституционного (государственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии.

Основные идеи, теоретические и практические положения работы получили отражение в статьях, подготовленных автором.

Структура работы

Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения и библиографии.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяются объект и предмет, цель и задачи исследования, излагается степень научной разработанности темы, формулируются положения, выносимые автором на защиту, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость выводов, содержащихся в работе.

В главе I «Теоретические и исторические основы института британского Парламента» исследуются основные положения британской конституционной доктрины о статусе Парламента, принципы британской конституции, а также становление и развитие представительного органа в государственном механизме страны. Глава I состоит из двух параграфов.

В § 1 «Классическая британская конституционная доктрина о Парламенте» рассматривается содержание трех главных принципов конституции Соединенного Королевства - господства права (Rule of Law), разделения властей (Separation of Powers) и верховенства Парламента (Parliamentary Supremacy). Важнейшим из них по-прежнему остается принцип верховенства Парламента, сформулированный еще в XIX

в. известным ученым А. Дайси. Парламент является центральным институтом системы государственного управления в Соединенном Королевстве. Вследствие такого особого статуса представительного органа в стране своеобразно реализуется принцип разделения властей - здесь разделение властей органически сочетается с принципом их взаимодействия.

Согласно классическому пониманию, принцип верховенства Парламента включает в себя три составляющие - право издавать любые законы, высшая юридическая сила актов Парламента и независимость вновь созываемых органов от решений предыдущих.

В XX в. принцип парламентского суверенитета подвергся значительным изменениям. Следует отметить, что британская конституционная доктрина, в отличие от российской, не признавала понимание суверенитета как неделимого и неограниченного. Суверенитет Парламента изначально считался ограниченным политическим суверенитетом народа, господством права, разделением властей, территориальными пределами действия статутов. В XX в. количество факторов, ограничивающих суверенитет Парламента, увеличилось, степень их воздействия усилилась. Этими ограничителями являются:

- влияние международного права, в частности права ЕС;

- процессы деволюции внутри государства;

- усиливающееся положение исполнительной власти по сравнению с законодательной;

- возвышение судебной власти в системе разделения властей;

- усиление влияния избирателей на работу государственных органов, а также практика использования референдумов.

Тем не менее принцип суверенитета Парламента нельзя считать утраченным. Скорее, изменившись, статус британского Парламента приблизился в тому пониманию положения представительного органа в системе разделения властей, которое господствует в странах континентальной Европы.

В § 2 «История развития британского Парламента» рассмат-

риваются основные вехи развития Парламента. Одной из особенностей развития парламентской системы в Великобритании является тот факт, что деятельность Парламента практически не прекращалась на протяжении многих веков, не падало и его значение, как это было во многих европейских странах.

Основными периодами развития британского Парламента являются:

- этап парламентской предыстории, т.е. период зарождения основных органов, послуживших основой Парламента, с 825 (объединение древних английских государств) по 1265 г. (Парламент Симона де Монфора);

- первый период (с конца XIII до начала XV в.) охватывает такие события, как зарождение Парламента, созыв «образцового Парламента», становление Парламента как представительного органа, формирование основных процедурных норм;

- второй период - с 1425 по 1603 г. (восшествие на престол Якова I) - характеризуется возрастанием роли Парламента, усилением его позиций;

- третий период (с 1603 по 1689 г.) охватывает борьбу Короля с Парламентом и установление парламентского правления после принятия Билля о правах (1689 г.);

- в течение четвертого периода - с 1689 г. по 1832 г. (принятие Акта о реформе, предоставившего избирательное право большой части населения страны) - происходит формирование основных принципов ведения дебатов, правил, организации работы палат, установление контроля Палаты общин над Правительством;

- пятый период (с 1832 г. по 1911 г.) известен многочисленными реформами и некоторым фактическим падением роли Палаты лордов;

- шестой период - с 1911 г. по настоящее время - характеризуется радикальными конституционными реформами, а также снижением роли Парламента в государственном механизме при одновременном возвышении Правительства. В этом периоде можно выделить три подперида:

- с 1911 по 1949 г. были расширены избирательные права граждан. С 1935 по 1945 г. Парламент работал без перевыборов, продляя свои полномочия, что несвойственно британской конституционной практике,

- с 1949 по 1997 г. был принят целый ряд статутов, касающихся положения и деятельности Палаты лордов, в частности, Акт о Парламенте 1949 г., еще более ослабивший положение верхней палаты по сравнению с нижней,

- с 1997 г. по настоящее время.

Выделение в особый подпериод времени с 1997 г. имеет свои основания. Во-первых, после прихода к власти лейбористского Правительства во главе с Премьер-министром Т.Блэром кардинально изменилось содержание самого понятия Парламент в силу изменения соотношения роли палат внутри него. Во-вторых, за этот сравнительно небольшой отрезок времени было принято наибольшее в парламентской истории Соединенного Королевства количество актов, имеющих конституционное значение и затрагивающих так или иначе статус Парламента. В-третьих, об этом также позволяют говорить созданные ранее комитеты по модернизации Палаты общин и Комитет по процедуре, пересмотр Постоянных правил, попытки реформирования Палат.

Таким образом, вплоть до второй половины XX в. развитие Парламента характеризовалось эволюционными изменениями правил его работы, установлением доминирующего положения Палаты общин и занятия им важного места в системе органов государственной власти, чему в немалой степени способствовало утверждение о парламентском суверенитете. Оно было закреплено в Билле о правах 1689 г., эта концепция вполне отвечала историческому развитию страны вплоть до XX в. Однако в XX в. значительно усилились позиции Правительства, а роль и значение Парламента упали.

В главе II «Эволюция принципа парламентского верховенства на рубеже XX - XXI вв.: реформы лейбористского Пра-

вительства» рассматриваются основные факторы, повлиявшие на изменение содержания важнейшего принципа британской конституции, а также реформы лейбористского Правительства последнего десятилетия, оказавшие значительное воздействие на статус Парламента. Глава II состоит из пяти параграфов.

В § 1 «Парламент и избирательный корпус» исследуются проблемы, связанные с обеспечением народного суверенитета, а также соотношение народного и парламентского суверенитета.

Современный этап развития парламентаризма в Соединенном Королевстве характеризуется усилением влияния населения на Парламент. Парламент стремится к тесному сотрудничеству с электоратом. Реформы в области организации и процедурных правил Палаты общин направлены на повышение эффективности работы парламентариев с избирателями. Изменение расписания работы Палаты общин, учреждение сессионного календаря позволяют сэкономить время депутатов, что дает им возможность работать с избирателями плотнее. Этому способствует и внедрение новых технических средств работы. О том же свидетельствуют изменения в избирательном процессе и попытки реформирования избирательной системы.

Одновременно Парламент этими мерами стремится усилить свой авторитет в противовес Правительству.

Тенденция усиления ограничения суверенитета Парламента со стороны избирательного корпуса проявляется и в развитии института референдума. Несмотря на то, что он носит лишь консультативный характер и общенациональный референдум проводился пока лишь один раз, само применение этого института, а также заключение его в законодательные рамки свидетельствуют о нарастающем влиянии электората на представительный орган. Можно говорить о том, что проведение референдумов по вопросам, имеющим особо важное конституционное значение, постепенно становится политико-правовым обычаем.

В § 2 «Современный британский Парламент в системе разделения властей» рассматриваются взаимоотношения британского Парламента с исполнительной и судебной ветвями власти, а также те изменения, которым они подверглись в последнее десятилетие.

Если на протяжении всего XX в. в Соединенном Королевстве наблюдается явная тенденция к усилению роли Правительства в государственном механизме и его влияния на законодательный орган, то к концу XX в. можно отметить попытки сопротивления Парламента создавшемуся балансу исполнительной и законодательной ветвей власти. Палата общин пытается вернуть былое влияние на Правительство. Процесс этот происходит очень медленно, но определенные сдвиги в этом направлении очевидны.

Прежде всего это касается процедурных изменений в работе Палаты общин. В 1999 г. начал свою работу новый орган нижней палаты - «параллельная» палата «Вестминстер Холл». Здесь обсуждаются некоторые публичные законопроекты, частные билли, акты делегированного законодательства, доклады комитетов. Причем этот орган справляется с контролем за работой специальных комитетов гораздо эффективнее, чем сама Палата общин. Это позволяет более тщательно контролировать Правительство.

Некоторым изменениям подверглась и процедура вопросов министрам, которая является важным инструментом парламентского контроля. С 2003 г. введена процедура «перекрестных» вопросов, темы которых касаются различных областей управления. Это позволяет проводить в Палате широкие дискуссии о работе всего Правительства, а не отдельных министерств.

Был проведен ряд мероприятий по улучшению работы специальных комитетов. Важнейшим среди них является посещение Премьер-министром комитета по связям дважды в год, чего не было ранее. Это повышает статус комитетов, подчеркивает важность их работы, а также способствует повышению эффективности контроля за деятельностью Правительства.

С 1997 г. специальные комитеты получили право допарла-ментского рассмотрения некоторых публичных законопроектов, что повышает качество принимаемых Парламентом законов.

В 2003 г. комитет по отделению Лорд-канцлера был переименован в комитет по конституционным делам, что связано, в первую очередь, с проводимой судебной реформой.

В рамках реформирования Палаты общин были внесены некоторые изменения и в законодательный процесс. С 2000 г. Правительство обязано представлять в Парламент свою законодательную программу с примерным расписанием прохождения биллей. Это позволяет более точно распределять время в Палате и прогнозировать прохождение других биллей. В некотором роде эта реформа усиливает независимость Палаты общин от Правительства.

Одним из существенных изменений в законодательном процессе является отмена принципа дисконтинуитета. Согласно новому положению министр может внести предложение о переносе рассмотрения билля на следующую сессию, причем законопроект должен пройти первое чтение. Данное правило не распространяется на законопроекты, уже прошедшие подобную процедуру на прошлой сессии. В сессию 2003 - 2004 гг. такой процедуре были подвергнуты четыре билля, например Билль о психическом здоровье (Mental Capacity Bill).

Необходимо заметить, что все процедурные изменения в Палате общин вводятся в экспериментальном порядке, на время созыва нынешнего Парламента. Но практику их внедрения можно считать успешной.

Все реформы организации и процедуры Палаты общин нацелены на усиление контроля со стороны Парламента за Правительством.

Серьезная реформа в настоящее время проводится в сфере судебной ветви власти. На сегодняшний день функции высшего суда страны поделены между двумя органами: комитетом по апелляциям Палаты лордов и Судебным комитетом

Тайного Совета (Privy Council). Правительство лейбористов намерено ликвидировать этот древний пережиток полномочий Парламента. 12 июня 2003 г. было заявлено о создании в стране Верховного суда. В Палате лордов в настоящее время идет рассмотрение соответствующего законопроекта, согласно которому все судебные полномочия Палаты лордов будут переданы вновь созданному Верховному суду. Он должен состоять из 12 судей, назначаемых Королевой по совету Премьер-министра.

Создание такого органа позволит более последовательно воплотить доктрину разделения властей и обеспечить большую независимость судебной власти.

В § 3 «Парламент и регионализация» изложены основные аспекты региональных реформ, а также вопросы соотношения процессов деволюции и принципа парламентского верховенства.

В результате проведенных в 1998 г. реформ в трех крупных частях страны - Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии - были учреждены собственные представительные органы со своей компетенцией. Наибольшей степенью самостоятельности наделен Шотландский парламент, имеющий право первичного нормотворчества и изменения ставки налогообложения в незначительных пределах. Меньшей независимостью обладает Национальная Ассамблея Северной Ирландии, но это связано прежде всего с широкими полномочиями государственного секретаря в этом регионе. Национальная Ассамблея Уэльса обладает правом вторичного нормотворчества.

Представляется, что учреждение региональных органов не угрожает принципу суверенитета Парламента, т.к. он сохранил за собой право законодательствовать по всем переданным вопросам, хотя и до реформы законодательство британского Парламента в отношении этих регионов не носило массового характера. При этом региональные представительные органы могут эффективно решать местные проблемы, что позволяет разгрузить национальный Парламент. В рамках проведенной региональной реформы можно, скорее, говорить об усилении

исполнительной власти в лице государственных секретарей, которые получили в результате некоторые функции Вестминстера.

В связи с учреждением представительных органов в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии встал вопрос и 6 статусе Англии - самого крупного и развитого региона страны. В 1998 г. в Англии было создано девять регионов, которые в настоящее время управляются в централизованном порядке. На основании Акта о подготовке региональных Ассамблей (Regional Assemblies (Preparation) Act) 2003 в этих регионах должны быть проведены референдумы по вопросу создания собственных органов управления. 4 ноября 2004 г. был проведен первый референдум в Северо-Восточной Англии, который дал отрицательные результаты (77,9 % проголосовавших высказались против создания в регионе Ассамблей). Можно предположить, что после этой неудачи Правительство Т. Блэра нескоро приступит к дальнейшей реализации намеченной программы.

В § 4 «Парламент и институты Евросоюза» рассматриваются принципы соотношения национального права Европейских Сообществ в Соединенном Королевстве, а также возможности и средства парламентского воздействия на органы Евросоюза.

Членство в Евросоюзе ощутимо ограничивает принцип суверенитета британского Парламента, т.к. нарушаются основные составляющие этого принципа, в частности, правило о том, что Парламент не связывает Парламенты следующих созывов. В стране уже существует несколько актов, среди которых Акт о Европейских Сообществах 1972 г., обладающих повышенной юридической силой, что несвойственно британской правовой системе. Вследствие этого можно говорить об изменении статуса самих статутов. В связи с принципами европейского права в Соединенном Королевстве повышается роль судов. Но Парламент не стал слабым звеном в отношениях страны с Евросоюзом. Он играет важную роль в процессе подготовки документов для органов ЕС, контролирует Прави-

тельство, являющееся основным звеном в отношениях с ЕС.

В § 5 «Попытки модернизации британского бикамерализ-ма: реформа Палаты лордов» изложены основные задачи, стадии и результаты реформы Палаты лордов - верхней Палаты британского Парламента.

На первом этапе реформы Правительство ограничилось тем, что лишило наследственных пэров (за исключением 92 человек) права быть членами Палаты лордов. Главными причинами реформы было стремление к демократизации Парламента, повышению его легитимности и статуса в государственном механизме. Скрытой задачей послужило желание лейбористов уменьшить влияние консервативной партии в верхней палате.

В настоящее время Палата лордов состоит из назначаемых (духовные и судебные лорды, пожизненные пэры и два наследственных пэра, состоящих на королевской службе) и избираемых членов. Последними, как ни странно, являются 90 наследственных пэров.

Необходимо заметить, что первая стадия реформы желаемых результатов не дала. Система назначения пожизненных пэров только начала внедряться после учреждения в 2000 г. комиссии по назначениям. Проект Правительства по второй стадии реформы и введении полностью назначаемой палаты не был поддержан в Парламенте. Все это говорит о том, что реформа Палаты лордов затянулась. Правительство не имеет четкого представления о том, какой должна стать обновлен-•ная верхняя палата. Вопросы ее организации, способа формирования, полномочий и функций остались нерешенными.

В заключении к диссертации изложены основные выводы о современном статусе Парламента в системе разделения властей в Соединенном Королевстве.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:

1. Дудко И.А. Новеллы британского законодательства о выборах // Право и жизнь. - 2004. - № 76 (12). - 0,9 п.л.

2. Дудко И.А. Организационные и процедурные реформы Палаты общин последнего десятилетия: цели и средства // LEX RUSSICA / Научные труды МГЮА. - 2005. - № 1. -1 п.л.

3. Дудко И.А. Британский Парламент и институты Евросоюза // Журнал российского права. - 2005. - № 5. - 1 п.л. (находится в печати).

Подписано в печать 17.03.05 г. Формат 60х84'/16-Бумага офсетная № 1. Печать офсетная. Печ. л. 1,5. Усл. печ. л. 1,4. Заказ 309. Тираж 150 экз.

Отпечатано с готового оригинал-макета в ОАО «Издательско-полиграфическая фирма «Ставрополье». 355000, г. Ставрополь, ул. Спартака, 8.

1 £f fr

11АП

Ш40

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Дудко, Ирина Александровна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА ПЕРВАЯ

Теоретические и исторические основы института британского Парламента

§ 1 Классическая британская конституционная доктрина о Парламенте.

§ 2 История развития британского Парламента.

ГЛАВА ВТОРАЯ

Эволюция принципа парламентского верховенства на рубеже XX — XXI вв.: реформы лейбористского Правительства

§ 1 Парламент и избирательный корпус.

§ 2 Современный британский Парламент в системе разделения властей.

§ 3 Парламент и регионализация.

§ 4 Парламент и институты Евросоюза.

§ 5 Попытки модернизации британского бикамерализма: реформа Палаты лордов.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы"

Актуальность темы диссертационного исследования.

Представляется, что начало современному этапу эволюции Парламента было положено Актом о Парламенте 1911 г. Именно этот Акт начал процесс реформирования Палаты лордов (который не закончен по сей день), а также закрепил главенствующее положение нижней палаты Парламента - Палаты общин. Тем самым была усилена роль Правительства в государственном механизме, поскольку через партийное большинство оно получило возможность решающего воздействия на Палату общин, от которой в результате ослабления Палаты лордов стала в конечном счете зависеть судьба законопроектов.

Таким образом, Акт о Парламенте 1911 г. поставил под сомнение один из фундаментальных принципов британского конституционализма - принцип

2 Сил Дайси А. Основы государственного права Англии. Введение в изучение английской конституции: Пер. с англ. - M.: Изд. T-ва И.Д. Сытина, 1907. верховенства Парламента. Далее в течение всего XX в. эволюция британского Парламента происходила в основном по линии ослабления положения Парламента (Акт о Парламенте 1949 г., Акт о пожизненных пэрах 1958 г. и др.).

После победы на всеобщих выборах 1997 г. лейбористской партии наблюдается активизация конституционных реформ, продолжающихся до сих пор и существенно повлиявших на положение представительного органа в государственном механизме. Эти реформы, хотя и проводятся в рамках классической конституционной доктрины, продолжающей отстаивать принцип верховенства Парламента, являются революционными по сути, т.к. они значительно изменили указанный принцип. Следует отметить, что Правительство лейбористов никогда не провозглашало своей целью отказ от принципа парламентского суверенитета. Оно лишь ставило задачу создания реального механизма разделения властей. Впрочем, говорить о полном исчезновении парламентского верховенства представляется преувеличением.

Ограничение главенствующего положения Парламента в системе органов государственной власти связано, прежде всего, с укреплением в XX в. роли Правительства, которое, как было указано, в названный период получало все больше возможностей для эффективного проведения своих решений через законодательный орган. Парламентский суверенитет оказался ограниченным и в связи с началом практики использования референдумов, которые стали не только моральными и политическими (как выборы), но и юридическими ограничителями для законодательного органа (по мнению ряда ученых3 в Соединенном Королевстве в настоящее время складывается соответствующий правовой обычай). Третьим значительным фактором, ослабившим принцип парламентского верховенства, является право Евросоюза, которое, в соответствии с учредительными договорами, должно иметь преимущество перед национальным правом. Ограничителем суверенитета Парламента выступает и Акт о правах человека 1998 г., обладающий повышенной степенью

3 См. напр.: Alder Jh. General principles of Constitutional and Administrative Law. - London: Palgrave Macmillan, 2002. P. 121. юридической защиты. Реальную угрозу парламентскому верховенству представляет также предстоящее учреждение в стране Верховного суда в связи с проводящейся судебной реформой. Сферу деятельности Вестминстера ограничили и региональные конституционные реформы, а именно создание в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии собственных представительных органов, у которых есть своя компетенция.

Следует отметить, что снижение роли парламентов — это характерная черта развития большинства современных постиндустриальных государств. Связано это с усложнением задач управления, которое сделало необходимым повышение роли исполнительной власти и судов, т.е. профессионалов, в государственном механизме. Необходимо обратить внимание на то, что среди конституционных реформ имеются и попытки противостоять ослаблению статуса Парламента. Это касается прежде всего внутренней парламентской реформы. Основным объектом этого реформирования является Палата лордов. Именно она претерпела наиболее радикальные изменения в XX веке, став более демократичной после значительного сокращения в ней численности наследственных пэров и ожидаемого полного их исключения из состава Палаты а также появления у нее элементов выборности. Тем самым должна повыситься степень легитимности Палаты лордов, а значит, и Парламента в целом, что в свою очередь, позитивно отразится на его роли в государственном механизме4. Некоторым процедурным реформам, направленным, прежде всего, на повышение эффективности работы, подверглась и Палата общин.

В настоящей диссертации рассматриваются классическое содержание принципа верховенства Парламента, а также те изменения, которым оно было подвергнуто в течение XX в., а особенно на рубеже XX - XXI вв., а также основные факторы, так или иначе повлиявшие на изменение роли Парламента в системе высших органов государственной власти Соединенного Королевства. Безусловно, наиболее мощным импульсом к изменению трактовки

4 Правда, ряд авторов (например, X. Барнетт) заявляют, что результаты этой реформы предсказать трудно, и она может сказаться на независимости верхней Палаты и сделать ее подконтрольной Правительству. конституционного принципа парламентского верховенства послужили лейбористские реформы в сфере государственного управления, начавшиеся в конце XX в. Но изучение этих реформ и степени их влияния на указанный принцип невозможно без рассмотрения основных вех развития Парламента, предшествовавших конституционным реформам лейбористов.

Исследование данного комплекса проблем представляется актуальным потому, что все они позволяют проследить изменение роли и соотношения различных элементов государственного механизма в управлении обществом в аграрный, индустриальный и начавшийся постиндустриальный периода человеческой истории; в частности выявить тенденции развития публичной власти на нынешнем постиндустриальном этапе. Представляется, что акцент на трансформации представительных органов в современный период дает возможность наиболее отчетливо увидеть происходящие сегодня изменения в устройстве публичной власти. Ведь именно они в индустриальную эпоху считаются главными инструментами управления обществом в демократических национальных государствах. Поэтому те изменения, которые происходят сейчас с британским Парламентом, во многом отражают эволюцию публичной власти в постиндустриальном обществе в целом.

При этом выбор Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в качестве страны, статус парламента которой исследуется в настоящей диссертации, обусловлен как минимум двумя обстоятельствами. Во-первых, с приходом в 1997 г. к власти лейбористской партии именно в данной стране реформы, повлиявшие на статус Парламента, происходят наиболее бурно. Во-вторых, Англию принято считать родиной парламентаризма (как и конституционализма в целом), что объясняется ее вступлением в индустриальный период раньше других стран. Поэтому некоторое ослабление роли Парламента в государстве, где принцип парламентского верховенства традиционно считается одним из устоев государства, наиболее отчетливо показывает значительность изменений механизма управления постиндустриальным обществом по сравнению с индустриальным. Кроме того,

Великобритания известна своим консерватизмом, силой традиций. Поэтому активизация реформ, сопоставимых с революцией, именно в данной стране представляет особый интерес.

Для Российской Федерации, как и для Соединенного Королевства с конца XIX в., традиционно характерно доминирование сильной исполнительной власти. Конституция Российской Федерации 1993 г., провозгласившая Россию демократическим государством с принципом разделения властей, не изменила этой черты. Несмотря на то, что Государственная Дума на протяжении довольно долгого времени находилась в оппозиции главе государства и исполнительной власти, последняя проводила последовательно свои решения. После последних выборов 2003 г. Государственная Дума фактически оказалась подконтрольна Правительству. Совет Федерации — верхняя палата Парламенте - не способен оказать заметного влияния на процесс взаимодействия исполнительной и законодательной властей. В России начались значительные конституционные реформы, затрагивающие статус Парламента: преобразован статус политических партий, предполагается переход от мажоритарно-пропорциональной к пропорциональной избирательной системе, а возможно, и изменение способа формирования Совета Федерации. Актуальной проблемой современной российской действительности является и повышение авторитета представительного органа среди населения. Традиционно авторитет российского Парламента находится на низком уровне и отношение к нему со стороны населения подчас открыто враждебное.

Степень разработанности темы Публикации, посвященные британскому Парламенту, его месту и роли в системе государственных органов до 1997 г., т.е. до прихода к власти лейбористов и начала крупномасштабных конституционных изменений, имеются и в британской, и в российской науке. Прежде всего, следует назвать работы классиков британского конституционализма, в том числе — переведенные на русский язык. Среди них труд первого разработчика основополагающего принципа конституции Соединенного Королевства — принципа суверенитета Парламента, А.В. Дайси «Основы государственного права Англии»5, а также У. Беджгота «Английская конституция»6. Интересна книга бывшего клерка Парламента К. Илберта «Парламент. (Его история, организация и практика)» , посвященная работе палат Парламента, их взаимоотношениям и отношениям с другими органами власти. Среди современных работ следует назвать труд П. Бромхеда «Эволюция британской конституции»8, в котором автор рассматривает взаимодействие всех институтов государственной власти. Значительное место тема Парламента занимает и в

5 См.: Дайси А. Указ. осч.

6 См.: Bagehot W. The English Constitution (1867). - London: Fontana. 1993. ! ДЧ'

7 См.: Илберт К. Парламент. (Его история, организация и практика). - Петроград, 1915.

8 См.: Бромхед. П. Эволюция британской конституции.- М.: Юрид. лит., 1978. учебниках по конституционному праву Соединенного Королевства И.С.С. Уэйда и Г.Г. Филлипса9, X. Барнетт10, Дж. Альдера11.

В российской науке также имеется достаточно работ, посвященных британскому Парламенту. Это труды по истории возникновения и развития представительного органа: в частности монографии Е.В. Гутновой12, М.И. Левиной13. Положение Парламента в системе разделения властей рассматривается и в работах Б.С. Крылова14, Н.С. Крыловой15, В.Н. Шаповала16; а также И.Ю. Богдановской17, В.В. Бойцовой и JI.B. Бойцовой18, Т.В. Апаровой19, В.А. Баранчикова20, В.В. Маклакова21.

Отдельным проблемам британского парламентаризма посвящены следующие публикации: Боботов С.В. «Законодательный процесс в

Великобритании» , Дмитриева О.В. «У истоков английского парламентаризма» , Жданович В.А. «Об избирательной системе Великобритании»24, Романов P.M. «Понятие и сущность парламентаризма»25, Перегудов С.П. «Разделение властей по-британски» , Тимошенко И.Г. «Парламентский контроль в Великобритании» , Якушева А.Ю. «Кризис

9 См.: Уэйд И.С.С., ФиллипсГ.Г. Конституционное право. - М.: Наука, 1950.

10 См.: BarnettH. Constitutional and Administrative Law. - London. Sydney.: Cavendish Publihing Limited, 2002.

11 См.: Alder Jh. Op. cit.

12 См.: Гутнова E.B. Возникновение английского Парламента, (из истории английского общества и государства XIII в.). - М.: Из-во Московского Университета, 1960.

13 См.: Левина ММ. Парламентское право Великобритании XVII - начала XIX в. - М.:Из-во «Зерцало», 2000.

14 См.: Крылов Б.С. Государственный строй Великобритании. - М.: Госюриздат, 1957; Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства: Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. - М.: Изд-во ИМО, 1963.

15 См.: Крылова Н.С. Центральные государственные органы Великобритании. - М.: Юрид. лит., 1965; Английское государство. - М.: Наука, 1981; Британский парламентаризм // Очерки парламентского права: Зарубежный опыт. - М.; Изд-во ИГиП РАН, 1993.

16 См.: Шаповал В.Н. Британская конституция: политико-правовой анализ. - Киев: Лыбедь, 1991.

17 См.: Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. - М.: Наука, 1987; Прецедентное право. - М.: Наука, 1993.

18 См.: Бойцова В.В., БойцоваЛ.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М.: БЕК, 1996.

19 См.: Anapoea Т.В. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Шотландия, Уэльс. - М.: Институт международного права и экономики. Изд. «Триада Лтд», 1996.

20 См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. - М., ВЮЗИ, 1990.

21 См.: Маклаков В.В. Иностранное конституционное право. - М.: Юристь, 1996; Парламенты стран - членов Европейского Союза. - М.; Изд-во ИНИОН РАН, 1994.

22 См.: Боботов С.В. Законодательный процесс в Великобритании. //Журнал Российского права. 1998, № 4-5.

23 См.: Дмитриева О.В. У истоков английского парламентаризма // Британия и Россия. - M., 1997.

24 См.: Жданович В.А. Об избирательной системе Великобритании // Журнал российского права. 1998. № 1.

25 См.: Романов P.M. Понятие и сущность парламентаризма. // Социально-политический журнал 1998 № 4.

26 См.: Перегудов С.П. Разделение властей по-британски // Британия и Россия. Сборник статей. - М., 1997.

27 См.: Тимошенко И.Г. Парламентский контроль в Великобритании // Журнал российского права. 2000, № 9. парламентаризма и делегированное законодательство в Великобритании»28, а также переводные статьи Б. Бауринга29.

Тем не менее, теоретических исследований современной конституционной реформы в Соединенном Королевстве не очень много, в связи с тем, что основные изменения произойти в течение последних 10 лет и не завершены по сей день. Это статьи о реформах 1990-х гг. Д. Шелла, В. Виндхэма, М. Эллиота, Б. Сейвея, опубликованные в британской периодике30.

В российской науке имеются лишь отдельные работы, посвященные некоторым аспектам конституционных реформ последних лет, так или иначе затронувших статус Парламента. К ним относятся книги Н.А. Алексеева, С.И. Коданевой, В.В. Лобанова31; а также публикации в периодических изданиях И.К. Ивановой, И.А. Алебастровой . Но комплексного исследования проводимых мероприятий, воздействовавших на статус Парламента, и их влияния на конституционную доктрину и практику в целом нет.

Объект исследования

28 См.: Якушева А.Ю. Кризис парламентаризма и делегированное законодательство в Великобритании // Современный буржуазный конституционализм в теории и на практике. Межвузовский сборник научных трудов.- Свердловск, 1985.

2 См.: Бауринг Б. Долгий путь Великобритании к европейским стандартам прав человека: в авангарде или далеко позади // Конституционное право (восточно-европейское обозрение), 2002, № 1, Судебная система и ее радикальная реформа в Англии и Уэльсе. // Конституционное право (восточно-европейское обозрение), 2002, № 3.

30 См.: Shell D. Ladour and the House of Lords: A Case Study in Constitutional Reform I I Parliamentary affairs. - L., 2000. - Vol. 53, № 2.; Wyndham W., Kent N. Reforming the House of Lords. A submission of the Tory Reform Group to the Royal Commission.// Reformer, July 1999, availiable at: http://www.trg.org.uk/nublications/reforminghouseoflords.html: Elliott M. Parliamentary sovereignty and the new constitutional order: legislative freedom, political reality and convention // Legal Studies 2002, № 22; Seiway B. The Constitution of the UK: a Long Distance Perspective // Common Law World Review (2001) № 1.

31 См.: Алексеев H.A. Палата лордов британского Парламента: от Суда короля Эгберта до революции премьера Т.Блэра. 825 - 2003. - М.: БЕК, 2003; Коданева С.И. Британский регионализм (конституционная реформа). - М.: Юрист, 2004; Лобанов В.В. Модернизация правительства в Великобритании.- М., 2000.

32 См.: Иванова И.К. Палата лордов в составе пэров. М, 1999; Алебастрова И.А. Британская конституционная реформа: учреждение региональных органов власти // Представительная власть в XXI веке. 2002, № 5-6.

Цели и задачи исследования

Основная цель настоящей диссертации состоит в том, чтобы показать, что содержание главного принципа конституционной доктрины — принципа парламентского верховенства в XX в., а особенно на рубеже XX — XXI вв. значительно изменилось в сторону его ограничения под воздействие целого рядя факторов, созданных лейбористскими реформами. Вторая цель — исследование конституционной реформы Парламента и, в частности, Палаты лордов, результатов и значения проводимых реформ.

Эти поставленные цели достигаются в результате решения следующих задач:

- исследование эволюции британского Парламента и принципа парламентского верховенства;

- анализ факторов, оказывающих влияние на суверенитет Парламента -положение Парламента в системе разделения властей и его взаимоотношения с исполнительной и судебной властями, отношения Парламента и избирательного корпуса, влияние на Парламент процессов регионализации и членства Соединенного Королевства в Евросоюзе;

- исследование реформы Палаты лордов, причин и результатов этой реформы и ее влияние на Парламент в целом.

Методологические основы диссертационного исследования

Научная новизна исследования

Положения, выносимые на защиту

2. Изменение конституционно-правового статуса британского Парламента в результате проведенных на сегодняшний день реформ является неоднозначным. Доминирующим направлением преобразований является некоторое падение роли Парламента в государственном механизме. Факторы ослабления его влиятельности действуют как «сверху» (членство в ЕС) и «снизу» (регионализация), так и по горизонтали (усиление роли Правительства и судов). С другой стороны, среди проводимых реформ имеются и попытки усилить роль Парламента в управлении или, по крайней мере, приостановить ее дальнейшее падение. Это прежде всего, организационно-процедурные реформы Палаты общин (отмена дисконтинуитета, введение программы правительственных законопроектов, учреждение «параллельной» палаты, изменение порядка заседаний и др.). Некоторый потенциал для усиления роли Парламента создает и демократизация состава Палаты лордов, т.к. она может повысить ее легитимность, придать Палате уверенность во взаимоотношениях с Правительством, что, в свою очередь, создает возможности для возрастания влиятельности Парламента в целом.

3. Степень влияния проводимых лейбористами реформ на статус Парламента неодинакова. Ряд обстоятельств — членство в Европейском Союзе, практика референдумов, изменения отношений с избирательным корпусом — можно считать значительными ограничителями парламентского верховенства. Другие — региональная реформа — не оказывают существенного влияния на суверенитет Парламента в связи с тем, что акты представительных региональных органов могут быть отменены судами или лишены юридического действия, если они не соответствуют статутам Вестминстера. Кроме того, формально британский Парламент признается верховным органом по отношению к региональным, т.к. сохраняет «спящие» полномочия законодательствовать для всех регионов Королевства. Большим ограничителем в этой связи можно считать референдум, т.к. он является результатом непосредственного волеизъявления граждан.

4. Конституционные реформы конца XX — начала XXI вв., с одной стороны, знаменуют собой новый этап в развитии британского Парламента, который характеризуется значительным подрывом традиционно понимаемого принципа парламентского верховенства. С другой стороны, проводимые реформы нельзя считать проявлением резкой смены курса лейбористским Правительством. Они представляют собой закономерное продолжение достаточно длительного периода эволюции британского Парламента, который условно можно назвать современным этапом его развития. Начало данному современному этапу было положено принятием Акта о Парламенте 1911 г., который следует считать первым шагом к ослаблению роли Парламента и подрыву принципа парламентского суверенитета. Формально этот Акт ослабил лишь Палату лордов, но на деле - Парламент в целом, т.к. позволил Правительству через партийное большинство в Палате общин проводить свой курс.

5. Общее ослабление роли Парламента в государственном механизме в XX в. (доминирование права ЕС, появление института референдума, частый роспуск Палаты общин, исчезновение практики парламентской ответственности Правительства, его доминирование как субъекта законодательной инициативы, расцвет делегированного законодательства) сочетается с безусловным признанием современной британской доктриной принципа парламентского суверенитета. Это дает повод говорить о противоречии между доктриной британского конституционного права с одной стороны, и его законодательством и практикой - с другой. Тем не менее парламентский суверенитет нельзя считать утраченным. Парламент по-прежнему выступает центральным институтом государственного механизма. Его законодательная компетенция формально остается абсолютно-неограниченной: даже после вступления в ЕС и учреждения региональных органов власти Парламент сохранил за собой право законодательствовать по любому вопросу, в том числе отменить свои акты по вопросам регионализации и членства в ЕС. Он обладает целым комплексом способов воздействия на Правительство и сохраняет функции реального контроля за ним. Представляется, что статус британского Парламента, характеризуемый в данной стране посредством принципа парламентского верховенства, изменившись, приблизился сегодня к тому пониманию приоритетного положения законодательного органа в системе разделения властей, которое господствует в континентальных странах.

6. Снижение роли Парламента в государственном механизме представляется одной из тенденций развития государственного механизма в постиндустриальный период. Безусловное признание парламентского верховенства в системе государственных органов было характерно для индустриального общества, что служило целям борьбы с Короной и объединения общества. Ослабление роли представительного органа в постиндустриальном обществе объясняется, с одной стороны, усложнением управления и усилением влиятельности его профессионального элемента, олицетворяемого исполнительной и отчасти судебной властями. С другой стороны, это проявление ослабления власти самого государства при общем усилении публичной власти общества, включая ее региональный и надгосударственный уровни.

Практическая значимость работы

Изложенные в работе материалы могут быть использованы в преподавании конституционного права, при подготовке учебных программ, методических рекомендаций, учебников и учебных пособий и при разработке спецкурса по дисциплинам конституционное право России и конституционное право зарубежных стран.

Апробация результатов исследования

33 См.: Дайси А. Указ. соч. С. 91-92.

Структура работы

Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения и библиографии.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Дудко, Ирина Александровна, Москва

Заключение

Изучение истории Парламента Соединенного Королевства и анализ проводимых на рубеже XX - XXI вв. конституционных реформ позволяют сделать несколько выводов о конституционном развитии страны и современном содержании конституционной доктрины, законодательства и практики, а также о месте британского Парламента в государственном механизме.

Прежде всего, следует отметить, что для Соединенного Королевства характерно эволюционное конституционное развитие, за исключением периода английской буржуазной революции. Причем в нем можно выделить два крупных этапа. Сначала усиление положения Парламента в системе высших органов власти и его доминирование вплоть до XIX в. Такое положение высшего представительного органа было закреплено в Билле о правах 1689 г. Все законодательные акты, устанавливающие превосходство Парламента, изначально были нацелены на усиление независимости Парламента от королевской власти. При этом его возвышение шло по линии увеличения его полномочий. Но не менее важным источником верховенства Парламента являются процедурные правила Палат. Так, по мнению М.И.Левиной, именно с помощью парламентских процедур произошло установление парламентского верховенства (институт спикера, финансовые процедуры и т.п.) и затем его ограничение (принятие Постоянных правил, соблюдение правил прохождения билля, правила работы правительства в Парламенте и т.п.)196.

Таким образом, в XVIII в. и в доктрине, и на практике утвердилось лидирующее положение Парламента, т.е. сформировался принцип парламентского верховенства - основополагающий принципа современной британской конституции. Утверждение принципа парламентского верховенства сформировало в стране парламентарную форму правления.

Однако на протяжении XIX и XX вв. происходит процесс установления фактически доминирующего положения исполнительной власти и постепенной

196 См.: Левина М.И. Указ.соч. С. 125. утраты ведущей роли Парламентом. Причем, деятельность исполнительной власти регулируется уже в основном не законодательными нормами, а конституционными соглашениями, обычаями и традициями. Это объясняется, прежде всего, господством принципа верховенства Парламента. Правительству, соответственно, приходится приспосабливаться к уже сложившемуся конституционному устройству. Такое регулирование основ деятельности исполнительной власти придает ей особую гибкость и приспособляемость к изменяющимся условиям, позволяет более оперативно реагировать на них. Это позволило Правительству и Премьер-министру сконцентрировать в своих руках практически огромную власть по управлению государством. Именно с этого периода Палата общин стала занимать преимущественное положение в структуре Парламента. Это произошло, с одной стороны - в связи с расширением круга избирателей, т.к. нижняя Палата является единственной избираемой Палатой, представляющей всю нацию, в отличие от Палаты лордов, являющейся собранием представителей аристократии; а с другой стороны - с усилением партий, а также партийных фракций с их жесткой дисциплиной, которые Правительство использует как инструмент подчинения Парламента.

В этой связи интересно отметить, что сохранение относительной свободы процедурных правил в Палате лордов, высокое социальное и материальное положение ее членов, а также пожизненное исполнение ими своих полномочий позволили Палате остаться независимой по отношению к Правительству, что явилось причиной недовольства со стороны последнего уже в XX в. и стало одной из причин ее реформы верхней палаты.

Плавное эволюционное историческое развитие Парламента послужило залогом сохранения традиционной конституционной доктрины, основные положения которой были сформулированы известным британским ученым А. Дайси. Главным принципом британского конституционализма в соответствии с этой доктриной является суверенитет Парламента, такой, каким он и был в конце XVIII в. Хотя реально в таком виде суверенитета Парламента уже в конце XIX в., когда А. Дайси писал свой труд, не существовало.

Исполнительная власть уже тогда оказывала решающее воздействие на Палату общин. Однако еще существовала верхняя независимая Палата, которая сдерживала Правительство. Но в связи с развитием избирательного права и расширением электората все острее стоял вопрос о легитимности Палаты лордов. Это, в свою очередь, явилось причиной появления основного принципа работы верхней палаты британского Парламента - доктрины Сэлисбери. В соответствии с ней лорды должны поддерживать Правительство по тем вопросам, которые были заявлены в предвыборной программе, т.е. за которые проголосовали избиратели. Т.о. доктрина Сэлисбери является внутренним ограничителем в работе Палаты лордов. Впрочем она же обеспечила Палате лордов жизнестойкость.

Провозглашаемое верховенство Парламента сформировало в стране своеобразную систему разделения властей, механизм «сдержек и противовесов» которой обуславливает тесный союз исполнительной и законодательной властей. Однако доминировало в этом союзе Правительство, оказывающее огромное влияние на деятельность Палаты общин - наиболее сильную из двух палат. Но на пути к полному контролю Правительства над Парламентом стояла Палата лордов, обладающая определенной независимостью по отношению к исполнительной власти, но не имеющая достаточной основы и легитимности своего существования. Поэтому весь XX в. отмечен борьбой Правительства за контроль над верхней палатой Парламента. Первым этапом ограничения роли Палаты лордов считается Акт о Парламенте 1911 г., упразднивший абсолютное право вето Палаты. Ограничение прав верхней палаты можно считать первым законодательным актом ограничения верховенства Парламента, т.к. Парламент представляет собой единство трех составляющих - Палаты общин, Палаты лордов и Королевы, и суверенитет поделен между ними, согласно конституционной доктрине. Это положение сохраняется и сегодня, т.к. Акты Парламента - это результат деятельности всех трех составляющих. Но в действительности изначальное равенство двух палат нарушено.

Реформа Палаты лордов, начатая в 1909 г., не завершена до сих пор. Как Акт о Парламенте 1911 г., так и Акт о Палате лордов 1999 г., считаются временными мерами. Ни один статут не исключил окончательно наследственный элемент из верхней палаты, хотя Акт о Палате лордов 1999 г. сократил присутствие наследственных пэров до менее сотни человек.

Реформа Палаты лордов стала основным звеном конституционных преобразований в Соединенном Королевстве, активизировавшихся во второй половине XX в. и, особенно в последнее десятилетие. Сложное международно-политическое развитие первой половины XX в. отодвинуло реформирование Парламента, и продолжение изменений, начатых Актом о Парламенте 1911 г. было продолжено в Акте о Парламенте 1949 г., снизившем срок отлагательного вето Палаты с двух до одного года. Позднее Актами о пожизненных пэрах 1958 и о пэрах 1963 гг. в Палату были допущены назначаемые короной пожизненные пэры и женщины-пэрессы. Введение в состав Палаты лордов назначаемых членов открывал Правительству возможность влияния через них на Палату. Но большинство членов Палаты лордов по-прежнему, составляли наследственные пэры. Такой порядок формирования являлся основным препятствием к ее легитимности. Кроме того, низкая посещаемость Палаты лордов ее членами и консервативное большинство были объектами критики работы Палаты. Но, несмотря на эти очевидные недостатки, Палата лордов довольно успешно осуществляла свою деятельность. Более того, она являлась реальным противовесом Правительству, как лейбористскому, так, как ни странно, и консервативному. Палата лордов успешно осуществляла контроль над Правительством. Она была независимой оп отношению к Кабинету и Премьер-министру. И независимость эта основывалась как раз на наследственном принципе ее формирования. И именно это ее качество и явилось главной причиной ее реформы в годы правления Т. Блэра, слишком велик был соблазн для каждой партии, особенно для лейбористов, обеспечить в результате реформы партийное превосходство своей партии. Все партии поддержали реформу не только из-за стремления перейти к демократически образуемому органу Парламента, сколько из-за стремления усилить партийную дисциплину путем исключения наследственного элемента.

Но этот первый этап реформы Палаты лордов не принес желаемых результатов лейбористам. План Т. Блэра о полностью назначаемой, и, следовательно, подконтрольной Правительству палате, не был поддержан Палатой общин. Дальнейшей программы реформирования Палаты Правительство пока не предложило.

В результате реформирования не были изменены ни порядок работы, ни взаимоотношения Палаты лордов с Палатой общин. С одной стороны, это свидетельствует о желании лейбористской партии лишь убрать консервативное большинство из Палаты, но не изменять существующий паритет Палат, не проводить глубоких изменений в парламентской системе. С другой стороны, эта реформа сохранила традиционные правила работы Палаты лордов, что позволило оставаться ей по-прежнему достаточно независимой от Правительства и Палаты общин. Теперь залогом такой независимости стал пожизненный характер членства в Палате, а также свободный порядок организации процедурных правил. Об этом ярко свидетельствует новейший пример прохождения Билля об Охоте (запрет охотиться на лис и других животных с собаками). Этот законопроект вызвал ожесточенные споры в Парламенте и обществе. И если Палата общин проголосовала за этот билль, то Палата лордов не приняла его, даже, несмотря на заявление Королевы о поддержке билля. Указанный законопроект стал законом на основании Акта о Парламенте 1949 г. Таким образом, уже пять актов Парламента стали законами на основе процедур Актов о Парламенте 1911 и 1949 гг.

XX в., как уже отмечено, ознаменован настоящими революционными реформами, изменяющими основу британской конституции. Если до середины XX в. можно говорить о формальном сохранении главенствующего положения Парламента, т.к. возвышение исполнительной власти не было облечено в законодательные рамки, и Парламент мог считаться обладателем суверенитета, то во второй половине XX в. и, особенно в последнее десятилетие были приняты ряд статутов, которые могут считаться ограничителями суверенитета Парламента.

Напомним, что принцип верховенства Парламента основывается на понятии суверенитета, который представляет собой право Парламента принимать законы по любому вопросу, право Парламента не быть связанным предыдущими законодательными нормами и верховенство актов Парламента над любыми другими нормами (обычное право, прецеденты и др.). Соответственно, изменение любой из этих составляющих ведет к изменению содержания самого понятия суверенитета Парламента.

На основании проведенного исследования можно сделать вывод, что право Парламента принимать любые законы осталось неизменным. Однако две других составляющих претерпели значительную трансформацию.

Существенным ограничителем суверенитета Парламента является избирательный корпус. Заметим, что с XVIII в. Парламент мог считаться независимым не только по отношению к Короне, но и по отношению к избирателям. Это, прежде всего, было обеспечено свободным мандатом депутатов и свободными процедурными правилами внутри Парламента. Так, Парламент запретил в то время публиковать отчеты о своей деятельности, т.о. избиратели фактически не имели возможности даже следить за работой своих избранников. Это привело к возможности провозгласить суверенитет Парламента, но привело и к потере связи между депутатами и избирателями и, как следствие, к потере доверия в представительному органу и к падению его авторитета в обществе. В конце XX в. можно говорить о противоположной тенденции. Парламентарии стремятся укрепить связь с электоратом. И делается это, опять же при помощи процедурных правил. Именно реформы процедурных правил Палаты общин, проводимые в последнее время, направлены в основном на восстановление доверия избирателей к Парламенту и укрепление связи депутатов с избирателями. Кроме того, изменения в избирательном процессе и попытки реформирования избирательной системы говорят о том, что избиратели играют все большую роль в системе управления государством.

Об этом свидетельствует и открытость Парламента обществу. Вся деятельность Парламента находит отражение в самых различных публикациях в прессе, на телевидении, в сети Интернет. Парламент всячески стремиться сделать всю деятельность прозрачной, понятной и доступной, обеспечить двухстороннюю связь представительного учреждения с избирательным корпусом.

С началом использования референдумов в конституционной практике можно говорить о нарушении двух правил - верховенства актов Парламента над любыми нормами и свобода Парламента от предыдущих решений. Нельзя пока говорить о постановляющем характере референдумов, но, несомненно, они являются мощным сдерживателем для парламентариев как представителей нации

Развитие института референдума свидетельствует о все большем влиянии избирателей на Парламент. Несмотря на то, что референдум носит лишь консультативный характер, само применение этого института, а также заключение его в законодательные рамки свидетельствует о нарастающем влиянии избирателей на Парламент. Для Соединенного Королевства на протяжении долгой истории конституционного развития было характерно применение только выборов как непосредственной формы реализации народного суверенитета. Такое положение соответствовало принципу верховенства Парламента. В ходе избирательной кампании избиратели выражают свою волю относительно состава Парламента, а фактически -Правительства, которое затем проводит политику, одобренную избирателями. Однако очевидные недостатки мажоритарной системы, не отражающие настроения большинства электората, дали развитие новому в конституционной истории институту - референдуму. Изменение избирательной системы вряд ли можно ожидать в ближайшее время, несмотря на активное обсуждение этого вопроса в прессе и Парламенте. Пропорциональная система также имеет свои недостатки, особенно проявляющиеся при парламентарной форме правления. Поэтому референдум представляется реальным компромиссом в таких условиях. Референдум позволяет выявить отношение большинства населения к особо важному вопросу. Кроме того, он дает возможность снять ответственность за принятое решение с Правительства. Можно говорить о том, что проведение референдума по вопросам, имеющим конституционное значение становится правовым обычаем.

Таким образом, референдум стал новым ограничителем парламентского суверенитета, причем не только морально-политическим, но и юридическим.

Значительным ограничителем реализации суверенитета Парламента является и членство Соединенного Королевства в Европейских Сообществах. Именно вопрос о членстве страны в ЕС стал основным вопросом первого в истории страны референдума и единственного на сегодняшний день национального референдума197.

Членство Соединенного Королевства в Евросоюзе оказало мощное воздействие на правовую и политическую системы страны. В конституционном праве это проявилось, прежде всего, в возникновении элементов жесткости в британской конституции, т.е. иерархичности законодательства. Акт о Европейских Сообществах 1972 г., как уже отмечалось, как и Акт о правах человека 1998 г., имеют более высокий статус по отношению к другим источникам права. К ним не применяется правило «подразумеваемой отмены», чем нарушается составляющая суверенитета Парламента о том, что предыдущий Парламент не связывает своих преемников. Именно влиянием континентальной системы права можно объяснить проявления жесткости в британской конституции, появление конституционных законов как нормативно-правовых актов, определяющих конституционное устройство страны. При этом Парламент стремится как можно больше отношений урегулировать законодательно, среди них и те, которых ранее регулировались с помощью конституционных соглашений и прецедентов. Влиянием европейской правовой системы можно также объяснить достаточно серьезное обсуждение

197 Заметим, что и намечающиеся два общенациональных референдума также связаны с европейскими проблемами - вопрос о принятии европейской Конституции и вопрос о вступлении в зону ЕВРО. вопроса о принятии в Соединенном Королевстве писаной конституции как единого акта. Под влиянием европейского права изменяется и содержание самих статутов. Они стали носить скелетный и менее детализированный характер.

Естественно, описанные процессы нельзя объяснить только воздействием членства в Европейских Сообществах. Все тенденции, развивающиеся в конституционном устройстве Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, имеют целый комплекс как внутренних, так и внешних причин. Но, несомненно, одной из них и достаточно весомой, являются членство Соединенного Королевства в Европейских Сообществах.

В частности, общеевропейские тенденции послужили одной из причин развития процессов деволюции в Соединенном Королевстве и создания собственных органов управления в трех ее крупных областях - Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсе. Эти три региона, получившие представительные органы, имеют неравный объем полномочий, но все они оказывают определенное влияние на роль Парламента в государственном механизме и на его суверенитет. Тем не менее таким серьезным ограничителем суверенитета Парламента, как институт референдума или законодательство ЕС, деволюция считаться не может. Во-первых, британская конституционная доктрина исходит из теории делимости суверенитета. В соответствии с ней Парламент может делегировать право издавать законы любым органам, что и произошло в случае с Шотландским парламентом и Национальными Ассамблеями Уэльса и Северной Ирландии. Во-вторых, Парламент Соединенного Королевства оставил за собой право законодательствовать в отношении указанных субъектов. Но уже само существование этих представительных органов в какой-то мере ограничивает права Парламента. И ограничение это, главным образом, связано с тем, что вопрос об учреждении представительных органов в регионах был решен на референдумах, что придает им дополнительную силу и ограничивает общенациональный Парламент.

Теперь обратимся к положению Парламента в системе высших органов государственной власти и его взаимоотношениям с другими ветвями власти. В соответствии с конституционной доктриной лидирующее положение в государственном механизме принадлежит законодательному органу. Но уже давно реальной властью управления государством обладает исполнительная власть и в ее лице Премьер-министр. К началу XX в. можно говорить об укреплении положения исполнительной власти и установлении ее решающего влияния на нижнюю палату - Палату общин. На протяжении всего XX в. происходил процесс укрепления такого положения. Это привело к практически полному подчинению Палаты общин Правительству. Отметим, что процесс установления доминирующего положения исполнительной власти происходил параллельно с развитием избирательного права и даже взаимосвязано. Избиратели голосовали за представителей партии, которая должна составить Правительство. Правительство, опираясь на поддержку избирателей, добивалось проведения политики, которая электоратом и одобрена. Таким образом, избирательный корпус и являлся основой расширения влияния исполнительной власти на Парламент, причем на обе его Палаты. А Парламент, в свою очередь, терял доверие избирателей как представителя нации. Получалось, что именно Правительство является этим представителем. Однако такая концентрация власти в его руках привела к отчуждению от тех, кто голосовал за него. Деятельность британского Правительства характеризуется высокой степенью секретности, что вызывает недовольство в обществе. Авторитет же Парламента в связи с этим не поднялся. Такая ситуация послужила одной из причин конституционной реформы, основным объектом которой явился Парламент. Парламент стал вновь бороться за свое верховенство и укрепление своего положения. И вновь - с помощью процедурных правил, т.к. именно они являются основой взаимоотношений Парламента и Правительства. Парламент с помощью контрольных процедур осуществляет давление на Правительство. Учреждение в 70-е гг. XX в. специальных комитетов и их дальнейшее усовершенствование, проводимое в рамках реформирования Палаты общин, изменение процедуры вопросов министрам, установление правила программирования правительственных биллей, введение допарламентской стадии изучения законопроектов и другие меры направлены на совершенствование механизма контроля над Правительством и повышение влияния Палаты общин на него. Интересно отметить в этой связи, что Парламент в своей борьбе с Правительством опирается на избирателей: так же как в свое время Правительство. Парламент расширяет свои связи с избирательным корпусом, делая прозрачным и понятным механизм своей работы, в отличие от Правительства. Избиратели, в свою очередь, получают право через Парламент осуществлять контроль над правительством.

Таким образом, в последнее десятилетие особо активно наблюдается тенденция к усилению контроля за Правительством со стороны Парламента и избирательного кбрпуса, и, как следствие, к укреплению позиций Парламента. Одновременно с развитием влияния избирателей на Парламент можно отметить рост независимости депутатов от партии, выдвинувшей их на выборах. Конечно, нельзя пока с уверенностью заявлять об этом как о правиле, но анализ парламентской практики последних лет показывает заметное развитие этого фактора.

Однако о полном восстановлении подлинного верховенства Парламента говорить рано. Правительство по-прежнему обладает сильной властью и значительным влиянием на Парламент. Необходимо отметить, что сама правящая, т.е. правительственная, партия стала инициатором большинства парламентских реформ. Причем лейбористы провозгласили целью реформ восстановление парламентского верховенства. Вряд ли можно говорить о том, что принятые меры могут оказаться значительными для преодоления перекоса в сторону исполнительной власти. Вызывает сомнение и намерение Правительства передать часть имеющейся у него власти Парламенту. Скорее, это лишь лозунг. Правительство, возможно, стремится переключить внимание общественности от сложных проблем, которые оно не всегда способно разрешить (Ирак, интеграция в Евросоюз и др.) на эти преобразования. И все-таки реформы призваны повысить эффективность работы Палаты общин. Одновременно правительство проводит реформу собственных структур. Причем проводимые мероприятия направлены на усиление открытости Правительства. Но они также недостаточно значительны для того, чтобы в полной мере решить провозглашенную задачу восстановления парламентского верховенства.

Все описанные процессы позволяют сделать вывод, что и Парламент, и Правительство вовлечены в борьбу за избирателя, что лишний раз свидетельствует о повышении значения избирательного корпуса в политической системе. Кроме того, отсутствие интереса к политической жизни, абсентеизм также являются причинами происходящих перемен. Избирателей стремятся привлечь к участию в политической жизни страны, возобновить интерес к управлению государством.

Итак, с одной стороны, Правительство согласилось на усиление контроля со стороны Парламента и в частности Палаты общин. Но с другой стороны, оно не намерено сдавать свои позиции.

Существенным ограничителем суверенитета Парламента являются также суды, а проводимая в стране реформа по учреждению верховного суда усилит это ограничение. В этой связи необходимо отметить противоречие в позиции самого Правительства, проводящего реформы. С одной стороны, оно провозглашает верность основным конституционным принципам и, в частности, принципу верховенства Парламента. С другой — Правительство заявило о необходимости изменить существующую систему разделения властей и приблизить ее к наиболее распространенной сегодня, в частности -континентальной. Это также можно объяснить влиянием все той же правовой системы. Учреждение Верховного суда само по себе является революционным новшеством в конституционной модели Соединенного Королевства. Создание такого органа должно более последовательно воплотить доктрину разделения властей и обеспечить большую независимость судебной власти. Новый орган заменит собой судебный комитет Палаты лордов, а также возьмет на себя функции, связанные с вопросами деволюции Судебного комитета Тайного Совета. На наш взгляд, это может заложить новые тенденции в развитии Верховного суда как инстанции, разрешающей споры о "полномочиях органов центральной власти и территориальных единиц, т.е. вопросы конституционного значения. В целом же, Верховный суд принимает судебные полномочия Палаты лордов.

Это еще более поставит под сомнение принцип парламентского верховенства. Но какое положение в реальности займет Верховный суд, предположить трудно. Согласно законопроекту о конституционной реформе Верховному суду не будут предоставлены полномочия толковать акты Парламента, и, следовательно, права признавать их противоречащими конституции. Принципу парламентского верховенства это полностью соответствует.

В целом можно сказать, что правительство Т. Блэра в 1997 г. взяло курс на проведение радикальных с точки зрения многих ученых конституционных реформ. Но эти действия не могут быть признаны последовательными и законченными. Ни одна реформа, начатая правительством, еще не завершена. Многие меры носят лишь временный или экспериментальный характер. Это свидетельствует о том, что Правительство не имеет четкого плана реформ и представления об их конечном результате.

Поэтому можно предположить, что реформа Парламента затянется надолго. Правительство не имеет теоретических основ и четкой конституционной доктрины, способной отразить устройство, к которому стремится правительство. Реформирование носит половинчатый, неполный характер и по определению не может решить всех противоречий. Проводимые в законодательстве и на практике реформы изменяют теоретические установки, которые продолжают считаться основополагающими.

Британская конституция является гибкой. Сочетание писаных источников с традициями, обычным правом и конституционными соглашениями позволяет ей видоизменяться и приспосабливаться к меняющимся общественным отношениям, сохраняя основные нормы и принципы. Вместе с присущими британцам консерватизму и приверженностью традициям это позволяет так долго существовать в доктрине принципу суверенитета Парламента. Хотя в том виде, в котором он был сформулирован и действовал в XVIII в., в реальности его уже нет. Стоит отметить, что, несмотря на его колоссальное изменение, британская конституционная доктрина от него не отказывается. Само Правительство, проводя свои реформы и осознавая их влияние на содержание этого принципа, все равно провозглашает его незыблемость. Существование этого принципа придает особую устойчивость всему конституционному устройству страны. Отмена его значила бы, по сути, отмену всей конституции и отказ от всего конституционного опыта и традиций, накопленных за более чем 700-летнюю историю существования Парламента. Признание утраты суверенитета Парламента открывает путь для радикального преобразования конституционного строя, и главным образом, в отношении принятия писаной конституции. Но закрепление всех существующих норм в одном документе может оказать громадное воздействие на все сферы жизни общества и в корне изменить существующую систему ценностей. Можно предположить, что такой процесс негативно скажется на первых порах на развитии Соединенного Королевства, и общество будет болезненно переживать переход к новым условиям. Поэтому предполагать в скором будущем подобные изменения не представляется целесообразным.

Конечно, верховенство Парламента существует в большой степени всего лишь формально, но именно оно является предметом особой гордости всей нации. В нем залог стабильности и успешного развития всего общества. Кроме того, Правительству выгодно признание этого принципа. Оно предоставляет ему свободу действий.

Таким образом, традиционный принцип верховенства Парламента продолжает считаться основополагающим в британской конституционной доктрине, несмотря на то, что содержание его подверглось значительным изменениям. Существуют значительные ограничители парламентского суверенитета, которые усиливаются проводимыми в последнее время конституционными преобразованиями. Необходимо сказать, что конституционные реформы неодинаково повлияли на суверенитет Парламента. Некоторые факторы - членство в Европейском Союзе, практика референдумов, изменения отношений с избирательным корпусом - являются значительными ограничителями парламентского верховенства. Другие — региональная реформа - не оказывают существенного влияния на суверенитет Парламента в связи с тем, что акты представительных региональных органов могут быть отменены судами или лишены юридического действия, если они не соответствуют статутам Вестминстера. Кроме того, формально британский Парламент признан верховным органом по отношению к региональным. Большим ограничителем в этой связи является референдум. Итак, конституционное развитие Соединенного Королевства на протяжении XX в., а особенно конституционные реформы, проводимые на рубеже XX - XXI вв., существенно ограничили суверенитет Парламента, но не свели его на нет. Парламент продолжает играть в государственном механизме серьезную роль, которая все больше приближается к европейскому (гораздо более сдержанному, чем британская концепция парламентского суверенитета) пониманию приоритетного положения Парламента в системе разделения властей.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы»

1. Нормативные акты, проекты и иные официальные документы

2. Из Великой хартии вольностей (Magna Carta) 1215 г// Хрестоматия по всеобщей истории государства и права под ред. Батыра К.Ии ПоликарповойЕ.В. T.l. М.: Юрист, 2003.

3. Конституционные акты Великобритании // Конституции зарубежных государств: учебное пособие. Сост. проф. Маклаков В.В. М.: Волтерс Клувер, 2003.

4. Акт о народном представительстве 1983 г. // Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства: Авт. Проекта Веденеев Ю.А., Маклаков В.В. / Отв. ред. Вешняков А.А. — М.: Мир, 2004.

5. Crime Sentences Act 1997 // availiable at: http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts.htm

6. Data Protection Act 1998 // availiable at: http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts.htm

7. Disqualification Act 2000 // availiable at: http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts.htm

8. European Communities (Amendment) Act 1998 // availiable at: http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts.htm

9. European Communities (Amendment) Act 2002 // availiable at: http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts.htm

10. European Communities Act 1972 // availiable at: http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts.htm

11. Freedom of Information Act 2000 // availiable at: http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts.htm

12. Government of Wales Act 1998 // availiable at: http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts.htm12

Автор: Дудко, Ирина Александровна
Город: Москва
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Дудко, Ирина Александровна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Дудко, Ирина Александровна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Дудко, Ирина Александровна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Дудко, Ирина Александровна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы»