Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельноститекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности»

Российский государственный социальный университет

На правах рукописи

□□3453545 ШАКЛЕИН Николай Иванович

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТА И ОРГАНИЗАЦИЯ ЕГО ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность 12 00 02 — конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации

на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва 2008

003453545

Диссертационная работа выполнена в Институте ювенальной юстиции Российского государственного социального университета

Научный доктор юридических наук, профессор,

консультант действительный член Академии социальных наук

Глотов Сергей Александрович

Официальные доктор юридических наук, профессор, оппоненты заслуженный юрист Российской Федерации

Миронов Олег Орестович

доктор юридических наук, профессор Мазаев Владимир Дмитриевич

доктор юридических наук, профессор Зражевская Татьяна Дмитриевна

Ведущая Российская правовая академия

организация Министерства юстиции Российской Федерации

Защита состоится 11 декабря 2008 г в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212 341 04 по юридическим наукам при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный социальный университет» по адресу 129226, г Москва, ул Вильгельма Пика, 4, корпус 2, зал диссертационных советов

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российского государственного социального университета (г Москва, ул Вильгельма Пика, 4)

Автореферат разослан_ноября 2008 г

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 212 341 04 доктор юридических наук, доцент

Д А Сумской

I Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена целым рядом факторов, среди которых выделим следующие Во-первых, парламент - уникальный постоянно развивающий и совершенствующий свою деятельность политико-правовой институт государственной представительной власти, по сути являющийся связующим звеном между обществом и государством Через него, в первую очередь, реализуются принципы народовластия и принципы разделения властей, что само по себе заслуживает пристального внимания и изучения со стороны науки конституционного права

Во-вторых, роль и значение парламента в конституционном механизме осуществления власти, отражаются в конституционно-правовых основах и законодательной базе функционирования этих высших представительных коллегиальных органов основывается на прочном фундаменте - конституционно-правовом статусе парламента и эффективно организованной его деятельности Подобного рода опыт работы, как известно, имеется во многих (сегодня в мире насчитывается более 200 стран, где приняты парламентские формы правления) государствах мира, а около 50 стран имеют двухпалатные парламенты

Как считают многие ученые-правоведы, парламент по определению должен быть полновластным авторитетным органом, порядок формирования и работы которого всецело подчинен задачам реализации общенациональных целей

При этом опьгг практической работы показывает, что н процедурно-этическая сторона деятельности российского и других парламентов мира сейчас также нуждается в дополнительном уточнении

В-третьих, актуальность темы исследования конституционно-правового статуса высшего законодательного (представительного) органа власти страны, внутренней организации его деятельности обусловлена и тем, что "новые экономические, политические, социальные установки находят свое

естественное отражение в деятельности парламента, который, с одной стороны, придает им характер законодательных установлений, а с другой - является их активным участником

Идеи парламентаризма продолжают развиваться Укрепление позиций отдельных элементов российской политической системы - политических партий, институтов гражданского общества - способно придать новое направление совершенствованию механизмов осуществления государственной власти со всевозрастающим влиянием общества В этой связи анализ места и роли российского парламента, направлений его деятельности остается проблемой, актуальной для исследования", - так считает Председатель Государственной думы ФС РФ Б Грызлов1

В том числе, к таким относится динамика и качество законодательной работы, которое вызывает немало нареканий в обществе "Одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не всегда высокое качество Конечно же, на этом сказывается и то, что мы создавали правовой каркас новой экономической системы в рекордно короткие сроки Не всегда это делалось и на высоком законодательном уровне И сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства Работать над тем, чтобы новые законы были адекватны состоянию российского общества А также -нашим перспективным планам Чтобы они носили инновационный характер, то есть были рассчитаны на модернизацию Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей

1 По мнению Б Грызлова, "на сегодняшний день, самого серьезного внимания требует развитие отношений между парламентом и правительством Вопросы подотчетности правительства парламенту актуальны даже в тех странах, где законодательно закреплен принцип правительства парламентского большинства Понятно, что в России, где Дума в соответствии с Конституцией утвервдает кандидатуру председателя правительства, а не отдельно министров, этот вопрос требует особого внимания Какие задачи в этой связи реализуются сегодня'' Помимо использования таких доказавших свою эффективность инструментов, как парламентские запросы, проведение "правительственных часов", депутаты стремятся сделать максимально открытым весь процесс диалога между парламентом и органами исполнительной власти Это относится, например, к предварительным консультациям по проекту бюджета, который по Конституции готовит и вносит правительство См Грызлов Б В «Юбилейный год Российского парламента» Выступление Б В Грызлова на торжественном заседании Государственной думы СФ РФ, посвященном 100-летию учреждения Государственной думы в России 27 апреля 2006 года / Основы парламентского права. - М Издание Государственной думы, 2006

Возложение каких-либо обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым, в принципе должна согласиться значительная часть общества Все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу'" Таково мнение Президента РФ Д Медведева

С такой постановкой вопроса трудно не согласиться Тем более, что за этим в дальнейшем стоит эффективная правоприменительная практика2

Ряд ученых справедливо считают, что конституционный процесс становится все более многосторонним, обогащается новыми идеями и институтами В результате наряду с главной тенденцией к сближению различных конституционно-правовых систем возрастает многообразие конституционно-правовых институтов, создаются различные их варианты на основе учета конкретных исторических и национально-специфических условий, что, безусловно, отражается и на правовом положении парламента, организации его работы

Для их изучения и практического использования, в тч необходимо проведение широких сравнительно-правовых исследований как в области конституционного статуса парламента, так и внутренней организации его деятельности Такая попытка сделана автором настоящего исследования

В-четвертых, актуальность темы определяется и историко-правовым значением процесса зарождения и становления как парламентаризма в целом, так и его непосредственной связью с судьбами и формами развития в России Изучение истории российского парламентаризма, в т ч работы Государственных Дум в России в 1906-1917 годах представляется особенно

' Д Медведев Выступление на V Красноярском экономическом форуме, Российская газета, 2008, 16 февраля

2 Как показывает правовая статистика, в «портфеле» депутата Государственной думы находится 1200-1500 законопроектов в год Например, в 2005 году всеми субъектами права законодательной инициативы в Государственную думу ФС РФ было внесено 1259 законопроектов, в 2006 году несколько меньше - 1109 Рассматривает российский парламент от 500 до 700 законопроектов ежегодно (1996 г -249, 1997 г -417, 1998 г -443, 1999 г - 1630, 2000 г -484,2005 г - 1259, 2006 г - 227, 2007 — 247) Становятся законами ежегодно (подписываются Президентом РФ и обнароду-ются) 220-250 законов (1996 г - 150, 1997 г - 154, 1998 г - 172, 1999 г - 694, 2000 г - 172, 2005 г - 232,2006 г - 273, 2007 -229)

значимым из-за ее неразрывной связи с обеспечением развития в институтах власти Российской Федерации важнейшего принципа правового государства - разделения властей, лежащего в основе функционирования любого демократического государства Практический интерес представляет и изучение первого регламента - Наказа Государственной думы, законодательного акта, определяющего порядок работы Государственной думы, компетенцию, порядок действия ее Совещания, Канцелярии и Приставной части и т д

В-пятых, нельзя сбрасывать со счетов и появление сравнительно новых институтов права, в т ч. модельного законодательства стран СНГ, на которые «реагируют» законодательства стран Содружества, а в рамках ЕврАзЭС оно может быть и весьма перспективным

Многое будет зависеть от того, в какой мере национальные парламенты стран-участников СНГ будут «прислушиваться» к адресованной им рекомендации и использовать модельные законы при разработке национального законодательства

Тем самым, по мнению автора, появляются дополнительные возможности и у Федерального собрания РФ оптимизировать свою законотворческую деятельность с помощью более активного использования модельного законодательства стран СНГ Соответствующие дополнения по этому поводу могут быть внесены в регламенты деятельности палат Федерального собрания

В-шестых, говоря об актуальности темы исследования, можно выделить и такой компонент как реализация парламентом норм-целей жизнедеятельности страны, конституированных в Основном законе и определяющих «магистральные» направления движения к ним государства и общества Применительно к России это, например, социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь, свободное развитие человека (п 1, ст 7 Конституции РФ), человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст2 Конституции РФ),

единственным источником власти в Российской Федерации является его многонациональный народ (п 1, ст 3 Конституции РФ) и т д

Таковы некоторые аргументы в пользу выбранной автором темы диссертационного исследования

Степень научной разработанности и круг используемых источников. В своей работе диссертант опирался на исследования советских и российских специалистов в области конституционного права, истории и теории государства и права, политических и правовых учений, сравнительного правоведения и т д

Среди них труды дореволюционного периода таких авторов как Витте С Ю , Гессен В М, Градовский Д Л , Дан Ф И , Дюги Л , Ключевский В О , Ковалевский М М , Кокошкин Ф Ф , Коркунов Н М , Котляревский С Д , Лазаревский Н И , Латкин В Н , Левин Е И , Маклаков В А, Мартов Ю О , Набоков В Д, Новгородцев П Н , Родзянко М В, Сперанский В , Тихомиров В А , Чичерин Б Н, Шершеневич Г Ф и др , работы современных отечественных государствоведов Авакьяна С А , Автономова А С , Баглая М В , Бяке-шева К А , Васильева А В , Васильева Р Ф , Вильданова Р X , Габричидзе Б Н , Гаджиева Г А , Дурденевского В Н , Елисеева Б П , Енгибаряна Р В , Жидкова О А , Жилинского С Э , Златопольского Д Л , Ильинского И П , Исаева И А , Кабышева В Т, Кобеца Н Г, Козловой Е И , Колбасова О С , Крылова Б С, Кудрявцева В Н , Кузнецова В И, Кузнецова М Н , Кутафи-на О Е, Кукушкина М И , Лазарева Б М., Лазарева В В , Лафетинского В И, Лейбо Ю И , Лучина В О , Мальцева Г В , Маклакова В В , Манфреда А 3 , Марченко М Н , Медушевского А Н , Миронова О О , Мишина А А , Михалевой Н А , Мазаева В Д, Малько А В , Невинского В В , Осипова Г В , Пиголкина А С , Пискотина М И , Соловьевой С В , Синюкова В Н , Скуратова Ю И , Страшуна Б А, Тихомирова Ю А , Топорнина Б Н , Туманова В.А , Тункина Г И, Хабибуллиной Г Р , Чиркина В Е, Чистякова О И, Шамбы Т М, Экимова А И , Энтина Л М , Эбзеева Б С и другие, а также научные работы зарубежных авторов Т Маунца, К Хессе, Г Оберойтера, Э Хюбнера, Э Бу-

ша, Р Циппелиуса, Д Хессельберта, М Захса, И Люке, К Дегенхарта, К фон Бойме, В Лабьюда, Б Вальдмана, А Алена, Е Ван Нюэнхове, П Ван Орехо-вена, П Питерса и других

Ранее в диссертационных исследованиях затрагивались различные аспекты данной темы '

В целом следует отметить, что при всем обилии литературы по предмету конституционного права, осуществляется нехватка комплексных работ по проблематике конституционно-правового статуса парламента, внутренней организации его деятельности в контексте сравнительно-правового анализа, вызванная в т ч незначительным числом переведенных (в отличии, например, от текстов конституций) на русский язык и включенных в научный оборот Регламентов (законов) парламентов стран мира К сожалению, издание новых работ не связано с появлением новых явлений в праве (например, таких, как бурное развитие модельного законодательства), современным этапом реформ в России, в них не обращается внимание на взаимосвязь внут-

' Так, например, зарубежный опыт регулирования парламентской деятельности изучался в диссертационных исследованиях Керимовым А.Д в 1999 году бьиа защищена диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Французский парламентаризм конституционно-правовое исследование», специальность 12 00 02, M, 295 С , Панько К К в Воронеже защитил диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук (специальность 12 00 08) на тему «Основы законодательной техники в уголовном праве России» — 429 С

Дворник В В Институт представительства и законодательная власть в демократическом и правовом государстве (Сравнительно-правовой анализ западного и российского опыта) Дисс канд юрид наук 12 00 01-Ростов-на-Дону, 2006 -158 С Ерохов С В Европейский парламент эволюция правового статуса и компетенция Дисс канд юрид наук 120002-М,2004,- 128С Копцева Ю В Двухпалатный парламент в отечественной и зарубежной практике сравнительно-правовой анализ Дисс канд юрид наук 12 00 02 - M, 2004 , - 158 С

Мильчакова О В Парламент в европейских странах Содружества Независимых Государств На примере Верховной Рады Украины. Дисс канд юрид наук. 12 00 02 - M , 2004 , -176 С Чайко И А Израильский парламентаризм конституционно-правовой анализ Дисс канд юрид наук 12 00 02 - M, 2004 , - 149 С Ибрагимова Ф M Сущность и особенности законотворчества в субъектах федеративных государств (на примере Республики Башкортостан, РФ и земли Саксония ФРГ) Авгореф дисс канд юрид наук 12 00 02-Челябинск, 2006 ,-25 С Тороп Ю В Законодательный процесс в государствах западной Европы (Австрия, Бельгия Германия, Швейцария) Автореф дисс канд юрид наук 12 00 02 - Екатеринбург, 2006 ,- 26 С Антропова Е А Конституционно-правовой статус парламента в системе государственной власти (на примере парламента Японии) Автореф дисс канд юрид наук 12 00 02 - М, 2006 , - 24 С и др

ренней организации работы парламента и его конституционно-правового статуса, они не основываются на зарубежном и активно изучаемом в последние годы отечественном опыте парламентаризма и т д, имеют дискуссионный характер и нуждаются в дополнительном обсуждении

Во многом оставались без должного научного внимания и такие темы, как законодательный процесс в государствах Западной Европы и других странах, динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации и другие актуальные проблемы науки конституционного права.

Все это вместе взятое, а также и другие факторы побудили автора выбрать для исследования заявленную тему

Цель и задачи диссертационного исследования

Основной целью диссертационного исследования является осмысление теории и практики современного отечественного и зарубежного парламентаризма, включая, прежде всего, сравнительно-правовой анализ конституционного статуса парламента и внутренней организации его деятельности с позиции как высшего представительного, так и законодательного органа власти страны, народного представительства, его взаимодействия с другими высшими органами государственной власти РФ и ее субъектов

Поставленная цель достигается в ходе реализации следующих общих и частных задач

- сравнительной характеристики конституционного статуса, положения и роли парламентов в политико-государственной системе ряда зарубежных стран, в тч в сопоставлении с конституционно-правовым статусом Федерального собрания - парламента Российской Федерации (на примере парламентов Франции, Германии, Италии, Японии, Индии, Венгрии, Польши, Болгарии, Казахстана, Киргизии, Белоруссии и других стран,

- рассмотрения внутренней организации и порядка функционирования парламентов Республики Казахстан (Сената и Маджилиса), Совета Республики и Палаты Представителей Республики Беларусь, парламента Республики Молдова, Национального собрания Армении, Жогорку Кенеш (парламента)

Кыргызской Республики, в т ч на основе изучения Регламентов работы данных представительных и законодательных органов власти стран СНГ,

- установления зависимости внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса, реального положения (места) в политической системе государства и отношений с другими высшими органами государственной власти страны,

- анализа законодательного процесса, его отдельных стадий, субъектов, участия в нем руководящих органов парламента стран Европы, Америки, Африки, изучения динамики и качества законодательного процесса в Российской Федерации, выработке конкретных рекомендаций по его улучшению,

- изучения законодательной регламентации и практики осуществления различных парламентских процедур, включая парламентский контроль, парламентские слушания и тд зарубежными парламентами и палатами Федерального собрания РФ,

- подробного анализа статуса депутата парламента, его конкретного наполнения, механизмов реализации и укрепления в указанных выше странах и России,

- выявления конкретных форм осуществления главных принципов (гласность, политический плюрализм и т д) ведения заседаний парламента и в целом парламентской деятельности,

- раскрытия способов участия парламента в целом ряде конституционных процедур (изменения Конституции страны и т д ) и контрольных полномочий,

- обращения к историко-правовому опыту российского парламентаризма, Регламенту (Наказу) деятельности Государственной думы Российской Империи,

- изучения практики работы Конституционного суда РФ по толкованию ст 94-109 Конституции РФ о Федеральном собрании, уточнения различных аспектов консттуционно-правового статуса парламента и порядка его функционирования,

- исследования опыта работы, накопленного региональными парламентами в РФ в области законотворчества и взаимодействия с «центром», федеральными органами власти Российской Федерации (на примере Кировской области), и прежде всего, реализации права законодательной инициативы в Государственной думе РФ,

- изучения практики, в т ч с личным участием автора, функционирования международных парламентских организаций, в т ч с учетом возможного совершенствования практики работы российского парламента (на примере Парламентской ассамблеи Совета Европы, Межпарламентской ассамблеи Евразийского Экономического Сообщества - МПА ЕврАзЭС), модельного законодательства МПА СНГ), а также работы Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ)

На основе проведенного анализа диссертант формулирует конкретные предложения - рекомендации, направленные на оптимизацию работы палат Федерального собрания РФ, в первую очередь Государственной думы ФС РФ, Президента и Правительства Российской Федерации, совершенствования теории и практики российского парламентаризма с учетом имеющегося зарубежного и отечественного опыта, а также предлагает и обосновывает свое определение конституционно-правового статуса парламента и подходов к практике внутренней организации деятельности Федерального собрания РФ При этом не остается без внимания архитектоника (структура) самого российского парламента, его взаимодействие с другими федеральными и региональными органами государственной власти

Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового закрепления и реализации статуса парламента как высшего законодательного и представительного органа власти, внутренней организации его деятельности в зарубежных странах и Российской Федерации, взаимодействие парламента с другими государственными органами, региональными властями и обществом в целом

Предметом исследования выступают элементы конституционно-правового статуса парламента зарубежных государств и РФ (его компетенция, структура, статус депутата и т д), законодательный процесс, внутренняя организация деятельности парламента, особенности организации и деятельности Федерального собрания Российской Федерации, включая динамику и качество законотворческого процесса, в целом, сущностные аспекты современного парламентаризма с учетом отечественного исторического опыта его становления и развития

Методические основы диссертационного исследования В процессе написания диссертации использовались различные методы познания Среди них особое место отводится общенаучным методам диалектическому (в аспекте взаимосвязи общего и особенного в закреплении и развитии конституционно-правого статуса в целом парламента и Федерального собрания РФ, в частности, взаимосвязи статуса парламента с внутренней организацией его деятельности, динамикой и качеством законодательного процесса (на примере Российской Федерации), абстрактного и конкретного в реализации ряда полномочий парламента, регламентных норм его работы и т д), сравнительно-правовому в контексте возможности использования зарубежного опыта применительно к функционированию палат Федерального собрания РФ, внедрения универсальных элементов, форм и методов работы парламента, внутренней организации его деятельности в российскую парламентскую практику, системно-структурному (парламент раскрывается не только и не столько как «вещь в себе», а во взаимодействии с другими институтами политической системы, высшими органами власти) анализу и синтезу

Важная роль принадлежит и таким методам как функциональный. конкретно-исторический в т ч в части изучения опыта составления и реализации Наказа (регламента) российских имперских Дум, формально-юридический, социологический и статистический (в т ч исследования динамики и качества законотворческого процесса в РФ на протяжении последних 15 лет)

Использование данных методов (особенно сравнительно-правового') способствовало выработке автором целого ряда предложений на основе зарубежного и отечественного опыта по оптимизации функционирования российского парламента - Федерального собрания РФ

Автор стремился избежать представления о конституционно-правовом статусе парламента и внутренней организации его деятельности как раз и навсегда данном явлении, прибегая в т.ч к конкретно-социологическому и историческому методам исследования, изучая парламент и парламентаризм с позиций прошлого, настоящего и будущего

Особенностью диссертационной работы является и сочетание научно-теоретического и эмпирического уровней изучения проблем конституционного закрепления статуса парламента, его реализации, внутреннего строения и организации деятельности, взаимодействия с другими (прежде всего, исполнительными) органами власти и т.д, в т ч в сопоставлении с российской практикой аналогичной парламентской деятельности Наряду с преобладанием теоретического анализа, в диссертационном исследовании автор опирается на свой личный (эмпирический) многолетний опыт работы депутатом Государственной думы Федерального собрания РФ, Губернатора Кировской области, практику участия в работе Парламентской ассамблеи Совета Европы и Межпарламентской ассамблеи СНГ, Законодательного собрания Кировской области, различного рода советов по реализации конкретных конституционно-правовых вопросов (в т ч Государственного Совета), жизнедеятельности Российской Федерации и Приволжского Федерального округа Сочетание данных уровней познания (теоретического и эмпирического), а также учет зарубежного и отечественного опыта позволяет, по мнению автора, подготовить более «дробные», значимые рекомендации по улучшению деятельности российского парламента, структуры и организации его работы, взаимодействия с исполнительными органами власти, в целом улучшению законодательного процесса в стране и повышению авторитета высшего представительного и законодательного органа власти, осуществлению народовластия в России

Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования В качестве эмпирического материала использовались статистические показатели законотворческой деятельности Государственной думы Федерального собрания РФ за период 1994-2007 г г, материалы парламентских слушаний (чтений) по вопросам внутренней организации деятельности парламента и законодательного процесса, издания, посвященные празднованию 100-летия учреждения Государственной думы в России (2006 год), доклады Совета Федерации ФС РФ за 2004,2005, 2006 и 2007 годы о состоянии законодательства в Российской Федерации, данные законодательной деятельности представительных органов власти субъектов Российской Федерации (в частности, Законодательного собрания Кировской области за десятилетний период), модельные законы и материалы пленарных заседаний и комиссий Межпарламентской ассамблеи Содружества Независимых Государств (МПА СНГ и МПА ЕврА-зЭС), материалы и издания Парламентской ассамблеи Совета Европы, Регламенты работы парламентов Казахстана, Киргизии, Белоруссии, Армении и других государств, конституции зарубежных государств (Франции, Германии, Италии, Испании, Индии, Венгрии, Румынии, Болгарии и т д ), Наказ Государственной думы Российской Империи,, материалы научно-практических конференций и «круглых столов» по теме исследования, прошедших в 1994-2008 годах, источники, находящиеся в личном распоряжении автора, связанные с его законодательной деятельностью во II и III Государственных думах Федерального собрания РФ и работы Губернатором Кировской области

Научная новизна диссертационного исследования определяется главным образом тем, что оно является значимым комплексным сравнительным специально-юридическим исследованием диалектики конституционно-правового статуса парламентов зарубежных государств и внутренней организации их деятельности в контексте функционирования Федерального собрания РФ как высшего законодательного и представительного органа власти Российской Федерации, законодательного процесса в ряде стран, динамики и качества законотворческого процесса в современной России

По итогам исследования выработаны предложения, позволяющие существенно оптимизировать работу российского парламента, его взаимодействие с другими высшими государственными органами власти РФ и ее субъектов, способствующие повышению авторитета и влияния Федерального собрания в государстве

На защиту выносятся следующие положения, обладающие, по мнению автора, научной значимостью и новизной

1 Предлагается авторская концепция конституционно-правового статуса парламента как одного из ключевых понятий парламентского и, в целом, конституционного права Под конституционно-правовым статусом парламента подразумевается закрепленное (оформленное) Конституцией страны и иными источниками конституционного права правовое положение парламента - высшего законодательного и представительного органа власти страны, характеризующее а) природу и существо данного органа государственной власти, внутреннее устройство и способность реализовывать волю избирателей, б) его ведущее (значительное) место и роль в системе органов государственной власти и, в целом, политической системы страны, в) номинальные и реальные обязанности (компетенцию) данного органа государственной власти в системе народовластия, г) процедуры реализации данных прав (издаваемые акты), в тч с учетом сложившегося исторического опыта и традиции парламентаризма в стране, д) прогнозируемые и возможные (реальные) последствия выполнения парламентом своих функций, е) способность парламента, как органа народного представительства формулировать (выражать) через закон волю избирателей, реализовывать их интересы посредством механизма государственной власти и авторитета парламента в обществе Практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране, характеризуемого как а) собственно деятельность парламента в пределах своей компетенции по реализации основных функций - представительной, законодательной, контрольной (в ряде стран по созданию, принятию и толкованию Кон-

ституции или Основного закона), б) процесс равноправного (доминирующего) взаимодействия парламента с другими высшими органами государственной власти страны, в) конструктивное сотрудничество с гражданским обществом, непарламентскими политическими партиями, профсоюзами и т д, опирающееся на сложившийся уровень политической и правовой культуры в государстве и обществе

2 Диссертантом выделяются и обосновываются следующие условия, при которых конституционно-правовой статус парламента может быть реализован в полном объеме в интересах демократического развития страны и выполнения воли избирателей

- справедливые, свободные и репрезентативные выборы самого парламента,

- функционирование парламента на постоянной, профессиональной основе,

- строгое следование в своей деятельности принципам политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов,

- беспрепятственное и эффективное осуществление депутатами своих обязанностей,

- наделение парламента достаточной компетенцией для выполнения функций высшего представительного и законодательного органа государственной власти страны,

- равноправное и продуктивное взаимодействие парламента с другими высшими государственными органами власти,

- оптимальная внутренняя структура парламента и эффективная организация его деятельности, наличие профессионально подготовленного и служащего интересам избирателей и парламента аппарата,

- баланс политической власти между депутатами, являющимися должностными лицами представительного органа и «рядовыми» депутатами, активное вовлечение последних в повседневную парламентскую деятельность,

- высокий уровень подготовки и авторитет первого лица парламента,

- организация постоянной обратной связи парламента с избирателями,

- заинтересованное и ответственное отношение всех субъектов права законодательной инициативы к законотворческой работе,

- усиление роли политических партий, политических фракций и групп в работе парламента,

- эффективная работа публичных органов создаваемых парламентом, или органов власти, в создании которых принимает участие парламент,

- деловое равноправное сотрудничество палат парламента в странах с двухпалатными парламентами,

- высокий уровень политической и правовой культуры в гражданском обществе, действующие в стране развитые политические институты, широкая информационная поддержка деятельности парламента,

- конституционная ответственность парламента за неконституционные действия, выход за рамки «конституционного поля» и некоторые другие условия

3 Основным организационно-правовым документом, закрепляющим порядок деятельности парламента, является Регламент (Закон о Парламенте) Он разрабатывается самими депутатами и является нормативным актом, регулирует не только внутреннюю организацию деятельности парламента (взаимодействие палат, комитетов, комиссий, фракций, аппарата, порядок парламентских дискуссий и тд), но и функционирование его за пределами «парламентской территории», при взаимодействии с другими органами государственной власти, осуществлении иных полномочий, предусмотренных Конституцией и действующим законодательством

По мнению автора, предпочтительнее законодательно закреплять порядок деятельности парламента, поскольку он а) нацелен не только собственно на организацию его работы, но и б) вовне, на сотрудничество (взаимодействие) с другими высшими органами государственной власти страны, а также в) реализацию функций представительного органа власти

При этом важно отметить, что технико-юридические процедуры законотворческой работы важны как и содержательные, поскольку носят долгосрочный характер, активно через принятый закон влияя на положение дел в государстве и обществе, экономике и культуре, образовании и науке страны

Под внутренней организацией работы парламента в широком смысле слова автор подразумевает

- утвердившийся в парламенте, государстве и обществе механизм самостоятельного решения парламентом вопросов, отнесенных к его ведению,

- систему органов и установленный регламентом порядок их взаимодействия между собой и парламента в целом с другими органами государственной власти,

- порядок осуществления в парламенте законодательных процедур, прохождения законодательных актов,

- виды обеспечения деятельности парламента и депутатов, сложившуюся практику работы депутатов и аппарата парламента и т д

В узком смысле слова внутренняя организация деятельности парламента означает установленные на основе Конституции и Регламента (закона о парламенте) структура органов парламента (комитетов, комиссий, депутатских объединений, должностных лиц, аппарата и т д) и общий порядок реализации ими основных функций парламента, его конституционно-правового статуса

4 Обосновывается зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса, приводятся оптимальные, по мнению автора, параметры (число, состав комитетов и комиссий и т д) структуры, внутренней организации его деятельности, опираясь при этом на зарубежную и отечественную практику, личный опыт автора Диссертант приходит к выводу, что в условиях сближения различных конституционных систем, возрастания многообразия конституционно-правовых институтов нельзя потерять как конкретно-исторический, так и национально-специфический потенциал отечественного парламента-

ризма, выражающийся в т.ч. в конституционно-правовом статусе парламента, приемах (практике) его работы и т д

5 Изучаются Регламенты работы парламентов стран СНГ как нормативно-правовой базы их функционирования, выявляются недостатки и преимущества регулирования работы парламента посредством принятия специального закона о парламенте Делается вывод в пользу принятия закона «О Федеральном собрании Российской Федерации», предлагается внестн ряд поправок в действующий Регламент Государственной думы ФС РФ

6 В условиях отсутствия в России вертикали Советов (представительных органов власти), с учетом имеющегося исторического опыта, по мнению автора, целесообразно законодательно закрепить роль Совета законодателей субъектов РФ, в т ч в предлагаемом законе о парламенте или действующем законодательстве о разграничении полномочий между Российской Федерацией и законодательными (представительными) и исполнительными органами власти республик, краев и областей России

Диссертантом положительно оценивается созданное Советом Федерации и Государственной думой на основе п 5, ст 101 Конституции РФ Счетной палаты «для осуществления контроля за исполнением Федерального бюджета» и назначенного на должность в соответствии с п «д», ст 103 Конституции РФ Уполномоченного по правам человека, хотя и в деятельности этих институтов есть нереализованные возможности и недостатки, поддерживается необходимость более внимательного отношения к их деятельности со стороны Федерального собрания РФ

7 Конституционным судом Российской Федерации к настоящему времени проделана значительная работа по уточнению (в ряде случаев укреплению) правового статуса парламента РФ путем толкования статей 94-109 Конституции РФ

Автор разделяет правовые позиции Конституционного суда РФ в вопросах' зависимости представительного характера парламента от полноты состава депутатского корпуса и порядка его избрания, парламентского кон-

троля за исполнением федерального бюджета как неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий, несовместимости поста министра со статусом депутата Государственной думы ФС РФ, неприкосновенности (парламентского иммунитета как одного из основных элементов статуса парламентария, важнейшей правовой гарантией его деятельности, в части роспуска Государственной думы и назначения новых выборов и других принятых решений Вместе с тем, заслуживает отдельного изучения зарубежная практика конституционной юстиции по аналогичным и другим вопросам

Предметом дополнительного исследования (толкования) Конституционным судом, по мнению автора, могли бы быть отдельные положения статуса депутата (например, дисциплины депутата, налагаемых взысканиях и поощрениях и т д), осуществления законодательных инициатив, совместного заседания палат Федерального собрания и другие конституционные нормы о парламенте России, которые касаются как процедуры его избрания (формирования), работы, полномочий, так и способов взаимодействия с другими органами власти

8 Автором детально анализируется динамика и качество законодательного процесса в РФ, в т ч в разрезе субъектов права законодательной инициативы, делаются выводы и предложения в отношении его оптимизации

Исследовав государственно-политическое развитие России с 1991 по 2007 гг, диссертант полагает, что особенностью законодательного процесса в РФ являются а) довольно широкие полномочия Государственной думы в сфере законотворчества, высокая динамика (в ряде случаев в ущерб качеству) законодательной работы, частые изменения текущего законодательства, включая кодифицированные документы (особенно налогового, административного, избирательного права), б) существенный дисбаланс в деятельности широкого круга субъектов права законодательной инициативы, когда одни «не хотят» в полной мере реализовывать свои законотворческие полномочия и высокий потенциал в сфере законопроектной работы (например, Конституцион-

ный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ по вопросам их ведения в соответствии с п 1,ст 104 Конституции РФ), другие «хотят», но не наделены правом законодательной инициативы (например, Уполномоченный по правам человека РФ, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ и др ) Отдельного внимания заслуживает наделение этим правом на основе зарубежного опыта групп граждан значительной численности (50 тысяч человек, 100 тысяч человек и 300 тысяч человек), в) тенденция к возрастанию роли законодательных (представительных) органов субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе, повышение его результативности, г) взятый государством курс к постепенному увеличению электорального барьера для прохождения политических партий в парламент (с 5 до 7 и, возможно, далее до 10 процентов), что имеет свои разумные пределы

9 Значительная часть диссертационного исследования посвящена изучению конституционного закрепления статуса парламента (Франции, Германии, Италии, Индии, Венгрии, Румынии, Польши, государств - членов СНГ и других стран), внутренней структуры его организации, взаимодействия с другими высшими органами государственной власти страны, местным самоуправлением, использования его в целях дальнейшего улучшения работы палат Федерального собрания РФ

10 На основе изучения зарубежного и отечественного опыта парламентаризма автором предлагаются меры по повышению авторитета и ответственности депутатского корпуса как «ключевого» звена в практической реализации конституционно-правового статуса парламента, включая введение института дисциплинарной ответственности депутатов Специфика парламентских иммунитетов в России и зарубежных странах, выражающаяся как в возможности (ограниченности) судебного преследования депутатов без согласия парламента (п 2, ст 98 Конституции РФ - лишение депутата Государственной думы, члена Совета Федерации иммунитета решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального

собрания), так и в распространении их на здания парламента и т д, что нуждается в дальнейшем уточнении

11 Автором обращается внимание на важность «аппаратного» сопровождения работы парламента, роль штатных работников парламента, в т ч аппарата Государственной думы и Совета Федерации, аппаратов комитетов и фракций в выполнении парламентом своих функций как высшего законодательного и представительного органа власти, реализующего народовластие в стране

12 Изучается значение политических партий, многопартийности в становлении, развитии и реализации конституционных основ парламентской деятельности, в т ч под углом зрения политического плюрализма, отсутствия в государстве и обществе монополии на идеологические воззрения и политические конструкции

Опыт парламентов зарубежных государств говорит о том, что политическая партия использует парламент для претворения в жизнь своих политических целей и доктринальных идеологических установок, а парламент, в свою очередь, формируясь посредством деятельности политических партий, напрямую зависит от их жизнеспособности и активности

13 Рассматриваются (уточняются) особенности развития парламентаризма в России, становления конституционно-правового статуса парламента, изменения его внутренней структуры. Автор обращает внимание на необходимость углубленного изучения опыта российского парламентаризма (в т ч Наказа Российской имперской Думы, правоустанавливающих документов в работе Советов) применительно к нынешним условиям функционирования Федерального собрания РФ

Апробация результатов диссертационного исследования

Основные положения работы отражены в опубликованных научных трудах автора, в его выступлениях в Федеральном собрании Российской Федерации и Законодательном собрании Кировской области, разработке конкретных федеральных и региональных законопроектов, включая Кодекс об административных правонарушениях, на заседаниях Государственного Сове-

та и в практической деятельности Губернатора (Председателя Правительства) Кировской области, в ходе работы Парламентской ассамблеи Совета Европы, в выступлениях на международных, всероссийских и межвузовских конференциях, «круглых столах» и семинарах

Материалы исследования по теме диссертации используются в процессе чтения лекционного курса «Конституционное право Российской Федерации», а также при подготовке и чтении ряда специальных учебных курсов на юридическом факультете Российского государственного Социального университет и ВУЗах г Кирова

По теме диссертационного исследования опубликовано более 20 научных работ, в т ч монография объемом 20,46 п л

Структура диссертации определена содержанием темы исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативных источников, научной литературы и приложения

II Основное содержание диссертационного исследования

Во введении обоснованы актуальность темы диссертационного исследования, ее научная разработанность, определены ее цели, задачи, теоретическая и методологическая база, сформулирована научная новизна исследования и его основные положения, вынесенные на защиту, отмечена ее научная и практическая значимость, показаны результаты работы и их апробация

В первой главе - «Конституционно-правовой статус Федерального собрания - парламента Российской Федерации» исследуются правовой статус Совета Федерации и Государственной думы Федерального собрания РФ, ис-торико-правовой опыт становления и развития отечественного парламентаризма, подробно изучается Регламент Государственной думы ФС РФ, его содержание, проблемы реализации и взаимодействия с конституционно-правовым статусом парламента, внутренней организации его работы

В первом параграфе главы «Историко-правовой опыт организации и функционирования российского парламента, Учреждение и Наказ Государст-

венной думы Российской Империи, советский опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР» акцентируется внимание на следующих аспектах

- значительно возросшем интересе к изучению истоков российского парламентаризма, работе Государственной думы четырех созывов после издания Манифеста Императора Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 года в 1906-1917 годах,

- подробном исследовании Наказа Государственной думы - законодательного акта (регламента), определяющего распорядок работы Государственной думы, компетенцию, порядок действия ее руководящих и вспомогательных органов (Совещания, Канцелярии, Приставной части),

- изучении правового и материального статуса членов Думы, прав и обязанностей депутатов в тот период времени, структурирования парламента и его взаимодействия с исполнительной властью, организации законотворческой работы,1

- выработке предложений по совершенствованию деятельности Государственной думы ФС РФ, статуса депутата на основе имеющегося исторического опыта Речь, по мнению автора, может идти о принятии современным депутатом «торжественного обещания при вступлении в Думу» (п 17 Наказа), уточнив, конечно, его содержательную часть, выбытие депутата из состава Думы, если он «не посещал ни одного заседания Думы в продолжении целого года без отпуска» (п 18 Наказа), отказ от звания депутата «заявив о сем письменно Председателю Думы или путем отказа от принятия Торжественного обещания при вступлении в Думу» (п 17 Наказа), вычет из довольствия депутата «за каждый пропущенный день заседаний» без уважительной причины, временное отстранение депутата от участия в заседаниях,

1 За одиннадцать с лишним лет (до февраля 1917 года) Думами было одобрено 3,5 тысячи законопроектов, многие из которых, став законами, сыграли весомую роль в истории нашей страны (радикальное реформирование аграрного сектора, создание благоприятных предпосылок и условий для развития ведущих отраслей промышленности, крупного, среднего и местного (малого) предпринимательства, совершенствование финансовой и кредитной систем налогообложения, улучшение правового и социального положения подданных Российской Империи, развитие просвещения и культуры и т д) Определенный положительный опыт организации высшего законодательного, представительного и контрольного органа власти, депутатской работы был накоплен и в советский период

поддержание порядка в помещениях Думы Приставом Думы и его помощниками, предложение министрам разработать законопроект, а в случае отказа «образовать для его выработки Комиссию из своей среды» (п 57 Наказа), «передача дела на рассмотрение императору», «если Дума двумя третями голосов не признает возможным удовлетвориться сообщением Министра или Главноуправляющего» (начальника департамента), ведении Ведомости присутствующих на заседаниях Думы (член Государственной думы вносит собственноручно свое имя в течении всего заседания), принятии присяги «на верную службу» поступающими на службу в Канцелярию (аппарат) Государственной думы, ограничении числа Комиссий (Комитетов) Думы до 8-10 (включая бюджетную, Комиссию по запросам, Комиссию по личному составу и др), введение процедуры «спешного рассмотрения» законопроектов, личном голосовании депутата, запрете на подачу голосов за отсутствующих

Эти и другие положения могут быть модифицированы и включены в современный Регламент, порядок функционирования Государственной думы Второй параграф главы «Совет Федерации и Государственная дума ФС РФ как правовые институты, их конституционно-правовой статус» посвящен изучению норм, связанных с конституированием полномочий палат Федерального собрания РФ (в целом парламента как правового института), их реализацией на практике Речь вдет о процедурах формирования и деятельности, структуре палат, их взаимодействии с другими высшими органами государственной власти, законодательно закрепленном объеме функций и полномочий в условиях реализации концепции (доктрины) разделения властей, народного представительства Исследуются разнонаправленные тенденции в современном мире, связанные с повышением (принижением) социальной роли парламента в жизни общества, «ресурсы», связанные с улучшением его работы, в области законотворческой работы При этом упор делается на выявлении эволюции статуса и функций Государственной думы Федерального собрания РФ с учетом отечественного и зарубежного опыта, взаимосвязи (взаимозависимости) организации работы российского парламента от конституционно

закрепленного статуса палат Федерального собрания, развития парламентаризма в стране Подробно изучается работа различных парламентских институтов, функционирующих в Государственной думе, внутренняя организация ее работы, статус депутатов, механизм реализации гарантий их деятельности итд

В целом, по итогам данной части диссертационного исследования, предлагается развернутое авторское определение понятия «конституционно-правовой статус парламента (представлено в п 1 научной новизны исследования) Отмечается, что его практическая реализация во многом зависит от развития парламентаризма в стране и других факторов (см п 1 научной новизны исследования)

Параграф 13 диссертации посвящен Регламенту Государственной думы как нормативно-правовой основе деятельности палаты Федерального собрания, изменениям, внесенным в него, связанным с усилением роли политических партий в жизни государства и общества итд Автор разделяет и развивает точку зрения, согласно которой Регламент - это такой нормативный акт, который регулирует не только организационные отношения внутри палаты, но и иные отношения, складывающиеся как в процессе законотворчества, так и при осуществлении иных полномочий палат, определенных Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством РФ и ее субъектов Наряду с установлением подробных четких и юридически обязательных для всех участников законодательного процесса процедурных правил, Регламент - это еще и важнейший элемент парламентской культуры и реализации принципа плюралистической демократии в парламенте

Отмечается, что переход на 100%-ную пропорциональную систему повлек значительные изменения в Регламенте Государственной думы, рост объема полномочий депутатских объединений (фракций), в т ч по формированию руководящих органов палаты, подготовке и решению ряда процедурных вопросов, в сфере законодательного процесса, праве вносить законопро-

екты по особому вопросу, по решению вопросов, отнесенных в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Государственной думы, использованию различных, дозволенных Регламентом, форм работы, направленных вовне Думы (заявлений, обращений фракций и т д), работы в субъектах Российской Федерации

Исследуется также деятельность комитетов Государственной думы, на которые возлагается основной объем работы, связанной с законотворческой деятельностью парламента Как известно, на момент работы IV Думы ст 20 Регламента Государственной думы перечисляла 29 комитетов, что представляется, как уже отмечалось выше, нецелесообразным (избыточным)

На взгляд автора, достаточно указать основные: по бюджету, обороне, безопасности, по международным делам, науке, культуре, образованию, здравоохранению, оставив перечень открытым с тем, чтобы при необходимости могли образоваться и иные комитеты без внесения изменений п дополнений в Регламент

Двадцать девять комитетов и комиссия по мандатным вопросам и депутатской этике (а тем более 30, как в V Государственной думе) представляется числом чрезмерным Оптимальное количество комитетов - 14-16 Часть 1 ст 21 Регламента следовало бы дополнить положением о том, что при численном составе комитета менее двенадцати депутатов он преобразуется в подкомитет соответствующего по профилю деятельности комитета

Важной формой работы являются парламентские слушания, которые также нуждаются в своем совершенствовании, в т ч как в части более широкого и вместе с тем детального изучения спектра мнений по обсуждаемой теме, так и социальных ожиданий (последствий) связанных с принятием закона В работе нашли отражение вопросы взаимодействия Государственной думы с органами, в формировании которых она принимает участие, в т ч со Счетной палатой РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ, а теперь и Общественной палатой (в Регламенте были уточнены, например, порядок работы с заключениями палаты на законопроекты)

По мнению диссертанта, существенным недостатком Регламента Государственной думы являются его многочисленные и постоянные изменения Больше внимания необходимо уделять анализу необходимости принятия закона, исследованию-прогнозу возможных последствий его принятия (такой опыт есть за рубежом, например, во Франции)

Важно также, чтобы в стороне не оставалась и тема коррупционной емкости проектов законов, коррупционных последствий принимаемых законопроектов. Ее решение лежит как в плоскости принятия федеральных законов "О криминологической экспертизе" и "Основ законодательства об антикоррупционной политике", так и создания в Государственной думе структурного подразделения в Аппарате Думы, которое занималось бы изучением "коррупционной емкости" проектов законов (включая и действующие), осуществляло мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов.

В целом, по мнению автора, возможно и целесообразно принятие в РФ как «закона о законах», так и закона о парламенте, порядке избрания (фор-миования), организации его деятельности и т д , что также отражено в положениях о новизне диссертационного исследования При их разработке можно использовать существующую во Франции модель рационализированного парламентаризма В ст 34 Конституции этой страны устанавливается исчерпывающий перечень предметов законодательного регулирования, а по вопросам, не отнесенным к сфере законодательства, принимаются регламентные акты исполнительной власти Интересен и опыт белорусского парламента'

' В этой связи может быть полезен практический опыт реализации законодательной процедуры в Парламенте Республики Беларусь Законодательные процесс в белорусском парламенте состоит из Первая стадия прогнозирование и планирование развития законодательства. В республике на основе Конституции утверждается программа законодательной работы Вторая стадия Законодательная инициатива (ст 99 Конституции РБ) При этом Конституционный суд праве вносить предложения в парламент о необходимости нести изменения и дополнения в акты действующего законодательства. Третья стадия Предварительное рассмотрение проектов, в т ч проведение экспертизы Секретариатом Палаты Представителей, работа с проектом в комитетах и комиссиях Четвертая стадия Рассмотрение проекта на заседании Палаты Представителей Пятая стадия Принятие закона Шестая стадия Рассмотрение и одобрение (отклонение) Советом Республики принятых

Как уже обращалось внимание выше, автор рассматривает внутреннюю организацию работы парламента в широком и узком смысле (характеризуя при этом каждый из подходов) в п 3 положений, выносимых на защиту

Зависимость внутренней организации работы от конституционно-правового статуса парламента обусловлена объемом полномочий, которыми обладает (наделен) парламент в соответствии с Конституцией и действующим законодательством, Регламентом его работы, местом и ролью высшего законодательного и представительного органа власти в политической системе страны, государства и общества, сложившейся практикой функционирования парламентских органов, их активной и инициативной работы, накопленного в целом парламентом и отдельными его комитетами, депутатскими объединениями, депутатами опыта работы, профессиональной подготовкой депутатского корпуса и сотрудников парламента, степени развития и активности политических партий, общественных объединений, других институтов гражданского общества, их способности влиять на положение дел в парламенте, компетенцией и сложившейся практикой взаимодействия парламента с другими высшими органами государственной власти страны, региональными и местными властями

Эта зависимость и взаимосвязь проявляется в

- динамике и качестве законотворческой работы, деятельности субъектов права законодательной инициативы;

- преемственности депутатских объединений, комитетов и комиссий в различных созывах парламента,

- отношении к парламенту в государстве и обществе,

- наличии «обратной связи» депутатов, парламента в целом с избирателями, реализации им своей представительной функции,

- объеме полномочий, которым наделен (обладает) на основе Конституции, законодательства парламент страны,

проектов законов Последней стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона Президентом РБ

- реализуемых парламентом функций законодательного, представительного и контрольного органа власти,

- места и роли парламента в политической системе страны, структуре высших органов государственной власти и порядка их взаимодействия и т д

В свою очередь, статус депутата является одним из центральных элементов конституционно-правового статуса парламента От его наполненности (объема прав и обязанностей депутата, обеспечения его деятельности и т д) во многом зависит функционирование парламента, его дееспособность, развитие парламентаризма в стране

Статус включает в себя гарантии беспрепятственного и эффективного осуществления прав и обязанностей депутата, его неприкосновенности на основе Конституции, законов страны, Регламента парламента, установленные законом страны, Регламентом правила и практику работы парламента с избирателями, органами государственной власти, местным самоуправлением, и другие положения, подробно рассмотренные в диссертационном исследовании Автором вносятся предложения по его укреплению (совершенствованию)

Глава 2 диссертационного исследования посвящена изучению законотворческого процесса в РФ (его субъектов, динамики и качества, результатов и т д), федеральному и региональному компонентам этой работы Федеральный компонент и сопутствующие условия и обстоятельства законотворческой работы на уровне Российской Федерации рассматриваются в § 2 1 диссертации Обращается внимание на то, что за пошедшие годы (включая советский этап) накоплен не только первичный парламентский опыт в нашей стране (практика работы первых четырех имперских Дум), но и произошел процесс становления парламентаризма в России, при этом поиск эффективной модели организации и функционирования Федерального собрания продолжается, отвечающий современным демократическим принципам общественно-политического устройства РФ Сам законодательный процесс (разработка закона, его принятие, обнародование) должен строиться на принципах строгого соблюдения Конституции, действующего законодатель-

ства, общепризнанных принципах и нормах международного права, Регламента, демократизма и политической ответственности, гласности и плюрализма мнений в ходе рассмотрения проектов законов, научности и объективности, плановости и предсказуемости (прогноза его результатов), экономичности и стабильности, непрерывности совершенствования, гласности и профессионализма, целесообразности и оперативности Важная роль в его осуществлении отводится законодательной технике, которая представляет собой совокупность общесоциалъных, специально-юридических и технических средств, с помощью которых законодательный орган обеспечивает разработку, принятие, обнародование законов, а также достижение необходимых целей и результатов

Автором приводится анализ значительного статистического материала, касаемого состояния законодательной работы в РФ в последнее десятилетие (как в разрезе субъектов законодательной инициативы, так и количественных показателей, динамики прохождения через парламент и тд), обращается внимание на ряд складывающихся тенденций Среди них такие, как: кодифицированное законодательство остается в России наименее стабильным'. Все больше принимается интегральных законов, которые вносят изменения сразу в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми. Свое право законодательной инициативы различными

1 Так, в 2005 году общее число внесенных изменений в кодифицированные документы составило

95 Наибольшим изменениям подверглись Налоговый кодекс РФ (часть вторая) - 23 раза (24,21%),

Кодекс РФ об административных правонарушениях - 20 (21,05%) Бюджетный кодекс РФ - 9 раз

(9,47%) В Уготовно-исполнительный кодекс РФ изменения в 2005 году вносились 7 раз (7,37%), в

Земельный кодекс — 4 раза (4,21%) Нескотько менее активно вносились изменения в российские кодифицированные документы в 2006 году - 67 изменений При этом был принят ряд законов о совершенствовании налогового, бюджетного законодательства, таможенного регулирования 27 изменений 20 законами были инициированы Правительством РФ, в т ч были внесены 9 изменений в Налоговый кодекс РФ, 7 в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, по 4 изменения в Бюджетный кодекс и Уголовно-процессуальный кодексы РФ, по 1 изменению в Воздушный, Уголовный и Таможенный кодексы Российской Федерации Всего же Налоговый кодекс (часть Вторая) в 2006 году изменялся 16 раз, 23,88% к общему числу изменений, внесенных в кодексы), часть Первая Налогового кодекса менялась 4 раза (5,97%), Кодекс Российской Федерации

об административных правонарушениях изменялся также 16 раз (23,88%), Бюджетный и Земельный кодексы по 5 раз, Градостроительный и Трудовой кодексы РФ по 2 раза (по 2,99%) и т д

субъектами реализуется крайне неравномерно Нельзя не отметить возрастающую положительную роль в этом процессе республик, краев и областей Российской Федерации Если ранее по их инициативе принимались единицы законов (2001 г - 11, 2002 г - 11,2003 г - 12, 2004 г - 16,2005 г - 24) то теперь счет идет на десятки (2006 г - 78,2007 г — более 100)

Лидерами по числу внесенных законопроектов и ставших законами устойчиво являются Законодательное собрание Краснодарского края, Московская областная дума, Московская городская дума, Законодательное собрание Приморского края (5 и более принятых по их инициативе законов за время работы IV Государственной думы ФС РФ)1

Причин низкого качества законопроектов по-прежнему остается несколько В том числе низкая степень профессионализма их авторов при составлении законопроектов, запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок ("устаревание") нахождения их на рассмотрении в парламенте (от14 дней до 3710 дней), несовершенство самого порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной думе, позволяющее отклонять данные инициативы по формальным признакам, большие сложности (этот вопрос неоднократно обсуждался в Государственной думе и на других уровнях власти) с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта и т д

Автором вносится предложение по оптимизации данной работы в т ч с учетом личного многолетнего опыта работы в парламенте страны

Более качественному решению этих вопросов может способствовать накопленный опыт работы законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации и создаваемых для этого региональных структур Это, в т ч более, чем пятилетний опыт работы Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законода-

1 По состоянию на 1 января 2006 года законодательным собранием Кировской области было внесено 43 законопроекта, по 36 из них было завершено рассмотрение в Государственной думе ФС РФ, 7 находились на рассмотрении и 1 закон был принят

тельными (представительными) органами субъектов РФ), проведение (включая выездные) парламентских слушаний, "круглых столов" по различной тематике законодательного обеспечения жизнедеятельности стран, организации широкого мониторинга законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях с помощью создания на местах центров, советов и т д законотворческой работы (например, отдела системного анализа применения законодательства правового управления Самарской области, отдела мониторинга законодательства в аппарате Законодательного собрания Ростовской области, Института регионального законодательства при Воронежской областной думе, регионального Центра мониторинга права при Государственной думе Ставропольского края, написания и публичного обсуждения докладов о состоянии законодательства в субъектах РФ, активное сотрудничество с высшими учебными заведениями по вопросам разработки и мониторинга регионального законодательства и т д По мнению автора, заслуживает всяческой поддержки идея и первые практические шаги по созданию (в условиях отсутствия вертикали представительных, законодательных органов власти субъектов РФ) Всероссийской системы мониторинга правового пространства проводимой правовой практики в стране, в т ч на основе создаваемых региональных центров правового мониторинга, проводимых эмпирических исследований, включая "замеры" прогностического свойства по применению действующего законодательства, проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов к правоприменительной практики

По мнению автора, сегодня определенный интерес в целях совершенствования законодательного процесса в России представляет изучение опыта, накопленного в решении этих вопросов, законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ В диссертационном исследовании данная проблематика (§22) рассматривается на примере Кировской области и других российских регионов Интересен также сравнительно-правовой анализ регионального законотворчества в Германии и России (например, деятельно-

сти парламентов Земли Саксония и Республики Башкортостан) Это связано а) с реализацией федерализма, необходимости и возможности осуществления правового статуса субъектов Федерации, приближенности представительных органов власти к населению, б) существованием двухуровневой системы законотворчества в ряде стран, в) объективно возникающими противоречиями между федеральным и региональным законодательством и необходимостью их «мирного» (правового) разрешения, г) отсутствием точного разделения правового регулирования между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и т д

В данном параграфе подробно анализируется деятельность Законодательного собрания Кировской области, призванного в соответствии со ст 4 закона «О Законодательном собрании Кировской области» от 31 декабря 2002 года обеспечивать законодательное регулирование общественных отношений по вопросам своих предметов ведения

Отдельная статья закона о парламенте Кировской области (ст 24) посвящена правовым актам, издаваемым Законодательным собранием

На основании ст 25 «О Законодательном собрании» осуществляется судебный контроль за деятельностью ЗС Кировской области, включая возможность возмещения причиненного вреда юридическим и физическим лицам «в результате принятия Законодательным собранием актов, противоречащих федеральному или областному законодательству, за счет средств областного бюджета»

Конкретные нормы регионального законотворчества и взаимодействия с федеральными органами власти содержит Регламент Законодательного собрания Кировской области, принятый Собранием 15 июня 2006 года

По мнению диссертанта, областной закон о Законодательном собрании, Регламент самого ЗС содержат как довольно подробное описание законодательного процесса в самой области, так и порядок выдвижения инициатив на федеральном уровне Накопленный опыт работы и отработанный внутренний механизм областных парламентских процедур может быть поле-

зен и при оценке совершенствования практики деятельности Федерального собрания РФ Среди них наделение прокурора области и контрольной палаты области правами законодательной инициативы (чего нет в РФ и целесообразно, по мнению автора, ввести в отношении Генпрокурора РФ и Счетной палаты РФ), обязанность депутата ЗС присутствовать на каждом пленарном заседании Собрания (ст 9 Регламента), принятие законов области по наиболее важным политическим, социально-экономическим и другим вопросам жизнедеятельности области, запрет на принятие областных законов менее, чем в двух чтениях, практика публичного обсуждения депутатами законопроектов с участием представителей администрации, специалистов, ученых, общественности в ходе депутатских слушаний, упор на правомерность и актуальность законодательной инициативы, предъявляемый в первом чтении на заседании ЗС и т д

В § 23 главы 2 диссертации сформулированы

1) наиболее типичные проблемы, снижающие эффективность реализации правового обеспечения проводимых в стране преобразований,

на ряд из которых, в т ч , уже обращалось внимание выше

Правовое регулирование общественных отношений, как на федеральном, так и на региональном уровнях, зачастую осуществляется без должного обоснования, хаотично и фрагментарно Принятие законодательных актов нередко обусловливается политическими мотивами, а не правовой необходимостью, до сих пор не преодоленное несоответствие между федеральным и региональным законодательством Законы субъектов Российской Федерации не всегда соответствуют федеральному законодательству, практически 2/3 принятых законов составляют законы о внесении изменений и дополнений в уже существующие, т е преобладает «поправочное законодательство».

2) Некоторые выводы и предложения по вопросам повышения эффективности и качества законопроектной работы в РФ, в т ч , по мнению автора

- возможно улучшить общественную и научную экспертизу рассматриваемых законопроектов, со временем расширить "круг" субъектов законода-

тельной инициативы, в т ч и за счет предоставления этого права Генеральной прокуратуре РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ и Счетной палате РФ Это частично компенсирует весьма «вялое» участие в этом процессе по предметам своего ведения высших судебных органов страны,

- требует дальнейшего поощрения и развития набирающая силу тенденция активного и плодотворного участия субъектов РФ (а возможно и групп субъектов Российской Федерации) в совершенствовании развития федерального законодательства, должны быть четко определены приоритетные направления законотворческой работы и проводимой правовой политики в стране, что должно найти закрепление в соответствующих документах, в т ч Концепции развития России до 2020 года Определенные шаги в этом направлении уже делаются Это, например, принятие трехлетнего федерального бюджета страны (до 2010 года), однако необходимо законодательное закрепление государственной программы развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу,

- целесообразно создать единую систему мониторинга и оценки законодательства и его соответствия потребностям развития общества, в т ч реализации исторического шанса России на опережающий рост Необходимо разработать перспективную модель законотворческого процесса Условием этого является формирование регионального уровня эмпирических исследований и создание самостоятельных региональных центров мониторинга права Потребность в этом назрела давно, и она должна быть реализована в практической жизни Законопроекты должны проходить своевременную и качественную экспертизу на предмет целей и приоритетных задач российской государственной политики, соответствия нормам международного права и т д Возможно создание Института законотворческой работы при Федеральном собрании РФ

- актуальной является антикоррупционная экспертиза законопроектов (наряду с экономической, правовой, юридико-технической, социально-психологической и т д)

- остается по-прежнему злободневной задача по созданию строгой системы законодательства и преодолению внутренних юридических коллизий С целью ее решения целесообразно а) принять федеральный закон "О Парламенте РФ", б) "О нормативных правовых актах", в) добиться обеспечения согласованности отраслей и комплексов законодательства между собой, выраженной в "пакетном" принципе подготовки законов, г) создание обоснованной кодификации законодательства и осуществление работы по систематизации законодательства и т д ,

- нуждается в дальнейшем развитии (отмечая при этом очевидный прогресс) практика как наращивания Федеральным собранием своих информационных ресурсов, так и доступа к ним В эпоху интернета возможно создание интернет-площадок для обсуждения наиболее важных законов и проектов, непосредственно задевающих интересы граждан, повседневное удовлетворение интереса депутатов различных уровней, чиновников, ученых, граждан, активных в области законодательного процесса и т д Оптимизации законодательной работы будет способствовать и дальнейшее развитие электронного документооборота, внедрение в повседневную жизнь электронной цифровой подписи (ЭЦП) и других прогрессивных начинаний в области информатики и информатизации,

- нельзя сбрасывать со счетов дальнейшее расширение влияния международного права, его принципов и норм на российскую правовую систему и законодательство (в т ч в контексте практической реализации ч 3 ст 15, ч 1 ст 45, ч 3 ст 46 Конституции РФ о приоритете общенациональных принципов и норм международного права и предоставлении российским гражданам права обращения в межгосударственные органы по защите своих прав и свобод) Это и ратификация международных соглашений, оперативное реагирование на вызовы времени (то же внедрение ЭЦП и других новшеств в экономике), возвращение с помощью ратификации международных конвенция "забытых" в России правовых институтов (например, конфискация имущества или утверждение социальных стандартов) и т д На этом направлении также

предстоит серьезная работа, в т ч связанная с активизацией интеграционных процессов с участием Российской Федерации (по линии МПА СНГ, ЕПА ЕС, Парламентского собрания Россия - Беларусь, Совета Европы, ОБСЕ, межгосударственных отношений и иного международного сотрудничества)

В главе 3 диссертационного исследования на основе сравнительно-правового анализа конституционного статуса парламента в странах Европы, Америки, Африки и государств СНГ рассматривается зарубежный опыт конститунрования парламента, в тч применительно к статусу и практики работы Федерального собрания РФ1

«Рациональные зерна», связанные с компетенцией парламента и организацией его деятельности можно, по мнению диссертанта, найти во многих зарубежных конституциях (§3 1 диссертации)

Так, в Конституции Французской Республики к таким "положительным зернам" можно отнести, по мнению автора, следующие

- "Французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате" Данная норма ст 24 французской Конституции может быть полезна нам на перспективу (за пределами исторической Родины - России живет более 20 млн россиян), в т ч в контексте "косовского прецедента"

- "Члены Правительства имеют доступ в обе палаты, они должны быть заслушаны, когда того потребуют Они могут прибегнуть к помощи комиссаров Правительства" (ст 31 Конституции)

В основном законе Федеративной Республики Германии также выделяется ряд положений, которые могли бы быть полезны при совершенствовании статуса российского парламента, и решены вопросы повышения эффективности его деятельности Среди них отметим следующую норму "Бундес-

1 Для более глубокого изучения данной проблематики составлены таблицы, которые включены в приложение к диссертации Например, Приложение 1 «Конституционный статус парламентов Российской Федерации, Франции, Германии сравнительный анализ». Приложение II «Конституционный статус парламентов Российской Федерации, Италии, Японии сравнительный анализ», Приложение III «Конституционный статус парламентов Российской Федерации, Беларуси, Молдовы сравнительный анализ», Приложение IV «Конституционный статус парламентов Российской Федерации, Казахстана сравнительный анализ», и др

рат состоит из членов - представителей земель каждая земля располагает не менее, чем тремя голосами, земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов жителей - пять голосов, земли с населением свыше семи миллионов - шесть голосов Каждую землю может представлять столько членов, сколько она имеет голосов" (ст 51 Конституции ФРГ)

"Если палаты, каждая абсолютным большинством голосов своих членов, объявляет закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе" (ст 73 Конституции Италии) В этой же Конституции говорится "Когда того потребуют пятьсот тысяч избирателей или пять областных советов, назначается народный референдум для отмены полностью или частично закона, или акта, имеющего силу закона Референдум не допускается в отношении законов о палатах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров", (ст 75 Конституции Италии)

В Конституции Японии обращается внимание на такой важный аспект как дисциплина депутатов. В ст 58 Конституции записано "каждая палата устанавливает свои правила проведения заседаний, процедуры, внутренней дисциплины и может применять наказания в отношении своих членов за поведение, нарушающее дисциплину. Однако для исключения члена палаты из ее состава необходимо принятие резолюции об этом большинством не менее двух третей голосов присутствующих членов".

В Конституции Канады говорится Сенатор может быть дисквалифицирован, если он 1) в течение следующих одна за другой сессий Парламента не присутствовал на заседаниях Сената, 2) если он присягает на верность или становится гражданином другого государства, 3) если он будет признан банкротом или несостоятельным должником или "если он воспользуется выгодами, предоставляемыми каким-либо законом несостоятельным должникам, или если он будет признан виновным в хищении денежных средств с использованием служебного положения, 4) если он осужден за

измену или признан виновным в тяжком позорном преступлении, 5) если он, перестав обладать квалификациями в отношении имущества или места жительства (за исключением проживания в месте пребывания правительства Канады, "занимая такую должность при этом Правительстве, которая требует его присутствия там" (ст 31) При этом вопрос о квалификации сенатора решается самими Сенатом (ст 33)

- Число членов Палаты общин корректируется каждый 10 лет (представительство провинций) и может быть увеличено (при условии, что этим не будет нарушаться пропорциональность представительства провинций) (ст 52)

- Каждый член Сената или Палаты общин Канады перед вступлением в должность "должен принести и подписать присягу" на верность (ст 128)

На основе Конституции Индии «Президент может направлять послания любой Палате Парламента либо в связи с законопроектом, находящимся на рассмотрении, либо по другому поводу Палата, которой направлено такое послание, в возможно короткий срок рассматривает любой вопрос, который подлежит рассмотрению в связи с посланием» (п 2 ст 86 Конституции)

"Правила процедуры каждой из Палат определяют, сколько времени должно быть отведено на обсуждение вопросов, о которых говорится в этом обсуждении" (п 2 ст 87 Конституции)

Индийские Министры имеют право не только выступать в любой Палате Парламента, но быть членом Комитета Парламента, правда без права голоса (ст 88)

Каждая Палата имеет свой секретариат "Парламент может законом регулировать прием на работу и условия работы лиц, назначенных в штат секретариата каждой из Палат Парламента (п 2 ст 98 Конституции)

Говоря о статусе Парламента в Индии, следует отметить, что

- каждый член любой Палаты Парламента до вступления в должность приносит и подписывает перед Президентом или лицом, им для этого назначенным, присягу или заявление по форме, установленной для этой цели в Приложении третьем к Конституции" (ст 99)

- член Палаты может быть дисквалифицирован (ст 102), если он занимает должность (оплачиваемую) в органах Правительства Индии или Правительства любого Штата (за исключением должностей, разрешенных по закону) и т д

Член Палаты может отказаться от своего места, предоставив собственноручно написанное заявление на имя Председателя или, соответственно, спикера" (п 3 ст 103) Последний должен убедиться в том, что такой отказ от должности является "добровольным или подлинным" (иначе он не принимается)

Член Палаты может быть дисквалифицирован и в случае, если он "отсутствует без разрешения Палаты на всех ее заседаниях" в течение шестидесяти дней'

В Индии действует и такое правило Парламент не может обсуждать поведение какого-либо судьи Верховного Суда или Высшего Суда в связи с исполнением ими своих обязанностей В свою очередь, Суды не рассматривают вопросов, связанных с деятельностью Парламента Это означает, что "деятельность каких-либо актов Парламента не может быть оспариваема на том основании, что якобы имели место нарушения процедуры" Более того, "ни одно должностное лицо или член парламента, которые настоящей Конституцией или на ее основании наделены полномочиями регулировать процедуру или ведение дел, или поддержание порядка в Парламенте, не подлежат юрисдикции какого-либо суда в связи с осуществлением ими своих полномочий" (ст 122 Конституции)

В соответствии с Конституцией Венгерской Республики (§3 3 диссертационного исследования)

1 Конституция Индии (ст 105-106) устанавливает правила, привилегии и иммунитеты Парламента и его членов В соответствии с Конституцией (ст 105) "ни один член парламента не подлежит ответственности перед каким-либо судом в связи со своими высказываниями или по голосованиям в Парламенте или в Комитете Парламента, и ни одно лицо не несет такого рода ответственности в связи с опубликованием какого-либо отчета, документа, результатов голосования или протоколов, произведенным на основании решений или в соответствии с ними любой Палаты Парламента"

Государственное собрание Венгерской Республики (парламент) играет важную роль в жизни страны, "осуществляет все вытекающие из народного суверенитета права, обеспечивает конституционный строй общества, определяет организацию, направления и условия управления" (п 2 ст 19 Конституции)

Парламент страны обладает широкими полномочиями (п 3 ст 19 Конституции), в т ч наряду с традиционными (принимает законы, объявляет амнистию, осуществляет ратификацию международных договоров и т д) Государственное собрание "определяет план социально-экономического развития страны", "принимает решение о программе Правительства'", "создает Совет Обороны", "по предложению Правительства и после получения заключения Конституционного Суда распускает местный представительный орган, деятельность которого противоречит Конституции", назначает общенациональный референдум

В соответствии с основным законом страны, депутаты Государственного собрания "действуют в соответствии с интересами общества" (п 4 ст 20 Конституции), обладают неприкосновенностью В плане материального обеспечения "Депутату Государственного собрания предоставляются

1 В разделе VII Конституции Венгерской Республики, посвященном формированию и деятельности правительства, говорится "Министр-председатель избирается по предложению Президента

Республики Государственным Собранием большинством голосов Государственное Собрание одновременно избирает министра-председателя и утверждает программу Правительства (п

3 ст 33 Конституции) "Перечень министерств Венгерской Республики устанавливается законом" (ст 34 Конституции) Важно отметить, что "Правительство ответственно за свою деятельность перед Государственным Собранием" Оно обязано регулярно отчитываться перед Государственным Собранием о своей работе Члены Правительства ответственны перед Правительством и Государственным Собранием, они обязаны отчитываться о своей деятельности перед Правительством и Государственным Собранием (п 1, 2 ст 39 Конституции) Члены Правительства могут принимать участие в заседаниях Государственного Собрания и выступать на них (п 3 ст 39 Конституции)

Депутаты (не менее одной пятой) могут инициировать рассмотрение вопроса о выражении недоверия министру-председателю, одновременно предложив новую кандидатуру на эту должность Данная процедура означает выражение недоверия всему Правительству "Если большинство депутатов Государственного Собрания выразило недоверие министру-председателю, новый министр-председатель считается избранным" (п 1 ст 39/А)

обеспечивающие его независимость оклад, а также определенные льготы и возмещение расходов Закон, устанавливающий размер оклада и возмещения расходов депутата, а также предоставляемые ему льготы, принимается большинством не менее двух третей голосов присутствующих депутатов" (п 4 ст 20 Конституции)

Конституция Польши (Раздел III - "Источники права") обращает внимание на то, что ими (источниками обязательного права) в стране являются: Конституция, законы, ратифицированные международные договоры, а также постановления" (ст 87 Конституции) Условием вступления в силу законов, постановлений и актов местного права является их опубликование (ст 88 Конституции)

Законы, опубликованные в "Журнале законов Польской Республики" (ст 91 Конституции), "образуют часть правопорядка страны и применяются непосредственно, если его применение не поставлено в зависимость от принятия закона"

Еще одной вехой в законотворческой деятельности в Польше является издание постановлений "указанными в Конституции органами на основании особого уполномочия, содержащегося в законе и с целью его исполнения Уполномочение должно определять орган, компетентный издать постановление, и круг вопросов, переданных для урегулирования, а также директивы, касающиеся содержания акта" (ст 92 Конституции)

Конституция Республики содержит целый "набор" запретов на совмещение должности депутата с иными занятиями (ст ЮЗ)1

' Общемировая практика "депутат не может быть задержан или арестован без согласия парламента (в данном случае Сейма), за исключением случая когда он застигнут при совершении преступления", распространяется и на польских депутатов "О задержании незамедлительно уведомляется Маршал Сейма, который может приказать немедленно освободить задержанного" п 5 ст 105 Конституции)

Интересны и такие моменты а) "Уголовный процесс, возбужденный против лица, до дня избрания его депутатом, подлежит по требованию Сейма приостановлению до времени погашения мандата В таком случае подлежит также приостановлению на этот период течение срока давности в уголовном процессе" (п 3 ст 105 Конституции) б) депутат сам может "отдать себя в руки правосудия",

"Депутаты являются представителями народа Наказы избирателей их не связывают (п 1 ст 104 Конституции) До начала осуществления мандата депутаты принимают перед Сеймом следующую присягу "Торжественно клянусь добросовестно выполнять обязанности перед народом, охранять суверенитет и интересы государства, делать все для благополучия Отчизны и блага граждан, соблюдать Конституцию и иные законы Польской Республики" Присяга может приниматься с добавлением приложения "Да поможет мне Бог" Отказ от принятия присяги означает отказ от мандата (п 3 ст 104 Конституции) Довольно подробно вопросы депутатской неприкосновенности "освещены" в ст 105 Конституции Польской Республики

Конституция предусматривает принятие закона об обеспечении деятельности депутата или выполнении им своих обязанностей, включая "охрану прав, вытекающих из осуществления мандата" (ст 106 Конституции)

В польской Конституции также говорится о том, что "депутат не может вести хозяйственную деятельность с извлечением выгоды из имущества Государственного Казначейства или территориального самоуправления, приобретать имущество" (п 1 ст 107 Конституции) За нарушение этих запретов депутату грозит привлечение "к ответственности перед Государственным Трибуналом, который принимает решение по вопросу о лишении мандата" (п 2 ст 107 Конституции)

В разделе IV Конституции "Сейм и Сенат" - статьях 109-124 - описывается их организация и порядок деятельности Наряду с традиционными положениями (Сейм и Сенат ведут свою работу на заседаниях, образуя постоянные и чрезвычайные комиссии, избирая Председателя, принимая Регламент и т д ), отметим следующее

- Сейм может образовать следственную комиссию для исследования определенного дела (п 1 ст 111 Конституции) Порядок ее деятельности определяется законом

т е "может выразить согласие на привлечение его к уголовной ответственности" (п 4 ст 105 Конституции)

- В случае совместных заседаний Сейма и Сената парламент страны "действует как Национальное собрание" (п 1 ст 114 Конституции)

Национальное собрание принимает свой Регламент

- Председатель Совета Министров и остальные члены Совета Министров обязаны давать ответы на интерпелляции и запросы депутатов в течение 21 дня Указанные выше лица "обязаны давать ответы по текущим делам на каждом заседании Сейма" (ст 115 Конституции)

- Право законодательной инициативы в Польше принадлежит не только депутатам, Сенату, Президенту Республики и Совету Министров, но и группе граждан численностью не менее 100 ООО человек, имеющим право избирать в Сейм Процедуру по этому делу определяет закон (ст 118 Конституции) и т д

В § 3 4 диссертационного исследования «Конституции Молдовы, Беларуси, Казахстана о парламенте» также представлен ряд интересных, по мнению автора, конституционных норм по исследуемой тематике

Так, в соответствии с Конституцией Республики Молдова, - "Парламент имеет следующие основные полномочия:

а) принимает законы, постановления и резолюции, с) дает толкование законов и обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны;

f) осуществляет парламентский контроль за исполнительной властью в формах и пределах, предусмотренных Конституцией;

h) утверждает государственный бюджет и осуществляет контроль за его использованием,

i) осуществляет контроль за предоставлением государственных займов, экономической и иной помощи другим государствам;

п) организует изучение и заслушивание любых вопросов, касающихся интересов общества,

о) приостанавливает деятельность органов местного публичного управления в случаях, предусмотренных законом,

- Проекты законов рассматриваются Парламентом в том числе, в срочном порядке (ст 74 Конституции Республики Молдова)

Весьма подробно статус Парламента Казахстана и законодательные процедуры рассмотрены в республиканской Конституции. Выделим ряд интересных моментов:

- "Парламент состоит из двух палат Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе" (ст 50 Конституции Республики Казахстан)

- "Срок полномочий депутатов Сената - шесть лет, срок полномочий депутатов Мажилиса - пять лет" (ст 50 Конституции Республики Казахстан)

- "Избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании Половина избираемых депутатов Сената переизбирается каждые три года. При этом их очередные выборы проводятся не позднее чем за два месяца до окончания срока их полномочий

Избранным считается кандидат, набравший более пятидесяти процентов голосов избирателей или выборщиков, принявших участие в голосовании по одномандатному территориальному избирательному округу, на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответственно области, города республиканского значения и столицы республики " (ст 51 Конституции Республики Казахстан)

- "Депутат парламента принимает присягу народу Казахстана" (п 6, ст 51 Конституции Республики Казахстан)

- "I Депутат парламента не связан каким-либо императивным мандатом 2 Депутаты парламента обязаны принимать участие в его работе Голосование в парламенте осуществляется депутатом только лично. Отсутствие депутата без уважительной причины на заседаниях палат и их органов более трех раз, как и передача голоса влечет за собой применение к депутату установленных законом мер взыскания" (ст 50 Конституции Республики Казахстан)

Парламент Казахстана вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся

1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц,

2) режима собственности и иных вещных прав,

3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы,

4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей,

5) республиканского бюджета,

6) вопросов судоустройства и судопроизводства,

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения,

8) приватизации предприятий и их имущества,

9) охраны окружающей среды,

10) административно-территориального устройства Республики

11) обеспечения обороны и безопасности государства

Все иные отношения регулируются подзаконными актами, (ст 61 Конституции Республики Казахстан)

Целый ряд полезных правил и норм парламентской деятельности и этики можно обнаружить в Регламентах парламентов стран СНГ, которые выступают нормативно-правовой основой их деятельности (§3 5 диссертации) Так, например, в соответствии с Регламентом Национального собрания Армении, депутат обязан соблюдать правила безопасности, действующие на территории и в здании резиденции Национального собрания (п «б» ст 6), его запрос должен быть рассмотрен в 10-дневный срок и получен письменный ответ'

' Регламентом (п 3 ст 31) предусмотрено принятие присяги Интересен ее текст

"Правительство заблаговременно ставит в известность Национальное собрание о дне, времени проведения и повестке дня открытого заседания Правительства Депутатам предоставляются места в зале заседаний Правительства" (п 3, ст 7)

Пункт 4 ст 21 говорит о составе постоянных комиссий Национального собрания (их шесть) и сферах их деятельности Постоянная комиссия имеет свой регламент, который утверждается решением комиссии

Регламентом (п 3 ст 21) предусмотрено приглашение на первое заседание представителей церквей Католикоса Всех Армян, который имеет право выступить с приветственной речью, а также предоставление правительством страны программы своей деятельности (п 6 ст 21)

Регламент предъявляет ряд требований, которые касаются дисциплины депутатов Национального собрания Армении Так, «депутат регистрируется лично Регистрация равносильна голосованию и отсутствие депутата при этом может считаться неуважительным в порядке, установленном статьей 99 настоящего Закона»

Регламеот Национального собрания Республики Армения содержит еще ряд интересных положений, в т ч , например, четко расписанную процедуру предоставления годового отчета правительства Парламенту об исполнении бюджета Республики (ст 89), уточненный порядок осуществления законодательной инициативы в Национальном собрании (ст 47 Регламента и др)

Закон о принятии Регламента Парламента Республики Молдова (действующий с апреля 1995 г и неоднократно дополнялся) также может представлять интерес для изучения и имплементации его отдельных норм в

"Во имя осуществления общенациональных целей, укрепления и процветания отечества клянусь добросовестно выполнять свои обязательства перед народом, соблюдать Конституцию и законы Республики Армения, способствовать защите суверенитета и интересов Республики Армения, делать все для сохранения гражданского согласия, национальных и общечеловеческих ценностей"

Депутаты, пополнившие в последующем состав Национального Собрания, ставят свою подпись под текстом клятвы на заседании Национального Собрания

регламенты работы палат Федерального собрания, в т ч в разрезе деятельности политических партий и, соответственно, фракций в парламенте Так, например, в положениях Регламента Парламента Республики Молдова о партиях и фракциях говорится

Ст 4 "(2) Депутаты от партий, общественно-политических организаций и избирательных блоков, не набравших необходимого числа для создания парламентской фракции, а также независимые депутаты могут объединиться для создания такой фракции либо могут присоединиться к другим парламентским фракциям, созданным в соответствии с частью (1)"

(4) "В целях реализации предвыборных программ партий, общественно-политических организаций и избирательных блоков, а также для сохранения политической структуры Парламента не допускается образование новых фракций, кроме созданных в соответствии с частями (1)-(3)"

Ст 5 - "(1) В соответствии с настоящим регламентом парламентские фракции имеют право вносить предложения по

a) назначению или избранию своих представителей в Постоянное бюро, постоянные комиссии и другие рабочие органы Парламента с учетом их пропорционального представительства в Парламенте,

b) повестке дня заседаний Парламента и Постоянного бюро,

c) образованию специальных, следственных и иных комиссий Парламента,

(1) проектам постановлений Парламента о программе деятельности Правительства,

е) опубликованию отдельных проектов важных законодательных актов, представленных для рассмотрения Парламенту, и консультированию с общественностью по их существу"

"(5) Порядок использования финансовых средств, выделяемых из бюджета Парламента для обеспечения деятельности парламентских фракций с учетом их численности, устанавливается фракцией самостоятельно"

Широкие полномочия имеют и Комиссии Парламента Республики Молдова, в т ч

"(1) Любая постоянная комиссия в пределах своей компетенции может начать расследование деятельности органов публичного управления" (п 2 , ст 30 Регламента)

"(4) Для проведения расследования постоянная комиссия может пригласить для дачи показаний любое должностное лицо

(5) Лица, приглашенные для беседы, вызываются не менее чем за три дня до этого Командировочные и при необходимости расходы на проживание в гостинице оплачиваются из бюджета Парламента

(6) Явка на беседу обязательна

Важным является и положение о том, что в Парламент наряду с проектом закона представляются описания социально-экономических и иных последствий его принятия

Проект закона и законодательное предложение принимаются к рассмотрению вместе с изложением целей, задач, концепции будущего закона, его места в действующем законодательстве, а также его социально-экономических и иных последствий При этом должны быть указаны авторы, участвовавшие в подготовке проекта закона К проекту закона, реализация которого требует материальных и иных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование (п 3, ст 44 Регламента)1

'В заключении юридического управления тоже указывается соответствие проекта закона а) положениям Конституции, Ь) полномочиям Парламента регламентировать посредством нормативных актов (законов и постановлений) соответствующую область общественных отношений, с) системе унификации и кодификации законодательства, <1) требованиям законодательной техники, е) нормам литературного языка и др " Регламент содержит подробный порядок рассмотрения проекта закона или законодательного предложения, ответственный постоянной комиссией (ст 54) В своем докладе комиссия обязательно отмечает "а) актуальность законодательного регламентирования затрагиваемого вопроса в проекте закона или законодательном предложении, Ь) полнота регламентирования проектом или предложением соответствующей области общественных отношений, с) своевременность рассмотрения проекта закона (с учетом финансово-экономических возможностей республики, общественно-политической ситуации, последовательности законодательной регламентации процессов и др ), ё) возможность рассмотрения проекта закона на заседаниях Парламента и др " Далее проект закона "попадает" на заседание Постоянного бюро Парла-

В Регламенте работы Парламента Республики Молдова нашла отражение и деятельности парламентских адвокатов, которые «имеют право присутствовать на заседаниях Парламента При наличии достоверной информации о массовых или грубых нарушениях конституционных прав и свобод человека парламентский адвокат вправе выступить по этому поводу с докладом на заседании Парламента, а также предложить создать парламентскую комиссию по расследованию таких фактов

Депутат, который не может участвовать в заседании по уважительным причинам, должен уведомить об этом Постоянное бюро, указав причины отсутствия"1

Определенную новацию представляют положения Закона о Регламенте Парламента Республики Молдовы, связанные контролем за исполнением закона В ст 97 Регламента говорится

(1) Контроль за исполнением закона (опубликование в установленные сроки, организация изучения положений закона и т д) компетентными органами и лицами, а также определение эффективности действия закона возлагаются, как правило, на Комиссию по контролю и петициям, другие постоянные комиссии, а также специальные комиссии, образованные Парламентом в этих целях

мента вместе с документами, в которых отражены (п 2, ст 55) а) цели, задачи и концепцию проекта, его возможные социально-экономические и иные последствия, Ь) перечень авторов, участвовавших в разработке проекта, с) перечень лиц или организаций, проводивших экспертизу проекта, с!) финансово-экономическое обоснование проекта, е) заключение постоянной комиссии (комиссий) по проекту и др

1 На основании Ст 115 - (1) Любой депутат, не явившийся на пять заседаний подряд без оформления отпуска или сверх предоставленного отпуска, приглашается Председателем Парламента для объяснения причин своего отсутствия (2) Депутат, отсутствовавший без уважительных причин на заседаниях Парламента или постоянных комиссий, теряет все права, предусмотренные статьей 26 Закона о статусе депутата Парламента. К депутатам молдавского парламента могут применяться следующие меры воздействия (санкции за нарушение Регламента (ст 116 Регламента) а) предупреждение, Ь) призыв к порядку, с) лишение слова, с!) удаление из зала заседаний

(2) Соответствующая комиссия представляет Парламенту доклады об исполнении каждого закона, как правило, через шесть месяцев после истечения срока вступления в силу последней главы, статьи или части данного закона

(3) В тексте закона Парламент может сократить или продлить срок представления доклада об исполнении закона"

Еще одним важным положением является упоминание о том, что "При принятии закона, требующего коренных преобразований в организации общественной жизни, экономике, других важных сферах, Парламент создает соответствующие органы и назначает в центре и на местах уполномоченных по исполнению конкретного закона в определенные сроки" (ст 98)

В Регламенте Жогоргу Кенеша - парламента Кыргызской Республики1, принятым Законодательным собранием Жогорку Кенкша 14 июля 2004 года и имеющем силу закона, автор также находит ряд значимых норм, касающихся статуса высшего законодательного и представительного органа власти страны Среди них выделим следующие

а) К ведению Жогорку Кенеша относятся в т ч

1) внесение изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики в установленном Конституцией Кыргызской Республики порядке,

2) принятие законов Кыргызской Республики,

3) официальное толкование Конституции Кыргызской Республики и принятых им законов, (ст 4),

5) утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении, общегосударственных программ социально-экономического развития, внесенных Правительством Кыргызской Республики,

29) заслушивание ежегодных докладов Конституционного суда Кыргызской Республики о состоянии конституционной законности в стране, от-

1 В настоящее время Парламент Кыргызской Республики является однопалатным и состоит из 90 депутатов Новая Конституция Республики принята в первом чтении (Закон Кыргызской Республики от 30 декабря 2006 года)

четов Омбудсмена (Акыйкатчы) Кыргызской Республики о положении дел в стране в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

б) Жогорку Кенеш из числа своих депутатов образует не более 7 комитетов, избирает их председателей (ст 8)

в) Депутаты Жогорку Кенеша приносят перед Жогорку Кенешем присягу.

"Я, , приступая к исполнению полномочий депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, присягаю на верность Кыргызской Республике и клянусь соблюдать Конституцию и законы Кыргызской Республики, исполнять свои обязанности в интересах всего народа, защищать суверенитет и независимость кыргызского государства".

г) Парламент обладает правом официального толкования Конституции

Текст официального толкования действующего закона или его отдельных положений принимается Жогорку Кенешем по процедуре общего порядка принятия законопроекта При этом отдельный закон о порядке введения в действие закона об официальном толковании не принимается (ст. 136)

Закон об официальном толковании Конституции Кыргызской Республики, конституционных законов или их отдельных положений принимается после проведения не менее чем двух чтений большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша, обсуждение проводится в полном объеме и т д

В диссертации обращается внимание на то, что Республика Беларусь имеет двухпалатный парламент, состоящий из Совета Республики и Палаты Представителей, каждая из которых имеет свой Регламент и свои особенности работы, которые отражены в тексте работы Так, например, Совет Палаты представителей (ст 28 Регламента) в целях содействия депутатам Палаты представителей в выполнении ими своих полномочий осуществляет контроль за своевременным рассмотрением и реализацией государственными органами, политическими партиями, общественными объединениями и профсоюзами, должностными лицами предложений и замечаний депутатов Палаты

представителей, исполнением поручений и рекомендаций Палаты представителей, деятельностью по запросам и обращениям депутатов Палаты представителей, информирует об этом депутатов Палаты представителей, принимает решения о направлении депутатов Палаты представителей, работников Секретариата Палаты представителей и иных лиц в зарубежные командировки, утверждает отчеты депутатов Палаты представителей о результатах зарубежных командировок, в которых они находились в связи с их депутатскими полномочиями

Таким образом, Совет Палаты является ключевым органом в деятельности Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь и обладает обширными полномочиями, достаточно подробно прописанными в Регламенте

Постоянные комиссии Палаты представителей рассматривают модельные законодательные акты, принятые Межпарламентским Комитетом Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан и Межпарламентской ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств, и готовят предложения об их использовании в национальном законодательстве О подготовленных предложениях постоянные комиссии информируют депутатов Палаты представителей (ст 36-1 Регламента)

В завершение данного параграфа автором делаются выводы и предложения по возможному использованию отдельных положений Регламентов палат парламентов государств-членов СНГ применительно к Регламентам палат Федерального собрания РФ

В § 3 6 исследуется Регламент Парламентской ассамблеи Совета Европы, также вносятся предложения по использованию его отдельных положений для организационного укрепления деятельности Государственной думы ФС РФ и совершенствованию норм процессуального характера

В заключении делаются выводы теоретического плана, основанные на проведенном диссертационном исследовании Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора

I. Монографии. Учебные пособия.

1 Шаклеин Н И Ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации конституционно-правовые вопросы - Киров Кировская областная типография 2006 - 150 с - 8,84 п л

2. Шакилеин Н И Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности Монография - М РГСУ, 2008 - 352 с -20,46 пл

II. Статьи в журналах и сборниках

1 Шаклеин Н И Вятская земля привлекательна для инвесторов // журнал «Возвеличим», 2005, № 1 1,5 п л

2 Шаклеин Н И Стимул развития - устремление в будущее // журнал «Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика» М , 2005, № 6 1,7 п л

3 Шаклеин Н И Завтра начинается сегодня // сб «Регионы России перспективы развития» Национального совета стратегических исследований М , 2005 0,7 п л

4. Шаклеин Н И Поле для инвестора // журнал «Волга-бизнес» Самара, 2005, № 8 0,7 п л

5 Шаклеин Н И От общих истоков - к общим целям // сб «Россия - Беларусь», Минск, 2005 1,1 пл

6 Шаклеин Н И Опорный край державы // сб «Оборонно-промышленный комплекс России 60-летие Победы» М, Центр стратегических программ, 2005 1,2 п л

7 Шаклеин Н И Потенциал науки - ресурс развития региона // журнал «Известия Международной академии наук высшей школы», Томск, октябрь 2005 0,8 п л

8 Шаклеин Н.И Правовые аспекты комплексной социальной реабилитации подростков и молодежи «групп риска» // сб материалов Международной конференции «Актуальные проблемы ресоциализации подростков и молодежи группы риска» Киров, 2005 0,5 п_п

9 Шаклеин Н И Конституционные ограничения прав и свобод человека конституционный подход // в сб «Новое в российском и международном праве Выпуск V» // М РГСУ, 2005 - 0,3 п л

10 Шаклеин НИ Региональный парламент и его законотворчество (на примере Кировской области) // журнал «Конституционное и муниципальное право», 2008 № 15 - 1,5 пл

11 Шаклеин НИК проблеме повышения эффективности законотворческой работы в России // журнал «Государство и право», 2008 № 10 -0,9 пл

12 Шаклеин Н И Проблемы законотворчества субъектов федеративных государств // журнал «Юридический мир», 2008 № 11 - 1,0 п л

13 Шаклеин Н И Организация и деятельность Законодательного собрания региона (на примере Кировской области) //журнал «Юридический мир», 2008 № 12- 1,5 п л

14 Шаклеин Н И Регламент парламентской ассамблеи Совета Европы что можно использовать в практической работе Государственной думы России // журнал «Конституционное и муниципальное право», 2008 №23 - 1,5 п л

15 Шаклеин НИ Из истории российского парламентаризма // журнал «История государства и права», 2008 № 19 - 1,0 п л

16 Шаклеин Н И Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // «Журнал российского права», 2008 № 9 - 1,0 п л

56

17 Шаклеин Н И Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации федеральный и региональный аспекты - в сб «Новое в российском и международном праве Выпуск VI» // М РГСУ, 2008 - 2,0 п л

18 Шаклеин Н И Государственно-правовой статус российского парламента от Учреждения и Наказа Государственной думы Российской империи к Регламентам Палат Федерального собрания Российской Федерации// в сб «Новое в российском и международном праве Выпуск VII» // М РГСУ, 2008 - 3,0 п л

19 Шаклеин Н И Зарубежный опыт конституирования парламента Сравнительно-правовой анализ конституционного статуса парламента в странах Европы, Америки, Африки и государств СНГ // в сб «Новое в российском и международном праве Выпуск VIII» // М РГСУ, 2008 -2,5 п л

20 Шаклеин Н И Современный парламент Конституционно-правовой статус и организация деятельности Зарубежный и отечественный опыт, пути совершенствования Учебное пособие - М Издание Института ювенальной юстиции РГСУ, 2008 - 15,5 п л

Лицензия ЛР № 021321 от 14 01 99 Сдано в набор 05 11 08 Формат 60x90 / 16 Бумага офсетная № 1 Гарнитура «Times» Объем 2,5 печ л Тираж 100 экз Заказ № 48

Отпечатано в типографии Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования

Издательство Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования

125212, Москва, Головинское шоссе, д 8, корп 2