Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности

Казакова, Анастасия Александровна

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельноститекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности»

"Нй правах.рукдп иси

1&эа%рва АнастасияЛлщандровна

Совет федерации федерального Собрания (Российский федерации: Крнституционно-правовые основы формирования и деятельности

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2009

003460302

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор, академик Российской академии наук, Заслуженный деятель науки Российской Федерации

Кутафин Олег (Емельянович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук

Транщт Кгоръ (Васильевич

кандидат юридических наук, доцент Сергеев Александр Леонидович

Ведущая организация

Институт государства и права Российской академии наук

Защита состоится 25 февраля 2009 года в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии, г. Москва 123995, ул. Садовая Кудринская, дом 9, зал диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан 23 января 2009 года.

Заслуженный деятель науки Российской Федерации

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор

Л-

ощшхлФЯК^шслмхл (рл'воты

Лкруальностъ темы диссертационного исследования. Тема диссертационного исследования получила актуальность еще в период разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Несмотря на то, что с момента ее принятия прошло 15 лет, изучение целей и принципов создания верхней палаты парламента в Российской Федерации1 и конституционно-правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания РФ продолжает оставаться актуальным.

Вопрос о предназначении верхней палаты парламента дискутируется учеными всего мира, в том числе в российской научной среде. В представленной работе сделана попытка определить цели создания двухпалатного парламента в условиях становления российского демократического правового государства. Природа представительства в верхней палате парламента имеет разное происхождение, определив которое можно говорить о мотивах бикамерального устройства парламента в той или иной стране.

Совет Федерации и Государственная Дума, образуя Федеральное Собрание Российской Федерации - парламент, представляют законодательную ветвь государственной власти в России. Вследствие чего положение части 2 статьи 95 Конституции РФ о том, что в Совет Федерации Федерального Собрания РФ входят по одному представителю от исполнительного органа государственной власти субъекта России, требует научного осмысления по отношению к статье 10 Конституции РФ, закрепляющей принцип разделения властей, в соответствии с которым органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

1 Следует заметить, что официально палаты Федерального Собрания Российской Федерации не носят наименования «верхняя» и «нижняя», тем не менее, эти наименования часто встречаются в учебной и юридической литературе. В представленной работе автор использует наименование «верхняя» палата вследствие стилистической необходимости и для лучшего восприятия материала. \(~\

Наиболее актуальным является вопрос о формировании верхней палаты парламента в Российской Федерации. Следует обратить внимание на тот аспект, что за период существования Совета Федерации Федерального Собрания РФ порядок его формирования менялся несколько раз. Помимо того, было принято три федеральных закона, на основании которых вносились изменения в Федеральный закон от 05 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», действующий на данный момент. Сложившаяся ситуация говорит о том, что существующий порядок формирования верхней палаты парламента не является, по мнению автора, совершенным, не соответствует уровню развития российского федерализма и не обеспечивает в полной мере представительство интересов многообразных наций и народностей, проживающих в субъектах Российской Федерации.

Подвергая научному анализу структуру верхней палаты российского парламента, автор стремится определить роль внутренних подразделений в осуществлении Советом Федерации Федерального Собрания РФ полномочий, составляющих его компетенцию. В частности, определить, чем обусловлено изменение внутренней структуры верхней палаты Федерального Собрания РФ, создание новых органов в ее системе и выявить предпосылки формирования оптимального количества комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации Федерального Собрания России.

Среди ученых и политических деятелей ведется спор о необходимости уравнять полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации. Вследствие чего, актуальным остается вопрос о содержании и значимости полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ, закрепленных Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами. Особое внимание автор уделяет полномочиям верхней палаты российского парламента в области законодательного процесса.

В диссертационном исследовании обращается внимание на то, что не достаточно исследованы организационные формы деятельности Совета

Федерации Федерального Собрания РФ. По мнению автора, это происходит, в частности, по той причине, что верхняя палата российского парламента в своем стремлении добиться положительных результатов ищет новые формы деятельности, как в работе внутренних органов, так и в деятельности палаты в целом. Помимо того, в российской конституционной науке нет единой точки зрения об акте, которым должна регулироваться деятельность Совета Федерации Федерального Собрания РФ. В настоящей работе предпринята попытка на основе анализа организации деятельности верхней палаты российского парламента выявить формы деятельности, наиболее способствующие выполнению возложенных на Совет Федерации Федерального Собрания РФ задач как на палату парламента России.

Недостаточно неразработанным, на наш взгляд, является также вопрос о статусе члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Наибольший интерес вызывают вопросы о том, какие элементы составляют статус члена верхней палаты Федерального Собрания РФ и каким мандатом обладает член верхней палаты парламента в нашей стране: императивным, свободным или полусвободным.

Исследование названных проблем, предпринятое в диссертационной работе, позволит определить направления эффективного реформирования верхней палаты органа законодательного и представительного органа в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы исследования. Для исследования необходимости двухпалатного парламента в нашей стране и предназначения Совета Федерации в структуре Федерального Собрания Российской Федерации немаловажное значение имеет изучение трудов российских ученых, положивших начало современной науке конституционного права России. С целью научного осмысления сущности российского парламента, автор обращался к трудам ученых дореволюционного периода, таких как А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, СЛ.

Котляревский, Н.И. Лазаревский, а также других ученых, заложивших основы теории парламентаризма.

Конституция РФ 1993 года существенно изменила, по сравнению с прежним конституционным законодательством, представление о законодательном (представительном) органе государственной власти Российской Федерации. Появился фундамент для теоретического исследования существования верхней палаты парламента в новых экономических условиях и условиях становления и развития федеративного правового и демократического государства.

Проблемы конституционно-правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания активно дискутируются в российской научной среде. Вопросы о порядке формирования, внутренней структуре, полномочиях и организации деятельности верхней палаты российского парламента в той или иной степени находят отражение в трудах ученых, работающих в области конституционного права.

Изучению конституционно-правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания РФ посвящены работы С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, О.Н. Булакова, A.A. Вихарева, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, H.A. Карамышевой, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой, O.E. Кутафина, А.П. Любимова, H.A. Михалевой, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, М.Н. Пригона, Г.Д. Садовниковой, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и других авторов.

По мнению автора, не получил достаточного отражения в научной литературе вопрос о статусе члена верхней палаты российского парламента. Большинство работ посвящено статусу депутата нижней палаты Федерального Собрания РФ2.

2 Например, Л.Л. Нудненко «Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации» - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004; В.И. Фадеев Депутатский мандат: понятие, принципы и виды II Lex Russica (Научные труды МПОА). 2008. № 4.

Представленная работа учитывает накопленный опыт научного изучения правового статуса верхней палаты российского парламента и является логическим продолжением исследования существования Совета Федерации Федерального Собрания РФ в качестве палаты российского парламента в условиях становления в России демократического правового государства.

О&ъегдпом исследования является законодательство Российской Федерации, регламентирующее конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания РФ как палаты российского парламента, представляющей интересы субъектов России. В том числе, объект диссертационного исследования составляют конституционно-правовые нормы, регулирующие статус члена верхней палаты Федерального Собрания РФ. Помимо этого, к объекту исследования относятся научные взгляды и мнения правоведов на проблемы, возникающие в процессе формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, при реализации полномочий верхней палаты парламента России, организации ее структуры и деятельности, а также проблемы, существующие при определении статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Важное место в диссертационной работе занимает исследование практики работы верхней палаты Федерального Собрания РФ.

Предметом исследования выступают общественные отношения, возникающие:

> в процессе формирования верхней палаты российского парламента и построения его внутренней структуры;

> при реализации полномочий, составляющих компетенцию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и при организации его внутренней деятельности;

> вследствие осуществления прав и обязанностей члена верхней палаты Федерального Собрания РФ и реализации гарантий его деятельности.

"Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексное исследование правовой регламентации порядка формирования, внутренней структуры, полномочий и организации деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ и статуса его членов. Помимо того, цель диссертационного исследования выражается в определении места, которое занимает верхняя палата Федерального Собрания РФ в структуре парламента России, и выявлении возможного совершенствования законодательства, регулирующего конституционное положение верхней палаты российского парламента и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Поставленные автором задачи обусловлены целью диссертационного исследования и заключаются в следующем:

> определить цели и принципы создания двухпалатного парламента в Российской Федерации;

> изучить российскую нормативную правовую базу в аспекте правового закрепления статуса верхней палаты парламента России и статуса ее членов;

> изучить конституции зарубежных стран с целью анализа мирового опыта в области порядка формирования, полномочий верхней палаты парламента и закрепления статуса ее членов;

> определить оптимальный порядок формирования верхней палаты парламента, применимый к российской действительности, необходимый для развития гражданского общества, позволяющий выразить интересы каждого субъекта РФ и сочетать эти интересы с интересами российского государства в целом;

> выявить насколько соответствует принципу разделения властей законодательство, регламентирующее взаимоотношения законодательной власти в лице верхней палаты Федерального Собрания РФ и исполнительной власти;

> проанализировать полномочия, составляющие компетенцию верхней палаты российского парламента, и определить их значимость в системе задач, поставленных Конституцией России перед Федеральным Собранием Российской Федерации;

> определить особенности и элементы, составляющие конституционно-правовой статус члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Методологическую основу диссертационного исследования образует

совокупность общенаучных методов познания, которая включает такие методы как исторический, сравнительно-правовой, логический, метод аналитического толкования взаимодействия правовых норм, системный и другие. Использование указанных методов познания позволило автору изучить и понять природу существования верхней палаты парламента в Российской Федерации.

Эмпирическая Ваза диссертационного исследования включает практическую деятельность верхней палаты российского парламента, представленную, в частности, в стенограммах заседаний Совета Федерации Федерального Собрания РФ, стенограммах парламентских слушаний, проводимых верхней палатой Федерального Собрания РФ, ежегодных Докладах Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. Помимо того, автор обращался к материалам, размещенным на официальных сайтах органов государственной власти России в сети Internet. В том числе, при изучении темы диссертационного исследования были проанализированы конституции зарубежных государств.

Содержание представленной диссертации является последовательным и творческим продолжением трудов, посвященных исследованию верхней палаты российского парламента. Вследствие изменений и дополнений, вносимых в последнее время в законодательство, регламентирующее конституционно-правовой статус верхней палаты Федерального Собрания РФ, возникает необходимость исследования существования верхней палаты парламента в Российской Федерации на современном этапе развития демократического правового государства, ее задач и целей в структуре российского парламента. Изучение особенностей и элементов статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ является одним из первых исследований в этой области.

Новизна проведенного исследования находит непосредственное выражение в следующиеполхщенищ, выносимъщш защиту:

1) В настоящей работе автор обосновывает необходимость исключения возможности участия представителей от органов исполнительной власти субъектов РФ в осуществлении полномочий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации путем внесения поправки в часть 2 статьи 95 Конституции РФ. На наш взгляд, это объясняется тем, что установленный законодательством порядок формирования Совета Федерации не соответствует в должной мере принципу разделения властей, в соответствии с которым органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

состава членов верхней палаты российского парламента, автор вместе с тем полагает, что в перспективе целесообразно установить новый порядок формирования верхней палаты российского парламента, который должен предусматривать следующие моменты:

а) Представителей в Совет Федерации Федерального Собрания РФ от субъектов Российской Федерации следует избирать на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании населением субъектов России.

б) Наиболее подходящей для верхней палаты парламента России и применимой к нашей стране будет мажоритарная система выборов членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

в) По вопросу выдвижения кандидатов для избрания в качестве представителя от субъекта Российской Федерации в верхней палате Федерального Собрания РФ можно внести следующие предложения. Во-первых, группа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могла бы вносить кандидатуру. Во-вторых, на наш взгляд, возможно самовыдвижение кандидатов для избрания представителя в верхней палате российского парламента. В-третьих, альтернативную кандидатуру могла бы вносить группа избирателей. В-четвертых, кандидатуры для избрания в члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ могли бы выдвигать политические партии, фракции и объединения. Помимо того, бывшим Президентам Российской Федерации можно было предоставить пожизненное право входить в состав верхней палаты российского парламента, если они не были подвержены отрешению от должности.

г) Необходимо сохранить требование к гражданам, претендующим быть избранными (назначенными) членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, проживать не менее 10 лет на территории соответствующего

субъекта Российской Федерации, которое следует регламентировать без исключений.

3) В диссертационном исследовании обосновывается необходимость сохранить различия в полномочиях палат Федерального Собрания Российской Федерации, установленных Конституцией РФ. По мнению автора, представляются неприемлемыми предложения ученых (М.Н. Пригон, И.В. Гранкин), выступающих за уравнение полномочий палат российского парламента. Поскольку в этом случае палаты российского парламента будут отличаться только порядком формирования, в результате чего наличие двухпалатной структуры парламента не будет в полной мере себя оправдывать. На наш взгляд, именно конституционные полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ обуславливают значимость Совета Федерации в качестве палаты российского парламента, его роль в обеспечении принципов федерализма.

4) Мандат члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ определен в диссертации как права, обязанности и ответственность члена Совета Федерации, которые обусловлены конституционно-правовым статусом члена Совета Федерации и характером взаимоотношений члена верхней палаты Федерального Собрания РФ с органом государственной власти субъекта РФ, избравшим (назначившим) его. Содержание мандата члена верхней палаты российского парламента характеризует также система гарантий его деятельности. Анализ природы мандата члена Совета Федерации позволяет сделать вывод о том, что члены верхней палаты российского парламента обладают полусвободным мандатом. Что в полной мере соответствует их предназначению и конституционно-правовому статусу как представителей субъектов Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

действительности, в глазах общественности порой складывается искаженный облик парламентария и верхней палаты российского парламента в целом. Представляется необходимым создание во внутренней структуре верхней палаты Федерального Собрания РФ Комитета Совета Федерации по этике в качестве органа, взаимодействующего со СМИ. В предмет ведения Комитета Совета Федерации по этике следует включить разработку предложений по аконодательному регулированию государственной политики в области парламентской этики и этики средств массовой информации; разрешение разногласий, возникающих при освещении работы Совета Федерации Федерального Собрания РФ в средствах массовой информации и другие.

6) Автор положительно оценивает и отмечает необходимость сохранения практики составления докладов Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации на основе мониторинга законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики России, которые одновременно способствуют проведению в жизнь принципа гласности в деятельности парламента. Вместе с тем, предлагается Государственной Думе Федерального Собрания РФ и другим субъектам законодательной инициативы в законопроектной работе учитывать итоги проведенного верхней палатой российского парламента исследования в целях поиска наиболее оптимального устранения пробелов и недочетов в законодательстве Российской Федерации, выявленных в процессе подготовки и составления указанного доклада.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что представленная работа является самостоятельным комплексным научным исследованием актуальных проблем современной конституционно-правовой науки - природы существования верхней палаты парламента в Российской Федерации, ее необходимости в условиях федеративного и многонационального государства.

Выводы и положения, сформулированные в диссертации, возможно в дальнейшем использовать при научно-теоретическом исследовании проблем порядка формирования, внутренней деятельности, полномочий и организации деятельности верхней палаты российского парламента и статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

ОТракдшчеафя значимость диссертационного исследования выражается в том, что предложения, разработанные в процессе изучения темы научной работы, направлены на совершенствование российского законодательства, регулирующего конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания РФ, права, обязанности и гарантии деятельности его членов.

Предложения, изложенные в настоящей работе, могут быть использованы при реформировании верхней палаты органа законодательной власти в Российской Федерации. В частности, при разработке поправок к Конституции Российской Федерации, нового Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, основанного на выборной системе, изменений и дополнений к Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания России и других нормативных правовых актов.

Помимо того, результаты, полученные при исследовании института верхней палаты парламента в Российской Федерации, могут использоваться в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное право России» и «Парламентское право».

диссертации, были представлены в 2004 году на Международной межвузовской конференции аспирантов и студентов «Формирование российской правовой культуры в период становления рыночной экономики». Основные положения нашли отражение в научных публикациях автора.

Структура диссертации обусловлена содержанием темы диссертационного исследования. Диссертационную работу составляют введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список нормативно-правовых актов и использованной литературы.

Выводы, сделанные автором в процессе диссертационного исследования, представлены в работе по параграфам и систематизированы в заключении.

СОаШРДЯШЕ (РЛ<БОШ1

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, определяются цель, связанные с ней задачи, объект и предмет исследования. Помимо того, показаны методологическая основа и эмпирическая база диссертации, раскрыта научная новизна исследования, представлены положения, выносимые на защиту, обоснована теоретическая и практическая значимость работы, приведены сведения об апробации результатов исследования, изложена структура диссертации.

Первая глава диссертации «ЗТорядок формирования и внутренняя структура Совета федерации федерального Собрания (Российской федерации» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Основные цели и принципы создания двухпалатного парламента в (России» рассматривается вопрос о предназначении Совета Федерации в структуре Федерального Собрания РФ.

Автор анализирует мотивы бикамерального устройства парламента в мировой практике. С этой целью изучается природа представительства в верхней палате парламента в иностранных государствах и в Российской Федерации. Помимо того, исследуются точки зрения российских и зарубежных ученых о значении двухпалатной парламентской системы.

Федеративный принцип представительства в Совете Федерации Федерального Собрания РФ предопределен федеральным характером нашего государства. По мнению автора, цель создания в Российской Федерации двухпалатного парламента обусловлена необходимостью отразить мнения и интересы многообразных наций и народностей, проживающих в субъектах России, сочетать эти интересы с интересами государства в целом, устранять противоречия между указанными интересами.

В значительной мере в параграфе исследуется возможность участия представителей от исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ в части реализации принципа разделения властей. Автор говорит о том, что применение указанного положения части 2 статьи 95 Конституции РФ может приводить к вмешательству представителей исполнительной власти в компетенцию законодательной ветви государственной власти. Тем самым, обосновывается необходимость внесения соответствующей поправки в Конституцию Российской Федерации.

В заключение параграфа говорится о роли верхней палаты парламента, в том числе российского, по отношению к нижней палате как контролирующего фактора в системе сдержек и противовесов.

Второй параграф «Порядок формирования Совета федерации и пути его совершенствования» посвящен анализу становления и развития законодательства о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, анализу мировой практики формирования верхней палаты парламента и поиску наиболее оптимального варианта формирования верхней палаты парламента для России.

В начале параграфа автор уделяет внимание порядку формирования органа, который предшествовал Совету Федерации Федерального Собрания РФ, послужил, в некотором роде, прототипом верхней палаты Федерального Собрания России.

Идея формирования Совета Национальностей как палаты Верховного Совета РФ заключалась в обеспечении непосредственного представительства в законодательном органе России по возможности всех наций, проживающих на территории страны, эта идея сохраняет свое значение и в современных условиях.

Автором рассматриваются проекты Конституции Российской Федерации, которые наибольшим образом повлияли на содержание ныне действующей Конституции РФ. В частности, анализируются первоначальный и окончательный проекты Конституции РФ, подготовленные Конституционной комиссией в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 16 июня 1990 года, проекты Конституции России, представленные Президентом РФ (Б.Н. Ельциным) и группой сотрудников Главного правового управления Президента РФ под руководством С.М. Шахрая. Помимо того, автор исследует проект Конституции РФ, подготовленный по решению Политсовета Российского Движения демократических реформ, окончательный проект Конституции РФ, опубликованный от имени фракции «Коммунисты России» в Верховном Совете РФ и проект Конституции России, одобренный Конституционным Совещанием.

Автор, сравнивая указанные проекты Конституции Российской Федерации, отмечает, что в каждом из них прослеживается стремление сосредоточить законодательную власть в руках одного органа государственной власти, изменить вертикальную структуру представительных органов в стране, существовавшую на тот момент. В том числе, все представленные варианты проекта Конституции РФ предлагали двухпалатную структуру парламента России. Прежде всего, это было

обусловлено федеративным устройством страны. Также, на наш взгляд, учитывались огромная территория Российской Федерации, многонациональное население страны, где национальности имеют свои многовековые традиции, и исповедуют разные религии.

В параграфе представлен анализ законодательства, регулирующего порядок формирования законодательного органа в так называемый переходный период до разработки и принятия законодательства, непосредственно регламентирующего порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, палаты парламента России, установленного Конституцией Российской Федерации 1993 года.

Несмотря на то, что 05 декабря 1995 года был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», дискуссия по вопросу формирования верхней палаты российского парламента не прекратилась. Автором анализируются мнения российских ученых, характеризующие положительные и отрицательные стороны указанного закона. На наш взгляд, порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, установленный Федеральным законом от 05 декабря 1995 года, способствовал понижению эффективности деятельности верхней палаты российского парламента и непосредственно глав исполнительной и законодательной властей субъектов РФ.

Мнение, существовавшее среди ученых, парламентариев и политических деятелей о том, что Федеральный закон от 05 декабря 1995 года не решил проблему формирования верхней палаты парламента России, нашло отражение в разработке нескольких законопроектов о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Анализ указанных законопроектов и дискуссии, развернувшейся в политической среде и в научном мире, позволил автору выявить несколько направлений.

В первом варианте предлагалось упразднить верхнюю палату Федерального Собрания РФ и перейти в России к однопалатному

парламенту. Сторонники второго варианта отстаивали точку зрения о сохранении существующего порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, который составляли главы законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов России по должности. Сторонники третьей позиции говорили лишь о частичных изменениях в порядке формирования верхней палаты российского парламента. Например, членов Совета Федерации -представителей от исполнительного и законодательного органов государственной власти субъекта РФ избирают депутаты законодательного (представительного) органа на своих заседаниях. Четвертая позиция, заключалась в переходе к прямым выборам членов Совета Федерации Федерального Собрания России населением субъектов РФ.

В результате чего 05 августа 2000 года был принят Федеральный закон № ПЗ-ФЗ, который существенным образом изменил порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Анализируя существующий на данный момент порядок формирования верхней палаты российского парламента, автор отмечает, что на этом спор о порядке формирования верхней палаты парламента России не прекратился, о чем свидетельствуют изменения порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, которые вносились в 2004,2006,2007 и 2008 годах.

На основе анализа нормативно-правовых актов зарубежных стран, в исследовании говориться о вариантах формирования верхней палаты парламента, существующих в мировой практике. Мировой опыт формирования верхней палаты парламента, практика формирования Совета Федерации в России, уровень развития федерализма в нашей стране, рост политического сознания граждан, на наш взгляд, показывают, что необходимо вернуться к выборной системе формирования верхней палаты российского парламента.

В заключение параграфа приводится аргументация применения в нашей стране мажоритарной системы выборов членов Совета Федерации

Федерального Собрания РФ и излагаются предложения по вопросу выдвижения кандидатов для избрания в качестве представителя от субъекта Российской Федерации в верхней палате российского парламента.

К раскрытию третьего параграфа «<Внутренняя структура Совета федерации и ее конституционно-правовое регулирование> автор подошел с позиции сравнительного анализа Регламента Совета Федерации первого созыва от 02 февраля 1994 года, новой его редакции от 28 июля 1994 года, Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 06 февраля 1996 года и действующего сегодня Регламента верхней палаты российского парламента от 30 января 2002 года.

Автор исследовал следующие моменты: как менялась внутренняя структура Совета Федерации Федерального Собрания РФ, создание каких органов требовал накопленный опыт работы в тот или иной период существования верхней палаты российского парламента, в каком объеме регламентировались полномочия внутренних органов и должностных лиц Совета Федерации Федерального Собрания РФ?

Каждый последующий Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ более детально регламентирует внутреннюю структуру верхней палаты российского парламента и полномочия органов ее составляющих.

На основе анализа полномочий Председателя верхней палаты парламента России, автором сформулированы функции Председателя Совета Федерации, среди которых выделены представительская и координационная.

Автором были исследованы стенограммы заседаний Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в процессе которых принимались перечисленные выше Регламенты верхней палаты парламента России, и выявлены спорные моменты, возникавшие при обсуждении внутренней структуры верхней палаты российского парламента, которые имеет смысл учитывать при правовом регулировании организации деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Так, можно отметить требование, установленное статьей 3 Регламента СФ ФС РФ от 30 января 2002 года, в котором говорится, что в Совете Федерации Федерального Собрания РФ не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений. До недавнего времени указанное требование вызывало в действительности некое противоречие.

С одной стороны, Регламент СФ ФС РФ непосредственно не содержал норму, запрещающую членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ состоять в партийных объединениях, к тому же закрепление указанной нормы противоречило бы статье 30 Конституции России и нарушало бы право граждан Российской Федерации на свободу объединения. С другой стороны, нельзя отрицать влияние партийных организаций на лоббирование интересов субъектов России посредством членов Совета Федерации, которые состоят в данных партийных организациях и представляют указанные субъекты РФ.

Вследствие чего Совет Федерации Федерального Собрания РФ дополнил норму, установленную частью 3 статьи 3 Регламента верхней палаты российского парламента положением о том, что в верхней палате российского парламента также не допускается организация и ведение любой деятельности в интересах политических партий.

Анализируя создание новых органов в структуре верхней палаты российского парламента, автор говорит, в частности, об организации Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, Совет законодателей отражает сущность и функции верхней палаты парламента России как палаты, представляющей интересы субъектов Российской Федерации, и как палаты законодательного органа государственной власти России.

Помимо того, по мнению автора, увеличение количества комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации Федерального Собрания России способствует повышению качества принимаемого в Российской Федерации законодательства вследствие более тщательного рассмотрения законов, принятых Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Тем не менее, при увеличении численности комитетов и комиссий Совета Федерации необходимо избегать возможности повторения комитетами и комиссиями друг друга (имеются в виду, задачи и непосредственные полномочия).

Автор обосновывает также необходимость создания во внутренней структуре верхней палаты российского парламента Комитета Совета Федерации по этике и приводит соответствующую аргументацию, определяет предмет ведения указанного комитета.

Вторая глава диссертации рнституционно-правовые основы деятельности Совета федерации федерального Собрания (Российской федерации» включает три параграфа.

В первом параграфе полномочия Совета федерации: Конституционно-правовое регулирование и порядок^ шс осуществления» посредством анализа компетенции верхней палаты российского парламента, закрепленного в Конституции Российской Федерации, раскрывается значимость Совета Федерации в качестве палаты российского парламента.

В начале параграфа рассматривается полномочие, которое следует из самого смысла, заложенного в понятии парламента, в том числе и российского, как представительного и законодательного органа. Соответственно, наиболее значимым из полномочий верхней палаты парламента России является участие Совета Федерации в законодательном процессе.

Автор указывает причины, которые, по его мнению, вызывают низкую активность Совета Федерации в осуществлении верхней палатой парламента России права законодательной инициативы.

На наш взгляд, предложение некоторых ученых (И.А. Конюхова, Е.И. Колюшин и других) о том, что статью 106 Конституции РФ следует дополнить, включив норму об обязательном рассмотрении в Совете Федерации Федерального Собрания РФ законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, имеет смысл. Дело в том, что предназначение Совета Федерации Федерального Собрания РФ заключается именно в представлении интересов субъектов России.

Автор подчеркивает обязательное участие субъектов Российской Федерации через представителей в Совете Федерации Федерального Собрания РФ в принятии поправок к основному закону нашей страны -Конституции Российской Федерации, мотивируя это тем, что именно конституционные нормы являются основополагающими началами организации общества и государства.

Далее в параграфе детально рассматриваются полномочия верхней палаты российского парламента, регламентированные статьей 102 Конституции Российской Федерации. Автор подвергает сомнению точку зрения некоторых авторов (A.B. Зиновьев, М.Н. Пригон) о том, что порядок отрешения Президента Российской Федерации от должности Федеральным Собранием России чрезмерно усложнен.

Следует отметить, что в практике Конституционного Суда РФ в 1999 году возник спор о разграничении компетенции между Советом Федерации Федерального Собрания РФ и Президентом России. По мнению автора, в случае возбуждения в отношении Генерального прокурора РФ уголовного дела издание акта об отстранении его от должности на период расследования необходимо, но издание данного акта следует признать за верхней палатой парламента России по предложению Президента РФ.

Одним из наиболее значимых полномочий, нам кажется, участие верхней палаты российского парламента в парламентских расследованиях, которое позволило бы усилить роль Совета Федерации Федерального Собрания РФ как палаты законодательного (представительного) органа государственной власти России, отражающей мнение многообразных наций и народностей, проживающих в субъектах Российской Федерации.

Помимо того, автор рассматривает полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ в сфере внешней политики и межпарламентского сотрудничества.

В параграфе анализируются мнения ученых по вопросу о необходимости уравнять полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации, в частности, в области законодательного процесса. Автор выступает против уравнения полномочий палат российского парламента и обосновывает вывод о необходимости сохранения различий в полномочиях палат Федерального Собрания Российской Федерации, установленных Конституцией РФ.

Эффективная реализация указанных полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ возможна при определенной организации его работы, которой посвящен второй параграф «Организация работы Совета федерации».

Автор отмечает, что среди ученых нет единой точки зрения о том, каким нормативно-правовым актом должен регулироваться порядок деятельности верхней палаты российского парламента. Анализ аргументов, выдвигаемых учеными в дискуссии по данному вопросу, и исследование конституционной регламентации указанного вопроса в зарубежных странах, привели автора к выводу о том, что необходимости в изменении нормативно-правового акта, регулирующего организацию работы Совета Федерации Федерального Собрания РФ нет.

Рассматривая вопрос о принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов в деятельности верхней палаты российского

парламента, автор исходит из того, что убеждения члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ должны быть основаны на позиции и интересах субъекта Российской Федерации, который он представляет.

Значительное место в параграфе занимает детальное исследование порядка проведения заседаний верхней палаты парламента в Российской Федерации и в иностранных государствах, формы деятельности Совета палаты, комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания РФ, на основе которого формулируются выводы и предложения автора.

В параграфе рассматривается вопрос, связанный с положением Конституции РФ о том, что если в течение четырнадцати дней федеральный закон, принятый нижней палатой российского парламента и не подлежащий обязательному рассмотрению в верхней палате российского парламента, не был рассмотрен Советом Федерации, то указанный закон считается принятым Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Автор считает, что, несмотря на разъяснение Конституционного Суда РФ3, в данном положении наблюдается определенное противоречие и приходит к выводу, что, стоит сосредоточить усилия на проработке указанных законов в комитетах (комиссиях) Совета Федерации по вопросам их ведения без изменения срока их рассмотрения в верхней палате парламента России.

В параграфе анализируется правовая регламентация и практика проведения «парламентского часа», парламентских слушаний, направления парламентского запроса Совета Федерации Федерального Собрания РФ и формулируются соответствующие положения и выводы.

В завершение параграфа автор анализирует историю возникновения такой формы деятельности верхней палаты российского парламента, как доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации, положительно оценивает и

3 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 года № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 2-3.

отмечает необходимость сохранения практики составления указанных докладов.

В третьем параграфе ¿Крнституционно-правовой статус члена Совета федерации: особенности мандата, полномочия и гарантии деятельности»

автор отмечает, что среди ученых нет единого мнения об элементах, составляющих конституционно-правовой статус члена парламента Российской Федерации, анализирует существующие подходы к определению мандата депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Изучая известные науке конституционного права виды депутатского мандата, автор выявляет природу мандата члена верхней палаты российского парламента.

Сравнивая требования к кандидатам, претендующим на должность члена Совета Федерации и быть избранным депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, и анализируя конституционное закрепление требований к кандидатам, претендующим на должность члена верхней палаты парламента, в мировой практике (принципа несовместимости, возрастного ценза и других), автор делает ряд выводов. Закрепление более жестких требований к гражданам, желающим быть избранными (назначенными) членами верхней палаты Федерального Собрания РФ, лишь подтверждает статус верхней палаты российского парламента, одно из предназначений которой состоит в роли сдерживающего фактора по отношению к нижней палате Федерального Собрания РФ.

Помимо того, в параграфе рассматривается вопрос конституционно-правовой ответственности члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также гарантии его деятельности. Автор предлагает классификацию гарантий деятельности члена верхней палаты российского парламента и анализирует их содержание.

При рассмотрении гарантий деятельности члена верхней палаты российского парламента, автор, в частности, обращается к вопросу: должна

ли быть консолидированной позиция членов верхней палаты Федерального Собрания РФ, представляющих один субъект Российской Федерации? По мнению автора, природа верхней палаты Федерального Собрания РФ предопределяет консолидированную позицию членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, которые являются представителями одного субъекта Российской Федерации.

В заключении излагаются выводы по основным теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, предложения по совершенствованию российского законодательства, регулирующего порядок формирования и организацию деятельности верхней палаты Федерального Собрания РФ.

Основные научные помщения диссертации представлены в следующие публикация^общим объемом -1,95 п.д.:

1) %цзащва fl.Jl. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Формирование российской правовой культуры в период становления рыночной экономики: Сборник статей и тезисов международной межвузовской конференции аспирантов и студентов (Московская государственная юридическая академия, 2-3 апреля 2004г.) / Под ред. д.ю.н. И.М. Мацкевича, к.ю.н. A.A. Задояна. - М., МПОА, 2004.-370 с. - ОД5 п.л.

2) 1&эакова Я-Я- Правовые проблемы порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Lex Russica. 2006. №2,- 1,2 п.л.

3) "Казакова Я-Я Основы статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики. Сборник трудов кафедры конституционного и муниципального права России, посвященный

15-летию Конституции Российской Федерации / Отв. ред. O.E. Кутафин, Е.С. Шугрина. М., 2008. - 288 с. - 0,6 п.л.

Заказ №367. Объем 1 п.л. Тираж 100 экз.

Отпечатано в ООО «Петроруш». г. Москва, ул. Палиха-2а, тел. 250-92-06 www.postator.ru

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Казакова, Анастасия Александровна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Лорядок. формирования и внутренняяктура Совета федерации федерального Собрания (Российской федерации

§ 1. Основные цели и принципы создания двухпалатного парламента в России 2. Порядок формирования Совета Федерации и пути его совершенствования $ 3. Внутренняя структура Совета Федерации и ее конституционно-правовое регулирование.

Глава II 'Конституционно-правовые основы деятельности Совета федерации федерального Собрания (Российской Федерации

§ 1. Полномочия Совета Федерации: конституционно-правовое регулирование и порядок их осуществления. 2. Организация работы Совета Федерации. 3. Конституционно-правовой статус члена Совета Федерации: особенности мандата, полномочия и гарантии деятельности.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности"

Актуальность темы диссертационного исследования. Тема диссертационного исследования получила актуальность еще в период разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Несмотря на то, что с момента ее принятия прошло 15 лет, изучение целей и принципов создания верхней палаты парламента в Российской Федерации1 и конституционно-правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания РФ продолжает оставаться актуальным.

Наиболее актуальным является вопрос о формировании верхней палаты парламента в Российской Федерации. Следует обратить внимание на тот аспект, что за период существования Совета Федерации Федерального Собрания РФ порядок его формирования менялся несколько раз. Помимо того, было принято три федеральных закона, на основании которых вносились изменения в Федеральный закон от 05 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», действующий на данный- момент. Сложившаяся ситуация говорит о том, что существующий порядок формирования верхней палаты парламента не является совершенным, не соответствует уровню развития российского федерализма и не отражает в полной мере интересы многообразных наций и народностей, проживающих в субъектах Российской Федерации.

В диссертационном исследовании обращается внимание на то, что не достаточно исследованы организационные формы деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ. По мнению автора, это происходит, в частности, по той причине, что верхняя палата российского парламента в своем стремлении добиться положительных результатов ищет новые формы деятельности, как в работе внутренних органов, так и в деятельности палаты в целом. Помимо того, в российской конституционной науке нет единой точки зрения об акте, которым должна регулироваться деятельность Совета Федерации Федерального Собрания РФ. В настоящей работе предпринята попытка на основе анализа организации деятельности верхней палаты российского парламента выявить формы деятельности, наиболее способствующие выполнению возложенных на Совет Федерации Федерального Собрания РФ задач как на палату парламента России.

Изучению конституционно-правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания РФ посвящены работы С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, О.Н. Булакова, A.A. Вихарева, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, H.A. Карамышевой, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой, O.E. Кутафина, А.П. Любимова, H.A. Михалевой, JI.A. Нудненко, Ж.И. Овсепян, М.Н. Пригона, Г.Д. Садовниковой, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и других авторов.

2 Например, Л.А. Нудненко «Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации» - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004; В.И.Фадеев Депутатский мандат: понятие, принципы и виды // Lex Russica (Научные труды МГЮА). 2008. № 4.

Федерального Собрания РФ в качестве палаты российского парламента в условиях становления в России демократического правового государства.

Объектом исследования является законодательство Российской Федерации, регламентирующее конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания РФ как палаты российского парламента, представляющей интересы субъектов России. В том числе, объект диссертационного исследования составляют конституционно-правовые нормы, регулирующие статус члена верхней палаты Федерального Собрания РФ. Помимо этого, к объекту исследования относятся научные взгляды и мнения правоведов на проблемы, возникающие в процессе формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, при реализации полномочий верхней палаты парламента России, организации ее структуры и деятельности, а также проблемы, существующие при определении статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Важное место в диссертационной работе занимает исследование практики работы верхней палаты Федерального Собрания РФ.

Предметом исследования выступают общественные отношения, возникающие: в процессе формирования верхней палаты российского парламента и построения его внутренней структуры; при реализации полномочий, составляющих компетенцию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и при организации его внутренней деятельности; вследствие осуществления прав и обязанностей члена верхней палаты Федерального Собрания РФ и реализации гарантий его деятельности. 'Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексное исследование правовой регламентации порядка формирования, внутренней структуры, полномочий и организации деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ и статуса его членов. Помимо того, цель диссертационного исследования выражается в определении места, которое занимает верхняя палата Федерального Собрания РФ в структуре парламента

России, и выявлении возможного совершенствования законодательства, регулирующего конституционное положение верхней палаты российского парламента и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Поставленные автором задачи обусловлены целью диссертационного исследования и заключаются в следующем: определить цели и принципы создания двухпалатного парламента в Российской Федерации; изучить российскую нормативную правовую базу в аспекте правового закрепления статуса верхней палаты парламента России и статуса ее членов; изучить конституции зарубежных стран с целью анализа мирового опыта в области порядка формирования, полномочий верхней палаты парламента и закрепления статуса ее членов; определить оптимальный порядок формирования верхней палаты парламента, применимый к российской действительности, необходимый для развития гражданского общества, позволяющий выразить интересы каждого субъекта РФ и сочетать эти интересы с интересами российского государства в целом; выявить насколько соответствует принципу разделения властей законодательство, регламентирующее взаимоотношения законодательной власти в лице верхней палаты Федерального Собрания РФ и исполнительной власти; проанализировать полномочия, составляющие компетенцию верхней палаты российского парламента, и определить их значимость в системе задач, поставленных Конституцией России перед Федеральным Собранием Российской Федерации; определить особенности и элементы, составляющие конституционно-правовой статус члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Методологическую основу диссертационного исследования образует совокупность общенаучных методов познания, которая включает такие методы как исторический, сравнительно-правовой, логический, метод аналитического толкования взаимодействия правовых норм, системный и другие. Использование указанных методов познания позволило автору изучить и понять природу существования верхней палаты парламента в Российской Федерации.

Эмпирическая (¡аза диссертационного исследования включает практическую деятельность верхней палаты российского парламента, представленную, в частности, в стенограммах заседаний Совета Федерации Федерального Собрания РФ, стенограммах парламентских слушаний, проводимых верхней палатой Федерального Собрания РФ, ежегодных Докладах Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. Помимо того, автор обращался к материалам, размещенным на официальных сайтах органов государственной власти России в сети Internet. В том числе, при изучении темы диссертационного исследования были проанализированы конституции зарубежных государств.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена актуальностью темы диссертации. Настоящая диссертационная работа представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование целей и принципов создания двухпалатного парламента в Российской Федерации, порядка формирования, внутренней структуры, полномочий и организации деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ на современном этапе развития российского парламентаризма. Содержание представленной диссертации является последовательным и творческим продолжением трудов, посвященных исследованию верхней палаты российского парламента. Вследствие изменений и дополнений, вносимых в последнее время в законодательство, регламентирующее конституционно-правовой статус верхней палаты Федерального Собрания РФ, возникает необходимость исследования существования верхней палаты парламента в Российской Федерации на современном этапе развития демократического правового государства, ее задач и целей в структуре российского парламента.

Изучение особенностей и элементов статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ является одним из первых исследований в этой области.

Новизна проведенного исследования находит непосредственное выражение в следующих^полащния^ выносимьи^на защиту:

1) В настоящей работе-автор обосновывает необходимость исключения возможности участия представителей от органов исполнительной власти субъектов РФ в осуществлении полномочий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации путем внесения поправки в часть 2 статьи 95 Конституции РФ. На наш взгляд, это объясняется тем, что установленный законодательством порядок формирования Совета Федерации не соответствует в должной мере принципу разделения властей, в соответствии с которым органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

2) В Послании Президента России Федеральному Собранию РФ, представленном в ноябре 2008 года, были предложены меры по изменению порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которые предусматривают формирование Совета Федерации только из числа лиц, избранных в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ или в представительные органы муниципальных образований. Рассматривая эти меры в качестве важного шага, направленного на улучшение качественного состава членов верхней палаты российского парламента, автор вместе с тем полагает, что в перспективе целесообразно установить новый порядок формирования верхней палаты российского парламента, который должен предусматривать следующие моменты: а) Представителей в Совет Федерации Федерального Собрания РФ от субъектов Российской Федерации следует избирать на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании населением субъектов России. б) Наиболее подходящей для верхней палаты парламента России и применимой к нашей стране будет мажоритарная система выборов членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ. в) По вопросу выдвижения кандидатов для избрания в качестве представителя от субъекта Российской Федерации в верхней палате Федерального Собрания РФ можно внести следующие предложения. Во-первых, группа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могла бы вносить кандидатуру. Во-вторых, на наш взгляд, возможно самовыдвижение кандидатов для избрания представителя в верхней палате российского парламента. В-третьих, альтернативную кандидатуру могла бы вносить группа избирателей. В-четвертых, кандидатуры для избрания в члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ могли бы выдвигать политические партии, фракции и объединения. Помимо того, бывшим Президентам Российской Федерации можно было предоставить пожизненное право входить в состав верхней палаты российского парламента, если они не были подвержены отрешению от должности. г) Необходимо сохранить требование к гражданам, претендующим быть избранными (назначенными) членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, проживать не менее 10 лет на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, которое следует регламентировать без исключений.

На наш взгляд, именно конституционные полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ обуславливают значимость Совета Федерации в качестве палаты российского парламента, его роль в обеспечении принципов федерализма.

5) Вследствие того, что далеко не всегда средства массовой информации, освещая работу Совета Федерации Федерального Собрания РФ, основываются на достоверной информации, соответствующей действительности, в глазах общественности порой складывается искаженный облик парламентария и верхней палаты российского парламента в целом. Представляется необходимым создание во внутренней структуре верхней палаты Федерального Собрания РФ Комитета Совета Федерации по этике в качестве органа, взаимодействующего со СМИ. В предмет ведения Комитета Совета Федерации по этике следует включить разработку предложений по законодательному регулированию государственной политики в области парламентской этики и этики средств массовой информации; разрешение разногласий, возникающих при освещении работы Совета Федерации Федерального Собрания РФ в средствах массовой информации и другие.

ЦТГеоретичесщя значимость диссертационного исследования заключается в том, что представленная работа является самостоятельным комплексным научным исследованием актуальных проблем современной конституционно-правовой науки - природы существования верхней палаты парламента в Российской Федерации, ее необходимости в условиях федеративного и многонационального государства.

Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что предложения, разработанные в процессе изучения темы научной работы, направлены на совершенствование российского законодательства, регулирующего конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания РФ, права, обязанности и гарантии деятельности его членов.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии. В рамках заседания кафедры обсуждались основные теоретические положения и выводы диссертационной работы. Некоторые выводы, изложенные в диссертации, были представлены в 2004 году на Международной межвузовской конференции аспирантов и студентов «Формирование российской правовой культуры в период становления рыночной экономики». Основные положения нашли отражение в научных публикациях автора.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Казакова, Анастасия Александровна, Москва

В заключение диссертации хотелось бы систематизировать выводы и предложения, сформулированные в работе над темой диссертационного исследования. Изучение целей и принципов создания двухпалатного парламента в Российской Федерации, порядка формирования, внутренней структуры, полномочий и организации деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ, позволило автору найти ответы на поставленные и возникшие в процессе исследования вопросы.

Применительно к Российской Федерации, можно говорить о федеративном принципе, составляющем природу представительства в верхней палате российского парламента. Цель создания в Российской Федерации двухпалатного парламента обусловлена необходимостью отразить мнения и интересы многообразных наций и народностей, проживающих в субъектах России, сочетать эти интересы с интересами государства в целом, устранять противоречия между указанными интересами. Это подчеркивает представительный характер верхней палаты законодательного органа России, в котором и есть назначение Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Помимо того, рассматривая мотивы создания бикамерального парламента в Российской Федерации, следует отметить роль верхней палаты российского парламента в системе сдержек и противовесов по отношению к нижней палате как контролирующего фактора.

Далее, на наш взгляд, необходимо обратить внимание на противоречие положения части 2 статьи 95 Конституции РФ о том, что в верхнюю палату российского парламента входят по одному представителю от исполнительного органа государственной власти каждого субъекта России принципу разделения властей, в соответствии с которым органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Получается, что Конституция Российской Федерации с одной стороны закрепляет принцип разделения властей, с другой стороны предусматривает возможность участия органов исполнительной власти в осуществлении полномочий, составляющих компетенцию органов законодательной власти.

Анализируя проекты действующей Конституции РФ, практику формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ на протяжении 15 лет, мировой опыт формирования верхней палаты парламента, автор пришел к мнению, что имеет смысл вернуться к выборной системе формирования верхней палаты российского парламента. Представителей в Совет Федерации Федерального Собрания РФ от субъектов Российской Федерации следует избирать на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании населением субъектов России.

Наиболее подходящей для верхней палаты парламента России и применимой к нашей стране будет мажоритарная система выборов членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

По вопросу выдвижения кандидатов для избрания в качестве представителя от субъекта Российской Федерации в верхней палате Федерального Собрания РФ автором предлагаются следующие варианты: группа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могла бы вносить кандидатуру; возможно самовыдвижение кандидатов для избрания представителя в верхней палате российского парламента; альтернативную кандидатуру могла бы вносить группа избирателей; кандидатуры для избрания в члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ могли бы выдвигать политические партии, фракции и объединения; бывшим Президентам Российской Федерации можно было предоставить пожизненное право входить в состав верхней палаты российского парламента.

В диссертационном исследовании уделяется внимание изменениям, происходившим в структуре Совета Федерации Федерального Собрания РФ с момента его создания в 1993 году.

В работе говорится о том, что увеличение количества комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации Федерального Собрания России способствует повышению качества принимаемого в Российской Федерации законодательства вследствие более тщательного рассмотрения законов, принятых государственной Думой Федерального Собрания РФ. Тем не менее, при увеличении численности комитетов и комиссий Совета Федерации необходимо избегать возможности повторения комитетами и комиссиями друг друга (имеются в виду, задачи и непосредственные полномочия).

Думается, что далеко не всегда средства массовой информации, освещая работу Совета Федерации Федерального Собрания РФ, основываются на достоверной информации, соответствующей действительности, в глазах общественности порой складывается искаженный облик парламентария и верхней палаты российского парламента в целом. Вследствие чего представляется необходимым создание во внутренней структуре верхней палаты Федерального Собрания РФ Комитета Совета Федерации по этике в качестве органа, взаимодействующего со СМИ.

Рассматривая полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ, закрепленные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами, автор акцентирует внимание на вопросе об их значимости и приходит к следующим выводам. На наш взгляд, именно конституционные полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ обуславливают значимость Совета Федерации в качестве палаты российского парламента, его роль в обеспечении принципов федерализма. Полномочия, которыми наделена верхняя палата Федерального Собрания РФ, направлены на обеспечение целостности российского государства. Совет Федерации Федерального Собрания РФ решает вопросы общегосударственного значения, которые нацелены на сохранение единства Российской Федерации, обеспечение суверенитета РФ, затрагивают моменты войны и мира. Верхняя палата российского парламента непосредственно участвует в проведении финансовой политики России, а также кадровой политики в отношении высших органов государственной власти нашей страны.

В российской конституционной науке длительное время дискутируется вопрос о том, каким актом должна регулироваться деятельность верхней палаты российского парламента. На наш взгляд, вопросы организации деятельности Совета Федерации принятия федерального закона о парламенте России или регламента Федерального Собрания РФ не требуют.

Изучив порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, можно заметить, что больше внимания, в настоящее время, в работе верхней палаты российского парламента уделяется разработке законодательной инициативы и рассмотрению законов, принятых Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Важную роль в совершенствовании российского законодательства играют проводимые верхней палатой парламента России парламентские слушания и Доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации, подготовленные Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

С нашей точки зрения, комитеты и комиссии верхней палаты российского парламента занимают значимое место в организации работы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Именно благодаря комитетам и комиссиям верхняя палата парламента России получает возможность, как можно более подробно, исследовать вопросы, которые возникают при реализации полномочия, составляющего сущность законодательного органа государственной власти России - парламента Российской Федерации, палатой которого является Совет Федерации. Соответственно, при решении остальных полномочий, рассмотренных в параграфе «Полномочия Совета Федерации» верхняя палата российского парламента также обращается к комитетам и комиссиям Совета Федерации, которые работают по конкретным вопросам, изучают и разрабатывают их, и включают в свой состав членов Совета Федерации, имеющих непосредственное отношение к вопросам их ведения.

Изучив конституционно-правовой статус члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, автор сделал некоторые выводы.

Мандат члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ можно определить как права, обязанности и ответственность члена Совета Федерации, которые обусловлены конституционно-правовым статусом члена Совета Федерации и характером взаимоотношений члена верхней палаты Федерального Собрания РФ с органом государственной власти субъекта РФ, избравшим (назначившим) его. Содержание мандата члена верхней палаты российского парламента характеризует также система гарантий его деятельности. Характер мандата члена верхней палаты российского парламента говорит о том, что они обладают полусвободным мандатом.

Помимо того, необходимо отметить, что законодательство Российской Федерации не содержит норм, регламентирующих конституционно-правовую ответственность членов верхней палаты российского парламента.

По мнению автора, гарантии деятельности члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ направлены на защиту конституционно-правового статуса члена верхней палаты российского парламента и форм деятельности члена Совета Федерации. Они представляют собой систему правовых, организационных, информационно-технических и иных условий и средств, которые призваны обеспечить наиболее эффективную деятельность члена Совета Федерации. Можно выделить основные гарантии, социальные гарантии, включающие гарантии трудовых прав члена Совета Федерации, и гарантии деятельности члена верхней палаты Федерального Собрания РФ, относящиеся к организации его деятельности.

Важнейшей гарантией деятельности члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ является неприкосновенность, конституционное закрепление которой подтверждает статус члена верхней палаты парламента

России - законодательного (представительного) органа государственной власти РФ.

Помимо того, можно сделать вывод о том, что при реализации права решающего голоса членом верхней палаты Федерального Собрания РФ необходимо учитывать интересы субъекта России, который он представляет. Соответственно, позиция членов верхней палаты российского парламента, представляющих один субъект должна быть консолидированной.

Предложения, разработанные в процессе диссертационного исследования, направлены на совершенствование законодательства, регламентирующего конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Соответственно, реформирование верхней палаты органа законодательной власти в Российской Федерации потребует разработки законодательной инициативы. Непосредственно, разработки поправок к Конституции Российской Федерации, нового Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, основанного на выборной системе, изменений и дополнений к Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания России и других нормативных правовых актов.

201

Автор: Казакова, Анастасия Александровна
Город: Москва
Год: 2008
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности тема автореферата диссертации по юриспруденции

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Казакова, Анастасия Александровна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Казакова, Анастасия Александровна, Москва

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Казакова, Анастасия Александровна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Казакова, Анастасия Александровна, Москва