Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности: сравнительно-правовое исследованиетекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности: сравнительно-правовое исследование»

Российский государственный социальный университет

На правах рукописи

ШАКЛЕИН Николай Иванович 0 3 СЕН 200В

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТА И ОРГАНИЗАЦИЯ ЕГО ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность 12 00 02 — конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

□□3476183

Москва, 2009

003476183

Диссертационная работа выполнена в Институте ювенальной юстиции Российского государственного социального университета.

Научный доктор юридических наук, профессор,

консультант. действительный член Академии социальных наук

Глотов Сергей Александрович

Официальные доктор юридических наук, профессор, оппоненты- заслуженный юрист Российской Федерации

Зражевская Татьяна Дмитриевна

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Миронов Олег Орестович

доктор юридических наук, профессор Мазаев Владимир Дмитриевич

Ведущая Российская правовая академия Министерства

организация- юстиции Российской Федерации

Защита состоится "01" октября 2009 г. в 14 00 час на заседании диссертационного совета Д 212 341.04 по юридическим наукам при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный социальный университет» по адресу: 129226, г. Москва, ул Вильгельма Пика, 4, корпус 2, зал диссертационных советов.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российского государственного социального университета (г Москва, ул Вильгельма Пика, 4).

Автореферат разослан " августа 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Д212341 04 доктор юридических наук, доцент

Д А. Сумской

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ.

Актуальность темы исследования. В условиях нашей многонациональной страны особенности конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (парламентской организации российского государства) оказывают исключительно сильное воздействие на все стороны жизни общества. Недооценка современных идей парламентаризма в становлении и развитии качественно новых общественных отношений, возникших в связи со сменой советского государственного строя и реализацией положений Конституции Российской Федерации 1993 года, не может способствовать становлению современного правового государства

Многонациональный состав субъектов Российской Федерации, расположенных на огромном евроазиатском пространстве с его историко-национальной, этнопсихологической и духовной самобытностью, придает парламентской организации государства в современных условиях особое значение От российского парламента во многом зависит создание необходимых условий для обеспечения реального равенства граждан и народов Российской Федерации вне зависимости от их места проживания, сохранение целостности и устойчивости государства, единства его конституционно-правового, экономического и социального пространства, обеспечение геостратегических и геополитических интересов страны, а также вовлечение граждан в реальное управление государственными и общественными делами.

Современному российскому парламентаризму в 2009 году исполнится шестнадцать лет Такой срок для страны с тысячелетней историей, конечно не так велик Но, учитывая, что он пришелся на время коренных преобразований во всех сферах государственной и общественной жизни - этот период во многом знаковый и был нелегким Процесс созидания и становления коснулся всех политических институтов общества, в том числе высшего законодательного (представительного) органа государственной власти страны парламента Российской Федерации

Федеральное Собрание - парламент России, выполняет свое предназначение, во многом благодаря тому, что его организация и деятельность определяются демократическими и рациональными правилами, которые отражают общепризнанные принципы правового государства, учитывают уроки отечественной истории и богатый опыт зарубежного парламентаризма.

Парламент как орган государственной представительной и законодательной власти, является связующим звеном между обществом и государством. Он выполняет две важнейшие функции- во-первых, формирует законодательство Российской Федерации, на основании которого разви [

/

политическая, экономическая и социальная системы, гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина и, во-вторых, осуществляет реализацию принципов народовластия, совершенствует формы участия населения в управлении делами государства.

Как известно, Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию 2008 года указал на необходимость «принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти» и предложил следующие конституционные новеллы отнести к предметам ведения Государственной Думы контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом, увеличить сроки конституционных полномочий Президента РФ и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно Президент России при этом подчеркнул, что речь идет о точечной корректировке отдельных статей Конституции, о важных, но вей же «уточняющих поправках, не затрагивающих политическую и правовую сущность существующих институтов», направленных на обеспечение их стабильного функционирования Реализация предложений главы государства потребовала внесения изменений в статью 81 (глава 4) и статьи 96 и 103 (глава 5) Конституции Российской Федерации, а также в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».

Поиск оптимальных путей формирования Совета Федерации в последние годы стал предметом многих дискуссий В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ предложил формировать Совет Федерации исключительно из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации, а также отменить "ценз оседлости", предписывающий члену Совета Федерации проживать не менее 10 лет в субъекте Российской Федерации По данной инициативе Президента Российской Федерации в 2009 г. был принят федеральный закон, в котором предусмотрен переходный период до 1 января 2011 года

В статье 94 Конституции Российской Федерации закреплено конституционное положение российского парламента - Федерального Собрания - как высшего представительного и законодательного органа государственной власти Российской Федерации Тем самым установлены конституционные и теоретические основы для развития российского парламентаризма. Данный правовой институт постоянно развивается и совершенствуется, меняется его нормативная основа Поэтому исследование парламентаризма в современной России представляет научный и практический интерес.

Таким образом, выбор данной темы был обусловлен следующими обстоятельствами:

1 Потребностями теории и практики парламентской организации Российского государства, связанными с проходящими изменениями в экономической, социальной и политической жизни, а также в государственном строительстве на основе положений Конституции Российской Федерации 1993 г,

2 Недостаточной разработанностью в трудах исследователей идей отражающих концепцию единого конституционно-правового статуса парламента, который, по мнению автора, включает в себя принципы организации, функции, взаимодействие двух палат Федерального Собрания в законодательном процессе, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворчестве парламента.

3. Совершенствование гражданского общества в России влечет необходимость изменения статуса парламента. По мнению Председателя Государственной Думы ФС РФ Б Грызлова «новые экономические, политические, социальные установки находят свое естественное отражение в деятельности парламента, который, с одной стороны, придает им характер законодательных установлений, а с другой - является их активным участником.

Идеи парламентаризма продолжают развиваться Укрепление позиций отдельных элементов российской политической системы - политических партий, институтов гражданского общества - способно придать новое направление совершенствованию механизмов осуществления государственной власти с всевозрастающим влиянием общества. В этой связи анализ места и роли российского парламента, направлений его деятельности остается проблемой, актуальной для исследования»1

4 Анализ законодательной работы Федерального Собрания Российской Федерации и региональных парламентов показывает, что бурное развитие зако-

1 По мнению Б Грызлова, "на сегодняшний день, самого серьезного внимания требует развитие отношений между парламентом и правительством Вопросы подотчетности правительства парламенту актуальны даже в тех странах, где законодательно закреплен принцип правительства парламентского большинства. Понятно, что в России, где Дума в соответствии с Конституцией утверждает кандидатуру председателя правительства, а не отдельно министров, этот вопрос требует особого внимания Какие задачи в этой связи реализуются сегодня? Помимо использования таких доказавших свою эффективность инструментов, как парламентские запросы, проведения "правительственных часов", депутаты стремятся сделать максимально открытым весь процесс диалога между парламентом и органами исполнительной власти Это относится, например, к предварительным консультациям по проекту бюджета, который по Конституции готовит и вносит правительство" См Грызлов В Б «Юбилейный год Российского парламента» Выступление Б В Грызлова на торжественном заседании Государственной Думы СФ РФ, посвященном 100-летию учреждения Государственной Думы в России 27 апреля 2006 года. / Основы парламентского права. - М Издание Государственной Думы, 2006

нотворчества зачастую сопровождается законотворческими ошибками, пробелами, коллизиями в правовом регулировании различных общественных отношений. Известно мнение Президента РФ ДА Медведева, что «одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не всегда высокое качество Конечно же, на этом сказывается и то, что мы создавали правовой каркас новой экономической системы в рекордно короткие сроки. Не всегда это делалось и на высоком законодательном уровне И сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства. Работать над тем, чтобы новые законы были адекватны состоянию российского общества. А также - нашим перспективным планам Чтобы они носили инновационный характер, то есть были рассчитаны на модернизацию. Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей Возложение каких-либо обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым, в принципе должна согласиться значительная часть общества. Все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»1. Данное обстоятельство подтверждает и правоприменительная практика2.

5. Законодательный процесс становится все более многогранным, обогащается новыми идеями, формами и методами работы. Вместе с тем отсутствует нормативный акт, комплексно регулирующий деятельность Федерального Собрания Российской Федерации как единого законодательного и представительного органа федеральной государственной власти Действующие регламенты палат не создают должной конструктивной правовой основы для системного правотворчества в Федеральном Собрании Российской Федерации

6 Выбор темы определяется и историко-правовым значением процесса зарождения и становления как парламентаризма в целом, так и его непосредственной связью с судьбами и формами развития российского государства Изучение истории российского парламентаризма, работы Государственных Дум в России в 1906-1917 годах представляется особенно значимым

1 Д Медведев Выступление на V Красноярском экономическом форуме, Российская газета, 2008,16 февраля

2 Как показывает правовая статистика, в «портфеле» депутата Государственной Думы находится 1200-1500 законопроектов в год Например, в 2005 году всеми субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу ФС РФ было внесено 1259 законопроектов, в 2006 году несколько меньше - 1109 Рассматривает российский парламент от 500 до 700 законопроектов ежегодно (1996 г - 249, 1997 г - 417, 1998 г - 443, 1999 г - 1630, 2000 г - 484, 2005 г - 1259, 2006 г - 227,2007 - 247) Становятся законами ежегодно (подписываются Президентом РФ и обнародуются) 220-250 законов (1996 г - 150, 1997 г - 154, 1998 г - 172, 1999 г - 694,2000 г - 172, 2005 г - 232,2006 г - 273, 2007 - 229)

из-за ее неразрывной связи с обеспечением развития в институтах власти Российской Федерации важнейшего принципа правового государства - разделения власти, лежащего в основе функционирования демократических государств В связи с этим, как научный, так и практический интерес представляет анализ первого регламента - Наказа Государственной Думы, правового акта, определяющего компетенцию и порядок еб работы

7. Наука конституционного права при формировании и развитии законодательства России еще слабо использует опыт модельного нормотворчества стран СНГ, особенности законотворческой деятельность в них. Наряду с главной тенденцией к сближению различных правовых систем возрастает и потребность в использовании многообразных конституционно-правовых институтов функционирующих в этих странах, на основе учета конкретных исторических и национально-специфических условий.

Степень научной разработанности и круг используемых источников. В своей работе диссертант опирался на результаты исследований советских и российских специалистов в области конституционного (государственного) права, истории и теории государства и права, политических и правовых учений, сравнительного правоведения Среди них- труды дореволюционного периода следующих авторов: С Ю. Витте, В М Гессена, Д JI Градовского, Ф И. Дана, Л. Дюги, В О Ключевского, М М Ковалевского, Ф Ф. Кокош-кина, Н.М. Коркунова, С Д. Котляревского, Н И Лазаревского, В Н. Латкина, Е И Левина, В А Маклакова, Ю О. Мартова, В Д. Набокова, П Н Новго-родцева, М В Родзянко, М М. Сперанского, В А Тихомирова, Б Н Чичерина, Г Ф. Шершеневича, работы современных отечественных государство-ведов С.А Авакьяна, А.С Автономова, М В. Баглая, К А Бякешева, А В. Васильева, Р Ф. Васильева, Р X Вильданова, Б Н Габричидзе, Г.А. Гаджиева, В Н. Дурденевского, Б П. Елисеева, Р В. Енгибаряна, O.A. Жидкова, С.Э. Жилинского, Д Л Златопольского, Т Д. Зражевской, И П Ильинского, И А. Исаева, В.Т. Кабышева, Н Г. Кобеца, Е И Козловой, О С. Колбасова, Б.С. Крылова, В.Н Кудрявцева, В И Кузнецова, М.Н. Кузнецова, O.E. Кута-фина, М.И. Кукушкина, Б.М Лазарева, В В. Лазарева, В И Лафетинского, Ю И Лейбо, В О. Лучина, Г В Мальцева, В.В Маклакова, А 3 Манфреда, М Н Марченко, А Н Медушевского, О О. Миронова, А.А Мишина, Н А. Михалевой, В Д Мазаева, А В Малько, В В. Невинского, Г В Осипова, А С. Пиголкина, М И. Пискотина, А С Саломаткина, С В. Соловьевой, В Н Синюкова, Ю И. Скуратова, Б А Страшуна, Ю А. Тихомирова, Б Н. То-порнина, В А. Туманова, Г И Тункина, Г Р Хабибуллиной, В Е. Чиркина, О И Чистякова, Т М Шамбы, А И Экимова, Л М Энтина, Б С Эбзеева и других, а также научные работы зарубежных авторов Т Маунца, К. Хессе, Г. Оберойтера, Э Хюбнера, Э Буша, Р Циппелиуса, Д Хессельберта,

М. Захса, И. Люке, К Дегенхарта, К. фон Бойме, В. Лабьюда, Б. Вальдмана, А. Алена, Е Ван Нюэнхове, П Ван Ореховена, П. Питсрса.

В целом, при всем обилии литературы по исследуемой тематике, отсутствуют комплексные работы, отражающие концепцию единого конституционно-правового статуса российского парламента, который включает принципы организации, функции, взаимодействие двух палат Федерального Собрания в законодательном процессе, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворчестве парламента Кроме того, в науке конституционного права используется еще незначительное число переведенных (в отличии, например, от текстов конституций зарубежных стран) на русский язык и включенных в научный оборот регламентов (законов) парламентов стран мира. В работах, содержащих сравнительно-правовой анализ зарубежных стран и дореволюционной России, не уделяется достаточного внимания использованию соответствующей парламентской практики в деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа социальных и политических процессов, происходящих в стране, разработать комплекс научно-теоретических положений, определяющих конституционно-правовой статус Федерального Собрания — парламента Российской Федерации, раскрыть условия, факторы и закономерности совершенствования парламентской организации российского государства, исследовать конституционно-правовые и организационные средства обеспечения эффективной законотворческой деятельности представительных органов государственной власти в ходе политической, экономической и правовой реформы

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- уточнить сущность, понятие, структуру и функции конституционно-правового статуса парламента Российской Федерации и исследовать принципы деятельности палат Федерального Собрания РФ,

- проанализировать правовое регулирование деятельности Федерального Собрания Российской Федерации как правового института конституционного права, включая его функции и различные парламентские процедуры,

- выявить исторические и теоретические закономерности становления и развития российского парламентаризма;

- установить зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса и реального положения в по-

лмтической системе государства, его отношений с другими высшими органами государственной власти страны;

- исследовать законотворческую деятельность, осуществляемую региональными парламентами и их взаимодействие с федеральными органами власти Российской Федерации, а также показать наиболее эффективные пути реализации права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации в Государственной Думе

- провести сравнительный анализ конституционного статуса парламентов и практики парламентских процедур ряда зарубежных государств с конституционно-правовым статусом Федерального Собрания - парламента Российской Федерации (на примере парламентов Франции, Германии, Италии, Японии, Индии, Венгрии, Польши, Болгарии), практики функционирования международных парламентских организаций с учетом возможного совершенствования работы российского парламента (на примере Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Межпарламентской Ассамблеи Евразийского Экономического Сообщества - МПА ЕврАзЭС), учета модельного законодательства МПА СНГ), а также работы Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ);

- выявить особенности внутренней организации и порядка функционирования парламентов Республики Казахстан (Сената и Мажилиса), Совета Республики и Палаты Представителей Республики Беларусь, парламента Республики Молдова, Национального Собрания Армении, Жогорку Кенеш (парламента) Кыргызской Республики, а также на основе сопоставления Конституций и регламентов представительных и законодательных органов власти данных стран СНГ определить меры по совершенствованию законодательного процесса в Российской Федерации;

- определить современный статус парламентария (депутата, члена парламента), механизм его реализации и совершенствования в России с учетом зарубежного опыта;

- проанализировать правовые позиции, изложенные в решениях Конституционного Суда Российской Федерации касающихся конституционно-правового положения Федерального Собрания Российской Федерации и законодательного процесса

Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового закрепления и реализации статуса парламента как высшего представительного и законодательного органа власти, внутренней организации его деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах, взаимодействие парламента с другими государственными органами и обществом в целом.

Предметом исследования выступают элементы конституционно-правового статуса парламента России и зарубежных стран (его функции, компетенция, структура, статус парламентария (депутата, члена парламента), законодательный процесс, внутренняя организация деятельности парламента), а также отечественный исторический опьгг парламентаризма с учетом его становления и развития.

Методологическую основу исследования образуют научные методы познания общественных явлений и процессов Междисциплинарность использованных в данной работе подходов обусловила применение общенаучных методов, диалектического (в аспекте общего и особенного в закреплении и развитии конституционно-правого статуса Федерального Собрания РФ, в частности, взаимосвязи статуса парламента с внутренней организацией его деятельности, динамикой и качеством законодательного процесса (на примере Российской Федерации), абстрактного и конкретного в реализации ряда полномочий парламента, регламентных норм его работы, сравнительно-правового (в контексте возможности использования зарубежного опыта применительно к функционированию палат Федерального Собрания РФ, внедрения универсальных средств, форм и методов работы парламента, внутренней организации его деятельности в российскую парламентскую практику), системно-структурного (парламент раскрывается не только и не столько как «вещь в себе», а во взаимодействии с другими институтами политической системы, высшими органами власти), включающий анализ и синтез

Использованы и такие методы, как функциональный, конкретно-исторический (в части обобщения опыта составления и реализации Наказа (регламента) Государственных Дум Российской Империи); формально-юридический. социологический и статистический (при исследовании динамики и качества законотворческого процесса в РФ на протяжении последних 15 лет) Использование данных методов, (особенно сравнительно-правового), способствовало выработке автором ряда предложений по оптимизации функционирования российского парламента - Федерального Собрания РФ. Использование конкретно-исторического метода позволило исследовать конституционно-правовой статус парламента и внутреннюю организацию его деятельности с позиций прошлого и настоящего, а также определить меры по его совершенствованию в будущем

Особенностью диссертационной работы является сочетание научно-теоретического и эмпирического уровней исследования проблемных вопросов реализации статуса парламента, его взаимодействия с государственными и общественными органами

В диссертационном исследовании автор опирается и на свой многолетний опыт работы депутатом Государственной Думы и членом Совета

Федерации Федерального Собрания РФ, а также в качестве Губернатора Кировской области и преподавателя в высшей школе Наряду с этим, автор в работе использует опыт личного участия в работе Парламентской Ассамблеи Совета Европы и Межпарламентской Ассамблеи СНГ, Законодательного Собрания Кировской области. Использование вышеназванных методов познания, а также исследование зарубежного и отечественного опыта позволило автору подготовить предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, внедрению новых форм, средств и методов в практику работы российского парламента, повышению качества законодательной работы

Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования.

В качестве эмпирического материала использовались: статистические данные законодательной деятельности Федерального Собрания РФ, материалы парламентских слушаний и «круглых столов» по вопросам деятельности парламента и организации законодательного процесса; доклады Совета Федерации Федерального Собрания РФ за 2004-2008 годы о состоянии законодательства в Российской Федерации, данные законодательной деятельности представительных органов власти субъектов Российской Федерации, в частности, Законодательного Собрания Кировской области за десятилетний период, модельные законы и материалы пленарных заседаний и комиссий Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств (МПА СНГ и МПА ЕврАзЭС), материалы и издания Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Регламенты работы парламентов Казахстана, Киргизии, Белоруссии, Армении и других государств, конституции зарубежных государств (Франции, Германии, Италии, Испании, Индии, Венгрии, Румынии, Болгарии); Наказ Государственной Думы Российской Империи, материалы научно-практических конференций и семинаров по теме исследования, прошедших в 1994-2008 годах; источники, находящиеся в личном распоряжении автора, связанные с его участием в законодательной деятельности Федерального Собрания РФ и Кировской области.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе впервые в российской юридической литературе предпринята попытка комплексного междисциплинарного сравнительно-правового исследования конституционно-правового статуса российского парламента, а также и некоторых других зарубежных парламентов. Разработаны и системно структурированы в виде научно-теоретического направления конституционно-правовые основы правового статуса парламента России и организации его деятельности

Система юридических научных категорий и понятий использована с учетом современного конституционного и текущего законодательства, прак-

тики государственно-правового строительства Сделан новый теоретический вклад в содержание российского парламентаризма.

Предложена авторская концепция конституционно-правового регулирования общественных отношений в сфере деятельности Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как единого органа государственной власти, осуществляющего представительную, законодательную и контрольную функции, а также взаимодействующего с другими государственными и общественными органами По итогам исследования выработаны предложения, позволяющие существенно оптимизировать работу российского парламента, его взаимодействие с другими высшими органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Элементами научной новизны диссертационной работы являются следующие положения и рекомендации, которые выносятся на защиту:

1 Автором конкретизированы для использования в научном обороте такие понятия как- «парламентаризм», «конституирование представительного органа», «конституционно-правовой статус парламента», «парламент как единый представительный и законодательный орган федеральной государственной власти», "статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации", «толкование законов парламентом» и др

Автор полагает, что конституционно-правовой статус парламента - это закрепленное Конституцией Российской Федерации и иными источниками конституционного права положение парламента как представительного и законодательного органа государственной власти страны, характеризующее социально-политическое назначение данного органа государственной власти, его роль, задачи и функции, принципы организации и деятельности, внутреннюю структуру, способствующую реализации функций; взаимоотношения с иными органами государственной власти, компетенцию, обусловленную местом в системе народовластия, процедуры осуществления деятельности парламента, в том числе формы и порядок принятия нормативных правовых актов При этом практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране способности парламента, как органа народного представительства, формулировать (выражать) через закон волю избирателей и реали-зовывать их интересы посредством механизма государственной власти и авторитета парламента в обществе

2 Автором предложен новый правовой механизм реализации представительной функции парламента В этих целях предлагается- введение обязательных (ежегодных) отчетов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы перед органами государственной власти субъекта

Российской Федерации и органами местного самоуправления, населением субъекта Российской Федерации; формирование наказов и их финансовое обеспечение, введение процедуры отзыва депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Автор полагает, что применение вышеназванных мер позволит повысить ответственность российских парламентариев, расширить учет многообразных социальных, партийных и других интересов и придать законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации общенациональный представительный характер

3. Выявлена степень влияния факторов (непосредственная и опосредованная), воздействующих на конституционно-правовой статус парламента в Российской Федерации К непосредственным факторам автор относит политический процесс и институты гражданского общества, а также организационный процесс. К опосредованным факторам автор относит конституционный процесс, законодательный процесс, а также процесс взаимодействия парламента с законодательными органами государственной власти субъекта РФ и с иными государственными органами Практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране

Выявлено функциональное влияние политических партий на становление, развитие и реализацию конституционных основ парламентской деятельности. Опыт парламентов зарубежных государств, свидетельствует о том, что политическая партия использует парламент для претворения в жизнь своих целей и доктринальных идеологических установок; парламент, в свою очередь, формируется посредством деятельности политических партий и напрямую зависит от их организационной структуры и социальной активности

4 Закрепление в Конституции РФ принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов позволит обеспечить взаимодействие в сфере законотворчества и осуществления контроля над реализацией принятых законов. Возможными формами реализации данного принципа являются: введение института совместной законодательной инициативы регионов; предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых субъектами Федерации, активизация Советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с парламентом Российской Федерации.

5. Конкретизировано содержание внутренних функций парламента посредством выделения следующих направлений работы, а) с законопроектами по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации путем обязательного рассмотрения отзывов, как от законодательного, так и от исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации (тн. «нулевое чтение»), б) с поправками

после принятия таких законопроектов в первом чтении, в) с законодательными инициативами субъектов Российской Федерации

Наряду с этим автор вводит в экспертно-аналитическую работу парламента- мониторинг законодательства в Российской Федерации, проверку актов на коррупциогенность, выявление законотворческих ошибок, учет мнения Общественной палаты на внесенные законопроекты и др

В работе сделан вывод о необходимости создания единого Центра мониторинга законодательства при Федеральном Собрании Российской Федерации, в форме автономного учреждения Сегодня действующий Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права), созданный при одной палате - Совете Федерации Федерального Собрания, не решает в полной мере стоящие задачи

6. Уточнено содержание статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания. Автор предлагает закрепить в регламентах палат процедуру официальной торжественной присяги при подтверждении его полномочий в качестве члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, а также предусмотреть в качестве основания для досрочного прекращения их полномочий неучастие депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации в работе палаты и ее органов.

7. Выявлена зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса. Автором предложены оптимальная модель и параметры структуры палат парламента, а также аппарата и его подразделений опирающиеся на зарубежную и отечественную практику.

8 Обосновывается необходимость создания в парламенте структурного подразделения, которое бы занималось антикоррупционной экспертизой федеральных законов и проектов нормативно-правовых актов, осуществляло мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов.

9. Обоснована необходимость введения процедуры толкования федеральных законов как результата совместной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации с целью устранения пробелов и коллизий в правовой системе России

10 Отвергается предложение некоторых ученых и политиков о введение в Регламент Совета Федерации единогласного голосования двух членов палаты от одного и того же субъекта РФ, которые должны выражать «консолидированную» позицию, тем самым не перенося свои разногласия в федеральный парламент

11. Обосновывается необходимость разработки и принятия федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации - Парламенте Российской Федерации», регулирующего принципы деятельности парла-

мента, его функции и организационную структуру, процедуру толкования законов, взаимодействие между палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, а также его взаимосвязь с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными государственными органами При этом автор полагает, что предмет регулирования такого интегрированного закона целесообразно определить с учетом регламентов палат Федерального Собрания, а структура и концепция данного закона могут быть смоделированы с учетом зарубежных аналогов

Обосновывается системная связь и потребность в установлении единых правил юридико-технического оформления проектов федеральных законов, единых требований к языку закона и юридической терминологии. Поэтому автор с учетом современных реалий предлагает ускорить рассмотрение и принятие Государственной Думой проектов федеральных законов: о нормативных правовых актах, о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.

12 Выявлен дисбаланс в реализации субъектами права законодательной инициативы их полномочий, когда одни из них не в полной мере реализуют свои законотворческие полномочия, при этом имеют высокий потенциал в сфере законопроектной работы (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения), а другие не наделены таким правом законодательной инициативы (Уполномоченный по правам человека РФ, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ) Автором отмечается низкая результативность и эффективность участия законодательных (представительных) органов субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе, а также предлагаются меры по ее совершенствованию

13 Названный многоплановый государственно-правовой подход к парламентской организации российского государства позволил автору в данном исследовании сделать соответствующие выводы и предложения о развитии парламентаризма в стране, а также о целесообразности изменения некоторых положений Конституции Российской Федерации и действующего законодательства

14. Автор предлагает внесение следующих изменений в Конституцию Российской Федерации

- предусмотреть в Конституции РФ характеристику Федерального Собрания - парламента Российской Федерации не только как законодательного и представительного, но и как контрольного органа Российской Федерации: предложение касается внесения поправок в статью 94 и статьи 101,102 и 103

Конституции Российской Федерации, касающиеся вопроса «о парламентском контроле»,

- установить в части 2 статьи 95 и части 2 статьи 96 Конституции РФ (строго конституционный, а не как сейчас федеральным законом) порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания,

- осуществить «инвентаризацию» предметов ведения и полномочий Совета Федерации и Государственной Думы, а также их участие в законодательном процессе, путем внесения поправок в статьи 102, 103, 105, 106, 107 Конституции Российской Федерации Предлагается увеличить с 14 до 60 дней время, отведенное Конституцией РФ Совету Федерации для одобрения принятого Государственной Думой федерального закона,

- предусмотреть право Совета Федерации по участию в формировании Правительства РФ, а также выражать недоверие отдельным членам Правительства РФ Участвовать в назначении и освобождении от должности Председателя Центрального Банка РФ.

- предусмотреть право Государственной Думы по участию в назначении и освобождении председателей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также Генерального прокурора РФ,

- уточнить в Конституции РФ терминологию в отношении региональных парламентов Предложения касаются внесения следующих поправок так, в части 2 статьи 66, в части 1 статьи 104 и в статье 134 они именуются «законодательными (представительными) органами», однако в части 3 статьи 66 используется другой термин «законодательный орган автономной области, автономного округа», в части 1 статьи 77, в части 2 статьи 95 и части 2 статьи 97 региональный парламент уже выступает как «представительный орган государственной власти» и в части 2 статьи 125 и статьи 136 Конституции используется термин «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации».

15. В диссертации сделан вывод о том, что условия и потребности социально-экономического развития страны заставят исследователей и практиков идти в направлении совершенствования законодательного процесса Движение к новой модели российского парламента следует осуществлять постепенно, продуманно, через создание и использование как новых, так и проверенных отечественной и зарубежной практикой форм и методов работы. При этом необходимо исходить из того, что для России крайне важен сильный и авторитетный федеральный парламент, способный обеспечить правовое регулирование и надежно защитить права и свободы человека и гражданина.

Новые практические результаты и их значимость.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию развития российского парламентаризма, имеют системный и междисциплинарный характер В нем содержатся новые подходы к совершенствованию конституционно-правового статуса российского парламента как одному из перспективных направлений развития науки конституционного (государственного) права Автор в своем исследовании решает поставленные задачи с учетом современной философии, политологии, социологии, истории государства и права и др

Выводы автора имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, сложным и противоречивым процессам, происходящим в Российской Федерации. Они могут быть использованы для совершенствования законодательства и обоснования, практических мер по совершенствованию деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ

Результаты исследования и материалы диссертации могут быть использованы в ходе преподавания конституционно-правовых и политологических учебных дисциплин, спецкурса по парламентскому праву, для депутатов и государственных служащих

Предложения о совершенствовании конституционно-правового статуса парламента могут быть использованы в нормотворческой деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения работы отражены в опубликованных научных трудах автора, в его докладах и выступлениях в Федеральном Собрании Российской Федерации и в Законодательном Собрании Кировской области, а также в разработанных федеральных и региональных законопроектах.

С использованием материалов автора были подготовлены проекты 8 законов Кировской области, более 10 федеральных законов, в том числе Кодекс об административных правонарушениях и конституционный федеральный закон «О чрезвычайном положении», а также модельных законов, содержащих механизм реализации конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Предложена структура проекта Федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», а также проекты изменений в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Автор выступал с докладами и сообщениями на заседаниях Государственного Совета при Президенте Российской Федерации и Президиума Гос-

совета РФ, на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, сессий Парламентской Ассамблеи Совета Европы, на международных, всероссийских и межвузовских конференциях, «круглых столах» и семинарах

Материалы исследования используются в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации» на юридическом факультете Российского государственного социального университета, а также в ряде других ВУЗов.

По теме диссертационного исследования опубликовано более 20 научных работ, в том числе монография объемом 20,46 п.л

Структура исследования определена основными целями и задачами, состоит из введения, трех глав, двенадцати параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении обоснованы актуальность темы диссертационного исследования, ее научная разработанность, определены ее цели, задачи, теоретическая и методологическая база, сформулирована научная новизна исследования и его основные положения, вынесенные на защиту, отмечена научная и практическая значимость, показаны результаты работы и их апробация

В первой главе - «Конституционно-правовой статус Федерального Собрания - парламента Российской Федерации» исследуются правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации, выделяются его элементы с учетом историко-правового опыта становления и развития отечественного парламентаризма; подробно рассматривается правовая база парламента РФ, ее содержание, проблемные вопросы реализации и взаимодействия с другими органами государственной власти, внутренняя организация работы

В первом параграфе «Историко-правовой опыт организации и функционирования российского парламента. Учреждение и Наказ Государственной Думы Российской Империи. Советский опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР» диссертантом сделан вывод, о том, что понимание роли и места Федерального Собрания - Парламента России, как органа народного представительства невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории становления и развития представительных учреждений - от вече и боярской думы, дореволюционных Государственных Дум и Государственного Совета, а также деятельности Советов СССР и РСФСР.

В работе дается анализ дореволюционного законодательства, регулирующего деятельность парламента, в котором выделяются следующие направления

значимость для современной России истоков российского парламентаризма, работы Государственной Думы четырех созывов после издания Манифеста Императора Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 года в 1906-1917 годах; исследование Наказа Государственной Думы - законодательного акта (регламента), определяющего распорядок работы Государственной Думы, компетенцию, порядок действия ее руководящих и вспомогательных органов (Совещания, Канцелярии, Приставной части); правовой статус членов Думы, прав и обязанностей депутатов в тот период времени, структурирование парламента и его взаимодействие с исполнительной властью, организацию законотворческой работы, выработка предложений по совершенствованию деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ, статуса депутата на основе имеющегося исторического опыта

Научный интерес представляет практика принятия депутатом «торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа), основания выбытия депутата из состава Думы, если он «не посещал ни одного заседания Думы в продолжение целого года без отпуска» (п. 18 Наказа), отказ от звания депутата «заявив о сем письменно Председателю Думы или путем отказа от принятия Торжественного обещания при вступлении в Думу» (п 17 Наказа); вычет из довольствия депутата «за каждый пропущенный день заседаний» без уважительной причины, временное отстранение депутата от участия в заседаниях, поддержание порядка в помещениях Думы Приставом Думы и его помощниками, предложение министрам разработать законопроект, а в случае отказа, «образовать для его выработки Комиссию из своей среды» (п 57 Наказа), «передача дела на рассмотрение императору», «если Дума двумя третями голосов не признает возможным удовлетвориться сообщением Министра или Главноуправляющего» (начальника департамента), ведение Ведомости присутствующих на заседаниях Думы (член Государственной Думы вносит собственноручно свое имя в течении всего заседания), принятие присяги «на верную службу» поступающими на службу в Канцелярию (аппарат) Государственной Думы; ограничение числа Комиссий (Комитетов) Думы до 8-10 (включая бюджетную, Комиссию по запросам, Комиссию по личному составу и др.); введете процедуры «спешного рассмотрения» законопроектов; личном голосовании депутата, запрете на подачу голосов за отсутствующих Эти и другие положения могут быть, по мнению автора, использованы в работе палат российского парламента, и быть включены в Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации

Диссертант отмечает, что корни российского парламентаризма уходят в далекое прошлое и характеризуются борьбой двух противоречивых тенден-

ций зарождения, формирования и развития выборного начала в управлении, ведущего к созданию представительного органа, и укрепления неограниченной самодержавной власти, опирающейся на разветвленный государственный аппарат Другой специфической чертой развития российского парламентаризма является факт наличия конституционных идей и проектов в этой сфере даже в те периоды, когда абсолютная власть в России казалась полностью утвердившейся В Российской Империи ввиду отсутствия развитых демократических традиций, слабости партийной системы, низкого уровня политической культуры населения не было и не могло появиться парламента европейского типа Любые инициативы парламента зависели не от воли представлявших его граждан, а от воли монарха Государственная Дума России 1906-1914 гг не стала и не могла стать настоящим представительным органом государственной власти не только по причине ограничения порядка ее формирования различными избирательными цензами, но и в силу того, что самодержавие не было готово к ограничению своей власти органом парламентского типа.

Советские представительные учреждения были образованы в противоположность парламентаризму и принципу разделения властей Тем не менее, они обладали некоторыми чертами современного парламента. Их функционирование на протяжении почти восьми десятилетий представляет огромное значения для накопления парламентского опыта в России Поэтому деятельность Советов в СССР (1917-1989 гт.) должно быть предметом самостоятельного и объективного научного исследования Это же касается и короткого периода (1990-1993 гг.) работы Съезда народных депутатов РСФСР (Российской Федерации).

Сегодня система представительных органов в Российской Федерации коренным образом изменилась и имеет тенденцию к оптимизации. Однако процесс совершенствования этой системы в России еще далек от своего завершения, он требует глубокого научного осмысления и анализа. Представительные органы власти функционируют в принципиально новых условиях, для которых характерно развитие рыночной экономики и многопартийности, профессиональных начал в депутатской деятельности. Произошел отказ от идеи верховенства представительного органа, которую сменили принципы верховенства Конституции Российской Федерации и разделения властей. Подверглись существенной корректировке конституционно-правовые основы федеративного устройства и организации власти, актуализировались проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, разделения компетенции между органами публичной власти.

Автор рассматривает парламентаризм, как особую систему государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного, исполнительного и судебного при существенной политической, идеологической и организационной роли парламента, основанной на верховенстве закона.

Второй параграф «Совет Федерации и Государственная Дума ФС РФ как правовые институты, их конституционно-правовой статус» посвящен исследованию норм, связанных с конституированием полномочий палат Федерального Собрания РФ Речь идет о процедурах признания полномочий парламентариев, формированию структуры и деятельности палат и их органов, их взаимодействие с другими государственными и общественными органами, законодательно закрепленном объеме функций и полномочий в условиях реализации концепции (доктрины) разделения власти, народного представительства. Исследуются разнонаправленные тенденции в современном мире, связанные с повышением (принижением) социальной роли парламента в жизни общества, «ресурсы», обеспечивающие совершенствование его работы в области законодательной деятельности. При этом акцент делается на выявлении эволюции статуса и функций Федерального Собрания РФ с учетом отечественного и зарубежного опыта. Подробно рассматривается работа Государственной Думы, внутренняя организация ее работы, статус депутатов, механизм реализации гарантий их деятельности

Обосновывается развернутое авторское определение понятия «парламента Российской Федерации», «конституционно-правового статуса парламента». Отмечается, что его практическая реализация во многом зависит от развития парламентаризма в стране и других факторов Конституционно-правовой статус парламента - это закрепленное Конституцией Российской Федерации и иными источниками конституционного права положение парламента как представительного и законодательного органа государственной власти страны, характеризующее а) социально-политическое назначение данного органа государственной власти, б) его роль, задачи и функции; в) принципы организации и деятельности, г) внутреннюю структуру, способствующую реализации функций, д) взаимоотношения с иными органами государственной власти; е) компетенцию, обусловленную местом в системе народовластия, ж) процедуры осуществления деятельности парламента, в том числе формы и порядок принятия нормативных правовых актов

Статус парламентария (депутата, члена) является одним из центральных элементов конституционно-правового статуса парламента. От его содержания (объема прав и обязанностей парламентария, обеспечения его деятельности и т.д) во многом зависит функционирование парламента, его дееспособность, развитие парламентаризма в стране. Статус включает в себя:

гарантии беспрепятственного и эффективного осуществления прав и обязанностей парламентария, его неприкосновенность на основе Конституции и законов страны Автором вносятся предложения по его укреплению (совершенствованию)

Обоснована необходимость введения официального толкования законов парламентом, которое понимается как деятельность парламента, направленная на уяснение и конкретизацию содержания норм права, раскрытие социально-политической воли законодателя Процедура толкования федеральных законов должна проходить две стадии а) рассмотрение Государственной Думой, б) одобрение Советом Федерации. Процесс толкования должен завершиться принятием нормативного правового акта в форме федерального закона

Диссертант полагает, что отсутствие в Конституции Российской Федерации отдельно «выделенной» компетенции Федерального Собрания Российской Федерации не препятствует возможности организационно осуществлять парламентские функции обеими палатами одновременно и тем более, не даегт основания полагать, что палаты Федерального Собрания полностью являются самостоятельными и независимыми друг от друга органами государственной власти. Диссертантом делается вывод о том, что Федеральное Собрание Российской Федерации является единым федеральным законодательным и представительным органом государственной власти - парламентом, компетенция которого складывается из компетенции его палат - Совета Федерации и Государственной Думы

На взгляд диссертанта сегодня необходимо уточнение статуса палат Федерального Собрания Российской Федерации в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и регламентах палат и поэтому требуется принятие комплексного законодательного акта о Федеральном Собрании Российской Федерации. До его принятия, федеральный законодатель должен развивать и конкретизировать положения Конституции Российской Федерации о статусе и взаимоотношениях Совета Федерации и Государственной Думы, в частности, в области федерального законодательного процесса в отдельных федеральных законах, например, в федеральном законе о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов Кроме того, диссертантом предлагаются внесение изменений в Конституцию Российской Федерации, которые отражены в научной новизне исследования.

В третьем параграфе «Регламент Государственной Думы как нормативно-правовая основа деятельности палаты Федерального Собрания», рассматриваются вопросы регламента Государственной Думы ФС РФ, которая обладает исключительной функцией принятия федеральных законов, связанной с усилением роли политических партий в жизни государства и об-

щества Регламент - нормативный акт, который регулирует не только организационные отношения внутри палаты, но и складывающиеся как в процессе законотворчества, так и при осуществлении иных полномочий палаты, определенных Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством РФ и ее субъектов Наряду с установлением подробных четких и юридически обязательных для всех участников законодательного процесса процедурных правил, регламент - это еще и важнейший элемент парламентской культуры и реализации принципа плюралистической демократии в парламенте

Автором отмечается, что переход на пропорциональную систему формирования Государственной Думы повлек значительные изменения и в Регламенте Государственной Думы, привел к увеличению объема полномочий депутатских объединений (фракций) по. формированию руководящих органов палаты, подготовке ряда процедурных вопросов; законодательному процессу, решению вопросов, отнесенных в соответствии с Конституцией РФ к ведению Государственной Думы; использованию новых форм работы с избирателями и др

В работе исследуется деятельность комитетов Государственной Думы, на которые возлагается основной объем работы, связанный с законотворческой деятельностью парламента. Сегодня в Государственной Думе работает более 30 комитетов комиссий и процесс их создания не прекращается. На взгляд автора оптимальное количество комитетов должно быть - 14—16. При этом в Регламенте следовало бы предусмотреть положение о том, что при численном составе комитета менее двенадцати депутатов он преобразуется в подкомитет, соответствующий профилю деятельности комитета Автор полагает, что парламентские слушания и "круглые столы" как форма работы нуждаются в совершенствовании как в части более широкого и детального изучения спектра мнений по обсуждаемой теме, так и социальных ожиданий (последствий) связанных с подготовкой и принятием закона. В работе проанализированы вопросы взаимодействия Государственной Думы с органами, в формировании которых она принимает участие: со Счетной палатой РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ, Общественной палатой

По мнению диссертанта, существенным недостатком Регламента Государственной Думы являются его многочисленные и постоянные изменения При этом больше внимания необходимо уделять анализу необходимости принятия закона, исследованию-прогнозу возможных последствий его принятия

Автором обосновывается создание в Государственной Думе структурного подразделения в Аппарате Думы, которое бы занималось исследованием нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности, осуществляло

мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов

В диссертации приведена авторская позиция о необходимости формирования в Российской Федерации системы законодательства, регулирующего конституционно-правовой статус парламента, порядок его формирования, и закона о нормативных правовых актов в Российской Федерации. Автор полагает, что при их разработке можно использовать существующую во Франции модель рационализированного парламентаризма В ст. 34 Конституции этой страны устанавливается исчерпывающий перечень предметов законодательного регулирования, а по вопросам, не отнесенным к данной сфере регулирования, принимаются регламентные акты исполнительной власти.

Применительно к предмету исследования также интересен и опыт белорусского парламента1

Автор рассматривает внутреннюю организацию работы парламента в широком и узком смысле (характеризуя при этом каждый из подходов) Внутренняя организация деятельности парламента обусловлена: объемом полномочий, которыми обладает (наделен) парламент в соответствии с Конституцией и текущим законодательством, Регламентом его работы, местом и ролью высшего законодательного и представительного органа власти в политической системе страны, сложившейся практикой функционирования парламентских органов, опытом работы, накопленного в целом парламентом и отдельными его комитетами, комиссиями, депутатскими объединениями, депутатами; профессиональной подготовкой депутатского корпуса и работников парламента, степенью развития и активности политических партий, общественных объединений, других институтов гражданского общества, их способности влиять на положение дел в парламенте; компетенцией и сложившейся практикой взаимодействия парламента с другими высшими органами государственной власти страны, региональными и местными властями

' В этой связи может бьгть полезен практический опыт реализации законодательной процедуры в Парламенте Республики Беларусь Законодательный процесс в белорусском парламенте имеет несколько стадий. Первая стадия прогнозирование и планирование развития законодательства. В республике на основе Конституции утверждается программа законодательной работы Вторая стадия Законодательная инициатива (ст 99 Конституции РБ) При этом Конституционный Суд праве вносить предложения в парламент о необходимости внести изменения и дополнения в акты действующего законодательства. Третья стяпия Предварительное рассмотрение проектов, проведение экспертизы Секретариатом Палаты Представителей, работа с проектом в комитетах и комиссиях. Четвертая стадия Рассмотрение проекта на заседании Палаты Представителей Пятая стадия Принятие закона. Шестая стадия Рассмотрение и одобрение (отклонение) Советом Республики принятых проектов законов Последней стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона Президентом Республики Беларусь

Также организация деятельности парламента проявляется в следующем месте и роли парламента в политической системе страны, структуре высших органов государственной власти и порядке их взаимодействия, объеме полномочий, которым наделен (обладает) на основе Конституции, законодательства парламент страны; динамике и качестве законотворческой работы субъектов права законодательной инициативы, преемственности депутатских объединений, комитетов и комиссий в различных созывах парламента, наличии «обратной связи» депутатов, парламента в целом с избирателями, реализации им своей представительной функции и др.

Поскольку в соответствии с ч 4 ст 101 Конституции России каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, то это на взгляд автора нарушает принцип единства деятельности парламента. Это на взгляд автора обусловливает необходимость принятия Федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», который позволит совершенствовать механизм реализации разнообразных функций парламента.

Автором обосновывается внесение ряда поправок в Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ

Глава 2 «Динамика и качество законодательного процесса в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты» посвящена исследованию законотворческого процесса в Российской Федерации (его субъектов, динамики и качества, результатов и т д.), федеральному и региональному компонентам этой работы.

В первом параграфе «Федеральный компонент законотворческой работы в Российской Федерации» анализируются особенности становления и развития федерального законодательного процесса Обращается внимание на то, что за прошедшие годы (включая советский период) накоплен не только первичный парламентский опыт в нашей стране (практика работы первых четырех Государственных Дум Российской Империи), но и произошла новация идей парламентаризма в России. Сегодня усилиями ученых и практиков идет поиск современной и эффективной модели функционирования Федерального Собрания Российской Федерации.

Автор отмечает, что законодательный процесс (разработка закона, его принятие, одобрение, обнародование) строится на принципах соблюдения Конституции РФ, действующего законодательства, общепризнанных принципах и нормах международного права, регламента, демократизма и политической ответственности, гласности и плюрализма мнений в ходе рассмотрения проектов законов, научности и объективности; плановости и предсказуемости (прогноза его результатов), экономичности и стабильности, непрерывности совершенствования, гласности и профессионализма, целесо-

образности и оперативности. Важная роль в его осуществлении, по мнению автора, отводится законодательной технике, представляющей собой совокупность специально-юридических и организационно-технических средств, посредством которых законодательный орган обеспечивает составление (разработку), принятие, обнародование законов, а также достижение необходимых целей и результатов

Автор не поддерживает идею так называемого" челночного" законодательного процесса, когда палаты равным образом ведут себя в законодательном процессе Диссертант полагает, что для федерального законодательного процесса особое значение имеют четкие парламентские процедуры При этом, как указывалось выше, особая роль в данном процессе должна принадлежать трем базовым федеральным законам - "О нормативных правовых актах", "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации" Проекты с таким наименованием в различные годы были предложены некоторыми авторами и были также разработаны с участием рабочей группы Совета Федерации.

Пакетное принятие законов и подзаконных правовых актов на взгляд автора, позволит устранить ряд давно известных проблем отечественного законодательного процесса: противоречивость, мелкотемье, неполнота, нарушения в системе видов нормативных правовых актов и некоторые другие Принятие ключевого закона одновременно с производными от него актами -действительно идея, способная существенно рационализировать правотворческую деятельность.

Разносторонняя экспертиза должна стать действенным фактором федерального законодательного правотворчества Сегодня создано множество экспертных советов при палатах Парламента РФ, его комитетах и комиссиях Однако существенного улучшения эти организационные структуры еще не дали Это недопустимое положение дел должно быть преодолено Качественные и главное независимые экспертные оценки законопроекта на всех этапах его движения в Федеральном Собрании должны стать необходимостью и реальностью

В работе приводится анализ статистического материала о состоянии законодательной работы в Российской Федерации в последние годы

Во втором параграфе «Региональный парламент и его законотворчество (на примере Кировской области и других регионов РФ)» отмечаются особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации

Среди причин низкого качества законопроектов субъектов Российской Федерации автор отмечает недостаточную степень профессионализма их авторов при составлении законопроектов, запаздывание с выдвижением ини-

циатив и длительный срок их рассмотрения в парламенте (от 14 дней до десяти лет) Автор полагает, что более качественному решению данных вопросов может способствовать деятельность Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ), проведение (включая выездные) парламентских слушаний, "круглых столов" по различной тематике законодательного обеспечения жизнедеятельности страны, организация мониторинга законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, публичного обсуждения докладов о состоянии законодательства в субъектах РФ, активное сотрудничество с научно-исследовательскими учреждениями и высшими учебными заведениями по вопросам формирования регионального законодательства

Автор поддерживает и обосновывает идею по созданию (в условиях отсутствия вертикали законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ) Всероссийской системы мониторинга правового пространства на основе создаваемых региональных центров, проводимых эмпирических исследований, включая прогнозы по применению действующего законодательства, проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов н правоприменительной практики

В диссертационном исследовании данная проблематика рассматривается на примере Кировской области и ряда других российских регионов, а также используются материалы сравнительно-правового анализа регионального законотворчества в зарубежных странах

Накопленный опыт работы и отработанный механизм парламентских процедур в субъектах Российской Федерации может, по мнению автора, быть полезен и при оценке совершенствования практики деятельности Федерального Собрания РФ. Среди них. наделение прокурора субъекта РФ и контрольной (счетной) палаты субъекта РФ правом законодательной инициативы (целесообразно, по мнению автора, аналогичное право предоставить Генпрокурору РФ и Счетной палате РФ); обязанность депутата присутствовать на каждом пленарном заседании, принятие законов по наиболее важным политическим, социально-экономическим и другим вопросам жизнедеятельности области, после обсуждения их с населением, запрет на принятие законов менее, чем в двух чтениях; практика публичного обсуждения депутатами законопроектов с участием представителей исполнительной власти, специалистов, ученых, общественности в ходе депутатских слушаний.

Диссертант также считает целесообразным внесение изменений в Конституцию Российской Федерации связанных с уточнением в Конституции РФ терминологии в отношении региональных парламентов, которые нашли свое отражение в научной новизне исследования.

В третьем параграфе - «Пути повышения эффективности и качества законодательной деятельности Федерального Собрания РФ» автором с учетом отечественного и зарубежного опыта определены наиболее типичные проблемные ситуации, снижающие эффективность реализации правового обеспечения проводимых в стране преобразований.

Диссертант приходит к выводу, что правовое регулирование общественных отношений, как на федеральном, так и на региональном уровнях, зачастую осуществляется без должного обоснования, хаотично и фрагментарно, принятие законодательных актов нередко обусловливается не только политическими мотивами и правовой необходимостью; отдельные законы субъектов Российской Федерации не всегда соответствуют федеральному законодательству, практически 2/3 принятых законов составляют законы о внесении изменений и дополнений в уже существующие акты, т е. преобладает «поправочное законодательство»

Автором сформулирован ряд предложений и рекомендаций по вопросам повышения эффективности и качества законопроектной работы в Российской Федерации определение приоритетных направлений законотворческой работы и проводимой правовой политики в стране, что должно найти отражение в государственной программе законопроектных работ. Среди них: принятие федеральных законов "О Федеральном Собрании Российской Федерации», "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов", активизация законотворческой работы Генеральной прокуратуры РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и Счетной палаты РФ, совершенствование участия субъектов Российской Федерации в развитии федерального законодательства, разработка перспективной модели законотворческого процесса, осуществление работы по систематизации и кодификации законодательства, функционирование единой системы мониторинга и оценки законодательства, проведение антикоррупционной экспертизы законопроектов.

Диссертант полагает, что в законодательстве необходимо уточнить понятие «право законодательной инициативы». Не смотря на то, что данное терминологическое словосочетание давно употребляется в законотворческой практике, на сегодняшний день отсутствует юридически четкая дефиниция этого понятия, его существенных свойств, элементов содержания. Поэтому в качестве основного элемента определение понятия права законодательной инициативы, как полагает автор, должно включать в себя указание на обязанность и ответственность парламента всеми возможными способами и средствами создавать условия для осуществления этого права, путем получения законопроекта от соответствующих субъектов такого права и обеспечение его дальнейшего прохождения в палатах парламента.

Особое внимание при формировании государственной программы законопроектной деятельности, по мнению диссертанта, следует уделять рациональному использованию финансовых и материальных ресурсов В этой связи представляется необходимым, чтобы оценка каждого законопроекта, включаемого в программу, производилась с учетом потребностей социально-экономического развития страны, обеспеченности проектируемых законодательных решений финансовыми средствами; целесообразности предполагаемых затрат, с точки зрения ожидаемых максимально положительных результатов, для покрытия расходов, связанных с подготовкой законодательного акта, а также расходов, направленных на его реализацию Программа в целом должна исходить из анализа действующего законодательства, адекватно отражать экономическое, социальное и политическое состояние общества, а, кроме того - основываться на научных прогнозах развития государственной и общественной жизни и в этом отношении определенным образом ориентировать законодателя.

Кроме того, следует совершенствовать и законодательную технику Сегодня при подготовке проектов федеральных законов еще не обеспечивается должное единообразие при формулировании и структурировании окончательного текста законопроекта, не придается унифицированный порядок правового регулирования. Следствием этого является практика издания законов с существенными техническими недостатками.

Автор обосновывает в работе необходимость создания Института законотворческой работы при Федеральном Собрании Российской Федерации Обращает внимание на развитие информационных ресурсов Федерального Собрания и доступа к ним, а также использование их для обсуждения законов и проектов депутатами различных уровней, учеными, гражданами и общественностью, развитие электронного документооборота, внедрение в повседневную жизнь парламента электронной цифровой подписи (ЭЦП) и др.

Автор в работе акцентирует внимание на имплементацию принципов и норм международного права, модельного законодательства в российскую правовую систему В связи с этим на его взгляд предстоит активизировать интеграционные процессы с участием Российской Федерации (по линии МПА СНГ, ЕПА ЕС, Парламентского Собрания Россия - Беларусь, Совета Европы, ОБСЕ, межгосударственных отношений и иного международного сотрудничества)

В главе 3. Зарубежный опыт конституирования парламента. Срав-ннтельно-правовон анализ конституционного статуса парламента в странах Европы, Америки и государств СНГ автором на основе сравнительно-правового анализа конституционного статуса парламента в странах Европы, Америки и государств СНГ рассматривается зарубежный опыт конституирования парламента, в том числе применительно к статусу и практики работы Федерального Собрания РФ

Парламентаризм в России развивается и с учетом зарубежного опыта. Сегодня в мире насчитывается более 200 стран, где приняты парламентские формы правления, а около 50 стран имеют двухпалатные парламенты Как полагает диссертант задачи науки конституционного права заключаются в выборе наиболее оптимальных форм работы парламента (как в области конституционного статуса, так и внутренней организации его деятельности применительно к современным реалиям), и их закреплении в нормативных правовых актах, регулирующих основы деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

В условиях сближения различных конституционных систем и возрастания многообразия конституционно-правовых инсттутов приобретается конкретно-исторический и национально-специфический потенциал отечественного парламентаризма, выражающийся в конституционно-правовом статусе парламента.

Анализируя государственно-правовую практику парламентской организации зарубежных стран, автор пришел к выводу, что общепризнанных, окончательных и главное универсальных решений, каким быть российскому парламенту, нет. В нашей стране формы, средства и методы работы парламента должны складываться в процессе длительных эволюционных преобразований, на основе собственного исторического опыта и традиций, с учетом политических, социальных и экономических реальностей и с весьма осторожным использованием опыта других стран

В первом параграфе «Конституции Французской и Итальянской Республик, Основной Закон ФРГ о статусе парламента и организации его работы» автором обращается внимание на следующие положения в Конституции Французской Республики: "французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате". Автор полагает, что данная норма ст. 24 французской Конституции может быть использована в российском законодательстве (сегодня за пределами России живет более 20 млн. россиян); "члены Правительства имеют доступ в обе палаты; они должны быть заслушаны, когда того потребуют Они могут прибегнуть к помощи комиссаров Правительства" (ст. 31 Конституции)

В Основном законе Федеративной Республики Германии также можно выделить ряд положений, которые могли бы быть полезны при совершенствовании статуса российского парламента Среди них "Бундесрат состоит из членов - представителей земель. Каждая земля располагает не менее, чем тремя голосами, земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов жителей - пять голосов; земли с населением свыше семи миллионов - шесть

голосов Каждую землю может представлять столько членов, сколько она имеет голосов" (ст 51 Конституции ФРГ).

В ФРГ подготовленные Федеральным правительством законопроекты принимаются Бундестагом. Принятые законы должны немедленно передаваться Бундесрату Закрепление такой практики в Основном законе ФРГ является, серьезным подтверждением наличия у Бундесрата функций контроля над деятельностью правительства. На основании ст. 76 ч. 2 Основного закона ФРГ законопроекты Федерального правительства сначала представляются в Бундесрат Бундесрат имеет право, но не обязан давать по ним свое заключение в течение 6 недель Федеральное правительство может передать законопроект в Бундестаг и по истечении 3 недель, если законопроект в порядке исключения был обозначен при передаче в Бундесрат как особо срочный, даже если заключение Бундесрата еще не поступило в правительство После поступления заключения Бундесрата правительство должно немедленно представить его в Бундестаг.

Бундесрат очень активно пользуется этим правом, предоставленным ему Основным законом В «первом заходе» законопроект проверяется Бундесратом на предмет его конституционно-правового качества и допустимости; устанавливается, идет ли речь о законе, требующем одобрения Бундесрата, или о протестном законе; эксперты из земельных министерств изучают практическую полезность закона. Бундесрат может запросить любую необходимую ему для заключения информацию, как у самого Федерального правительства, так и у земельных администраций, а также у экспертов Заключение Бундесрата может содержать положительную либо отрицательную оценку, а также требование о внесении изменений в законопроект Федерального правительства. Ситуация усложняется, когда Федеральное правительство, объявив законопроект срочным, в соответствии со ст 76 ч. 2 Основного закона сокращает срок для подачи заключения до 3 недель и таким образом лишает Бундесрат возможности подготовить основательное и всеобъемлющее заключение Однако сомнительной кажется практика, когда законопроекты Федерального правительства вносятся в Бундестаг в качестве законодательной инициативы одной или нескольких правительственных фракций либо одновременно с передачей законопроекта в Бундесрат, либо вообще как предложение фракции. Такая процедура является со стороны Бундестага злоупотреблением своим правом законодательной инициативы, представляет собой «уклонение" от критики Бундесрата, пренебрежение парламентскими формами.

Вместе с тем, как полагает диссертант, включение второй палаты в процесс законотворчества на этапе предварительного рассмотрения законопроекта не является излишним, более того, оно целесообразно и желательно с

политической точки зрения, поскольку тем самым удается сгладить или предотвратить возможные конфликты с Бундестагом. Это важно еще и потому, что некоторые положения Основного закона предоставляют Бундесрату право вмешательства в сферу мер, принимаемых правительством в связи с чрезвычайными ситуациями. В частности, речь идет о следующих правах: требовать отмены полицейских мер, принимаемых Федеральным правительством в отношении земель в условиях стихийных бедствий и нарушения общественного порядка; требовать прекращения действий вооруженных сил в революционных ситуациях, требовать отмены чрезвычайных мер в условиях состояния обороны или, по меньшей мере, принятия Бундестагом решения по этому поводу; совместного с Бундестагом объявления об окончании состояния обороны

Интересен и другой опыт. В статье 73 Конституции Италии закреплено, что "Если палаты, каждая абсолютным большинством голосов своих членов, объявляет закон срочным, то он прамульгируется в срок, указанный в этом законе". В этой же Конституции говорится: "Когда того потребуют пятьсот тысяч избирателей или пять областных советов, назначается народный референдум для отмены полностью или частично закона, или акта, имеющего силу закона Референдум не допускается в отношении законов о палатах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров" (ст. 75 Конституции Италии).

Любой правительственный законопроект в Италии первоначально рассматривается в одной из палат парламента и в случае его одобрения направляется для прохождения аналогичной процедуры в другую палату. Особого внимания заслуживает возможность осуществления итальянским правительством прямых законодательных функций в соответствии со ст. 76 и 77 Конституции В случае необходимости и срочности правительство под свою ответственность принимает временные положения, наделяемые силой закона Однако такие срочные декреты должны быть представлены в тот же день в парламент для их последующего утверждения. Если правительственный декрет не получит законодательного утверждения в течение 60 дней, то он теряет силу уже с момента опубликования Тем не менее палаты парламента могут регулировать законом правовые отношения, возникшие на основе декрета, даже не получившего силу закона.

Во втором параграфе «Статус парламента по конституциям Канады и Индии» исследуется опыт парламентаризма в этих странах и конституционно-правовой статус парламентов.

Автор обращает внимание, что в Конституции Канады закрепляется, что сенатор может быть дисквалифицирован, если он в течение следующих одна за другой сессий Парламента не присутствовал на заседаниях Сената,

присягает на верность или становится гражданином другого государства, будет признан банкротом или несостоятельным должником или "если он воспользуется выгодами, предоставляемыми каким-либо законом несостоятельным должникам, или если он будет признан виновным в хищении денежных средств с использованием служебного положения; осужден за измену или признан виновным в тяжком позорном преступлении; перестав обладать квалификациями в отношении имущества или места жительства (за исключением проживания в месте пребывания правительства Канады, "занимая такую должность при этом Правительстве, которая требует его присутствия там" (ст 31) Вопрос о квалификации сенатора решается самими Сенатом (ст 33)

Число членов Палаты общин корректируется каждый 10 лет (представительство провинций) и может быть увеличено (при условии, что этим не будет нарушаться пропорциональность представительства провинций) (ст. 52) Каждый член Сената или Палаты общин Канады перед вступлением в должность "должен принести и подписать присягу" на верность (ст. 128)

На основе Конституции Индии «Президент может направлять послания любой Палате Парламента либо в связи с законопроектом, находящимся на рассмотрении, либо по другому поводу. Палата, которой направлено такое послание, в возможно короткий срок рассматривает любой вопрос, который подлежит рассмотрению в связи с посланием» (п 2 ст. 86 Конституции).

"Правила процедуры каждой из Палат определяют, сколько времени должно быть отведено на обсуждение вопросов, о которых говорится в этом обсуждении" (п 2 ст. 87 Конституции). Индийские министры имеют право не только выступать в любой Палате Парламента, но быть членом Комитета Парламента, правда без права голоса, (ст. 88). Каждая Палата имеет свой секретариат. "Парламент может законом регулировать прием на работу и условия работы лиц, назначенных в штат секретариата каждой из Палат Парламента (п 2 ст 98 Конституции).

Каждый член любой Палаты Парламента до вступления в должность приносит и подписывает перед Президентом или лицом, им для этого назначенным, присягу или заявление по форме, установленной для этой цели в Приложении третьем к Конституции" (ст 99), член Палаты может быть дисквалифицирован (ст 102), если он занимает должность (оплачиваемую) в органах Правительства Индии или Правительства любого Штата (за исключением должностей, разрешенных по закону)

Член Палаты может отказаться от своего места, предоставив собственноручно написанное заявление на имя Председателя или, соответственно, спикера" (п 3 ст 103). Последний должен убедиться в том, что такой отказ от должности является "добровольным или подлинным" (иначе он не принимается) Член Палаты может быть дисквалифицирован и в случае, если он "от-

сутствует без разрешения Палаты на всех ее заседаниях" в течение шестидесяти дней1.

В Индии действует и такое правило- Парламент не может обсуждать поведение какого-либо судьи Верховного Суда или Высшего Суда в связи с исполнением ими своих обязанностей В свою очередь, Суды не рассматривают вопросы, связанные с деятельностью Парламента Это означает, что "деятельность каких-либо актов Парламента не может быть оспариваема на том основании, что якобы имели место нарушения процедуры". Более того, "ни одно должностное лицо или член парламента, которые настоящей Конституцией или на ее основании наделены полномочиями регулировать процедуру или ведение дел, или поддержание порядка в Парламенте, не подлежат юрисдикции какого-либо суда в связи с осуществлением ими своих полномочий" (ст. 122 Конституции)

В третьем параграфе «Конституции Венгерской и Польской Республик о статусе парламента и организации его деятельности» рассмотрены вопросы, регулирующие конституционно-правовой статус парламента данных стран.

Государственное Собрание Венгерской Республики (парламент) "осуществляет все вытекающие из народного суверенитета права, обеспечивает конституционный строй общества, определяет организацию, направления и условия управления" (п 2 ст. 19 Конституции)

Парламент страны обладает широкими полномочиями (п. 3 ст 19 Конституции), наряду с традиционными (принимает законы, объявляет амнистию, осуществляет ратификацию международных договоров) Государственное Собрание "определяет план социально-экономического развития страны", "принимает решение о программе Правительства"2, "создает Совет

1 Конституция Индии (ст 105-106) устанавливает правила, привилегии и иммунитеты Парламента и его членов В соответствии с Конституцией (ст 105) "ни один член парламента не подлежит ответственности перед каким-либо судом в связи со своими высказываниями или по голосованиям в Парламенте или в Комитете Парламента, и ни одно лицо не несет такого рода ответственности в связи с опубликованием какого-либо отчета, документа, результатов голосования или протоколов, произведенным на основании решений или в соответствии с ними любой Палаты Парламента"

2 В разделе VII Конституции Венгерской Республики, посвященном формированию и деятельности правительства, говорится "Министр-председатель избирается по предложению Президента Республики Государственным Собранием большинством голосов Государственное Собрание одновременно избирает министра-председателя и утверждает программу Правительства (п. 3 ст 33 Конституции) "Перечень министерств Венгерской Республики устанавливается законом" (ст 34 Конституции) Важно отметить, что "Правительство ответственно за свою деятельность перед Государственным Собранием" Оно обязано регулярно отчитываться перед Государственным Собранием о своей работе Члены Правительства ответственны перед Правительством и Государственным Собранием,

Обороны", "по предложению Правительства и после получения заключения Конституционного Суда распускает местный представительный орган, деятельность которого противоречит Конституции", назначает общенациональный референдум.

В соответствии с основным законом страны, депутаты Государственного Собрания "действуют в соответствии с интересами общества" (п 4 ст. 20 Конституции), обладают неприкосновенностью В плане материального обеспечения "Депутату Государственного Собрания предоставляются обеспечивающие его независимость оклад, а также определенные льготы и возмещение расходов Закон, устанавливающий размер оклада и возмещения расходов депутата, а также предоставляемые ему льготы, принимается большинством не менее двух третей голосов присутствующих депутатов" (п 4 ст. 20 Конституции)

Конституция Польши устанавливает, что источниками права в стране являются Конституция, законы, ратифицированные международные договоры, а также постановления" (ст. 87 Конституции) Условием вступления в силу законов, постановлений и актов местного права является их опубликование (ст 88 Конституции)

Одной из форм правотворческой деятельности в Польше является издание постановлений "указанными в Конституции органами на основании особого уполномочия, содержащегося в законе и с целью его исполнения Уполномочие должно определять орган, компетентный издать постановление, и круг вопросов, переданных для урегулирования, а также директивы, касающиеся содержания акта" (ст 92 Конституции)

Конституция Республики содержит целый "набор" запретов и ограничений на совмещение должности депутата с иными занятиями (ст. 103) "Депутаты являются представителями народа. Наказы избирателей их не связывают (п 1 ст. 104 Конституции) До начала осуществления мандата депутаты принимают перед Сеймом присягу Отказ от принятия присяги означает отказ от мандата (п. 3 ст 104 Конституции) Вопросы депутатской неприкосновенности урегулированы в ст. 105 Конституции Польской Республики.

они обязаны отчитываться о своей деятельности перед Правительством и Государственным Собранием (п 1, 2 ст 39 Конституции) Члены Правительства могут принимать участие в заседаниях Государственного Собрания и выступать на них (п 3 ст 39 Конституции)

Депутаты (не менее одной пятой) могут инициировать рассмотрение вопроса о выражении недоверия министру-председателю, одновременно предложив новую кандидатуру на эту должность Данная процедура означает выражение недоверия всему Правительству "Если большинство депутатов Государственного Собрания выразило недоверие министру-председателю, новый министр-председатель считается избранным" (п. 1 ст 39/А)

В польской Конституции также говорится о том, что "депутат не может вести хозяйственную деятельность с извлечением выгоды из имущества Государственного Казначейства или территориального самоуправления, приобретать имущество" (п 1 ст. 107 Конституции) За нарушение этих запретов депутату грозит привлечение "к ответственности перед Государственным Трибуналом, который принимает решение по вопросу о лишении мандата" (п 2 ст. 107 Конституции)

В разделе IV Конституции "Сейм и Сенат" - статьях 109-124 - определяется их организация и порядок деятельности Наряду с традиционными положениями Сейм может образовать следственную комиссию для исследования определенного дела (п 1 ст 111 Конституции) Порядок ее деятельности определяется законом В случае совместных заседаний Сейма и Сената парламент страны "действует как Национальное Собрание" (п 1 ст. 114 Конституции)

Национальное Собрание принимает свой Регламент. Председатель Совета Министров и остальные члены Совета Министров обязаны давать ответы на интерпелляции и запросы депутатов в течение 21 дня. Указанные выше лица "обязаны давать ответы по текущим делам на каждом заседании Сейма" (ст 115 Конституции) Право законодательной инициативы в Польше принадлежит не только депутатам, Сенату, Президенту Республики и Совету Министров, но и группе граждан численностью не менее 100 000 человек, имеющим право избирать в Сейм.

В четвертом параграфе «Конституции Молдовы, Беларуси, Казахстана о статусе парламента и взаимодействии с другими высшими органами государственной власти страны» автором представлен ряд важных конституционных норм по исследуемой тематике.

Так, в соответствии с Конституцией Республики Молдова, - "Парламент имеет следующие основные полномочия- принимает законы, постановления и резолюции, дает толкование законов и обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны, осуществляет парламентский контроль за исполнительной властью в формах и пределах, предусмотренных Конституцией, утверждает государственный бюджет и осуществляет контроль за его использованием; осуществляет контроль за предоставлением государственных займов, экономической и иной помощи другим государствам, организует изучение и заслушивание любых вопросов, касающихся интересов общества, приостанавливает деятельность органов местного публичного управления в случаях, предусмотренных законом» Проекты законов рассматриваются Парламентом в том числе, в срочном порядке, (ст. 74 Конституции Республики Молдова)

В Конституции Республики Казахстан содержатся нормы, закрепляющие конституционно-правовой статус парламента* "Парламент состоит из двух палат Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе" (ст 50 Конституции) Срок полномочий депутатов Сената - шесть лет, срок полномочий депутатов Мажилиса - пять лет (ст. 50 Конституции Республики Казахстан) Избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании Половина избираемых депутатов Сената переизбирается каждые три года При этом их очередные выборы проводятся не позднее, чем за два месяца до окончания срока их полномочий Избранным считается кандидат, набравший более пятидесяти процентов голосов избирателей или выборщиков, принявших участие в голосовании по одномандатному территориальному избирательному округу, на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответственно области, города республиканского значения и столицы республики" (ст 51 Конституции Республики Казахстан) Депутат парламента принимает присягу народу Казахстана (п б, ст 51 Конституции Республики Казахстан)

Депутат парламента не связан каким-либо императивным мандатом. Депутаты парламента обязаны принимать участие в его работе. Голосование в парламенте осуществляется депутатом только лично. Отсутствие депутата без уважительной причины на заседаниях палат и их органов более трех раз, как и передача голоса, влечет за собой применение к депутату установленных законом мер взыскания"- (ст. 50 Конституции Республики Казахстан)

Республика Беларусь имеет двухпалатный парламент, состоящий из Совета Республики и Палаты Представителей, каждая из которых имеет свой Регламент и свои особенности работы, которые подробно отражены в тексте диссертации. Так, например, Совет Палаты представителей в целях содействия депутатам в выполнении ими своих полномочий осуществляет контроль за своевременным рассмотрением и реализацией государственными органами, политическими партиями, общественными объединениями и профсоюзами, должностными лицами предложений и замечаний депутатов; исполнением поручений и рекомендаций Палаты представителей, деятельностью по запросам и обращениям депутатов, информирует об этом депутатов Палаты представителей, принимает решения о направлении депутатов, работников Секретариата Палаты представителей и иных лиц в зарубежные командировки, утверждает отчеты депутатов Палаты о результатах зарубежных командировок, в которых они находились в связи с их депутатскими полномочиями Таким образом, Совет Палаты является ключевым органом в деятельности Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь и обладает обширными полномочиями, достаточно подробно прописанными в Регламенте.

Пятый параграф «Регламент как нормативно-правовая основа деятельности парламентов стран СНГ» посвящен анализу правил и норм парламентской деятельности и этики в парламентах стран СНГ.

В соответствии с Регламентом Национального Собрания Армении, депутат обязан соблюдать правила безопасности, действующие на территории и в здании резиденции Национального Собрания (п «б» ст. 6), его запрос должен быть рассмотрен в 10-дневный срок и получен письменный ответ1.

"Правительство заблаговременно ставит в известность Национальное Собрание о дне, времени проведения и повестке дня открытого заседания Правительства. Депутатам предоставляются места в зале заседаний Правительства" (п. 3, ст 7)

Регламентом предусмотрено приглашение на первое заседание представителей церквей Католикоса Всех Армян, который имеет право выступить с приветственной речью, а также предоставление правительством страны программы своей деятельности

Регламент предъявляет ряд требований, которые касаются дисциплины депутатов Национального Собрания Армении Так, депутат регистрируется лично. Регистрация равносильна голосованию и отсутствие депутата при этом может считаться неуважительной.

Регламент Национального Собрания Республики Армения содержит еще ряд положений, например, четко установленную процедуру предоставления годового отчета правительства Парламенту об исполнении бюджета Республики (ст 89), уточненный порядок осуществления законодательной инициативы в Национальном Собрании (ст 47 Регламента и др)

Важным является и положение о том, что в Парламент наряду с проектом закона представляются прогноз социально-экономических и иных последствий его принятия При этом должны быть указаны авторы, участвовавшие в подготовке проекта закона. К проекту закона, реализация которого требует материальных и иных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование

В Регламенте работы Парламента Республики Молдова нашла отражение и деятельность парламентских адвокатов, которые «имеют право при-

1 Регламентом (п 3 ст 31) предусмотрено принятие присяги Интересен ее текст "Во имя осуществления общенациональных целей, укрепления и процветания отечества клянусь добросовестно выполнять свои обязательства перед народом, соблюдать Конституцию и законы Республики Армения, способствовать защите суверенитета и интересов Республики Армения, делать все для сохранения гражданского согласия, национальных и общечеловеческих ценностей"

Депутаты, пополнившие в последующем состав Национального Собрания, ставят свою подпись под текстом клятвы на заседании Национального Собрания

сутствовать на заседаниях Парламента. При наличии достоверной информации о массовых или грубых нарушениях конституционных прав и свобод человека парламентский адвокат вправе выступить по этому поводу с докладом на заседании Парламента, а также предложить создать парламентскую комиссию по расследованию таких фактов Депутат, который не может участвовать в заседании по уважительным причинам, должен уведомить об этом Постоянное бюро, указав причины отсутствия"'.

Определенную новацию представляют положения Закона о Регламенте Парламента Республики Молдовы, связанные с парламентским контролем за исполнением закона Так в Регламенте установлено, что: контроль за исполнением закона (опубликование в установленные сроки, организация изучения положений закона и т д.) компетентными органами и лицами, а также определение эффективности действия закона возлагаются, как правило, на комиссию по контролю и петициям, другие постоянные комиссии, а также специальные комиссии, образованные парламентом в этих целях. Соответствующая комиссия представляет Парламенту доклады об исполнении каждого закона, как правило, через шесть месяцев после истечения срока вступления в силу последней главы, статьи или части данного закона. В тексте закона парламент может сократить или продлить срок представления доклада об исполнении закона. При принятии закона, требующего коренных преобразований в организации общественной жизни, экономике, других важных сферах, парламент создает соответствующие органы и назначает в центре и на местах уполномоченных по исполнению конкретного закона в определенные сроки.

В Регламенте Жогорку Кенеша - парламента Кыргызской Республики, принятым Законодательным Собранием Жогорку Кенкша 14 июля 2004 года и имеющем силу закона, выделяется ряд значимых норм, касающихся статуса высшего законодательного и представительного органа власти страны. Среди них можно выделить следующие полномочия Жогорку Кенеша: внесение изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики в установленном порядке, принятие законов Кыргызской Республики; официальное толкование Конституции Кыргызской Республики и принятых им законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении, общего-

1 На основании Ст 115 - (1) Любой депутат, не явившийся на пять заседаний подряд без оформления отпуска или сверх предоставленного отпуска, приглашается Председателем Парламента для объяснения причин своего отсутствия (2) Депутат, отсутствовавший без уважительных причин на заседаниях Парламента или постоянных комиссий, теряет все права, предусмотренные статьей 26 Закона о статусе депутата Парламента. К депутатам молдавского парламента могут применяться следующие меры воздействия (санкции за нарушение Регламента (ст 116 Регламента) а) предупреждение, Ь) призыв к порядку, с) лишение слова, d) удаление из зала заседаний

сударственных программ социально-экономического развития, внесенных Правительством Кыргызской Республики, заслушивание ежегодных докладов Конституционного суда Кыргызской Республики о состоянии конституционной законности в стране, отчетов Омбудсмена (Акыйкатчы) Кыргызской Республики о положении дел в стране в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина Жогорку Кенеш жестко определяет количество своих органов. Так парламент из числа своих депутатов образует не более 7 комитетов, избирает их председателей Депутаты приносят перед Жогорку Кенешем присягу. Парламент обладает правом официального толкования Конституции по процедуре общего порядка принятия законопроекта При этом отдельный закон о порядке введения в действие закона об официальном толковании не принимается

В завершение данного параграфа автором делаются выводы и предложения по возможному использованию отдельных положений регламентов палат парламентов государств - членов СНГ применительно к регламентам палат Федерального Собрания РФ

В шестом параграфе «Регламент Парламентской Ассамблеи Совета Европы» исследуется правовая основа деятельности Парламентской Ассамблеи Совета Европы, также вносятся предложения по использованию отдельных ее положений для организационного и правового регулирования деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации

Так, например диссертант обращает особое внимание на отработанный годами в ПАСЕ статус «специально приглашенных делегаций» (Россия, ее парламентская делегация, находилась, например, в этом статусе с 1992 по 1996 год и выполнила определенные требования по подготовке к вступлению в Совет Европы). Данный статус предоставляется национальным парламентам европейских стран решением Бюро ПАСЕ после соответствующего обращения в ПАСЕ с официальным запросом председателя парламента страны Члены делегации со статусом «специально приглашенного» вправе- участвовать в заседаниях Ассамблеи, но без права голоса. Они могут выступать по разрешению Председателя Ассамблеи; принимать участие в заседании комиссий, подписывать предложения по проектам резолюций и рекомендаций и письменные заявления; участвовать в работе политических групп, в соответствии с условиями, установленными самими группами

В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования

По теме диссертации опубликованы следующие работы автора: Монографии

I Шаклеин Н И Ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации конституционно-правовые вопросы Киров Кировская областная типография 2006 150 с (8,84 пл.).

2. Шаклеин Н И Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности М . РГСУ. 2008 352 с (20,46 п л ).

Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК Министерства образования и науки РФ

3. Шаклеин Н И Региональный парламент и его законотворчество (на примере Кировской области) //«Конституционное и муниципальное право» 2008 №15 (1,5 пл)

4 Шаклеин НИК проблеме повышения эффективности законотворческой работы в России //«Государство и право» 2008 № 10. (0,9 пл)

5 Шаклеин Н И. Проблемы законотворчества субъектов федеративных государств //«Юридический мир» 2008. № 11 (1,0 п.л )

6 Шаклеин Н И. Организация и деятельность Законодательного собрания

региона (на примере Кировской области) //«Юридический мир» 2008 №12 (1,5 пл)

7 Шаклеин Н И Регламент парламентской ассамблеи Совета Европы, что

можно использовать в практической работе Государственной Думы России //«Конституционное и муниципальное право» 2008. №19 (1,5 пл).

8 Шаклеин Н.И. Из истории российского парламентаризма//журнал «Ис-

тория государства и права», 2008 № 19. (1,0 пл )

9 Шаклеин Н И. Динамика и качество законотворческого процесса в Рос-

сийской Федерации// «Журнал российского права». 2008. №9 (1,0 п л).

Учебники. Учебные пособия

10 Шаклеин НИ. Современный парламент Конституционно-правовой статус и организация деятельности Зарубежный и отечественный опыт, пути совершенствования Учебное пособие М: Изд-во Института ювенальной юстиции РГСУ. 2008 (15,5 п л ).

II Шаклеин Н И. (в соавт) Избирательное право и избирательный процесс Альбом схем и таблиц. М Научно-педагогический центр прав человека РГСУ, АПК и ППРО, 2009 (7,5 п л.)

Иные публикации

12 Шаклеин Н И Вятская земля привлекательна для инвесторов // «Возвеличим» 2005 №1. (1,5 пл.)

13 Шаклеин Н И. Стимул развития - устремление в будущее // «Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика» 2005 №6 (1,7 пл)

14. Шаклеин Н И. Завтра начинается сегодня // «Регионы России перспективы развития» 2005 (0,7пл)

15. Шаклеин Н.И Поле для инвестора. // «Волга-бизнес». Самара- 2005 №8 (0,7 пл)

16. Шаклеин Н И. От общих истоков - к общим целям // «Россия - Беларусь». Минск 2005 (1,1 пл)

17 Шаклеин НИ Опорный край державы // «Оборонно-промышленный комплекс России. 60-летие Победы» 2005. (1,2 пл ).

18. Шаклеин Н И. Потенциал науки - ресурс развития региона. // «Известия Международной акад. наук высшей школы». Томск. Окт, 2005. (0,8 пл).

19. Шаклеин НИ. Правовые аспекты комплексной социальной реабилитации подростков и молодежи «групп риска» // Материалы Международной конференции «Актуальные проблемы ресоциализации подростков и молодежи группы риска». Киров. 2005 (0,5 пл)

20 Шаклеин Н.И Конституционные ограничения прав и свобод человека конституционный подход // «Новое в российском и международном праве» Выпуск V. // М- РГСУ, 2005. (0,3 пл.)

21. Шаклеин Н.И. К вопросу о конституционных ограничениях прав и свобод человека (конституционный подход). // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2006 №1 (0,5 пл).

22. Шаклеин НЛ. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации федеральный и региональный аспекты - в сб. «Новое в российском и международном праве. Вьш VI.//М: РГСУ. 2008 (2,0 пл)

23. Шаклеин Н И. Государственно-правовой статус российского парламента от Учреждения и Наказа Государственной Думы Российской империи к Регламентам Палат Федерального Собрания Российской Федерации // «Новое в российском и международном праве Выпуск VII // М РГСУ. 2008. (3,0 пл.).

24. Шаклеин Н И Зарубежный опыт консгитуирования парламента. Сравнительно-правовой анализ конституционного статуса парламента в странах Европы, Америки, Африки и государств СНГУ/«Новое в российском и международном праве Выпуск VID. // М: РГСУ 2008. (2,5 пл.)

25. Шаклеин Н.И. Повышение качества народного представительства каким быть российскому парламенту// «Новое в российском и международном праве. Выпуск X // М. РГСУ 2009 (1,0 пл.).

Изд лиц №05322 от 09 07 2001 Сдано в набор 22 08.09 Формат 60x90/16 Бумага офсетная № 1 Гарнитура «Tunes» Объем 2,3 печ. л. Тираж 100 экз. Заказ № 72

Отпечатано в издательстве «Готика» Тел.-(495) 268-53-73 e-mail-gotika@rambler ru