АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»
005019667
На правах рукописи
ФЕОКТИСТОВ Данил Евгеньевич
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 & А ¡1 р 20
Саратов - 2012
005019667
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет».
Научный руководитель: Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, доцент Синцов Глеб Владимирович
Керимов Александр Джангирович,
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет», профессор кафедры конституционное и муниципальное право (г.Москва);
Артемова Светлана Тагировна,
кандидат юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Ульяновский государственный педагогический университет имени И. Н. Ульянова», декан юридического факультета, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин (г.Ульяновск).
ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» (кафедра государственно-правовых дисциплин) (г.Москва).
Защита состоится « 19 » мая 2012 г. в 12.00 на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского» по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд. 510.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеки Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского». I
Автореферат разослан « 14 » СМ\> I
Ведущая организация:
а!аЩ 2012
г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Крючкова Е. А.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования. Историческое развитие российского государства, детерминированное территориальными, геополитическими, экономическими, национальными и иными факторами, обосновывает необходимость сильного, но адекватного формата государственной власти.
Основы конституционного строя Российской Федерации закладывают правила, определяющие демократическую и правовую основы организации государственной власти, несущие в себе многогранное сложносоставное политико-правовое содержание. Конституция Российской Федерации не позволяет государственной власти выйти за пределы права, обеспечивая рамки соответствующими конституционными механизмами. Одним из элементов такого механизма, служащим своего рода внутренним инструментом самоограничения и саморегулирования власти, является институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Проблемы обеспечения прав, свобод и законных интересов человека, его защиты не только от угроз внешней безопасности и преступных посягательств, но и от действий самого государства в лице его органов существуют на протяжении всей истории человечества. Тем самым приходится констатировать, что защищенность прав и свобод человека, как со стороны государства, так и от самого государства, остается и останется одной из наиболее актуальных проблем, требующей перманентного совершенствования, модернизации и рационализации.
В настоящее время можно наблюдать эскалацию интереса к институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как среди ученых, так и среди практиков и непосредственно правозащитников. Появляются новые научные исследования, посвященные его функционированию, особенностям деятельности, опыту зарубежных государств, специфике проведения расследований. В то же время правовая природа данной государственной должности, характер предоставленных полномочий и правовых гарантий, особенности их реализации, взаимодействие с органами государственной власти, и в первую очередь с российским парламентом, не в полной мере исследованы правоведами.
С течением времени обоснованность и рациональность отдельных положений Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» стали подвергаться определенным сомнениям и обоснованной критике. Пятнадцатилетнее развитие института Уполномоченного по правам человека обнажает новые вопросы, требующие законодательного разрешения. Практика деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации также свидетельствует о
необходимости построения принципиально нового подхода в регламентации их статуса.
Недостаточные и фрагментарные научные исследования обозначенной сферы предопределяет необходимость системного, последовательного и целостного научного осмысления конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также концептуальную разработку предложений и рекомендаций по его совершенствованию.
Перечисленные выше аспекты определяют актуальность исследования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Целью диссертационной работы является проведение исследования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, проблем его нормативного закрепления и фактической реализации, выработки на основе полученных данных предложений и рекомендаций по совершенствованию конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели решены следующие задачи:
- разработка авторского определения термина «конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека»;
- исследование исторических этапов становления и развития института уполномоченного по правам человека на федеральном и региональном уровнях, а также факторов, влияющих на данные процессы;
- выявление особенностей конституционно-правового статуса омбудсменов в зарубежных странах в целях проведения сравнительного анализа с конституционно-правовым статусом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
- исследование процедуры назначения на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также порядок и основания прекращения его полномочий;
- анализ принципов, на которых должна строиться деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также обеспечивающих их правовые гарантии;
- выявление проблем взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, определение основных направлений их конструктивного сотрудничества, разработка структуры их взаимодействия;
- анализ правовых иммунитетов, предоставленных Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, как одной из гарантии обеспечения его независимости, выявление проблем их законодательной регламентации и практической реализации, предложение
путей их разрешения;
- рассмотрение проблем нормативного обеспечения конституционно (уставно)-правового статуса уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации и обоснование необходимости федерального регулирования основ их статуса.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют нормы конституционного и иных отраслей российского права, регламентирующие конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; зарубежные и международные правовые акты; решения высших судебных органов по отдельным вопросам деятельности уполномоченных по правам человека; доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; научные труды российских и зарубежных ученых.
Степень научной разработанности темы. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. и Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в 1997 г. опосредовало возрастание научного интереса к данному институту в силу его неизвестности советской практике, а также актуализации темы защиты прав и свобод человека на волне известных демократических преобразований.
Первые труды российских ученых были посвящены деятельности омбудсменов за рубежом. Одной из наиболее значимых работ, посвященной институту омбудсмена в 15 зарубежных странах, по праву считается книга В. В. Бойцовой «Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт». Среди авторов, исследовавших зарубежных опыт омбудсмена, необходимо выделить Л. В. Бойцову, В. А. Мальцева, И. А. Мелика-Дадаева, Г. А. Мурашкина, Н. Ю. Хаманеву, Ю. С. Шемушенко. В диссертационных работах Е. А. Лохматова, Н. В. Кузьминых, Ю. Г. Спичак, М. Т. Тимофеева продолжилось изучение омбудсменов за рубежом.
Впоследствии исследование института перешло на российское правовое поле, изучалась деятельность федерального Уполномоченного, а в последующем - уполномоченных в субъектах Российской Федерации. Вопросам деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенции, позиционирования в системе органов государства посвящены диссертационные исследования А. А. Бегаевой, Н. Ю. Заворотнюк, В. И. Засыпаловой, С. А. Князькина, Ю. Л. Корабельниковой, Н. В. Корнеевой, А. Е. Новиковой, А. Ю. Семеновой, О. А. Шеенкова, В. В. Эмих. Процессы становления и
развития, особенности функционирования уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации исследованы в диссертационных работах Р. Р. Амировой, Е. С. Буянкиной, И. Ф. Вершининой, М. Д. Дадашевой, О. Н. Еремеевой, Н. Ф. Лукашовой, Е. Г. Маркеловой, С. Н. Матвеева, С. Ш. Мухаметшиной.
Значительный вклад в становление российской науки конституционного права в данной области внесли зарубежные авторы: В. Айени, У. Вангансурен, Б. Вислендера, Ф. Гиддинса, Дин М. Готтера, Р. Грегори, Е. Лентовски, Д. И. Лэйн, Д. Макмиллан, Л. Рейф, М. Остинга. Особую ценность, безусловно, представляет работа А. Хиль-Роблеса, бывшего Народного защитника Испании и Верховного комиссара по правам человека Совета Европы, «Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена)», переведенная на русской язык и выпущенная с согласия автора Московской школой политических исследований в 1997 г..
Особо следует выделить труды правоведов, исследующих институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) как составной элемент государственного, в том числе парламентского, контроля: Е. В. Ковряковой, И. А. Ракитской, А. М. Тарасова, В. Е. Чиркина.
Весомый вклад в данную сферу юридических знаний внесли научные труды М. С. Башимова, Р. Г. Вагизова, В. В. Гошуляка, Г. Н. Комковой, О. О. Миронова, Г. Б. Романовского, Г. В. Синцова, А. Н. Соколова, А. Ю. Сунгурова.
Несмотря на то, что библиотека научных исследований деятельности уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в зарубежных государствах, Российской Федерации, субъектах Российской Федерации существенно пополнилась в последнее десятилетие, целостного научного взгляда на конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации до сих пор не сформулировано, не поставлены и не разрешены проблемы, требующие глубокого концептуального осмысления: о природе конституционно-правового статуса Уполномоченного, его структуре и элементах, взаимосвязи со статусом парламентария. Все это также предопределило актуальность темы диссертационного исследования.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные, так и специальные методы познания: диалектический, сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический, системно-структурный.
С помощью диалектического метода научного познания создана теоретическая основа для проведения исследования и разработаны понятие, структура и основные элементы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека.
Сравнительно-правовой и формально-юридический методы применялись в работе при анализе федерального законодательства,
регламентирующего конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, регионального законодательства, регулирующего конституционно (уставно)-правовой статус уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, зарубежного законодательства, регулирующего конституционно-правовой статус омбудсменов, актов международного права, закладывающих основы статуса правозащитных национальных учреждений.
С помощью исторического метода исследованы процесс становления службы уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, а также условия и факторы, влияющие на уровень нормативной регламентации статуса уполномоченных по правам человека в Российской Федерации.
Системно-структурный метод способствовал выработке термина «конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации», а также исследованию структуры и форм взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, регламенты законодательных (представительных) органов власти, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации.
Проанализированы документы ООН, Совета Европы, Европейского союза, СНГ, устанавливающие международные стандарты деятельности как государственных правозащитных учреждений в целом, так и непосредственно омбудсменов (уполномоченных по правам человека). Исследованы ряд конституций и законодательных актов зарубежных государств, регулирующих особенности правового статуса омбудсменов (Швеция, Финляндия, Дания, Норвегия, Исландия, Великобритания, Испания, Польша, Азербайджан).
Эмпирическая база исследования включает акты органов конституционного правосудия, решения судов общей юрисдикции, материалы и сведения, содержащиеся в ежегодных докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой целостное, концептуально завершенное сравнительно-правовое исследование конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Исследованы требования, предъявляемые к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, обоснована необходимость их
ужесточения. Подробному анализу подвергнуты процедура и условия назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека.
Впервые в юридической науке комплексно, системно и структурно определены и исследованы правовые иммунитеты, предоставленные Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации в качестве гарантии его независимой деятельности.
Разработан и сформулирован ряд новых терминов, отсутствующих до этого времени в науке конституционного права: «индемнитет омбудсмена», «институциональная гибкость».
В работе даны рекомендации по совершенствованию конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, законодательная и практическая реализация которых повысит уровень эффективности деятельности данных государственных правозащитных органов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует рассматривать как установленное Конституцией Российской Федерации и иными источниками конституционного права положение Уполномоченного как независимого контрольно-правозащитного органа в системе государственного аппарата, характеризующее природу и пределы полномочий Уполномоченного, порядок их приобретения и прекращения, принципы и гарантии деятельности, вопросы юридической ответственности. Элементами конституционно-правового статуса Уполномоченного являются: порядок назначения на должность и освобождения от должности; сфера компетенции и объем полномочий; принципы и гарантии деятельности; юридическая ответственность.
2. Конституционная должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации должна гарантироваться высокой профессиональной квалификацией и персональными качествами лица, претендующего на ее замещение, а также его поведением и положением в обществе. Объем требований, предъявляемых к кандидату на должность Уполномоченного, должен быть следующим: гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; достигший возраста 35 лет; не имеющий или не имевший судимости; не признанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным; имеющий высшее юридическое образование, ученую степень в области права, стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет; обладающий безупречной репутацией,
высокими моральными качествами и пользующийся авторитетом в обществе.
3. Основными принципами, обеспечивающими эффективное функционирование Уполномоченного по правам человека, являются: законность, независимость, субсидиарность, беспристрастность, справедливость, гласность, доступность, принцип сотрудничества, перманентность, конфиденциальность, принцип языка делопроизводства. Данные принципы классифицированы на следующие группы: материальные - принципы, относящиеся только к статусу Уполномоченного (независимость, субсидиарность, перманентность); процессуальные - принципы, относящиеся к процессуальным вопросам деятельности Уполномоченного (гласность, доступность, принцип сотрудничества, принцип языка делопроизводства); смежные - принципы, сочетающие в себе элементы статуса Уполномоченного и отдельных процессуальных аспектов его деятельности (законность, беспристрастность, справедливость, конфиденциальность).
4. Правовые иммунитеты Уполномоченного по правам человека -это закрепленная в нормах Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и конкретизированная в нормах иных отраслей права совокупность привилегий и юридических гарантий, обеспечивающих беспрепятственное и самостоятельное функционирование Уполномоченного. Правовые иммунитеты Уполномоченного по правам человека складываются из следующих элементов: правовая неприкосновенность Уполномоченного; индемнитет Уполномоченного; свидетельский иммунитет Уполномоченного. Предоставленные Уполномоченному правовые иммунитеты имеют производный характер по отношению к парламентским иммунитетам, в связи с чем объем правовых иммунитетов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации должен быть равен объему иммунитетов депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а иммунитеты уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации -иммунитетам, предоставленным региональным парламентариям.
5. Правовая неприкосновенность Уполномоченного по правам человека представляет собой особый порядок в отношении привлечения Уполномоченного к уголовной ответственности и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также особый порядок применения отдельных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий в отношении Уполномоченного. Нормы о неприкосновенности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации должны быть прописаны в Конституции Российской Федерации.
6. Индемнитет омбудсмена - невозможность привлечения к ответственности омбудсмена за его мнения и взгляды, выраженные в
рекомендациях и докладах, а также за иные действия, совершенные в связи с исполнением своих обязанностей. Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не наделяет индемнитетом Уполномоченного, однако данный правовой иммунитет должен быть ему предоставлен, в связи с чем необходимо внести соответствующие законодательные изменения.
7. Необходимо дальнейшее развитие и совершенствование структуры взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации через специальный комитет, ответственный за взаимное сотрудничество и контроль над Уполномоченным - таковым должен стать Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. В рамках компетенции Комитета должны осуществляться подготовка и обеспечение процедур: назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного; лишения неприкосновенности Уполномоченного и дачи согласия на проведение в отношении него отдельных процессуальных действий; рассмотрения ежегодных и специальных докладов Уполномоченного, предложений Уполномоченного об изменении законодательства, а также предложений Уполномоченного о проведении парламентских слушаний и парламентских расследований.
8. Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации носит очень широкий, не традиционный для омбудсменов, характер, в связи с чем предлагается ее предметное ограничение. Из сферы компетенции Уполномоченного по правам человека должны быть исключены:
- деятельность Президента Российской Федерации - поскольку глава государства обладает правовой неприкосновенностью, а единственный вид ответственности, который может быть к нему применен, является по своему характеру политическим - отрешение от должности. Уполномоченный по правам человека в силу принципа беспристрастности должен сохранять политическую нейтральность;
- решения представительных органов местного самоуправления - в целях недопущения вмешательства Уполномоченного в вопросы местного значения, решаемые населением самостоятельно.
9. Регламентация отдельных аспектов статуса уполномоченных по правам человека в субъекте Российской Федерации возможна только на уровне федерального законодательства. В связи с этим необходимо принять Федеральный закон «Об основах статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации», в котором следует: установить независимость и неподотчетность уполномоченных каким-либо государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам; распространить сферу компетенции уполномоченных на территориальные органы федеральных органов власти; предусмотреть
порядок рассмотрения жалоб граждан, специфичный именно для уполномоченного по правам человека; наделить региональных уполномоченных индемнитетом и свидетельским иммунитетом; обеспечить политическую нейтральность уполномоченных; установить минимальные требования к кандидатам на должность уполномоченных с возможностью расширения требований региональным законодателем.
10. Применительно к институту омбудсмена (уполномоченного по правам человека) можно говорить о феномене «институциональной гибкости» - способности института (органа) встраиваться в национальную государственно-правовую систему, не изменяя ее и сохраняя свои базовые характеристики и первоначальный концепт. Институциональная гибкость омбудсмена обуславливает однородность и идентичность природы его статуса в большинстве государств: назначение на должность и освобождение от должности парламентом, высокий социальный статус кандидата, рекомендательный характер полномочий, независимость как важнейшая черта статуса, имеющая разный уровень обеспеченности в зависимости от политического режима государства.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что проведенный сравнительно-правовой анализ, выработанные термины, сформулированные выводы и предложения по конституционно-правовому регулированию и совершенствованию статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополняют теорию конституционного, административного, уголовно-процессуального и иных отраслей права, а также могут служить теоретической основой для дальнейших научных исследований в названных правовых сферах.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, содержащиеся в ней, являются рекомендациями и предложениями по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере регулирования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и конституционно (уставно)-правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и могут быть использованы нормотворческими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в целях повышения эффективности функционирования данных правозащитных органов.
Материалы диссертационного исследования могут использоваться в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Теория государства и права», «Права человека и механизм их защиты».
Апробация полученных результатов. Диссертация выполнена на кафедре «Частное и публичное право» Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет», где было
проведено ее обсуждение.
Основные положения и выводы диссертации нашли свое отражения в научных статьях, опубликованных в научных журналах, в том числе изданиях, рекомендованных в перечне ВАК; изложены на международных научно-практических конференциях:
- III и IV Международной научно-практической конференции «Современное российское право: пробелы, пути совершенствования» (Пенза, 2009, 2010);
- IX Международной научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2010);
- VI Международной научно-практической конференции «Федерализм. Гражданское общество. Государство: политические и правовые аспекты» (Пенза, 2010);
- VI и VII Международной научно-практической конференции «Вопросы теории и практики российской правовой науки» (Пенза, 2010, 2011);
- X Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (Пенза, 2011).
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются в деятельности юридического факультета ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет», ГАОУ ДПО «Пензенский институт развития образования», при чтении учебных дисциплин «Конституционное право России» и ряда специализированных курсов по государственно-правовой специализации. Отдельные материалы исследования используются в практике деятельности Центра правовой поддержки Пензенского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России».
Структура и содержание работы. Цели и задачи определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиография.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определена научная задача, выявлены объект и предмет исследования, указана степень научной разработанности темы, изложена методологическая основа диссертации, определены теоретическая и практическая значимость работы, эмпирическая и нормативно-правовая база исследования, раскрыта научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, приведены данные об апробации результатов исследования.
В первой главе «Институт уполномоченного по нравам человека в зарубежных странах и в Российской Федерации: историческое развитие и теоретические основы» исследуются теоретическое содержание конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), историческое развитие данного института в Российской Федерации, а также опыт зарубежного функционирования омбудсменов на примере отдельных государств.
Первый параграф первой главы «Теоретико-правовые основы статуса уполномоченного по правам человека» посвящен изучению современных теоретических концепций российских и зарубежных ученых относительно природы института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), а также исследованию правовой категории и содержания статуса Уполномоченного по правам человека.
Анализ социально-правовой природы института омбудсмена, целей его учреждения, базовых элементов и характеристик, взглядов зарубежных и отечественных исследователей показал, что определение института омбудсмена (уполномоченного по правам человека) должно раскрываться через классическую и современную трактовку.
Омбудсмен (в его классическом понимании) — это независимое должностное лицо парламента, реализующее опосредованный парламентский контроль над исполнительной властью, основным предназначением которого является содействие в обеспечении прав и свобод человека и усовершенствовании деятельности государственного аппарата. С развитием демократических и гуманистических ценностей, как на международном, так и на национальном уровне, цель содействия в обеспечении прав и свобод человека стала преобладать и к настоящему времени сформировалась как основная.
Омбудсмен (в современной трактовке) - должностное лицо, назначаемое высшими органами или должностными лицами государства, обладающее определенной степенью независимости (в том числе и от назначивших его лиц или органов), позволяющей ему осуществлять контроль над деятельностью государственного аппарата или определенной его сферы, способствовать восстановлению нарушенных прав и свобод граждан (либо определенной группы граждан), осуществлять мониторинг соблюдения прав и свобод, а также проводить государственную политику в определенной социально-правовой сфере.
Современное государственно-правовое положение Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) свидетельствует о двойственности его функций: он является составным элементом механизма внешнего (вневедомственного и внесудебного) государственного контроля над деятельностью государственного аппарата, а также механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека следует рассматривать как установленное Конституцией РФ и
иными источниками конституционного права положение Уполномоченного как независимого контрольно-правозащитного органа в системе государственного аппарата, характеризующее природу и пределы полномочий Уполномоченного, порядок их приобретения и прекращения, принципы и гарантии деятельности, вопросы юридической ответственности.
Элементы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека представлены в следующей системе: порядок назначения на должность и освобождения от должности; сфера компетенции и объем полномочий; принципы и гарантии деятельности; юридическая ответственность.
Во втором параграфе первой главы «Становление и развитие института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации» исследуется эволюция института омбудсмена в России.
Процесс становления института омбудсмена изучался в комплексе всего многообразия данного института, выразившегося в учреждении омбудсменов как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации, как общей компетенции, так и специализированных. Анализ исторического развития института уполномоченного по правам человека позволил провести определенную периодизацию, основанную на отдельных этапах его законодательной регламентации.
Первый этап: окончание периода «перестройки» (1990-1991 гг.) до принятия Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 1997 г.
Второй этап: с момента вступления в силу Федерального конституционного закона до издания Указа Президента РФ «Об Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребенка» 2009 г.
Третий этап: с издания Указа Президента РФ «Об Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребенка» по настоящее время.
Выделяется ряд факторов, прямо или косвенно влияющих на процесс становления и развития уполномоченных по правам человека в России, а также на уровень правовой регламентации их статуса.
Политические факторы: политический кризис федерального масштаба 1990-х гг., выразившийся в конфликте между исполнительной и законодательной властью; стремление некоторых глав субъектов РФ к созданию «государства в государстве» со всеми демократическими атрибутами и институтами государственной власти; отсутствие политической воли и нежелание федерального законодателя способствовать учреждению института уполномоченных по правам человека в субъектах РФ; наоборот, четко выраженная политическая воля главы государства относительно необходимости учреждения уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.
Экономические факторы: больше затрагивают региональный уровень и связаны с дотационностью большинства субъектов РФ и нежеланием органов государственной власти финансировать за свой счет независимого контролера над их деятельностью.
Социально-правовые факторы: отсутствие информации об институте омбудсмена, непонимание его роли и места; присутствие комиссий по правам человека при главах субъектов РФ и целой совокупности органов, занимающихся защитой прав детей. С другой стороны, это -зарождавшиеся демократические правовые тенденции в ряде субъектов РФ, развитие правовой культуры и правосознания способствовали учреждению данных институтов.
Международно-правовые факторы: учреждение должности омбудсмена (уполномоченного по правам человека) было одним из условий присоединения России к Совету Европы; эксперимент по введению должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ, проходящий под эгидой ЮНИСЕФ.
В третьем параграфе первой главы «Институт омбудсмена в зарубежных странах: развитие и особенности правового статуса» анализируется законодательный опыт отдельных государств по регламентации статуса омбудсменов.
На конституционном уровне рассматриваемый институт впервые был учрежден в Швеции в 1809 г. и получил название Омбудсмена юстиции. Принятие конституции и закрепление в ней должности омбудсмена явилось результатом продолжавшегося в течение XVIII в. противостояния между королями Швеции и парламентом - Риксдагом. В настоящее время основы конституционно-правового статуса омбудсменов в Швеции заложены в Форме Правления (конституции) 1974 г., содержащей главу «Контрольная власть», в которой устанавливается, что Риксдаг выбирает одного или нескольких омбудсменов для контроля, согласно принятым Риксдагом инструкциям, за соблюдением органами государственной власти законов и иных законодательных актов. Помимо классических рекомендательных полномочий, омбудсмену предоставлены и некоторые императивные права - по окончании расследования по жалобе в случае обнаружения фактов преступления омбудсмен, действуя как чрезвычайный прокурор, вправе выдвинуть обвинения против чиновника и начать его преследование в судебном порядке.
Традиционная классическая модель исследуемого института, получившая распространение по всему миру, представлена Парламентским омбудсменом Дании. Конституционно-правовой статус омбудсмена регламентирован Конституцией 1953 г. и Законом об Омбудсмене Фолькетинга 1996 г. Императивные полномочия шведского прототипа здесь не были восприняты: оставлены широкие права при проведении
расследования, но акты реагирования имеют только рекомендательный характер.
С определенными модификациями институт воспринят в Испании (Народный защитник), Польше (Уполномоченный по правам граждан). Статус омбудсменов здесь также регламентирован на двух уровнях: конституционном и законодательном. В Великобритании институт претерпел более существенные изменения: назначение исполнительной властью, ограниченная компетенция, опосредованный доступ.
Универсальность института омбудсмена и его возможность адаптироваться и приспосабливаться к различным правовым национальным системам позволяют говорить о феномене «институциональной гибкости» - способности института (органа) встраиваться в национальную государственно-правовую систему, не изменяя ее и сохраняя свои базовые характеристики и первоначальный концепт.
Институциональная гибкость омбудсмена обуславливает однородность и идентичность природы его статуса в большинстве государств: назначение на должность и освобождение от должности парламентом, высокий социальный статус кандидата, рекомендательный характер полномочий, независимость как важнейшая черта статуса, имеющая разную степень обеспеченности и гарантированности в зависимости от политического режима государства.
Вторая глава «Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: федеральный и региональный аспект» посвящена изучению конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с учетом разработанных теоретических конструкций, факторов исторического развития анализируемого института, опыта зарубежных государств, а также законодательной практики субъектов Российской Федерации.
В первом параграфе второй главы «Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека» изучаются процедуры назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, особенности их проведения и правовой регламентации.
Процедура назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного включает в себя комплекс норм, регламентирующих порядок назначения на должность, требования, предъявляемые к кандидату, ограничения, связанные с замещением должности Уполномоченного, порядок и основания освобождения от должности.
Принимая во внимание, что правом выдвижения кандидатов на должность Уполномоченного по правам человека, помимо законодательной власти, наделен и Президент РФ, и этим правом он активно пользуется, можно сделать вывод, что назначение российского
омбудсмена - это нахождение политического компромисса не только между силами внутри парламента, но и между законодательной и президентской властью.
Требования к кандидату на пост Уполномоченного явно занижены. Конституционная должность Уполномоченного по правам человека должна гарантироваться высокой профессиональной квалификацией и персональными качествами лица, претендующего на ее замещение, а также его поведением и положением в обществе. Предлагаются следующие требования к кандидатам: гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; достигший возраста 35 лет; не имеющий или не имевший судимости; не признанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным; имеющий высшее юридическое образование, ученую степень в области права, стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет; обладающий безупречной репутацией, высокими моральными качествами и пользующийся авторитетом в обществе.
Замещение конституционной должности Уполномоченного по правам человека предъявляет не только определенные требования к кандидатам, но и накладывает некоторые ограничения на лицо, назначенное на должность. В целом ограничения, предусмотренные Федеральным конституционным законом, вполне адекватно соответствуют предназначению исследуемого института и возложенным на него задачам. В то же время законодательный опыт субъектов Российской Федерации может послужить основой для конкретизации и актуализации ограничений для федерального Уполномоченного.
Процедура отставки Уполномоченного по правам человека - этапы, сроки, инициаторы возбуждения вопросов об отставке - не получила должной законодательной регламентации, в связи с чем ее необходимо заново устанавливать в законе. Восполнение пробелов должно идти по следующим направлениям: определение круга субъектов, имеющих право инициирования данной процедуры; определение комитета Государственной Думы, ответственного за подготовку и проведение процедуры освобождения от должности Уполномоченного; установление оснований, по которым необходимо решение Государственной Думы, утвержденное большинством голосов от общего числа членов, а также оснований, где достаточно вынесения постановления Государственной Думы без голосования; конкретизация и расширение перечня оснований досрочного прекращения полномочий Уполномоченного (в том числе очевидными: смерть Уполномоченного, признание его безвестно отсутствующим, ограниченно дееспособным, полностью недееспособным, выход из гражданства РФ).
Во втором параграфе второй главы «Принципы и гарантии деятельности Уполномоченного по правам человека» анализируются принципы, на которых должна строиться деятельность Уполномоченного по правам человека, а также обеспечивающие их правовые гарантии.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не содержит отдельной нормы, посвященной принципам деятельности Уполномоченного, в связи с чем их определение было осуществлено на основе теоретических разработок и законодательного опыта субъектов Российской Федерации, зарубежных государств, норм международного права.
Необходимо учитывать, что декларирования и перечисления принципов в законодательстве недостаточно, так как они должны быть обеспечены соответствующими гарантиями, выступающими в качестве обеспечительных средств функционирования принципов. В свою очередь, анализируя соответствующие гарантии, можно вывести и ряд принципов. В связи с этим, категории «принципы деятельности» и «гарантии деятельности» являются взаимодополняющими и взаимообуславливающими понятиями.
Предлагаются следующие принципы, лежащие в основе эффективного функционирования уполномоченного по правам человека: законность, независимость, субсидиарность, беспристрастность, справедливость, гласность, доступность, принцип сотрудничества, перманентность, конфиденциальность, принцип языка делопроизводства.
Принцип законности в деятельности Уполномоченного по правам человека имеет следующее содержание: учреждение должности на основании Конституции РФ и федерального конституционного закона; функционирование в рамках установленной законом компетенции; осуществление деятельности согласно Конституции РФ, законодательства РФ, общепризнанных норм международного права.
Принцип независимости является фундаментом конституционно-правового статуса омбудсмена. Его структура и содержание определены следующей теоретической конструкцией: институциональная независимость; функциональная независимость; персональная (личная) независимость.
Принцип субсидиарности состоит из следующих элементов: деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод; деятельность Уполномоченного не отменяет и не влечет пересмотра компетенции других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод; чрезвычайный характер полномочий; рекомендательный и неимперативный характер полномочий.
Принцип беспристрастности при рассмотрении и разрешении жалоб обеспечивается законодательно установленными требованиями к
кандидатам на должность Уполномоченного и ограничениями, связанными с замещением данной конституционной должности.
Принцип справедливости заключается в том, что решения и рекомендации Уполномоченного основываются не только на букве закона, но и на представлениях разумности, обоснованности, приемлемости, рациональности, человечности. Принимая во внимание, что справедливость - это морально-этическая категория, прямому нормативному регулированию она не поддается, однако упоминание о ней можно обнаружить в присяге Уполномоченного.
Принцип гласности в деятельности Уполномоченного способствует повышению уровня транспарентности государственной власти и, как следствие, повышению доверия к ней, тем самым проявляется одно из предназначений классического омбудсмена — содействие в совершенствовании деятельности государственного аппарата.
Принцип доступности раскрывается через три аспекта: информационная доступность; физическая (организационная) доступность; финансовая доступность.
Принцип сотрудничества основан на взаимодействии с государственными органами, органами местного самоуправления, правозащитными организациями, институтами гражданского общества, при решении возложенных на Уполномоченного задач.
Принцип перманентности подразумевает постоянство функционирования всей службы Уполномоченного, т.е. она не должна приостанавливаться либо прекращаться.
Принцип конфиденциальности раскрывается при проведении проверок Уполномоченным, после окончания их проведения, при доступе к охраняемой законом тайне.
Принцип языка делопроизводства должен содержать предписания о правилах ведения делопроизводства на русском языке, а также гарантии рассмотрения жалобы заявителя, не владеющим им.
Приведенные принципы деятельности Уполномоченного классифицированы в следующие группы: материальные - принципы, относящиеся только к статусу Уполномоченного (независимость, субсидарность, перманентность); процессуальные - принципы, относящиеся к процессуальным вопросам деятельности Уполномоченного (гласность, доступность, принцип сотрудничества, принцип языка делопроизводства); смежные — принципы, сочетающие в себе элементы статуса Уполномоченного и отдельных процессуальных аспектов его деятельности (законность, беспристрастность, справедливость, конфиденциальность.
Отдельные принципы деятельности (независимость, беспристрастность, справедливость, гласность, принцип сотрудничества и языка делопроизводства) должны быть прямо перечислены в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации». Остальные принципы должны быть отражены через соответствующие правовые гарантии, проходящие через всю плоскость закона.
Третий параграф второй главы «Правовые иммунитеты Уполномоченного по правам человека» посвящен теоретической разработке и исследованию правовых иммунитетов, предоставленных Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.
Правовой иммунитет — это определенное юридическое исключение из норм как материального, так и процессуального права, наделяющего дополнительными правами или освобождающего от определенных обязанностей носителя иммунитета в сфере реализации юридической ответственности.
Правовые иммунитеты Уполномоченного по правам человека -закрепленная в нормах Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и конкретизированная в нормах иных отраслей права совокупность привилегий и юридических гарантий, обеспечивающих беспрепятственное и самостоятельное функционирование Уполномоченного.
В силу парламентской природы института Уполномоченного (омбудсмена) отдельные черты правового статуса парламентария перешли непосредственно и к статусу Уполномоченного (омбудсмена), таким образом, предоставленные ему правовые иммунитеты имеют производный характер по отношению к парламентскому иммунитету. В связи с этим объем правовых иммунитетов Уполномоченного по правам человека должен быть равен объему иммунитетов депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а иммунитеты уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации -иммунитетам, предоставленным региональным парламентариям.
Правовые иммунитеты Уполномоченного складываются из следующих элементов: правовая неприкосновенность Уполномоченного; индемнитет Уполномоченного; свидетельский иммунитет Уполномоченного.
Правовая неприкосновенность Уполномоченного представляет собой особый порядок в отношении привлечения Уполномоченного к уголовной ответственности и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также особый порядок применения отдельных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий в отношении Уполномоченного.
Исследование нормативных актов зарубежных государств, национального законодательства, регламентирующего статус российских парламентариев, а также юридической литературы позволило разработать термин «индемнитет омбудсмена» - это невозможность привлечения к ответственности омбудсмена за его мнения и взгляды, выраженные в рекомендациях и докладах, а также за иные действия, совершенные в связи
с исполнением своих обязанностей. Нормы об индемнитете Уполномоченного отсутствуют в законодательстве, что является существенным пробелом и во многом ограничивает деятельность всей службы. В связи с этим необходимо в соответствующей части дополнить нормы Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Свидетельский иммунитет Уполномоченного - право Уполномоченного отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением его обязанностей.
В четвертом параграфе второй главы «Совершенствование конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека» определяются и исследуются основные направления совершенствования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также отдельные аспекты совершенствования конституционно (уставно)-правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Проведенное теоретическое и правовое исследование позволило выделить ряд направлений по совершенствованию конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека: повышение уровня независимости Уполномоченного; определение основных направлений и структуры взаимодействия Уполномоченного и Государственной Думы Федерального Собрания; ограничение компетенции Уполномоченного.
Повышение уровня независимости должно осуществляться посредством: установления в Конституции РФ отдельной нормы об Уполномоченном по правам человека, содержащей важнейшие элементы его статуса и закрепленной в главе 5 Конституции «Федеральное собрание», тем самым будет подчеркнута парламентская природа института и его позиционирование как вспомогательного органа парламента; дополнения статьи 287 Уголовного кодекса Российской Федерации «Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации» ответственностью за отказ в предоставлении информации Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации; установления порядка разработки и согласования сметы расходов Уполномоченного на очередной финансовый год с Правительством Российской Федерации и Федеральным Собранием Российской Федерации; предоставления конкретных материальных, социальных, медицинских и иных гарантий для Уполномоченного.
Обуславливается необходимость дальнейшего развития и совершенствования взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации через специальный комитет, ответственный за
взаимное сотрудничество и контроль над Уполномоченным. Таковым должен стать Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству.
В рамках компетенции Комитета должны осуществляться подготовка и обеспечение процедур: назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного; лишения неприкосновенности Уполномоченного и дачи согласия на проведение в отношении него отдельных процессуальных действий; рассмотрения ежегодных и специальных докладов Уполномоченного, предложений Уполномоченного об изменении законодательства, а также предложений Уполномоченного о проведении парламентских слушаний и парламентских расследований.
Анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» показал, что компетенция Уполномоченного носит очень широкий, не традиционный для омбудсменов, характер, в связи с чем предлагается ее предметное ограничение. Во-первых, исключить деятельность Президента РФ, так как глава государства в соответствии с Конституцией РФ обладает неприкосновенностью, а единственный вид ответственности, который может быть применен к Президенту, является по своему характеру политическим — это процедура отрешения от должности (импичмента). Во-вторых, в целях недопущения вмешательства в вопросы местного значения, решаемые населением самостоятельно, следует исключить из компетенции решения представительных органов местного самоуправления.
Необходимость федерального регулирования основ статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации уже не вызывает сомнений среди правоведов и практиков. В целях регламентации отдельных аспектов конституционно (уставно)-правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации необходимо принять Федеральный закон «Об основах статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации», в котором следует: установить независимость и неподотчетность уполномоченных каким-либо государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам; распространить сферу компетенции уполномоченных на территориальные органы федеральных органов власти; предусмотреть порядок рассмотрения жалоб граждан, специфичный именно для уполномоченного по правам человека; наделить региональных уполномоченных индемнитетом и свидетельским иммунитетом; обеспечить политическую нейтральность уполномоченных; установить минимальные требования к кандидатам на должность уполномоченных с возможностью расширения требований региональным законодателем.
ПУБЛИКАЦИИ, СОДЕРЖАЩИЕ ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Публикации в российских рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ
1. Феоктистов, Д. Е. Правовые гарантии персональной независимости Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации / Д. Е. Феоктистов // Бизнес в законе. — 2010. - № 5. - С. 14—17 (0,3 п.л.).
2. Феоктистов, Д. Е. Требования, предъявляемые к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации / Д. Е. Феоктистов, Г. В. Синцов // Бизнес в законе. — 2011. - № 3. - С. 15-19 (0,4 п.л.).
3. Феоктистов, Д. Е. Неприкосновенность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: вопросы правовой регламентации / Д. Е. Феоктистов // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2012. - № 1 (21). - С. 11-17 (0,4 п.л.).
Публикации в иных изданиях
4. Феоктистов, Д. Е. К вопросу о правовой природе института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации / Д. Е. Феоктистов // Современное российское право: пробелы, пути совершенствования : сб. ст. III Междунар. науч.-практ. конф. - Пенза : Приволжский дом знаний, 2009. - С. 174—176 (0,1 п.л.).
5. Феоктистов, Д. Е. Эволюция института омбудсмена в Российской Федерации / Д. Е. Феоктистов // Федерализм, гражданское общество, государство: политические и правовые аспекты : сб. ст. VI Междунар. науч.-практ. конф. - Пенза : Приволжский дом знаний, 2010. - С. 55-57 (0,1 п.л.).
6. Феоктистов, Д. Е. Административно-правовые гарантии деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации / Д. Е. Феоктистов // Вопросы теории и практики российской правовой науки: пробелы, пути совершенствования : сб. ст. VI Междунар. науч.-практ. конф. - Пенза : Приволжский дом знаний, 2010. - С. 163-166 (0,1 п.л.).
7. Феоктистов, Д. Е. К вопросу об уголовно-правовых гарантиях деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации / Д. Е. Феоктистов // Актуальные проблемы современного российского права: материальный и процессуальный аспект : межвуз. сб.
науч. тр. / под ред. Г. В. Синцова. - Пенза : Изд-во ПГУ, 2010. - С. 266-270 (0,2 п.л.).
8. Феоктистов, Д. Е. Вопросы институциональной независимости Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации / Д. Е. Феоктистов // Современное российское право: пробелы, пути совершенствования : сб. ст. IV Междунар. науч.-практ. конф. - Пенза : Приволжский дом знаний, 2010. - С. 239-241 (0,1 пл.).
9. Феоктистов, Д. Е. Перспективы создания института Уполномоченного по правам военнослужащих в Российской Федерации / Д. Е. Феоктистов // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе : сб. ст. IX Междунар. науч.-практ. конф. - Пенза : Приволжский дом знаний, 2010. - С. 37-39. (0,1 пл.).
10. Феоктистов, Д. Е. Реализация принципа политический нейтральности в деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации / Д. Е. Феоктистов // Вопросы теории и практики российской правовой науки: пробелы, пути совершенствования : сб. ст. VII Междунар. науч.-практ. конф. - Пенза : Приволжский дом знаний, 2011. - С. 305-309 (0,2 пл.).
11. Феоктистов, Д. Е. Принцип конфиденциальности в деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации / Д. Е. Феоктистов // Актуальные проблемы современного российского права на современном этапе : сб. ст. X Междунар. науч.-практ. конф. -Пенза : Приволжский дом знаний, 2011. - С. 46—48 (0,1 пл.).
12. Феоктистов, Д. Е. Ограничения, связанные с замещением должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации / Д. Е. Феоктистов // Образование и право. - 2011. - № 10. -С. 132-140 (0,3 пл.).
Научное издание
ФЕОКТИСТОВ Данил Евгеньевич
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право
Подписано в печать 12.04.2012. Формат 60x84 /16. Усл. печ. л. 1,5. Заказ № 98-Т. Тираж 100.
Типография Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского 410012 г. Саратов, ул. Большая Казачья, д.. 112 а Тел.: (8452) 27-33-85
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовой статус уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»
61 12-12/999
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет»
На правах рукописи
ФЕОКТИСТОВ Данил Евгеньевич
конституционно-правовой статус уполномоченного по правам человека
в российской федерации (сравнительно-правовое исследование)
Специальность 12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Г. В. Синцов / )
Саратов - 2012
СОДЕРЖАНИЕ
..............з
ВВЕДЕНИЕ........................................................................................
ГЛАВА 1. ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ И В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ...................17
1 1 Теоретико-правовые основы статуса уполномоченного
...............17
по правам человека....................................................................
1.2. Становление и развитие института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
35
и в субъектах Российской Федерации..............................................................
1.3. Институт омбудсмена в зарубежных странах:
52
развитие и особенности правового статуса.....................................................
ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОШО-ПРАВОВОЙ СТАТУС УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ.................74
2.1. Порядок назначения на должность и освобождения
74
от должности Уполномоченного по правам человека...................................
2.2. Принципы и гарантии деятельности
Уполномоченного по правам человека..........................................................111
2.3. Правовые иммунитеты Уполномоченного по правам человека.......136
2.4. Совершенствование конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека..........................................................160
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.............................................................................................193
197
БИБЛИОГРАФИЯ.........................................................................................
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность диссертационного исследования. Историческое развитие российского государства, детерминированное территориальными, геополитическими, экономическими, национальными и иными факторами, обосновывает необходимость сильного, но адекватного формата
государственной власти.
Основы конституционного строя Российской Федерации закладывают
правила, определяющие демократическую и правовую основы организации государственной власти, несущие в себе многогранное сложносоставное политико-правовое содержание. Конституция Российской Федерации не позволяет государственной власти выйти за пределы права, обеспечивая рамки соответствующими конституционными механизмами. Одним из элементов такого механизма, служащим своего рода внутренним инструментом самоограничения и саморегулирования власти, является институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Проблемы обеспечения прав, свобод и законных интересов человека, его защиты не только от угроз внешней безопасности и преступных посягательств, но и от действий самого государства в лице его органов существуют на протяжении всей истории человечества. Тем самым приходится констатировать, что защищенность прав и свобод человека, как со стороны государства, так и от самого государства, остается и останется одной из наиболее актуальных проблем, требующей перманентного
совершенствования, модернизации и рационализации.
В настоящее время можно наблюдать эскалацию интереса к институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как среди ученых, так и среди практиков и непосредственно правозащитников. Появляются новые научные исследования, посвященные его функционированию, особенностям деятельности, опыту зарубежных
государств, специфике проведения расследований. В то же время правовая природа данной государственной должности, характер предоставленных полномочий и правовых гарантий, особенности их реализации, взаимодействие с органами государственной власти, и в первую очередь с российским парламентом, не в полной мере исследованы правоведами.
С течением времени обоснованность и рациональность отдельных положений Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» стали подвергаться определенным сомнениям и обоснованной критике. Пятнадцатилетнее развитие института Уполномоченного по правам человека обнажает новые вопросы, требующие законодательного разрешения. Практика деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации также свидетельствует о необходимости построения принципиально нового подхода в регламентации их статуса.
Недостаточные и фрагментарные научные исследования обозначенной сферы предопределяет необходимость системного, последовательного и целостного научного осмысления конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также концептуальную разработку предложений и рекомендаций по его
совершенствованию.
Перечисленные выше аспекты определяют актуальность исследования
конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации.
Целью диссертационной работы является проведение исследования
конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации, проблем его нормативного закрепления и
фактической реализации, выработки на основе полученных данных
предложений и рекомендаций по совершенствованию конституционно-
правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской
Федерации.
Для достижения поставленной цели решены следующие задачи:
- разработка авторского определения термина «конституционно-
правовой статус Уполномоченного по правам человека»;
- исследование исторических этапов становления и развития института уполномоченного по правам человека на федеральном и региональном уровнях, а также факторов, влияющих на данные процессы;
- выявление особенностей конституционно-правового статуса омбудсменов в зарубежных странах в целях проведения сравнительного анализа с конституционно-правовым статусом Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации;
- исследование процедуры назначения на должность Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации, а также порядок и основания
прекращения его полномочий;
- анализ принципов, на которых должна строиться деятельность
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также
обеспечивающих их правовые гарантии;
- выявление проблем взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, определение основных направлений их конструктивного сотрудничества, разработка структуры их взаимодействия;
- анализ правовых иммунитетов, предоставленных Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, как одной из гарантии обеспечения его независимости, выявление проблем их законодательной регламентации и практической реализации, предложение путей их
разрешения;
- рассмотрение проблем нормативного обеспечения конституционно (уставно)-правового статуса уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации и обоснование необходимости федерального регулирования основ их статуса.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют нормы конституционного и иных отраслей российского права, регламентирующие конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; зарубежные и международные правовые акты; решения высших судебных органов по отдельным вопросам деятельности уполномоченных по правам человека; доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; научные труды российских и зарубежных ученых.
Степень научной разработанности темы. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. и Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в 1997 г. опосредовало возрастание научного интереса к данному институту в силу его неизвестности советской практике, а также актуализации темы защиты прав и свобод человека на волне известных демократических
преобразований.
Первые труды российских ученых были посвящены деятельности омбудсменов за рубежом. Одной из наиболее значимых работ, посвященной институту омбудсмена в 15 зарубежных странах, по праву считается книга В. В. Бойцовой «Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт». Среди авторов, исследовавших зарубежных опыт омбудсмена, необходимо выделить Л. В. Бойцову, В. А. Мальцева,
И. А. Мелика-Дадаева, Г. А. Мурашкина, Н. Ю. Хаманеву, Ю. С. Шемушенко. В диссертационных работах Е. А. Лохматова, Н. В. Кузьминых, Ю. Г. Спичак, М. Т. Тимофеева продолжилось изучение
омбудсменов за рубежом.
Впоследствии исследование института перешло на российское правовое поле, изучалась деятельность федерального Уполномоченного, а в
последующем - уполномоченных в субъектах Российской Федерации. Вопросам деятельности Уполномоченного но нравам человека в Российской Федерации, его компетенции, позиционирования в системе органов государства посвящены диссертационные исследования
А А Бегаевой, Н. Ю. Заворотнюк, В. И. Засьшаловой, С. А. Князькина, Ю Л Корабельниковой, Н. В. Корнеевой, А. Е. Новиковой, А Ю Семеновой, О. А. Шеенкова, В. В. Эмих. Процессы становления и развития, особенности функционирования уполномоченных по нравам человека в субъектах Российской Федерации исследованы в диссертационных работах Р. Р. Амнровой, Е. С. Буянкиной, И. Ф. Вершининой, М. Д. Дадашевой, О. Н. Еремеевой, Н. Ф. Лукашовой,
Е Г Маркеловой, С. Н. Матвеева, С. Ш. Мухаметшиной.
Значительный вклад в становление российской науки конституционного права в данной области внесли зарубежные авторы: В Айени, У. Вангансурен, Б. Вислендера, Ф. Гиддинса, Дин М. Готтера, Р Грегори, Е. Лентовски, Д. И. Лэйн, Д. Макмиллан, Л. Рейф, М Остинга. Особую ценность, безусловно, представляет работа А. Хиль-Роблеса, бывшего Народного защитника Испании и Верховного комиссара но правам человека Совета Европы, «Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена)», переведенная на русской язык и выпущенная с согласия автора Московской щколой нолитических
исследований в 1997 г..
Особо следует выделить труды правоведов, исследующих институт
Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) как составной элемент государственного, в том числе парламентского, контроля: Е В. Ковряковой, И. А. Ракитской, А. М. Тарасова, В. Е. Чиркина.
Весомый вклад в данную сферу юридических знаний внесли научные груды М. С. Башимова, Р. Г. Вагизова, В. В. Гощуляка, Г. Н. Комковой, О. О. Миронова, Г. Б. Романовского, Г. В. Синцова, А. Н. Соколова, А. Ю. Сунгурова.
Несмотря на то, что библиотека научных исследований деятельности уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в зарубежных государствах, Российской Федерации, субъектах Российской Федерации существенно пополнилась в последнее десятилетие, целостного научного взгляда на конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации до сих пор не сформулировано, не поставлены и не разрешены проблемы, требующие глубокого концептуального осмысления: о природе конституционно-правового статуса Уполномоченного, его структуре и элементах, взаимосвязи со статусом парламентария. Все это также предопределило актуальность темы
диссертационного исследования.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные, так и специальные методы познания: диалектический, сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический, системно-структурный.
С помощью диалектического метода научного познания создана теоретическая основа для проведения исследования и разработаны понятие, структура и основные элементы конституционно-правового статуса
Уполномоченного по правам человека.
Сравнительно-правовой и формально-юридический методы применялись в работе при анализе федерального законодательства, регламентирующего конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, регионального законодательства, регулирующего конституционно (уставно)-правовой статус уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, зарубежного законодательства, регулирующего конституционно-правовой статус омбудсменов, актов международного права, закладывающих основы статуса
правозащитных национальных учреждений.
С помощью исторического метода исследованы процесс становления службы уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, а
также условия и факторы, влияющие на уровень нормативной регламентации статуса уполномоченных по правам человека в Российской Федерации.
Системно-структурный метод способствовал выработке термина «конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации», а также исследованию структуры и форм взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, регламенты законодательных (представительных) органов власти, законы и подзаконные акты субъектов Российской
Федерации.
Проанализированы документы ООН, Совета Европы, Европейского союза, СНГ, устанавливающие международные стандарты деятельности как государственных правозащитных учреждений в целом, так и непосредственно омбудсменов (уполномоченных по правам человека). Исследованы ряд конституций и законодательных актов зарубежных государств, регулирующих особенности правового статуса омбудсменов (Швеция, Финляндия, Дания, Норвегия, Исландия, Великобритания,
Испания, Польша, Азербайджан).
Эмпирическая база исследования включает акты органов
конституционного правосудия, решения судов общей юрисдикции, материалы и сведения, содержащиеся в ежегодных докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой целостное, концептуально завершенное сравнительно-правовое исследование конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Исследованы требования, предъявляемые к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, обоснована необходимость их ужесточения. Подробному анализу подвергнуты процедура и условия назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного
по правам человека.
Впервые в юридической науке комплексно, системно и структурно
определены и исследованы правовые иммунитеты, предоставленные
Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации в качестве
гарантии его независимой деятельности.
Разработан и сформулирован ряд новых терминов, отсутствующих до
этого времени в науке конституционного права: «индемнитет омбудсмена»,
«институциональная гибкость».
В работе даны рекомендации по совершенствованию конституционно-
правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской
Федерации, законодательная и практическая реализация которых повысит
уровень эффективности деятельности данных государственных
правозащитных органов.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует рассматривать как установленное Конституцией Российской Федерации и иными источниками конституционного права положение Уполномоченного как независимого контрольно-правозащитного органа в системе государственного аппарата, характеризующее природу и пределы полномочий Уполномоченного, порядок их приобретения и прекращения, принципы и гарантии деятельности, вопросы юридической ответственности. Элементами конституционно-правового статуса Уполномоченного являются: порядок назначения на должность и освобо�
