АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и их роль в системе федеральных и региональных органов власти»
На правах рукописи
Урусова Ирина Олиевна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ РОЛЬ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
Специальность:
12.00.02 - Конституционное право, конституционный судебный процесс;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 0 НОЯ 2014
Москва-2014
005555578
Работа выполнена на кафедре конституционного права и государственного строительства ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Тхабисимова Людмила Аслановна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Малый Александр Федорович,
профессор кафедры конституционного и административного права ФГБОУ ВПО «Казанский федеральный университет»
кандидат юридических наук, доцент Терещенко Наталья Дмитриевна, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет»
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Мордовский
государственный университет имени Н.П. Огарева»
Защита диссертации состоится 11 декабря 2014 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при AHO ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке AHO ВПО «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «_»_2014 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент
Е.В. Белоусова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования. Институт высших должностных лиц субъектов Российской Федерации существует уже более 20 лет -еще до принятая Конституции РФ 12 декабря 1993 г. Свой отсчет, в новейшей истории Российского государства институт глав субъектов Российской Федерации, ведет от Указа Президента РФ от 22.10.1993 № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», утвердившим «Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы».
После многолетних усилий предпринимаемых Президентом Путиным В.В., по восстановлению и усилению центральной власти, изучения и исследования в области совершенствования взаимоотношений федерального центра и регионов в лице своих высших должностных лиц субъектов Федерации, проблема эта все также злободневна, по причине своей конституционной неурегулированности, что несомненно, требует комплексного углубленного изучения в ретроспективе происшедших преобразований данного института в период с 1993г. по настоящее время и попыток моделирования и прогнозирования его дальнейшего существования и развития.
В настоящее время остро стоят вопросы совершенствования конституционно-правового статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, относящихся как к национально-государственным образованиям, так к краям и областям Российской Федерации, преимущественно входящим в Южный, СевероКавказский и Крымский федеральные округа, в силу их важнейшего геополитического значения, оказываемого этими регионами на развитие Российской Федерации в целом.
Актуальность выбранной темы подтверждается состоянием нормативно-правовой базы существования и функционирования этого важного государственного
института, так как в Конституции РФ нет четкой регламентации правового статуса высших должностных лиц субъектов РФ, а специального Федерального конституционного закона о статусе глав субъектов РФ и сфере разграничения их полномочий, относительно полномочий руководящих исполнительных органов федерального центра, нет.
Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не является федеральным конституционным законом. При этом за весь период с начала его действия в него вносилось более 100 поправок, что само по себе свидетельствует о необходимости в определении конституционно-правовых основ функционирования высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Помимо этого, на актуальность темы исследования указывает и то обстоятельство, что в современной действительности объем полномочий у глав субъектов Российской Федерации разнится, несмотря на провозглашенное ст. 5 Конституции РФ равенства всех субъектов Российской Федерации. Данное обстоятельство обусловлено не правовыми основаниями, которых и на сегодняшний день на уровне Основного закона страны либо конституционного федерального закона не существует, а исключительно политическими факторами и предпочтениями. Принимаемые на уровне субъектов Российской Федерации законодательные акты о высшем должностном лице субъекта, носят характер в большей мере административных регламентов его деятельности, но не обосновывают его конституционный статус. Кроме того они приняты не во всех субъектах Российской Федерации, и, не имея конституционного ориентира для всей страны, не могут считаться полностью легитимными для других субъектов Российской Федерации в вопросах взаимоотношения с федеральным центром.
В связи с тем, что ограничения по объему диссертационной работы не позволяют охватить обширное и различающееся от региона к региону законодательство всех 85 субъектов Российской Федерации, автором диссертационного исследования, в качестве изучения конституционно-правового
статуса высших должностных лиц выбраны только субъекты Федерации Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, что обусловлено, наряду со значительной политической важностью (в том числе и социально-экономической нестабильностью), еще и тем фактором, что эти федеральные округа состоят только из республик, краев и областей, и, учитывая, что именно они составляют более трех четвертей от всего количества субъектов Российской Федерации, автор исследования считает изучение заявленной тематики на основе названных регионов наиболее репрезентативным.
Кроме того, отдельный параграф в третьей главе настоящего исследования посвящен характеристике места и роли высших должностных лиц в системе органов государственной власти в новых южных субъектах Российской Федерации - Республике Крым и городе федерального значения Севастополе в переходный период после вступления в состав Российской Федерации.
Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы настоящего исследования и необходимости его проведения для формулирования предложений по совершенствованию организации системы региональной исполнительной власти.
Состояние научной разработанности исследуемой темы. С 90-х годов 20 века отдельные вопросы правового статуса, организации взаимодействия с органами местного самоуправления, представительными органами власти региона, с другими органами исполнительной власти затрагивались во многих научных работах, посвященных актуальным вопросам совершенствования федерализма в России, развития института высшего должностного лица субъекта Федерации, такими учеными, как: Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, A.C. Автономов, Л.В. Акопов, А.П. Алехин, A.M. Арбузкин, А.Н.Аринин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Б.А. Барганджия, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, A.A. Безуглов, A.A. Белкин, H.A. Боброва, H.A. Богданова, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, С.Д. Валентей, И.А. Василенко, Н.В. Витрук, О.Н. Волкова, П.А. Высоцкий, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, Э.П. Григонис, B.C. Джатиев, P.M. Дзидзоев, М.С. Джунусов, Ю.А. Дмитриев, Д.Е. Дымов, Б.П. Елисеев, В.Р. Енгибарян, Б.Б. Задарновский, Д.Л. Златопольский, Т.Д. Зражевская, В.В.
Иванов, И.А. Ильин, П.П. Ильинский, В.Г.Каменская, JI.M. Карапетян, A.A. Кармолицкий, Е.Р. Кастель, А.Н. Ким, А.В.Киселева, М.Г. Кириченко, Д.А. Ковачев, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Н. Козырин, Ф.Ф. Кокошкин, А.Н.Кокотов, Н.М. Колосова, Б.С. Крылов, Ю.А. Крохина, В.А. Кряжков, О.Е.Кутафин, Б.Н. Лазарев, В.И. Лафитский, А.А.Ливеровский, В.М. Лебедев, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, М.В. Мархгейм, М.А.Миткжов, H.A. Михалева, A.A. Мишин, Ф.Х. Мухаметшин, И.В. Мухачев, C.B. Нарутто, Г.И. Никеров, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, A.M. Осавелюк, Г.И. Петров, М.И. Пискотин, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, И.В. Рукавишникова, А.П. Солдатов, В.Д. Сорокин, И.М. Степанов, Ю.Г. Судницын, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, P.A. Тузмухамедов, В.А. Туманов, Л.А. Тхабисимова, И.А. Умнова, H.A. Ушаков, Т.М. Фадеева, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, Г,М. Хачатрян, В.А.Черепанов, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, Д.Ю. Шапсугов, С.М. Шахрай, Е.В. Шорина, Ю.Л. Шульженко, И.Н. Шумский, Б.С. Эбзеев, Э.С. Юсупов, A.C. Ященко.
Начиная с конца девяностых годов прошлого столетия, по теме института и конституционно-правового статуса должностных лиц субъектов Российской Федерации также проведено множество диссертационных исследований, внесших весомый вклад в развитие заявленной темы исследования.
Однако следует отметить, что эти научные работы относятся либо к ранним периодам функционирования института высших должностных лиц субъектов Федерации, либо авторы предпринимают попытки изучения консппуционно-правового статуса глав регионов исключительно в административно-территориальных образованиях Российской Федерации и не охватывают в своих работах статус высшего должностного лица республик в составе Российской Федерации, либо исследование изучаемого объекта проводится не с позиций права., а политики.
В настоящее время трансформационные процессы правового статуса высшего должностного лица региона России идут полным ходом и еще далеки до завершения и обретения черт конструкции, приближенной к идеальной. Двадцатилетний опыт реализации высшими должностными лицами субъектов РФ своих полномочий
позволяет подвести основные итоги их деятельности, обозначить обострившиеся проблемы и выработать пути их решения.
В связи с чем, можно констатировать, что в современной российской научной литературе в недостаточной степени рассмотрены вопросы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм Конституции РФ, законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, связанных с функционированием высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного законодательства Российской Федерации, конституционного и уставного законодательства субъектов РФ, отражающие роль и место высших должностных лиц субъектов РФ в системе высших органов государственной власти России.
Цель исследования состоит в научной разработке механизма совершенствования конституционно-правового статуса глав республик, глав администраций и губернаторов краев и областей на основании исследования нормативно-правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, посвященных рассматриваемой проблематике, во взаимосвязи с их практической реализаций.
В соответствии с целью диссертационной работы поставлены основные исследовательские задачи:
1. Проанализировать действующее законодательство Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования конституционно-правового статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
2. Определить место и роль высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (на примере ЮФО и СКФО) в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в вертикально интегрированной системе органов государственной власти России.
3. Обосновать необходимость усовершенствования конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации посредством включения в элементный состав их статуса дополшггельных компонентов -образовательного ценза и опыта работы в соответствующих сферах деятельности, а также иммунитета высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
4. Проанализировать роль Государственного Совета Российской Федерации во взаимоотношениях с высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации с Президентом РФ.
5. Исследовать перспективы расширения компетенций Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
6. Аргументировать целесообразность применения мер федерального вмешательства в случае неспособности высшего должностного лица урегулировать кризисные политические и социально-экономические явления.
7. Проанализировать эффективность взаимодействия высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с Правительством РФ, Федеральным Собранием РФ, судебными органами Российской Федерации, территориальными органами государственной власти Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, органами местного самоуправления.
8. Исследовать участие высших должностных лиц субъектов Российской Федерации во внешних сношениях с зарубежными государствами.
9. Проанализировать ретроспективные и перспективные тенденции в сфере обретения гражданином Российской Федерации полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
10. Разработать научно обоснованные рекомендации совершенствования, как непосредственной деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, так и их взаимоотношений с региональными и федеральными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления в возглавляемом ими регионе.
11. Изучить порядок обретения полномочий высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации старейших и молодых, крупных по территории и
небольших по размерам, мою- и полинациональных, и моно- и поликонфессиональных зарубежных федераций.
12. Изучить роль и место высших должностных лиц в системе органов государственной власти в Крымском федеральном округе - Республике Крым и городе федерального значения Севастополе.
Нормативную и эмпирическую основу исследования составили: Конституция РФ, федеральное законодательство о государственных органах власти, конституции республики уставы краев и областей в составе Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации о высших должностных лицах и органах государственной власти субъекта Федерации, Постановления Конституционного Суда РФ, затрагивающие исследуемый предмет, а также анализ особых мнений судей Конституционного Суда РФ по принимаемым Конституционным Судом РФ постановлениям.
Эмпирической базой для настоящего исследования послужили изученные автором аналитические материалы Совета Федерации Федерального собрания РФ, статистические материалы министерств и ведомств Правительства РФ и правительств субъектов Российской Федерации, практика работы Федерального Собрания РФ и высших представительных органов субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Для достижения поставленной цели автором исследования привлечены современные методы познания, используемые юридической наукой и используемые в практике применения. В работе применялись общенаучные (диалектический, анализа и синтеза, системно-структурный метод), специальные (социологический метод) и частнонаучные методы исследования (формально юридический, исторический, сравнительно-правовой), что позволило всесторонне изучить заявленную тему и сделать соответствующие выводы и предложения.
Теоретическую основу исследования фундаментальные труды российских ученых по вопросам конституционно-правого статуса субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в современной отечественной юридической науке осуществлено первое комплексное исследование конституционно-правового статуса глав республик в составе Российской Федерации и губернаторов краев, областей, а также критически осмыслены их роль и место в системе региональных и федеральных органов власти. Помимо этого, научная новизна проведенного диссертационного исследования заключается в изучении и обобщении законодательной базы новых субъектов Российской Федерации, входящих в Крымский федеральный округ -Республика Крым и город федерального значения Севастополь.
Автор исследования видит новизну полученных результатов еще и в том, что в ходе исследования установлена назревшая необходимость совмещения должностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с должностью главы правительства субъекта Федерации, и обусловливается такой вывод необходимостью усиления личной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации перед населением региона за социально-экономическое положение дел в субъекте Российской Федерации, а также необходимостью установления баланса исполнительной и законодательной властей в регионе.
В диссертационном исследовании обосновывается необходимость унификации статусов глав республик в составе Российской Федерации, губернаторов краев и областей Российской Федерации, предложена новая модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с целью укрепления федеративных начал и принципов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся, на наш взгляд, новыми для российской конституционно-правовой науки, а именно:
1) На основании проведенного анализа обосновывается формальный признак определения правового статуса республики как субъекта Российской Федерации. Автор, учитывая, что не может быть ни разделенного, ни частичного суверенитета, правовой статус республики в составе Российской Федерации
ничем не отличаются по своему фактическому положению от иных субъектов Федерации (краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных краев), утверждает об отсутствии ассиметричности Российской Федерации. Республики в составе Российской Федерации не могут считаться государствами, так как не обладают одним из важнейших признаков государства - суверенитетом.
2) Обосновывается необходимость принятия Федерального конституционного закона, в котором должны быть закреплены положения, посвященные конституционно-правовому статусу, как высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, так и самих субъектов Российской Федерации, установлены принципы конституционно-правового статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, определены четкие критерии по разграничению компетенции между федеральными и региональными уровнями власти.
3) Конституционно-правовой статус высших должностных лиц субъектов Российской Федерации является квинтэссенцией проблем современного развития федерализма в Российской Федерации. В частности, южные регионы представляют собой «болевую точку в теле» Российской Федерации, в силу веками сложившихся объективных причин. Это множество относительно немногочисленных этносов, исторически компактно проживающих на малых территориях, отягощенных географическими факторами - гористая местность, осложняющая ведение традиционных видов сельского хозяйства - скотоводства и землепашества, совместной границы с зарубежными странами (Кабардино-Балкарская Республика - с Грузией, Северная Осетия-Алания - с Республикой Южная Осетия, Республика Дагестан - морские границы с Азербайджаном, Ростовская область - с крайне политически и экономически нестабильным государством - Украиной).
4) Обосновывается необходимость разделять дефиниции «правовое положение» и «конституционно-правовой статус», как общее и часть, как общеотраслевое и родовое понятие, относящееся только к отрасли
конституционного права, так как кроме конституционно-правого статуса в правовое положение лиц, равно как и высших должностных лиц, могут входить и элементы иных отраслей права.
5) Формулируются проблемы в реализации конституционно-правового статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации во взаимоотношениями с Российской Федерацией. Проблема определения и реализации своей компетенции высшими должностными лицами проистекает из существования ответственности в большей степени политической, а не правовой. Другая проблема, касается гарантий статуса высших должностных лиц, которые на сегодняшний день не имеют своего закрепления в законодательстве. В связи с чем, автор исследования приходит к выводу о необходимости разработки на законодательном уровне гармоничной, конкретно-определенной концепции развития федеративного устройства, определения модели этого устройства.
6) Предлагается, в части реформирования высших исполнительных органов государственного управления на региональном уровне, придать Государственному Совету РФ статус государственного органа управления, деятельность которого следует регламентировать Федеральным законом, определив ответственность всех его членов, в том числе и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Усовершенствовать законодательное регулирование функций Полномочных представителей Президента РФ в Федеральных округах, определив их полномочия и компетенцию в Федеральном законе, повысить их статус до ранга вице-премьера Правительства РФ с прямым подчинением Президенту РФ. Уравнять в статусе Представительства субъектов Российской Федерации в федеральных органах власти. Представительства краев, областей, города Санкт-Петербурга, автономных округов и автономной области преобразовать из Представительств при Правительстве РФ в Представительства при Президенте РФ наряду с Представительствами республик в целях уравнивания в статусах субъектов Российской Федерации.
7)Аргументирована необходимость разработки федерального конституционного закона о мерах федерального вмешательства в управление
субъектами Российской Федерации, так как до настоящего времени в России отсутствует хорошо известный в зарубежных федеративных государствах институт федерального вмешательства либо прямого президентского правления. Обоснована, также необходимость придания Полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах полномочий государственного управления в случае необходимости федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации.
8) Назрела необходимость законодательного закрепления принципа совмещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, с должностью главы правительства субъекта Российской Федерации, что решит, на наш взгляд, сразу две важнейшие проблемы качества управления регионом России:
- во-первых, личная ответственность за проводимую социально-экономическую политику правительства субъекта Российской Федерации;
- во-вторых, совмещение должности главы республики (губернатора края, области) с постом председателя правительства региона определяет исполнительную власть, как ведущую в системе разделения властей субъекта Российской Федерации и наиболее приближенная к населению соответствующего региона.
Научно-теоретическое и практическое значение представленного исследования определяется тем, что материалы диссертации дополняют и развивают научные знания в сфере государственного управления субъектов Российской Федерации, могут быть использованы в исследовательской деятельности, при подготовке учебной литературы, в образовательном процессе при чтении курсов «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», спецкурсов «Исполнительная власть в регионах Российской Федерации», «Органы государственной власти субъектов Российской Федерации».
Материалы диссертации, также могут быть использованы в программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов,
государственных и муниципальных служащих. Они представляют интерес и для развития научных исследований в сфере конституционного и административного права, федерализма и государствоведения.
Апробация результатов исследования. Положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного права и государственного строительства Юридического института Пятигорского государственного лингвистического университета.
Некоторые теоретические наработки и предложения, имеющиеся в диссертационном исследовании, отражены в опубликованных автором научных работах. Результаты работы внедрялись соискателем в учебный процесс при преподавании дисциплин «Конституционное право России», в ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет».
Основные результаты работы изложены в докладах диссертанта на международных научно-практических конференциях. Выводы и предложения исследования сообщались на региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры конституционного права и государственного строительства Пятигорского государственного лингвистического университета.
Выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, отражены в 11 научных статьях, 4 из них - в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ. Общий объем публикаций - 5,95 печатных листов.
Структура и объём диссертации. Структура работы подчинена логике исследования, цели, задачам работы и состоит из введения, трех глав, объединяющих 13 параграфов, заключения и списка источников и литературы.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ.
Во введении диссертационного исследования обоснована его актуальность, состояние научной разработанности, сформулированы цель и задачи работы, определены методологическая основа и эмпирическая база, указана научная новизна, теоретическая и практическая значимость, представлены основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе - «Институт высших должностных лиц субъектов РФ и конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» обобщен исторический и научный опыт создания и развития института высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, проанализированы достижения исследователей конституционно-правового статуса высших должностных лиц, охарактеризована законодательная основа регулирования конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ. Кроме того, одной из главных задач этой главы стало всестороннее рассмотрение компонентного состава конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ и обозначение недостающих в настоящее время элементов статуса, а также порядка обретения полномочий высшими должностными лицами субъектов России.
В первом параграфе «Институт высшего должностного лица субъекта РФ в историческом и исследовательском аспектах» диссертант акцентирует внимание на развитии института высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и делает обзор уже проведенных в предыдущие годы научных исследований в этом направлении.
Автор исследования делает вывод о том, что многие ученые исследовали проблемы организации органов государственной власти субъектов РФ, в том числе и институт высших должностных лиц, однако, в связи с осуществляемой административной реформой необходимо осмысление конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации и его место и роль в системе федеральной и региональной системе власти на современном этапе.
Во втором параграфе «Законодательная основа регулирования института высших должностных лиц субъектов РФ» характеризуется законодательная база, закрепляющая конституционно-правовой статус высших должностных лиц субъектов РФ, являющаяся основой функционирования глав регионов России.
Как известно на базе Конституции РФ были приняты Основные Законы республик, краев и областей. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не являясь федеральным конституционным законом, дает подробные определения и регламентацию практически всем аспектам обустройства государственной власти в федеративных субъектах России, «расшифровывая» положения Конституции РФ. Более того, именно внесениями изменений в этот федеральный закон изменяется порядок обретения полномочий высшими должностными лицами субъектов РФ.
В параграфе обосновывается необходимость принятия федерального конституционного закона, в котором должны быть закреплены положения, посвященные именно конституционно-правовому статусу, как высших должностных лиц субъектов РФ, так и самих субъектов РФ, установлены принципы конституционно-правового статуса высших должностных лиц субъектов Федерации, определены четкие критерии по разграничению компетенции между федеральными и региональными уровнями власти.
Автор исследования формулирует вывод о наличии коренного различия в статусах Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В отличие от Президента РФ, являющегося главой государства, но не входящий ни в одну из ветвей власти, и уж тем более, не возглавляющий исполнительную власть страны, высшее должностное лицо любого субъекта Российской Федерации является в первую очередь лицом, возглавляющим исполнительную ветвь власти, и только в этом качестве - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
В третьем параграфе «Компоненты конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ» дается развернутая характеристика признанных наукой конституционного права и исследованных в более ранних работах, компонентов конституционно-правового статуса глав субъектов Федерации. Предлагается авторская конструкция конституционно-правового статуса высшего должного лица субъекта Федерации, с обоснованием включения в него новых элементов, таких как, гарантий в виде иммунитета от уголовного преследования, сходного с иммунитетом депутата высшего представительного органа субъекта Российской Федерации, а также образовательного ценза и стажа работы на государственных должностях, или в общественных организациях, что, по мнению диссертанта, обеспечит необходимый профессиональный уровень для кандидата, претендующего на ответственнейший пост в системе государственной власти региона и, в то же время, даст ему определенные гарантии в его деятельности.
В четвертом параграфе «Порядок обретения полномочий высшими должностными лицами субъектов РФ - история и современные тенденции» характеризуются исторические и современные тенденции порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и отрешения их от должности. Диссертант проанализировал порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов и отрешения их от должности в ретроспективе и их современные тенденции.
По итогам проведенного исследования диссертантом предложена авторская модель избрания высшего должностного лица по парламентарной модели. Набравшая наибольшее количество мандатов на выборах в высший законодательный представительный орган субъекта Российской Федерации, политическая партия выдвигает своего кандидата на должность премьер-министра, который одновременно должен стать и высшим должностным лицом данного субъекта Федерации, в рамках формулируемой автором концепции обязательного совмещения одним и тем же лицом этих должностей.
Выдвижение кандидата на должность главы субъекта и главы правительства субъекта Федерации политической партией, набравшей наибольшее количество мандатов в высшем законодательном органе региона, одновременно, несколько ослабит, в политическом плане, существенно превалирующую в настоящее время над законодательной исполнительную власть в регионах. Уравняет ее по политической значимости с законодательной властью и повысит ответственность главы исполнительной власти и главы субъекта Российской Федерации в одном лице, как перед населением, так и перед выдвинувшим его на эту должность высшим законодательным органом субъекта Федерации.
Обосновывается вывод о том, что, несмотря на обширные исследования института высших должностных лиц субъектов Российской Федерации малоизученными на сегодняшний день остаются вопросы соответствия кандидатов на должность высшего должностного лица региона в сфере образования и практического опыта работы.
Во второй главе «Место и роль высших должностных лиц субъектов РФ в системе органов власти РФ, органов власти субъектов РФ и во внешних отношениях субъектов РФ с зарубежными государствами», охарактеризованы роль и значение высшего должностного лица субъекта РФ в системе органов федеральной государственной власти и внутри субъектной системе государственной власти, с точки зрения норм Конституции РФ, действующего федерального и регионального законодательства. Рассмотрены взаимоотношения глав регионов Российской Федерации с зарубежными государствами и законодательная регламентация таких отношений.
В первом параграфе «Взаимоотношения высших должностных лиц субъектов РФ с Президентом РФ» диссертант дает развернутый анализ взаимоотношений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с Президентом РФ. Охарактеризована роль Государственного совета Российской Федерации как связующее звено между главами регионов и главой нашего государства. Автор исследования формулирует актуальную научную и
практическую необходимость придания этому важнейшему органу государственной системы управления Российской Федерации конституционного статуса с законодательным регулированием прав и обязанностей для части его членов - высших должностных лиц субъектов РФ.
Также, дается обоснование предложению о придании Полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах дополнительных полномочий, закрепленных на уровне федерального закона, во взаимоотношениях с высшими должностными лицами субъекта Российской Федерации с четкой регламентацией их прав и обязанностей, а также повысить их статус до ранга вице-премьера Правительства РФ с прямым подчинением Президенту РФ.
Помимо вышеизложенного, подробно проанализирован существующий институт Постоянного представителя глав республик при Президенте РФ, проведен сравнительный анализ с Постоянными представителями глав краев и областей при Правительстве РФ, и сформулирован вывод о том, что края, области и республики должны быть уравнены в своем праве иметь представительство при Президенте РФ.
Во втором параграфе «Взаимоотношения высших должностных лиц субъектов РФ с Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ» исследованы взаимоотношения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ. Диссертантом обосновано, что в целях уравновешивания полномочий главы исполнительной власти, каковым является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, и главы высшего законодательного органа субъекта Российской Федерации, необходимо предоставление главам регионов права законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, минуя законодательный орган субъекта Российской Федерации. Относительно взаимоотношений глав регионов с Правительством РФ, обоснована необходимость придания высшим должностным лицам право обращаться к Президенту Российской Федерации с ходатайством об отмене постановлений и
распоряжений Правительства Российской Федерации, изданных в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Автором исследования сделан вывод о целесообразности дополнения Перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации показателями, указанными в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
В третьем параграфе «Взаимоотношения высших должностных лиц РФ с органами судебной системы РФ», анализируя взаимоотношения высших должностных лиц с органами судебной системы Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также учитывая, что в настоящее время отсутствует какая-либо стройная система судов субъектов (непосредственно к ним могут быть отнесены только лишь конституционные и уставные суды субъектов, которые есть только в 17 субъектах, а мировые судьи де-факто относятся к системе федеральных судов) о каких-либо взаимоотношениях с судебной системой региона приходится говорить только в 17 субъектах Российской Федерации. Кроме того, принимая во внимание, что конституционное (уставное) правосудие в субъектах Российской Федерации развито крайне недостаточно (а в подавляющем большинстве регионов вообще отсутствует), превалирующую в системе разделения властей на региональном уровне исполнительную власть, кроме законодательной власти субъектов Российской Федерации, могут уравновешивать только федеральные суды общей юрисдикции, в связи с чем автором исследования сделан вывод о крайне слабой судебной ветви власти в субъектах Российской Федерации и это очень негативно сказывается на системе сдержек и противовесов в регионе.
В четвертом параграфе «Взаимоотношения высших должностных лиц субъектов РФ с органами государственной власти и органами местного самоуправления субъекта РФ» автор представленного исследования, рассматривая взаимоотношения глав регионов с органами государственной власти и органами местного самоуправления и их должностными лицами, формулирует выводы об излишнем придании несвойственного органам
местного самоуправления политического значения и некий «перевод» их в структуру государственной власти, что противоречит ст. 12 Конституции РФ. Кроме того, диссертантом обоснован вывод об имеющемся на региональном уровне «перевесе» в сторону исполнительной власти, что в условиях отсутствия полноценной судебной системы делает эфемерной систему сдержек и противовесов.
В пятом параграфе «Высшие должностные лица субъекта РФ в системе внешних отношений» рассматривается роль глав регионов в системе внешних сношений Российской Федерации и обосновывает вывод о том, что в настоящее время существует недостаточное законодательное регулирование внешних отношений субъектов Российской Федерации, непонятен также и статус представительств субъектов Российской Федерации в зарубежных субъектах. Не в каждом субъекте Российской Федерации есть орган, регулирующий внешние связи. В связи с этим формулируется предложение о целесообразности передачи в аппарат Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах полномочий по оказанию экспертно-консультативной помощи высшим должностным лицам в развитии международных связей. Из соображений оперативности и целесообразности; включить в состав Совета глав субъектов Российской Федерации при МИД РФ Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Автором предложено, также установить главам высших представительных (законодательных) органов субъектов РФ полномочия контрассигнатуры при заключении международных соглашений субъектов для повышения легитимности заключения международных соглашений субъектов Российской Федерации.
В третьей главе «Проблемы и пути оптимизации конституционно-правового статуса высших должностных лиц субъектов РФ» в обоснование заявленной цели диссертационного исследования формулируются основные проблемы конституционно-правового статуса и предлагаются методы их решения. Кроме того проводится сравнительный анализ порядка обретения полномочий высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации
и субъектов зарубежных федераций. Среди проблем конституционно-правового статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Исследуется вопросы федерального вмешательства во внутренние дела субъектов Российской Федерации. Также, проведено исследование положения высших должностных лиц в системе органов государственной власти в новых субъектах РФ - Республике Крым и городе федерального значения Севастополе.
В первом параграфе «Сравнительная характеристика порядка обретения полномочий высшими должностными лицами субъектов РФ и субъектов зарубежных федераций: проблемы рецепции» анализируется порядок обретения полномочий высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации и субъектов зарубежных федераций, с точки зрения проблемы рецепции зарубежного опыта. Опыт функционирования института высших должностных лиц федеративных субъектов зарубежных государств, если и можно заимствовать, то в высшей степени осторожно, ограниченно, опираясь исключительно на интересы населения субъектов Российской Федерации и государства в целом.
Во втором параграфе «Федеральное вмешательство и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации» исследованы проблемы законодательного регулирования федерального вмешательства в Российской Федерации. Обосновывается вывод о том, что при неспособности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации урегулировать проблемы социально-экономического, либо политического кризиса на территории данного субъекта, введения мер федерального вмешательства. В этой ситуации предлагается, чтобы Полномочный представитель Президента РФ в соответствующем федеральном округе мог взять на себя руководство исполнительной властью на территории субъекта Российской Федерации. При этом Указом Президента РФ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, либо отправляется в отставку, либо его деятельность временно приостанавливается. Необходимо подчеркнуть, что перечень оснований для подобных мер федерального вмешательства должен быть разработан с четкими
однозначно толкуемыми формулировками, вынесенными на обсуждение в широкие слои населения, общественными организациями и политическими партиями, с последующим внесением законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
В третьем параграфе «Высшие должностные лица в системе органов государственной власти в новых субъектах РФ - Республике Крым и городе федерального значения Севастополе» проанализировано законодательное регулирование положения высших должностных лиц в системе органов государственной власти, относительно других ветвей власти в новых субъектах РФ - Республике Крым и городе федерального значения Севастополе, ставших полноправными субъектами Российской Федерации. Аргументируется вывод о том, что в настоящее время в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе сложилась практически оптимальная для эффективного государственного управления модель организации исполнительной власти, а создание судебной власти по аналогии с Российской, на наш взгляд, только укрепит демократические федеративные начала организации государственного управления в этих субъектах.
В четвертом параграфе «Вопросы оптимизации конституционно-правового статуса высших должностных лиц субъектов РФ» рассмотрены вопросы оптимизации конституционно-правового статуса высших должностных лиц субъектов РФ. Критически осмыслены взгляды ученых-
конституционалистов на место и роль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Автором обосновано, что на современном этапе развития федеративных отношений в Российской Федерации назрела необходимость в совмещении должности высшего должностного лица субъекта РФ с должностью главы высшего исполнительного органа в субъекте РФ, и в этом контексте, возможно, использовать парламентскую модель обретения полномочий высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
В заключении подводится общий итог исследования, формулируются основные выводы и практические рекомендации, определяются перспективы
развития законодательства, регулирующего вопросы восстановления и усиления центральной власти, а также изучения и исследования в области совершенствования взаимоотношений федерального центра и регионов в лице высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей
аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Урусова И.О. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти, органов местного самоуправления субъектов РФ // Инновации и инвестиции. 2014. № 6. С. 86-90 (0,4 п.л.)
2. Урусова И.О. Взаимоотношения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с органами судебной системы Российской Федерации // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2014. № 7. С. 205-209 (0,4 пл.)
3. Урусова И.О. Государственный совет РФ и институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах в контексте взаимоотношений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с Президентом РФ // Историческая и социально-образовательная мысль.2014. № 3. С. 324-328 (0,4 п.л.)
4. Урусова И.О. Высшие должностные лица в системе органов государственной власти в новых субъектах РФ - Республике Крым и городе федерального значения Севастополе // Инновации и инвестиции. 2014. № 8 . С. 192-197 (0,45 п.л.)
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
5. Урусова И.О. Конституция России и современные тенденции избирательного процесса глав субъектов Российской Федерации //Кавказ:
история и современность /Сборник материалов III Международной научно-практической конференции. Пятигорск: Северо-Кавказский институт РАНХиГС при Президенте РФ, 2013. Т. 1. С.154-159 (0,4 пл.)
6. Урусова И.О. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации - важный элемент национальной правовой политики на современном этапе //Научный потенциал молодежи в решении задач модернизации России /Сборник материалов III Международной научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов, магистров и студентов. Пятигорск: СевероКавказский институт РАНХиГС при Президенте РФ, 2014. Т. 1. С. 154-159 (0,3 п.л.)
7. Урусова И.О. Некоторые вопросы совершенствования конституционно-правового статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Гармонизация социального и трудового законодательства в сфере защиты прав, свобод и интересов граждан в условиях Евразийского Экономического Союза: теория, практика и возможности /Материалы международной научно-практической конференции Казахского национального университета им. аль-Фараби. Алматы: «Кдзак университет!», 2014. С. 362-365 (0,3 п.л.)
8. Урусова И.О. Сравнительный анализ регионального законодательства о высших должностных лицах субъектов Российской Федерации (на примере ЮФО и СКФО) // Актуальные проблемы юридической науки: теория и практика /Сборник материалов V Международной научно-практической конференции. Махачкала, 2014г. № 4. С. 118-121 (0,3 п. л.)
9. Урусова И.О. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации в системе международных отношений //Новый взгляд. Международный научный вестник / Сборник научных трудов. 2014. Вып. 3. С. 328-339 (1 п.л.)
10. Урусова И.О. Высшие должностные лица субъектов РФ и Федеральное собрание Российской Федерации //Актуальные проблемы
современной науки в 21 веке /Сборник материалов IV Международной научно-практической конференции. Махачкала, 2014. С. 113-116 (0,4 п.л.)
11. Урусова И.О. Правовые основы взаимоотношений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и Правительства РФ: современное состояние и проблемы //Управление в XXI веке: теория, методология, практика/Сборник материалов XII Международной научно-практической конференции. Новосибирск, 2014. С. 84-92 (0,5 п.л.)
Подписано в печать 26.09. 2014 г. Заказ №_
Формат 60x84 1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, ул. Рождественка, 5/7, стр.1
