АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации»
005015460
На правах рукописи /г
Богомолов Никита Сергеевич
конституционно-правовая ответственность
государственных органов и высших должностных лиц субъектов российской федерации
Специальность 12.00.02 - Конституционное право, муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 2 (і*.? 2012
Москва-2012
005015460
Работа выполнена в Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Научный руководитель доктор юридических наук,
профессор, заслуженный юрист
Российской Федерации Евдокимов Вячеслав Борисович Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор
Виноградов Вадим Александрович кандидат юридических наук, доцент
Николаев Андрей Михайлович Ведущая организация Уральская государственная юридическая
академия
Защита диссертации состоится 6 марта 2012 г. в 14 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, ауд. 414.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.
С электронной версией автореферата молено ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://vvww.agprf.org/aspirant/dis-sovet-l.html, а также на сайге Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Автореферат разослан 3 февраля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета Д 170.001.01
кандидат юридических наук, доцент
Н. В. Буланова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется рядом факторов. Так вопросы ответственности в федеративных отношениях всегда имеют особую значимость, поскольку они связаны с обеспечением единства федеративного государства. Во многих федеративных государствах мира (США, ФРГ, Бразилии, Аргентине, Индии) действуют институты конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации.
Появление подобного конституционно-правового института в российском законодательстве в 2000 году в виде возможности отрешения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и роспуска региональных представительных органов было обусловлено слабостью федерализма в России и необходимостью укрепления центральной власти. Вместе с тем с момента закрепления в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ) института конституционно-правовой ответственности, в него постоянно вносились изменения. В результате, в настоящий момент ряд норм об ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерал,ии не согласуются друг с другом, а некоторые -весьма спорны с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации 1993 года. Эта обстоятельства отмечаются многими специалистами в области конституционного права.
Необходимость совершенствования конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации сегодня вновь обусловлена потребностью укрепления российского федерализма, но уже в предоставлении большей самостоятельности субъектам Российской Федерации. Многие ученые-конституционалисты отмечают, что Россия в настоящее время напоминает больше централизованное унитарное, нежели федеративное государство. В связи с этим, насущной представляется задача поиска оптимального соотношения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, без «перегибов» в ту или другую сторону. Необходимость децентрализации в федеративных отношениях отметил в своем бюджетном послании Федеральному Собранию России от 29.06.2011 Президент Российской Федерации Д. А. Медведев.
Вместе с тем децентрализация власти подразумевает поиск такой модели конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которая позволит, с одной стороны, предотвращать центробежные тенденции и под-
держивать высокий уровень законности на всей территории государства, а с другой - исключит возможность необоснованного федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации.
Потребность в изучении конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации подтверждается результатами опроса российских ученых-конституционалистов, проведенного в ходе настоящего исследования. Так, из 55 специалистов 49 считают, что в настоящий момент данные вопросы являются весьма актуальным направлением конституционно-правовых исследований.
Степень разработанности темы исследования. Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации является, с одной стороны, частью более широкой темы конституционно-правовой ответственности, с другой стороны, эта тема носит комплексный характер, поскольку находится на «стыке» вопросов конституционно-правовой ответственности и федерализма. Кроме того, комплексный характер данной темы проявляется в том, что она объединяет в себе ответственность сразу всех государственных органов и должностных лиц на уровне субъектов федерации.
Тема конституционно-правовой ответственности изучалась в работах С. А. Авакьяна, Н. А. Бобровой, Н. В. Витрука, Т. Д. Зражевской, О. Е. Ку-тафииа, В. О. Лучина, Д. Т. Шона. В последнее время она наиболее активно разрабатывается В. А. Виноградовым, Н. М. Колосовой, А. А. Кондраше-вым и др. Вместе с тем данный конституционно-правовой институт считается еще сравнительно «молодым» в науке российского конституционного права. По ряду принципиальных вопросов, касающихся конституционно-правовой ответственности, позиции ученых существенно различаются.
В разной степени проблемы ответственности в федеративных отношениях, федерального вмешательства, федеративной ответственности нашли отражение в исследованиях И. Н. Барцица, М. С. Басиева, М. В. Глигич-Золотаревой, А. В. Домрина, А. А. Ливеровского, М. Ю. Михайловой, И. А. Умновой, В. Е. Чиркина и др.
Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации исследовалась в работах А. Ю. Александрова, А. С. Сучилина, Л. В. Федуловой. Однако диссертация Л. В. Федуловой касается только конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а работы А. Ю. Александрова и А. С. Сучилина выполнены до 2003 года, в связи с чем отчасти утратили свою актуальность (поскольку за прошедшее время правовое регулирование института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации претерпело существенные из-
менения). Кроме того, А. Ю. Александровым и А. С. Сучилиным рассматривается только один аспект конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации - ответственность перед федерацией, и не рассматривается ответственность данных субъектов в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации. Само деление конституционно-правовой ответственности государственных органов субъектов федерации на эти две разновидности в упоминаемых работах отсутствует.
Научная задача настоящего исследования заключается в формировании единой, внутренне согласованной теоретической концепции конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которая может быть использована для совершенствования федеративных отношений в России.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и реализацией конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие институт конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, практика их реализации и теоретические разработки в данной сфере.
Целью исследования является выявление недостатков и пробелов как в системе научных представлений о конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, так и в ее правовом регулировании, а также выработка вариантов устранения этих недостатков и пробелов.
Для достижения этой цели, решаются следующие задачи:
— рассмотреть основные теоретические подходы к понятию конституционно-правовой ответственности и определить понятие конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации;
— проанализировать историю появления и развития института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в российском законодательстве;
— выявить основные характеристики и свойства института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации в зарубежных федеративных государствах;
— выявить общие и специфические особенности конституционно-правового статуса государственных органов и высших должностных лиц
субъектов Российской Федерации, определяющие сущность и структуру их конституционно-правовой ответственности;
- сформировать систему оснований конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, выявить ее общие недостатки и недостатки отдельных оснований ответственности, сформулировать предложения по их совершенствованию;
-построить систему мер конституционно-правовой ответственности рассматриваемых субъектов и разработать рекомендации по ее совершенствованию;
- выявить проблемы в процедурах привлечения к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и предложить меры по их совершенствованию;
-внести конкретные предложения по совершенствованию законодательства о конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Методологической основой исследования является совокупность общенаучных и частнонаучных методов: диалектического, системного, исторического, статистического, социологического, сравнительно-правового и формально-юридического.
Так, диалектический метод используется во всей работе, в частности, широко применяются такие категории диалектики, как понятие, сущность, соотношение общего и частного, формы и содержания. Использованы в работе также и законы диалектики. Например, закон единства и борьбы противоположностей прослеживается в разделении конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации на два аспекта - ответственности перед федерацией и ответственности в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации.
Системный метод задействован, к примеру, в построении системы оснований и мер конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Исторический метод применялся при рассмотрении истории развития института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также в других частях настоящего исследования.
Социологический метод использован при проведении опроса специалистов в области конституционного права по проблемным вопросам конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Статистический метод применен идя подтверждения отдельных выводов в ходе исследования путем анализа официальных статистических данных Генеральной прокуратуры. Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
В работе также широко используется формально-юридический метод, который позволяет исключить из сферы исследования неюридические категории. К их числу, например, относится категория позитивной конституционно-правовой ответственности. Формально-юридический метод позволяет также сформировать более четкую систему оснований и мер конституционно-правовой ответственности.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых по общим проблемам юридической и социальной ответственности: С. С. Алексеева, Б. Т. Базылева, С. Н. Братуся, Н. В. Внтрука, В. М. Гор-шенева, Ю. А. Денисова, О. С. Иоффе, В. Н. Кудрявцева, О. Э. Лейста, Г. В. Мальцева, Г1. Е. Недбайло, И. С. Самощенко, В. А. Тархова, 10. А. Тихомирова, М. X. Фарукшнна, Л. С. Явичаи др.
Кроме того, в основу работы легли теоретические разработки общих проблем конституционно-правовой ответственности, изложенные в работах С. А. Авакьяна, И, Н. Барцица, Н. А. Бобровой, Н. А. Богдановой, Н. В. Ви-трука. В. А. Виноградова, Ю. П. Еременко, Т. Д. Зражевскон. Н. М. Колосовой, Е. И. Колюшина, А. А. Кондрашева, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. О. Лучина, И. А. Умновой, Д. Т. Шона и др.
Эмпирическую основу исследования составили: анализ практики применения отдельных мер конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, анализ судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, анализ статистических данных количества нарушений закона, выявляемых органами прокуратуры в деятельности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Помимо этого, автором проведен опрос 55-ти специалистов в области конституционного права по наиболее проблемным вопросам теории и практики применения конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Среди опрошенных конституционалистов 20 докторов юридических наук и 35 кандидатов юридических наук, в том числе Н. А. Боброва, Н. А. Богданова, Р. М. Дзвдзоев, Е. А. Лукьянова, Н. М. Колосова, Б. А. Страшун, Ю. И. Скуратов, Н. С. Тимофеев и другие. В числе опрошенных специалистов депутаты и работники аппаратов законодательных органов субъектов Российской Федерации, председатели и судьи конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, члены избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, члены высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы (основной нз которых - Федеральный закон от 06.10.2003 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), указы Президента Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации. Помимо этого, в работе активно использовалось и законодательство субъектов Российской Федерации, прежде всего конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.
Автором исследовались также конституции и законодательство зарубежных федеративных государств: США, ФРГ, Австрии, Аргентины, Бразилии, Индни.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что автором предпринята попытка создания целостной теоретической концепции конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, способной служить основой для совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики. Для этого автором предложено формально-юридическое понимание конституционно-правовой ответственности, затрагивающее категории оснований, санкций и процедур привлечения к данному виду ответственности.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации есть применение к ним за совершенное конституционное правонарушение предусмотренных конституционно-правовыми нормами мер государственного принуждения со стороны федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации или граждан, осуществляемое в определенной процессуальной форме.
Особенность конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации заключается в ее двойственном характере, а именно - в делении ее на два вида: ответственности перед федерацией и ответственности в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации. Первый вид применяется федеральными органами власти - главой государства, высшими судебными инстанциями, парламентом государства, второй - самими государственными органами субъектов федерации или населением данных субъектов.
Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации перед федерацией и в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации
различаются не только инстанциями, привлекающими к ответственности, но также основаниями и процедурами привлечения к ответственности.
2. Основания конституционно-правовой ответственности перед федерацией должны учитывать необходимость баланса в федеративных отношениях: с одной стороны, они призваны обеспечивать защиту общегосударственных конституционных ценностей, а с другой - исключать возможность чрезмерного и необоснованного федерального вмешательства в дела субъектов федерации. В связи с этим данные основания ответственности не должны быть сконструированы посредством установления в законодательстве формальных составов правонарушения. Такие основания ответственности должны устанавливать необходимость наступления конституционно значимых тяжких последствіш в результате противоправных действий государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. К числу этих конституционно значимых тяжких последствий относятся: массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.
Основания конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации должны учитывать необходимость сохранения баланса всех ветвей власти, а также способствовать ах эффективному взаимодействию. В федеральном законе следует закрепить лишь общие принципы установленій таких оснований ответственности в конституциях (уставах) и законодательстве субъектов Российской Федерации.
3. В настоящее время институт конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации фактически не работает, поскольку он замещен политической ответственностью данных субъектов. Этому способствует наличие в Федеральном законе от 06.10.2003 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положений о праве Президента Российской Федерации досрочно прекращать полномочия государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации без каких-либо ограничений.
В этой связи такое основание досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, как «двукратное непринятие решения о наделении предложенной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лнца субъекта Российской Федерации», а также такое основание отрешения от должности
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как «утрата доверия Президента России», необходимо исключить из законодательства, поскольку они являются основаниями не конституционно-правовой, а политической ответственности, в их основе отсутствует состав конституционного правонарушения.
4. Мера конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации -это государственно-принудительное карательное воздействие на нарушителя конституционно-правовой нормы. Меры конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации следует отличать от других мер государственного принуждения, применяемых в отношении этих субъектов: превентивных мер (предостережение прокурора), мер пресечения (предупреждение Президента Российской Федерации), мер процессуального обеспечения (приостановление действия нормативных правовых актов до рассмотрения вопроса судом), восстановительно-компенсационных мер (отмена незаконных нормативных правовых актов).
5. Система мер конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации включает в себя:
- принудительное прекращение полномочий государственных органов и высших должностных лиц субъекта Российской Федерации за совершенные ими правонарушения;
- меры дисциплинарного характера;
- изъятие отдельных государственных полномочий;
- финансово-штрафные меры.
6. Процедуры привлечения к конституционно-правовой ответственности нуждаются в существенном изменении, а по сути, и в обновлении. В первую очередь необходимо совершенствование системы инстанций, осуществляющих привлечение к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В качестве инстанций привлечения к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных яиц субъектов федерации могут выступать представительные органы (Федеральное Собрание Российской Федерации, представительные органы субъекта Российской Федерации) и судебные органы (Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации). В качестве основной инстанции, правомочной рассматривать дела о привлечении к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в порядке федерального воздействия, предлагается использовать Конституционный Суд Российской Федерации.
Инстанциями, правомочными возбуждать процедуру привлечения к конституционно-правовой ответственности в порядке федерального воздействия, целесообразно наделить Президента Российской Федерации, палаты Федерального Собрания (Государственную Думу и Совет Федерации), Правительство России и прокуратуру Российской Федерации.
7. В результате настоящего исследования предлагается внести следующие изменения в законодательство:
- разделить конституционно-правовую ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации перед федерацией и в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации;
- исключить из законодательства меры, в основе которых отсутствует состав конституционного правонарушения, либо сформулировать их таким образом, чтобы основания применения этих мер отвечали критериям, предъявляемым к составу конституционного правонарушения;
- изменить процедуры привлечения к ответственности в порядке федерального воздействия, передав большинство полномочий Президента Российской Федерации Конституционному Суду Российской Федерации. Правом инициирования процесса привлечения к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в порядке федерального воздействия помимо Президента Российской Федерации целесообразно наделить палаты Федерального Собрания, Правительство России и Генерального прокурора России;
- установить в федеральном законе общие основания ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации, критерии, которым должна отвечать эта ответственность, при закреплении ее в конституциях (уставах) и законодательстве самих субъектов Российской Федерации;
- установить в законодательстве общие критерии ответственности лиц, занимающих государственные должности субъектов Российской Федерации, и вернуть законодательному органу субъекта Российской Федерации право окончательного отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, что будет соответствовать логике наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации полномочиями;
- решить вопрос о возможности отзыва выборных должностных лиц субъектов Российской Федерации - либо установить запрет на отзыв депутатов при смешанной избирательной системе (и тем более пропорциональной), либо предусмотреть механизм отзыва депутатов, избранных по партийным спискам.
Теоретическая значимость исследования состоит в возможности использования сформулированных в работе теоретических положений, выводов и рекомендаций для совершенствования как общей теории конституционно-правовой ответственности, так и теории федерализма, поскольку настоящая тема находится «на стыке» этих институтов конституционно-правовой науки.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования предложенных рекомендаций по совершенствованию законодательства о конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в законотворческой деятельности. Предложенные рекомендации по совершенствованию законодательства могут бьггь востребованы в качестве одной из мер по реформированию сложившейся в России модели федеративных отношений.
Теоретические положения, сформулированные в результате исследования, могут быть также использованы в учебном процессе при подготовке лекционных курсов «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», а также при разработке и совершенствовании у ч ебно -м гтоди чес кой литературы.
Апробация результатов исследования отражена в выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах по проблемам государства и права:
- Всероссийской конференции «Правовая реформа в России», проведенной в Екатеринбурге в Уральской государственной юридической академии 13 ноября 2009 года;
- X Международной научно-практической конференции «Проблемы ответственности в современном праве», проведенной 10-11 декабря 2009 года в Москве в Московском государственном университете им. М. 2. Ломоносова;
- конференции «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых», проведенной 25 июня 2010 года в Москве в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
- Всероссийской ежегодной научной конференции «Россия 2030 глазами молодых ученых» (интернет-конференция, август-ноябрь 2011 года).
Результаты исследования также отражены в шести научных публикациях автора и использованы в обучении студентов по дисциплине «Государственное управление» в Омском государственном техническом университете.
Структура диссертации. Диссертация состоит из трех глав, восьми параграфов, введения, заключения и списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, освещаются его теоретические и методологические основы, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Исторнко-теоретнческие основы института конституционно-правовой ответственности государственных органов н высших должностных лиц субъектов федерации» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе рассматриваются теоретические основы конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации.
Следует отметить, что общепризнанное понятие конституционно-правовой ответственности в правовой науке отсутствует. Конституционно-правовая ответственность понимается как реализация конституционных санкций, как специальное охранительное отношение, как принудительное осуществление конституционных обязанностей, как мера государственного принуждения, либо как неблагоприятные последствия для правонарушителя. Все эти подходы в той или иной степени допустимы, однако неприемлемым является слишком широкое понимание юридической и конституционно-правовой ответственности, когда юридическую ответственность начинают смешивать с социальной ответственностью, распространяя на нее все свойства последней. Следствием такого подхода является широко обсуждаемое в научной литературе разделение юридической и конституционно-правовой ответственности на позитивную и негативную, возможности наступления ответственности без вины нарушителя и признание некоторых мер мерами юридической ответственности, тогда как на самом деле они таковыми не являются.
Представляется, что в юриспруденции термин «ответственность» должен пониматься как давно устоявшаяся специально-юридическая категория. И размывать это понятие привнесением новых, достаточно сомнительных категорий - неверный подход. Сущность юридической ответственности заключается в ее формально-юридической характеристике как «меры государственного принуждения за совершенное правонарушение».
Основываясь на этом подходе, можно определить конституционно-правовую ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации как применение к ним за совершенное конституционное правонарушение предусмотренных конституционно-правовыми нормами мер государственного принуждения со стороны федеральных органов власти, органов власти самих субъектов Российской Федерации и граждан, осуществляемое в определенной процессуальной форме.
Во втором параграфе рассматривается история развития института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
В период с 1993 по 2000 год меры конституционно-правовой ответственности существовали лишь в рамках взаимоотношений государственных органов самих субъектов Российской Федерации. Активное развитие института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации пришлось на период с 2000 по 2007 годы и связано с закреплением и усилением конституционно-правовой ответственности региональных органов власти перед федеральными органами. При этом если с 2000 до 2004 год в реализации конституционно-правовой ответственности предусматривалось активное участие судебных органов, а также Федерального Собрания Российской Федерации, то после 2004 года наибольшую роль в реализации конституционно-правовой ответственности государственных органов и особенно высших должностных лиц субъектов Российской Федерации стал играть Президент Российской Федерации.
В третьем параграфе рассматривается опыт регулирования конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов зарубежных федеративных государств.
Из 189 государств современного мира почти в 30-ти существует федеративная форма государственного устройства. Среди федеративных государств механизмы конституционно-правовой ответственности государственных органов и должностных лиц субъектов федерации наиболее разработаны в США, ФРГ, Австрии, Бразилии и Индии.
Конституционно-правовая ответственность государственных органов п высших должностных лиц субъектов в зарубежных федеративных государствах делится на две части:
- ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации перед федерацией (федеральное вмешательство, отрешение от должности федеральным конституционным судом);
— ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации в рамках их конституционного механизма (отрешение от должности либо парламентом субъекта федерации, либо конституционным судом субъекта федерации; роспуск; отзыв должностных лиц избирателями).
В федеративных государствах, которым присуща большая степень самостоятельности субъектов федерации (относительно децентрализованных государствах — США, ФРГ), преобладает конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов в рамках конституционного механизма субъектов федерации, как один из элементов системы сдержек и противовесов. Федеральное
вмешательство в таких странах рассматривается в качестве чрезвычайной, крайней меры, применяемой очень редко.
В жестко централизованных федерациях, напротив, преобладает ответственность государственных органов п высших должностных лиц субъектов федерации перед федеральными органами (Бразилия, Аргентина, Индия). Такие страны как Бразилия, Аргентина и Индия, изначально восприняв американскую модель федерализма, впоследствии стали активно использовать возможность федерального вмешательства для усиления центральной власти. Как результат, многие зарубежные ученые полагают, что такая практика поставила под вопрос сам федеративный характер этих государств и свидетельствует о слабости или кризисе федерализма в этих странах.
Основной мерой конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лил субъектов федерации в зарубежных государствах является отрешение от должности, а основную роль в ее реализации играют законодательные или судебные органы власти.
Во второй главе, состоящей из трех параграфов, рассматривается структура конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Так в первом параграфе анализируются основы конституционно-правового статуса государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации 1993 года содержит небольшое количество норм, непосредственно регулирующих конституционно-правовой статус государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Вместе с тем конституционные принципы, определяющие основы федеративного устройства России, играют большую роль в определении конституционно-правового статуса государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В этой связи указанные конституционные принципы можно считать также принципами конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Основным конституционным принципом, определяющим правовой статус государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, является принцип верховенства суверенитета Российской Федерации, который означает, что государственные органы и высшие должностные лица субъекта Российской Федерации имеют ограниченную компетенцию и полномочия, значительно меньшие, чем полномочия суверенного государства. С другой стороны, Российская Федерация обладает всеми полномочиями по защите своего суверенитета, территориальной целостности, единства своего правового и экономического про-
странства, а потому у Российской Федерации должна быть возможность применять к субъектам Российской Федерации и их органам различные меры федерального воздействия, установленные Конституцией и федеральным законодательством.
Второй конституционный принцип - принцип федерализма - определяет двойственность правового статуса государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Это означает, что, с одной стороны, данные органы и должностные лица самостоятельно осуществляют в пределах субъекта Российской Федерации государственную власть, являются носителями определенной «государственности» и при этом не входят в систему федеральных органов власти. Однако с другой стороны, органы и должностные лица субъектов Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти только по предметам своего ведения. По предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации либо вовсе не обладают полномочиями, либо их полномочия существенно ограничены.
Такой «двойственный» правовой статус органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации прослеживается по всему тексту Конституции Российской Федерации 1993 года и определяет структуру конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которая состоит из двух частей: ответственности перед федерацией (федеральное вмешательство, меры федерального воздействия и т. п.) и ответственности в рамках конституционно-правового механизма субъектов Российской Федерации.
Во втором параграфе исследуются основания конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
В конституционно-правовой науке отсутствует единый подход к понятию основания конституционно-правовой ответственности. Вместе с тем чаще всего под основанием конституционно-правовой ответственности понимается конституционное правонарушение (конституционный деликт).
Основание конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (конституционный деликт) можно определить как противоправное, виновное, общественно опасное деяние субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, установленному конституционно-правовыми нормами и влекущее за собой наступление мер конституционно-правовой ответственности.
На основе анализа федерального законодательства и судебной практики Конституционного суда Российской Федерации автором выделяет-
ся система оснований конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которая состоит из двух уровней: оснований ответственности перед Российской Федерацией и оснований ответственности в рамках собственного конституционного механизма.
Основания конституционно-правовой ответственности (деликты) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией включают в себя:
- общие основания ответственности государственных органов субъектов Российской Федерации;
- уклонение регионального парламента от приведения в соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству своих нормативных правовых актов, повлекшее наступление конституционно значимых тяжких последствий;
- уклонение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от приведения своих нормативных правовых актов в соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
- деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации, которая привела к финансовой несостоятельности субъекта Российской Федерации;
- нарушение законодательства государственными органами субъектов Российской Федерации при осуществлении полномочий за счет субвенций из федерального бюджета.
Основания конституционно-правовой ответственности (деликты) в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации включают в себя:
- уклонение регионального парламента от приведення в соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также конституции (уставу) и законодательству субъекта Российской Федерации своих нормативных правовых актов;
- длительное непроведение заседаний региональным парламентом;
-выражение недоверия высшему должностному лицу законодательным органом субъекта Российской Федерации;
-выражение недоверти руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации законодательным органом субъекта Российской Федерации;
- нарушение лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, установленных для них запретов и ограничений;
-совершение поступков, не совместимых со статусом лица, занимающего государственную должность субъекта Российской Федерации.
Нормы Закона № 184-ФЗ о двукратном непринятии решения о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как основание роспуска регионального парламента Президентом Российской Федерации, а также об утрате доверия Президента Российской Федерации и ненадлежашем исполнении обязанностей как основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации относятся к политической, а не к конституционно-правовой ответственности. В этих нормах отсутствует состав конституционного правонарушения.
В третьем параграфе второй главы рассматриваются меры конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Чаще всего меры конституционно-правовой ответственности отождествляются с конституционно-правовыми санкциями. Однако с позиции формально-юридического метода наиболее обоснованным представляется рассмотрение конституционных санкций как элемента государственного принуждения, являющегося реакцией государства на противоправное поведение. Согласно этому подходу, санкции - более широкая категория, чем юридическая ответственность.
Это означает, что, помимо юридической ответственности, существуют и другие меры государственного принуждения. К ним относятся: меры Предупреждения (превенции), меры пресечения, меры процессуального обеспечения, меры защиты, юридическая ответственность.
Некоторые конституционно-правовые санкции, зачастую относимые в научной литературе к числу мер конституционно-правовой ответственности, таковыми не являются (например, предупреждение Президента Российской Федерации, отмена незаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предостережение и представление прокурора, отказы, отклонение незаконных нормативных правовых актов, так называемые «оценочные» санкции). Данные санкции следует относить к иным мерам государственного принуждения: мерам пресечения, мерам предупреждения (превенции), мерам процессуального обеспечения, мерам компенсационно-восстановительного (защитного) характера.
Согласно формально-юридическому подходу, система мер конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации будет выглядеть следующим образом: меры, направленные на принудительное прекращение полномочий данных субъектов; меры дисциплинарного характера; меры, направленные на изъятие отдельных государственных полномочий; финансовые меры. В силу того, что главным отличием государственных органов и высших должностных лиц от других субъектов конституционных правоотноигений является их особый публично-правовой статус, основной
и наиболее значимой мерой их ответственности будет являться досрочное принудительное прекращение этого статуса.
Третья глава посвящена вопросам совершенствования института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и включает в себя два параграфа.
В первом параграфе рассматривается процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Развитие конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации должно в значительно!! степени происходить за счет совершенствования юрисдикционного механизма и частичной его деполптизацни. Одной из основных задач при этом следует считать построение оптимальной системы инстанций конституционно-правовой ответственности. В настоящий момент инстанциями конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации являются: Президент Российской Федерации, высшее должное лицо субъекта Российской Федерации, региональный парламент, избирательный корпус и т. п.
Основной и практически единственной инстанцией на федеральном уровне, имеющей право привлекать к конституционно-правовой ответственности государственные органы и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, является Президент Российской Федерации. Однако такое положение вряд ли можно считать верным. Во-первых, Президент Российской Федерации и без того обладает очень большими полномочиями, в том числе и по отношению к органам власти и должностным лицам субъектов федерации. Сосредоточение слишком большого объема полномочий в одних руках создает опасность становления недемократического политического режима. Во-вторых, по своей природе эти полномочия ближе к судебной или к законодательной ветви власти, а Пре зидент Российской Федерации, хотя формально и не возглавляет исполнительную власть, фактически ей руководит. Поэтому баланс законодательной, исполнительной и судебной власти в настоящее время смещен в сторону исполнительной власти, что нарушает принцип разделения властей.
Лучше всего для процедур привлечения к конституционно-правовой ответственности подходит процедура конституционного судопроизводства. В связи с этим представляется необходимым ограничить полномочия Президента Российской Федерации по привлечению к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, передав эти полномочия Конституционному суду Российской Федерации.
К числу субъектов, уполномоченных возбуждать процедуру привлечения к конституционно-правовой ответственности, предлагается отнести Президента Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации.
Во втором параграфе третьей главы рассматриваются направления совершенствования института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также предлагаются следующие изменения в действующее законодательство:
-четко разграничить в законодательстве конституционно-правовую ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации перед федерацией и в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации;
-установить в качестве обязательного элемента любого состава конституционного правонарушения, являющегося основанием ответственности в порядке федерального воздействия, наступление конституционно значимых тяжких последствий;
- определить понятие и перечень конституционно значимых тяжких последствий, взяв за основу ст. 3.1 Закона № 184-ФЗ, и дополнить их указанием на такое последствие как «нарушение, отрицание или умаление суверенитета Российской Федерацию);
-устранить имеющиеся противоречия в перечнях конституционно значимых тяжких последствий (между ст. 3.1 и п. 4 ст. 9 Закона № 184-ФЗ); в случаях, где основания конституционно-правовой ответственности в порядке федерального воздействия не содержат указания на необходимость наступления конституционно значимых тяжких последствий, следует их дополнить таким указанием;
- дополнить основание отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с ненадлежащим осуществлением полномочий указанием на наличие конституционно значимых последствий, к которым привело ненадлежащее осуществление полномочий, либо исключить это основание из Закона № 184-ФЗ;
- отменить основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, а также основание роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации в связи с двукратным непринятием решения по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
-установить в федеральном законе общие основания конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должност-
ных лиц субъектов Российской Федерации в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации;
- вернуть законодательному органу субъекта Российской Федерации право отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поскольку это соответствует процедуре наделения полномочиями данного лица;
- высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации при существующем порядке наделения его полномочиями не должно обладать правом роспуска законодательного органа, в связи с чем следует либо вернуться к выборам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, либо лишить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации таких полномочий;
- передать полномочия по приштечению к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации Конституционному Суду Российской Федерации. Президенту Российской Федерации предоставить право инициирования процедур привлечения к ответственности в порядке федерального воздействия. Целесообразно наделить таким правом палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации;
-решить на федеральном уровне вопрос об отзыве выборных должностных лиц субъектов Российской Федерации: предусмотреть процедуру отзыва депутатов, избранных по партийным спискам, либо полностью запретить отзыв на региональном уровне.
Исходя го характера этих предложений, очевидно, что они подразумевают некоторое изменение государственного курса, а именно: относительную децентрализацию государственной власти в Российской Федерации. Учитывая современное состояние федеративных отношешщ, это представляется необходимым. Нет сомнений, что конституционно-правовая ответственность может быть только там, где есть определенная мера свободы в действиях субъектов этой ответственности. Это не означает, что необходимо вернуться к ситуации 1990-х годов, к так называемому «параду суверенитетов», когда само существование государства ставилось под угрозу. Однако нынешняя ситуация является другой крайностью: сверхцентрализация власти также опасна для большого многонационального государства, как и чрезмерная децентрализация. Поэтому необходимо найти оптимальный баланс между самостоятельностью субъектов Российской Федерации и общегосударственными интересами. Институт конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации должен стать одним из основных правовых инструментов, обеспечивающих такой баланс.
В заключении излагаются основные результаты исследования, сформулированы краткие теоретические и прикладные выводы, предложения и рекомендации.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1. Богомолов, Н. С. Конституционно-правовая ответственность как формально-юридическая категория / Н. С. Богомолов // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. - № 3. - С. 68-74. - 2010. - 0,5 п. л.
2. Богомолов, Н. С. Теория конституционной ответственности: состояние и векторы развития / Н. С. Богомолов // Государственная власть и местное самоуправление.- № 1. - С. 23-26. - 2010 - 0,5 п. л.
Публикации в иных изданиях:
3. Богомолов, Н. С. Некоторые вопросы федерального вмешательства и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц субъектов федерации в конституционном праве / Н. С. Богомолов // Актуальные вопросы права и законности. Материалы круглого стола студентов и аспирантов 18 марта 2010 года. - М., 2010. - С. 32-35. - 0,2 п. л.
4. Богомолов, Н. С. Соотношение институтов федерального вмешательства и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц субъектов федерации в конституционном праве / Н. С. Богомолов // Актуальные вопросы российского права. Сборник научных статей. Выпуск семнадцатый. -М., издательство Московского гуманитарного университета, 2010. - С. 104 -112. - 0,2 п. л.
5. Богомолов, Н. С. Отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как мера конституционно-правовой ответственности / Н. С. Богомолов // Правовая реформа в России. Материалы всероссийской ежегодной научной конференции молодых ученых и студентов.-Екатеринбург.-2010.-Ч. 1.-С. 122-125.-0,2 п. л.
6. Богомолов, Н. С. Институт отрешения от должности в субъектах зарубежных федеративных государств / Н. С. Богомолов // Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых. Сборник статей. - М., 2011. - Ч. 1. - С. 23-28-0,2 п. л.
Подписано в печать 30.01.2012. Формат 60 х 84/16. Бумага офсетная. Печ. л. 2,5. Уч.-изд. л. 2,5. Тираж 100 экз. Заказ И02654
ООО «Издательский дом Наука» Отпечатано в типографии ООО «Издательский дом Наука», Омск, пр. Комарова, 15, офис 1, тел/факс (3812) 700-502
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации»
61 12-12/581
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На правахтрюписи
Богомолов Никита Сергеевич
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Евдокимов В.Б.
Москва -
2012
СОДЕРЖАНИЕ
Список условных сокращений.........................................................4
Введение......................................................................................5
Глава 1. Историко-теоретические основы института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации...........................................20
1.1. Теоретические основы конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации....................................................................................20
1.2. История развития института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.....................................................37
1.3. Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов зарубежных федеративных государств....................................................................................58
Глава 2. Структура конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации..................................................................77
2.1. Основы конституционно-правового статуса государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как субъектов конституционно-правовой ответственности............................77
2.2. Основания конституционно-правовой ответственности
государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской
Федерации...................................................................................95
2.3. Меры конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации..................................................................................131
Глава 3. Совершенствование института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации..................................................149
3.1. Процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации....................................................149
3.2. Направления совершенствования института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации...............................................166
Заключение................................................................................176
Список использованной литературы..............................................184
Приложения
198
Список условных сокращений:
ВС РФ - Верховный Совет Российской Федерации. ВЦИК - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. Закон № 184-ФЗ - Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Конституция РФ - Конституция Российской Федерации 1993 года. КПО - конституционно-правовая ответственность. КС РФ - Конституционный Суд Российской Федерации. НПА - нормативный правовой акт. РФ - Российская Федерация.
РСФСР - Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика.
СНД РФ - Съезд народных депутатов Российской Федерации. США - Соединенные Штаты Америки. СССР - Союз Советских Социалистических Республик. ФРГ - Федеративная Республика Германия.
Введение
Актуальность темы исследования определяется рядом факторов. Так вопросы ответственности в федеративных отношениях всегда имеют особую значимость, поскольку они связаны с обеспечением единства федеративного государства. Во многих федеративных государствах мира (США, ФРГ, Бразилии, Аргентине, Индии) действуют институты конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации.
Появление подобного конституционно-правового института в российском законодательстве в 2000 году в виде возможности отрешения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и роспуска региональных представительных органов было обусловлено слабостью федерализма в России и необходимостью укрепления центральной власти. Вместе с тем с момента закрепления в Федеральном законе от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ) института конституционно-правовой ответственности, в него постоянно вносились изменения. В результате, в настоящий момент ряд норм об ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не согласуются друг с другом, а некоторые - весьма спорны с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации 1993 года. Эти обстоятельства отмечаются многими специалистами в области конституционного права.
Необходимость совершенствования конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации сегодня вновь обусловлена потребностью
укрепления российского федерализма, но уже в предоставлении большей самостоятельности субъектам Российской Федерации. Многие ученые-конституционалисты отмечают, что Россия в настоящее время напоминает больше централизованное унитарное, нежели федеративное государство. В связи с этим, насущной представляется задача поиска оптимального соотношения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, без «перегибов» в ту или другую сторону. Необходимость децентрализации в федеративных отношениях отметил в своем бюджетном послании Федеральному Собранию России от 29.06.2011 Президент Российской Федерации Д.А. Медведев.
Вместе с тем децентрализация власти подразумевает поиск такой модели конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которая позволит, с одной стороны, предотвращать центробежные тенденции и поддерживать высокий уровень законности на всей территории государства, а с другой - исключит возможность необоснованного федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации.
Потребность в изучении конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации подтверждается результатами опроса российских ученых-конституционалистов, проведенного в ходе настоящего исследования. Так, из 55 специалистов 49 считают, что в настоящий момент данные вопросы являются весьма актуальным направлением конституционно-правовых исследований.
Степень разработанности темы исследования. Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации является, с одной стороны, частью более широкой темы конституционно-правовой ответственности, с другой
стороны, эта тема носит комплексный характер, поскольку находится на «стыке» вопросов конституционно-правовой ответственности и федерализма. Кроме того, комплексный характер данной темы проявляется в том, что она объединяет в себе ответственность сразу всех государственных органов и должностных лиц на уровне субъектов федерации.
Тема конституционно-правовой ответственности изучалась в работах С.А. Авакьяна, H.A. Бобровой, Н.В. Витрука, Т.Д. Зражевской, O.E. Кутафина, В.О. Лучина, Д.Т. Шона. В последнее время она наиболее активно разрабатывается В.А. Виноградовым, Н.М. Колосовой, A.A. Кондрашевым и др. Вместе с тем данный конституционно-правовой институт считается еще сравнительно «молодым» в науке российского конституционного права. По ряду принципиальных вопросов, касающихся конституционно-правовой ответственности, позиции ученых существенно различаются.
В разной степени проблемы ответственности в федеративных отношениях, федерального вмешательства, федеративной ответственности нашли отражение в исследованиях И.Н. Барцица, М.С. Басиева, М.В. Глигич-Золотаревой, A.B. Домрина, A.A. Ливеровского, М.Ю. Михайловой, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина и др.
Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации исследовалась в работах А.Ю. Александрова, A.C. Сучилина, Л.В. Федуловой. Однако диссертация Л.В. Федуловой касается только конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а работы А.Ю. Александрова и A.C. Сучилина выполнены до 2003 года, в связи с чем отчасти утратили свою актуальность (поскольку за прошедшее время правовое регулирование института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации претерпело существенные изменения).
Кроме того, А.Ю. Александровым и A.C. Сучилиным рассматривается только один аспект конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации - ответственность перед федерацией, и не рассматривается ответственность данных субъектов в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации. Само деление конституционно-правовой ответственности государственных органов субъектов федерации на эти две разновидности в упоминаемых работах отсутствует.
Научная задача настоящего исследования заключается в формировании единой, внутренне согласованной теоретической концепции конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которая может быть использована для совершенствования федеративных отношений в России.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и реализацией конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие институт конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, практика их реализации и теоретические разработки в данной сфере.
Целью исследования является выявление недостатков и пробелов как в системе научных представлений о конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, так и в ее правовом регулировании, а также выработка вариантов устранения этих недостатков и пробелов.
Для достижения этой цели, решаются следующие задачи:
- рассмотреть основные теоретические подходы к понятию конституционно-правовой ответственности и определить понятие конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации;
- проанализировать историю появления и развития института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в российском законодательстве;
- выявить основные характеристики и свойства института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации в зарубежных федеративных государствах;
- выявить общие и специфические особенности конституционно-правового статуса государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, определяющие сущность и структуру их конституционно-правовой ответственности;
- сформировать систему оснований конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, выявить ее общие недостатки и недостатки отдельных оснований ответственности, сформулировать предложения по их совершенствованию;
- построить систему мер конституционно-правовой ответственности рассматриваемых субъектов и разработать рекомендации по ее совершенствованию;
- выявить проблемы в процедурах привлечения к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных
лиц субъектов Российской Федерации и предложить меры по их совершенствованию;
- внести конкретные предложения по совершенствованию законодательства о конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Методологической основой исследования является совокупность общенаучных и частнонаучных методов: диалектического, системного, исторического, статистического, социологического, сравнительно-правового и формально-юридического.
Так, диалектический метод используется во всей работе, в частности, широко применяются такие категории диалектики, как понятие, сущность, соотношение общего и частного, формы и содержания. Использованы в работе также и законы диалектики. Например, закон единства и борьбы противоположностей прослеживается в разделении конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации на два аспекта - ответственности перед федерацией и ответственности в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации.
Системный метод задействован, к примеру, в построении системы оснований и мер конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Исторический метод применялся при рассмотрении истории развития института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также в других частях настоящего исследования.
Социологический метод использован при проведении опроса специалистов в области конституционного права по проблемным вопросам конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Статистический метод применен для подтверждения отдельных выводов в ходе исследования путем анализа официальных статистических данных Генеральной прокуратуры, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
В работе также широко используется формально-юридический метод, который позволяет исключить из сферы исследования неюридические категории. К их числу, например, относится категория позитивной конституционно-правовой ответственности. Формально-юридический метод позволяет также сформировать более четкую систему оснований и мер конституционно-правовой ответственности.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых по общим проблемам юридической и социальной ответственности: С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, В.М. Горшенева, Ю.А. Денисова, О.С. Иоффе, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейста, Г.В. Мальцева, П.Е. Недбайло, И.С. Самощенко, В.А. Тархова, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, Л.С. Явича и др.
Кроме того, в основу работы легли теоретические разработки общих проблем конституционно-правовой ответственности, изложенные в работах С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, H.A. Бобровой, H.A. Богдановой, Н.В. Витрука, В.А. Виноградова, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевской, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, A.A. Кондрашева, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, И.А. Умновой, Д.Т. Шона и др.
Эмпирическую основу исследования составили: анализ практики применения отдельных мер конституционно-правовой ответственности
государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, анализ судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, анализ статистических данных количества нарушений закона, выявляемых органами прокуратуры в деятельности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Помимо этого, автором проведен опрос 55-ти специалистов в области конституционного права по наиболее проблемным вопросам теории и практики применения конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Среди опрошенных конституционалистов 20 докторов юридических наук и 35 кандидатов юридических наук, в том числе H.A. Боброва, H.A. Богданова, P.M. Дзидзоев, Е.А. Лукьянова, Н.М. Колосова, Б.А. Страшун, Ю.И. Скуратов, Н.С. Тимофеев и другие. В числе опрошен�
