СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Свирин, Юрий Александрович, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы и место местного самоуправления в системе народовластия в Российской Федерации
§ 1. Понятие местного самоуправления как формы осуществления публичной власти в Российской Федерации
§ 2. Исторические этапы развития местного самоуправления в России
§ 3. Юридическое закрепление и приоритеты развития местного самоуправления в Российской Федерации
Глава 2. Механизм реализации и система конституционно-правовых гарантий местного самоуправления в Российской Федерации
§ 1. Система правовых гарантий местного самоуправления в Российской Федерации
§ 2. Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации
§ 3. Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации
§ 4. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации Заключение
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в России"
Актуальность темы исследования. Проблематика диссертации обусловлена продолжающимися в Российской Федерации демократическими преобразованиями, становлением и развитием местного самоуправления в качестве одной из форм публичной власти. Однако муниципальная власть в случае отсутствия надлежащих правовых гарантий ее осуществления может остаться весьма позитивной, но так и не воплотившейся в жизнь идеей.
Местный уровень власти - это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь необходимо наиболее эффективно реализовывать конституционные принципы народовластия.
Обновленный Закон об общих принципах местного самоуправления сегодня многое расставляет по своим местам. Он направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом. В целом на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Сегодня практически ясно, какие обязательства местные власти имеют перед своими гражданами и какими ресурсами они обладают для их исполнения.
Только справедливо и рационально разделив ответственность за судьбу страны с институтами гражданского общества можно рассчитывать на успех. Одним из важнейших итогов деятельности государства по этому вопросу явилась новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исходившая из следующих предпосылок:
Первое. Слабое развитие институтов местного самоуправления в целом. Из более чем 155 тысяч административно-территориальных единиц вопреки действующему законодательству, юридически оформлено только чуть более 11,5 тысяч муниципальных образований. Есть территории, где органы местного самоуправления либо не имеют собственных бюджетов, а работают на смете, а главы муниципальных образований до сих пор назначаются.
Второе. Чрезмерный объем нефинансируемых государственных полномочий, которым наделено местное самоуправление, перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными, региональными мандатами, расходы, вмененные местному самоуправлению не соответствуют их доходам.
Третье. Отсутствие эффективных механизмов общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
В новом Законе сделана попытка ответить на многие вопросы: и разграничения полномочий с государством, и четкого регламентирования и исполнения госполномочий только при условиях передачи финансовых ресурсов, и учета особенностей территориального устройства в России, не оставляя при этом в России зон без направления местной власти.
Закон предлагает муниципалитетам возможность напрямую влиять на увеличение своих доходов, т.е. зарабатывать на налогах родовым образом, связанных с территорией, на которой проживают люди.
Принятие подобных решений поможет укреплению финансовой, экономической базы местного самоуправления, заставит муниципалитеты рачительно и эффективно вести хозяйство.
Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Принятием нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» сделаны серьезные и позитивные шаги для объединения всего муниципального сообщества, завершено разделение полномочий и ответственности между уровнями власти, в реализации этих норм, новых законодательных актов.
В развитие нового Федерального закона о местном самоуправлении требуется создать систему гарантий его реализации. Дополняя комплекс федеральных отношений, реформа местного самоуправления завершает управление целостной системой власти в России на принципах, закрепленных Конституцией. Однако признать реформу завершенной не представляется возможным, пока вместе с полномочиями каждый уровень власти не получит реального финансового обеспечения.
Главное состоялось в этом законе - создан механизм взаимодействия государства и муниципальной власти. Особенно трудно решаются вопросы на стыках уровней власти, но революций не надо, просто нужно находить согласия, опираясь на точки взаимной ответственности. Без этого триединства невозможно решать базовых проблем современной России: борьба с бедностью, повышение качества жизни людей, увеличение среднего класса.
Степень разработанности темы и круг источников. Всесторонний сравнительно-правовой анализ конституционно-правового закрепления гарантий местного самоуправления в аспекте Федеральных законов 1995 и 2003 г.г. производится впервые.
Теоретической основой диссертационного исследования стали научные монографии и статьи дореволюционных и современных российских и зарубежных правоведов как в области осуществления местного самоуправления и решения его основных проблем, так и по вопросам признания, правового закрепления и практической реализации форм публичной власти в России.
Проблематику местного самоуправления затрагивали в своих исследованиях многие авторы, среди которых С. А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Ю.А. Дмитриев, A.A. Замотаев, O.E. Кутафин, М.Н. Матвеев, АН. Писарев, В.В. Таболин, В.И. Фадеев и другие. Отдельные исследования посвящены гарантиям местного самоуправления, в их числе необходимо отметить работы КЛАмирбекова, Д.Г. Жаромских, В.П. Канищева, JI.H. Митюриной.
Однако со времени написания последних прошло уже несколько лет, что неизбежно сказалось на изменении правовой ситуации, в частности 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
При осмыслении процесса эволюции муниципальной власти в России не могли быть оставлены без внимания и труды таких исследователей как В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л. А. Велихова, Б.В. Веселовского, А. Д. Градовского, ГШ. Тройского, И.И Дитятина, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Н. Чичерина и др.
В работе над диссертацией использовалась нормативно-правовая база, включающая международные правовые акты, действующее федеральное законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также законодательство Союза ССР и РСФСР (в том числе утратившее силу), дореволюционные и зарубежные источники.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, определяющие содержание и особенности осуществления местного самоуправления как формы публичной власти в Российской Федерации, а также механизм реализации и систему правовых гарантий местного самоуправления.
Предметом исследования явились правовые нормы, регламентирующие осуществление гарантий местного самоуправления в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - обозначение механизма реализации и системы правовых гарантий местного самоуправления в системе народовластия Российской Федерации.
Достижение поставленной цели производится через решение следующих задач:
- определение понятая местного самоуправления как формы осуществления публичной власти в Российской Федерации;
- теоретическое исследование содержания следующих дефиниций: «гарантии местного самоуправления», «общие гарантии местного самоуправления», «правовые гарантии местного самоуправления», «система правовых гарантий местного самоуправления»;
- рассмотрение эволюции муниципальной власти в России;
- исследование правовой природы и системы гарантий местного самоуправления;
- определение проблем и перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации;
- разработка научно-практических рекомендаций, направленных на совершенствование гарантий местного самоуправления;
- провести анализ эффективности осуществления местного самоуправления на современном этапе развития Российской Федерации;
- на основании проведенного анализа сформулировать выводы и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регламентирующего гарантии местного самоуправления на основе Федеральных законов 1995 и 2003 г.г.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы, в том числе: системно-структурный, формально-логический, социологический, сравнительного правоведения, системного анализа, конкретно-исторический, технико-юридический и иные методы познания правовых, социальных и политических явлений и процессов. В процессе диссертационного исследования автором использовались нормативно-правовой, исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Применение данных методов позволило рассмотреть муниципальные отношения в динамике, в совокупности исследовать объективные факторы, влияющие на их развитие, всестороннее изучить правовые явления, составляющие предмет исследования, проанализировать их взаимосвязи на основе эмпирических и теоретических знаний.
Эмпирическую базу исследования составили анкетирование членов Рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации, Правления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Автором был проведен анализ документов и материалов, связанных с принятием нового Федерального закона 2003 г. Диссертантом по специально разработанной методике была проанализирована практическая работа органов местного самоуправления в 17 субъектах Российской Федерации. Автором проанализирована деятельность муниципальных образований и объединений муниципальных образований, и государственных органов, занимающихся этой проблемой, в частности ассоциация муниципальных образований Ростовской области, Союза российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Комиссия по институциональным проблемам Конгресса местных и региональных властей Европы, Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Комитет по вопросам местного самоуправления Совета Федерации, Ассоциация муниципальных образований Оренбургской области.
Исторический метод способствовал обращению к дореволюционному и послереволюционному опыту организации муниципальной власти, формулированию выводов относительно процесса закрепления гарантий местного самоуправления.
Исследование затрагиваемых в диссертации проблем не могло быть проведено без обращения к научным источникам по философии, политологии, социологии.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что диссертационное исследование является одним из немногих, где нашло основательную разработку положение о роли правовых гарантий в деле становления муниципальной власти на российской земле. В диссертации также нашли отражение результаты комплексного сравнительно-правового анализа Федеральных законов 1995 и 2003 г.г., ранее не проводившийся на таком уровне.
• Диссертант излагает собственный подход к определению содержания правовых гарантий местного самоуправления.
Диссертационная работа охватывает период с самого начала становления муниципальной власти в России до современного этапа развития местного самоуправления.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту:
1. Заключение о том, что близость местного самоуправления непосредственно к народу предполагает необходимость постоянного прямого контроля со стороны населения за его деятельностью. С другой стороны, отделение местного самоуправления от государства не только не означает его свободы от государственного контроля, но и, напротив, прямо подразумевает особую ответственность государства за его эффективное функционирование. Приоритетные направления усиления контрольного потенциала граждан и государства в сфере местного самоуправления таковы:
2. Вывод о том, что в отличие от Федерального закона «Об общих принципах.» 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах.» 2003 г. г определяет местное самоуправление не просто как «деятельность», а как форму осуществления народом своей власти, что означает не только возможность осуществления местного самоуправления, но и утверждение муниципальной власти в качестве неотъемлемого атрибута российской государственности.
3. Заключение о том, что в современной России не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и Федеральными законами системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.
4. Тезис о том, что реализация предоставленных местному самоуправлению гарантий его правовой защиты сопряжена сегодня со значительными трудностями, которые проистекают во-первых, из новизны института местного самоуправления для российского современного права, а, во-вторых, из несоответствия Конституции Российской Федерации положений отдельных нормативных правовых актов.
5. Вывод о том, что государственной гарантии подлежат как непосредственно права населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления, так и права органов местного самоуправления, посредством которых граждане осуществляют муниципальную власть.
6. Заключение о том, что система гарантий прав местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Эта система гарантий включает в себя общие гарантии, в их числе:
- экономические (экономическая система общества, принцип свободы экономической деятельности, разнообразия и равноправия форм собственности и т.п.);
-политические (политико-правовой режим государства: система государственной власти, народовластие и др.); духовные (уровень культуры и правосознания в обществе и др.), а также специальные (юридические) гарантии.
7. Предложение о том, что к гарантиям организационной самостоятельности местного самоуправления, входящим в число юридических гарантий, можно отнести следующие: нормативное установление организационного обособления местного самоуправления от органов государственной власти; право самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления; установление жестких пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией; наделение муниципальных образований правом иметь собственную символику (гербы, эмблемы, флаги т т.д.)» недопущение изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения соответствующей территории; право органов местного самоуправления на создание объединений.
8. Вывод о том, что установление критериев формирования представительного органа местного самоуправления в федеральном законодательстве не согласуется с гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления. Тем самым на федеральном уровне устанавливается структура органов местного самоуправления, что вряд ли можно признать соответствующим идеи организации муниципальной власти. Думается, что данное положение ограничивает права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.
9. Заключение о том, что к мерам, которые государственная контролирующая инстанция не имеет права предпринимать в соответствии с условиями децентрализации: во-первых, центральные органы государственной администрации не имеют права назначать лиц на замещение временно или окончательно смещенных органов власти территориального сообщества. во-вторых центральная государственная администрация не имеет права направлять властям территориальных сообществ инструкции, то есть заранее в повелительной форме указывать им, какие решения они должны принимать в области управления делами населения территорий.
10. Заключение о том, что формирование и дальнейшее развитие муниципальной собственности теснейшим образом связано с процессом приватизации, на который значительная часть органов местного самоуправления не оказывает существенного влияния. Этот процесс во многом протекает вне рамок и без ведома и участия органов местного самоуправления. Что, конечно, не может не сказываться на становлении материальной основы местного самоуправления, в первую очередь, круга и перечня объектов (имущества), включенных в муниципальную собственность и находящихся в ведении и управлении органов местного самоуправления.
11. Предложение о том, что в развитие нового Федерального закона о местном самоуправлении требуется создать систему гарантий его реализации. Дополняя комплекс федеральных отношений, реформа местного самоуправления завершает управление целостной системой власти в России на принципах, закрепленных Конституцией. Однако признать реформу завершенной не представляется возможным, пока вместе с полномочиями каждый уровень власти не получит реального финансового обеспечения. а) Увеличить норматив налога на доходы с физических лиц, закрепленные за местным бюджетом федеральным законом до 70%. б) Сохранить 50% налога на имущество предприятий и за местным бюджетом. в) Рассмотреть возможность восстановления в качестве местного налога, естественно, в видоизменённом виде налог на содержание ЖКХ, при этом политику снижения налогового бремени на товаропроизводителя, которую действительно нужно реализовывать, попытаться реализовывать за счёт снижения НДС.
12. Заключение о том, что основными перспективами нового закона можно назвать: а) необходим конкретный механизм реализации закона, своего рода поэтапный координационный план действий для Правительства, Государственной думы, региональной думы, муниципальных администраций и парламента с четкой хронологией и прописанными задачами для всех уровней и всех ветвей власти. б) необходимо четко определить источники финансирования всей реформы и каждой из частей в отдельности. План, о котором только что шла речь, должен быть жестко увязан с изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы. Это подчеркнул президент РФ на встрече с законодателями и сегодня еще раз, что полномочия не могут быть переданы без соответствующих финансовых ресурсов и налогооблагаемой базы. в) создан механизм взаимодействия государства и муниципальной власти. Особенно трудно решаются вопросы на стыках уровней власти, но революций не надо, просто нужно находить согласия, опираясь на точки взаимной ответственности. Без этого триединства невозможно решать базовых проблем современной России: борьба с бедностью, повышение качества жизни людей, увеличение среднего класса.
13. Заключение о том, что для Российской Федерации в ряде случаев характерен разрыв между правовым закреплением гарантий, обеспечивающих организационную самостоятельность местного самоуправления, и их реализацией на практике. Отмечается, что к числу наиболее типичных нарушений региональным законодательством норм федерального законодательства относятся: ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных федеральным законодательством к ведению местного самоуправления и выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении.
Теоретическая значимость представленной работы заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в области совершенствования гарантий местного самоуправления, в качестве методологических разработок, применяемых для составления учебных программ для подготовки специалистов в сфере муниципальной власти и преподавания учебных курсов конституционного права России, муниципального права России. Сформулированные в диссертации выводы и положения помогут дополнить разделы соответствующих научных дисциплин.
Практическое значение состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, и сформулированные на их основе предложения практического характера могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления, а также государственных органов, осуществляющих контроль и координацию в сфере местной власти в Российской Федерации. Основные положения диссертации могут использоваться в практике органов местного самоуправления, экспертных учреждений. Предложения диссертационного исследования могут иметь значение для деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по совершенствованию актов законодательства, регулирующего указанные вопросы. Отдельные положения диссертации могут быть использованы в преподавании курсов конституционного и муниципального права России.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в научных статьях, докладывались на научных и научно-практических конференциях, семинарах и «круглых столах» по вопросам правового регулирования местного самоуправления, в частности Ряд теоретических и практических положений исследования отражены в публикациях, подготовленных диссертантом, его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, среди которых: «Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации» («Круглый стол» в Институте государства и права РАН, 1998); «О смысле местного самоуправления» («Круглый стол» Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов, 1998); «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью» («Круглый стол», Москва, 1998); «Круглый стол» по теме: «Формирование законодательной базы и организация взаимодействия с органами местного самоуправления в субъекте Российской Федерации» (зональный семинара-совещание представителей законодательных (представительных) органов, председателей комитетов (комиссий) по местному самоуправлению и представителей органов местного самоуправления Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного регионов. Хабаровск, 1998); «Круглый стол» на тему «Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти» (Материалы международной конференции, Берлин, 21-23 июня 2000 г.); «Круглый стол» Совета Федерации «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления» (Москва, 25 апр. 2001); Финансовая стратегия развития городов («Круглый стол», Псков, июль, 1999 г.; «Круглый стол» по теме: «Проблемы реализации совместной компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе по вопросам местного самоуправления» Хабаровск, 1998 г.).
Отдельные аспекты диссертационного исследования стали основой для вносимых в Конгресс муниципальных образований Российской Федерации предложений по вопросам оптимизации деятельности органов местного самоуправления.
Структура диссертации обуславливается содержанием темы исследования. Диссертация состоит из 2 глав и 7 параграфов, введения, Ф заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам и в заключении. Ф
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Свирин, Юрий Александрович, Москва
Выводы:
1. Можно выделить ряд очевидных приоритетов.
Первое. Чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки и в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательство, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.
Второе. Предстоит решить вопросы по границам и статусу муниципальных образований, структурам органов муниципального управления.
Третье. Финансовая устойчивость и эффективность работы муниципалитетов прямо связаны с активизацией хозяйственной жизни на местах.
2.Только справедливо и рационально разделив ответственность за судьбу страны с институтами гражданского общества можно рассчитывать на успех. Одним из важнейших итогов деятельности государства по этому вопросу явилась новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исходившая из следующих предпосылок:
Первое. Слабое развитие институтов местного самоуправления в целом.
Второе. Чрезмерный объем нефинансируемых государственных полномочий, которым наделено местное самоуправление, перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными, региональными мандатами, расходы, вмененные местному самоуправлению не соответствуют их доходам.
Третье. Отсутствие эффективных механизмов общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
3. Необходимо законодательно решить следующие вопросы:
О введении налога на недвижимость и отнесение его к местным налогам с полным зачислением в бюджеты поселений, о придании подоходному налогу статуса местного налога с зачислением его по месту жительства граждан, о разграничении земельных ресурсов с учетом преимущественных прав муниципальных образований на их использование.
О соблюдении конституционного права населения муниципальных образований на самостоятельное владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности.
Об отмене нормы проекта Бюджетного кодекса об обязательном кассовом обслуживании местных бюджетов органами федерального казначейства. Практика показала, что там, где местное казначейство имеет все необходимое для работы, они могут работать гораздо более эффективно, чем федеральное казначейство.
4. В развитие нового Федерального закона о местном самоуправлении требуется создать систему гарантий его реализации. Дополняя комплекс федеральных отношений, реформа местного самоуправления завершает управление целостной системой власти в России на принципах, закрепленных Конституцией. Однако признать реформу завершенной не представляется возможным, пока вместе с полномочиями каждый уровень власти не получит реального финансового обеспечения.
Первое. Увеличить норматив налога на доходы с физических лиц, закрепленные за местным бюджетом федеральным законом до 70%.
Второе. Сохранить 50% налога на имущество предприятий и за местным бюджетом.
Третье. Рассмотреть возможность восстановления в качестве местного налога, естественно, в видоизменённом виде налог на содержание ЖКХ, при этом политику снижения налогового бремени на товаропроизводителя, которую действительно нужно реализовывать, попытаться реализовывать за счёт с
5. Об эффективности местного самоуправления можно говорить только тогда, когда у местных органов власти есть достаточное финансирование. Это один из основополагающих принципов. Если налогов недостаточно для финансирования программ деятельности местного управления, то следует вводить так называемые программы или модели финансовой помощи между различными регионами различными уровнями власти.
6. Основными перспективами нового закона можно назвать:
Во-первых, на наш взгляд сегодня нет необходимости обсуждать вопрос о внесении каких-либо изменений в действующий закон. Только повседневное применение спорных норм докажет либо полезность, либо ненадобность, даст возможность внести необходимые поправки.
Во-вторых, необходим конкретный механизм реализации закона, своего рода поэтапный координационный план действий для Правительства, Государственной думы, региональной думы, муниципальных администраций и парламента с четкой хронологией и прописанными задачами для всех уровней и всех ветвей власти.
В-третьих, на наш взгляд, необходимо четко определить источники финансирования всей реформы и каждой из частей в отдельности. План, о котором только что шла речь, должен быть жестко увязан с изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы. Это подчеркнул президент РФ на встрече с законодателями и сегодня еще раз, что полномочия не могут быть переданы без соответствующих финансовых ресурсов и налогооблагаемой базы.
7. Главное в новом законе - создан механизм взаимодействия государства и муниципальной власти. Особенно трудно решаются вопросы на стыках уровней власти, но революций не надо, просто нужно находить согласия, опираясь на точки взаимной ответственности. Без этого триединства невозможно решать базовых проблем современной России: борьба с бедностью, повышение качества жизни людей, увеличение среднего класса.
Заключение
В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления: англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству); французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах; германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.
Социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления. Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, а в 1991 г. российского Законов о местном самоуправлении.
Выработка новой и полноценной модели местного самоуправления строилась на основе учета специфики российских условий и в то же время приближения к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления.
Таким образом, можно заключить, что проблематика гарантий местного самоуправления приобретает на современном этапе развития российской государственности важное теоретическое и практическое значение.
Опыт функционирования российского местного самоуправления к настоящему времени выявил основные недостатки двух базовых моделей его организации.
Поселенческая» модель, предполагающая создание множества мелких муниципальных образований, затрудняет решение всего круга вопросов местного значения, ослабляет финансовую базу местного самоуправления, не обеспечивает комплексного территориального развития, отдаляет органы местного самоуправления от государственной власти и затрудняет контроль за их функционированием со стороны государства.
Лишенная этих недостатков «районная» модель, в рамках которой создаются достаточно крупные муниципальные образования, а их количество сокращается, в свою очередь, отдаляет местную власть от населения, ограничивает возможности гражданского участия, затрудняет самостоятельное решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов. Поэтому следует выработать синтетический подход к территориальной организации местного самоуправления, который соединит преимущества «поселенческой» и «районной» моделей, устранит присущие им недостатки, и будет соответствовать заданным Конституцией и современной социально-экономической ситуацией требованиям.
В Федеральном законе в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления предлагается закрепить двухуровневую модель, включающую в себя два типа муниципальных образования: муниципальное поселение и муниципальный район. Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу - выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем. При этом следует предусмотреть и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой. Такая передача должна происходить, в зависимости от конкретных обстоятельств, либо в индивидуальном порядке (от муниципального района - к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района - ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обратном направлении).
Распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города представляется нецелесообразным. На их базе предлагается создать третий тип муниципальных образований - городской округ, сочетающий в себе признаки как поселения, так и муниципального района. В этом случае близость местной власти к населению будет обеспечена за счет закрепления в Федеральном законе критериев определения количественного состава представительного органа в зависимости от численности жителей городского округа. Тем самым будет существенно увеличен количественный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с существующими реалиями и обеспечена более тесная связь их депутатов с избирателями.
Представляется целесообразным сохранить в основном неизменным тот объем полномочий, который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления. К их ведению следует отнести вопросы организации жилищно-коммунального хозяйства, транспортного обслуживания населения, деятельности муниципальной милиции, обеспечения материально-технических условий для предоставления услуг дошкольного и школьного образования, оказания первичной стационарной и амбулаторной медико-санитарной помощи населению, благоустройства территорий, ряд других вопросов. Предлагается четко закрепить исполнение этих функций исключительно за местным уровнем публичной власти, что позволит повысить ответственность за их исполнение, исключит дублирование, позволит определить объемы необходимых финансовых ресурсов, разграничить различные виды собственности.
Так, принципиальная схема распределения объемов полномочий в сфере социальной защиты представляется следующей. В состав полномочий федеральных органов власти должны входить: утверждение основных принципов социальной политики государства, определение параметров социальной обеспеченности и механизмов преодоления бедности, контроль за соблюдением законности в деятельности государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Реализация права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление функции охраны общественного порядка (и обязанности его обеспечения) требует реорганизации милиции: общественной безопасности. Часть ее функций должна быть передана создаваемым органами местного самоуправления подразделений муниципальной милиции.
Необходимо создать условия для формирования и постоянного роста бюджетов развития муниципальных образований с целью кардинального совершенствования местной инфраструктуры, что позволит сократить текущие затраты на ее эксплуатацию. Одним из ключевых направлений использования бюджета развития должна быть муниципальная жилищная программа, включающая ипотечную составляющую.
Близость местного самоуправления непосредственно к народу предполагает необходимость постоянного прямого контроля со стороны населения за его деятельностью. С другой стороны, отделение местного самоуправления от государства не только не означает его свободы от государственного контроля, но и, напротив, прямо подразумевает особую ответственность государства за его эффективное функционирование. Приоритетные направления усиления контрольного потенциала граждан и государства в сфере местного самоуправления таковы:
Закрепление за органами государственной власти федерального и регионального уровня права введения процедур временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти и, в частности, право учреждения временной финансовой администрации
- при наступлении законных оснований. К таким основаниям следует отнести: наличие значительных объемов просроченной задолженности муниципального образования, факты нецелевого расходования субвенций, полученных муниципальным образованием д ля осуществления отдельных государственных полномочий, действия (бездействия) органов местного самоуправления, создающие угрозу массового нарушения гражданских прав и свобод, а также угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан.
Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу.
Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.
Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.
Анализ проблем показывает наличие глубокого и системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.
Реализация предоставленных местному самоуправлению гарантий его правовой защиты сопряжена сегодня со значительными трудностями, которые проистекают во-первых, из новизны института местного самоуправления для российского современного права, а, во-вторых, из несоответствия Конституции Российской Федерации положений отдельных нормативных правовых актов.
Анализ положений Конституции и норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что государственной гарантии подлежат как непосредственно права населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления, так и права органов местного самоуправления, посредством которых граждане осуществляют муниципальную власть.
Система гарантий прав местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Эта система гарантий включает в себя: общие гарантии, в их числе: - экономические (экономическая система общества, принцип свободы экономической деятельности, разнообразия и равноправия форм собственности и т.п.);
-политические (политико-правовой режим государства: система государственной власти, народовластие и др.);
-духовные (уровень культуры и правосознания в обществе и др.), а также специальные (юридические) гарантии.
Кроме того, закон содержит новеллу следующего содержания: «Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами» (ч. 1 ст. 3). Федеральный закон также предусматривает, что принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ч. 7 ст. 22).
Однако диссертант полагает, что поскольку в Федеральном законе «Об общих принципах.» 2003 г. отсутствует специальная глава о гарантиях местного самоуправления, положения о гарантиях местного самоуправления должны быть определены в отдельной главе закона субъекта РФ о местном самоуправления, что позволит усилить правовые гарантии муниципальной власти. Причем в региональном законодательстве должны быть не просто воспроизведены нормы федерального законодателя о гарантиях местного самоуправления, но и прописаны конкретные механизмы их реализации.
К гарантиям организационной самостоятельности местного самоуправления можно отнести следующие: нормативное установление организационного обособления местного самоуправления от органов государственной власти; право самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления; установление жестких пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией; наделение муниципальных образований правом иметь собственную символику (гербы, эмблемы, флаги т т.д.); недопущение изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения соответствующей территории; право органов местного самоуправления на создание объединений.
Представляется, что установление критериев формирования представительного органа местного самоуправления в федеральном законодательстве не согласуется с рассматриваемой гарантией. Тем самым на федеральном уровне устанавливается структура органов местного самоуправления, что вряд ли можно признать соответствующим идеи организации муниципальной власти. Думается, что данное положение ограничивает права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.
К мерам, которые государственная контролирующая инстанция не имеет права предпринимать в соответствии с условиями децентрализации: во-первых, центральные органы государственной администрации не имеют права назначать лиц на замещение временно или окончательно смещенных органов власти территориального сообщества. во-вторых центральная государственная администрация не имеет права направлять властям территориальных сообществ инструкции, то есть заранее в повелительной форме указывать им, какие решения они должны принимать в области управления делами населения территорий.
Достоинством Федерального закона «Об общих принципах.» 2003 г. является определение конкретных видов муниципальных образований (городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ) и разграничивает между ними предметы ведения.
Федеральный закон «Об общих принципах.» 2003 г. дифференцировано подходит к решению вопроса об изменении границ муниципальных образований: изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.
Для Российской Федерации в ряде случаев характерен разрыв между правовым закреплением гарантий, обеспечивающих организационную самостоятельность местного самоуправления, и их реализацией на практике. Отмечается, что к числу наиболее типичных нарушений региональным законодательством норм федерального законодательства относятся: ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных федеральным законодательством к ведению местного самоуправления и выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении.
Отсутствие четкой регламентации бюджетных взаимоотношений при создании одного муниципального образования в границах другого, а также отсутствие нижнего предела численности населения муниципального образования привели к тому, что многие мелкие населенные пункты или даже их части получили возможность сформировать муниципальное образование и получить бюджетную автономию - без всякого учета степени реальной заинтересованности населения в такой форме реализации его права на местное самоуправление, то есть гарантированные права на формирование муниципальных органов, подразумевающие специфические бюджетные и финансовые полномочия, именно в этой части лишены эффективного механизма их реализации.
Нуждается в неотложном решении проблема распыления бюджетной базы между массой не всегда дееспособных муниципальных образований. Напрашивается вывод, что лишь достаточно крупные муниципальные образования оказываются экономически и бюджетно состоятельными.
Группа острых проблем связана с огромными расходными обязательствами местных бюджетов. Эти обязательства складываются из трех источников:
- Расходы по исполнению обязательств, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными властями;
- Расходы, подлежащие совместному финансированию бюджетами различных уровней;
- Расходы, отнесенные к исключительному ведению местных органов власти.
На местные бюджеты возложена основная нагрузка по содержанию социальной сферы, но на муниципальном уровне не сформирован адекватный механизм финансирования капитальных вложений в объекты жилищно-коммунальной сферы, образования, здравоохранения и др.
Наконец, еще одной проблемой является огромный разрыв между муниципальными образованиями по показателям бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях - городах размеры бюджетов, структура доходов и расходов, устойчивость бюджета и общее состояние бюджетного процесса несравнимы с подавляющим большинством других муниципалитетов. Органы местного самоуправления административных центров субъектов федерации имеют бюджеты, сопоставимые по размеру с бюджетами регионов, а нередко и превосходят их. Это становится источником постоянной напряженности в отношениях региональных властей и руководства крупных городов. Иногда дело доходит до острых конфликтов, вплоть до судебных исков городских администраций против решений региона по бюджетным вопросам. Нерешенность вопросов четкого закрепления функций, полномочий и распределения ресурсов по уровням власти провоцирует данное противостояние.
Финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления состоят: из собственных средств; из заемных средств; из средств, передаваемых им администрацией. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений.
Заемные средства органов территориального общественного самоуправления образуются за счет их кредитов в банках и из других источников для выполнения программ социально-экономического развития соответствующей территории.
Финансовыми средствами, поступившими от местной администрации, орган территориального общественного самоуправления распоряжается самостоятельно и использует их для выполнения программ социально-экономического развития территории и улучшения условий жизни населения.
Контроль за хозяйственно-финансовой деятельностью органов территориального общественного самоуправления осуществляет население с использованием различных форм непосредственной демократии. Специальный контроль за хозяйственно-финансовой деятельностью указанных органов осуществляет ревизионная комиссия, избираемая на общем собрании (сходе), конференции граждан.
Формирование и дальнейшее развитие муниципальной собственности теснейшим образом связано с процессом приватизации, на который значительная часть органов местного самоуправления не оказывает существенного влияния. Этот процесс во многом протекает вне рамок и без ведома и участия органов местного самоуправления. Что, конечно, не может не сказываться на становлении материальной основы местного самоуправления, в первую очередь, круга и перечня объектов (имущества), включенных в муниципальную собственность и находящихся в ведении и управлении органов местного самоуправления.
Финансовую базу местного самоуправления составляют местный бюджет, местные налоги и сборы, другие финансовые ресурсы и источники.
Явная недостаточность собственных закрепленных доходов и зависимость местных бюджетов от регулирующих доходов, дотаций и субвенций является серьезным тормозом на пути обретения местным самоуправлением бюджетно-финансовой самостоятельности и стабильности.
Можно выделить ряд очевидных приоритетов.
Первое. Чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки и в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательство, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.
Второе. Предстоит решить вопросы по границам и статусу муниципальных образований, структурам органов муниципального управления.
Третье. Финансовая устойчивость и эффективность работы муниципалитетов прямо связаны с активизацией хозяйственной жизни на местах.
Только справедливо и рационально разделив ответственность за судьбу страны с институтами гражданского общества можно рассчитывать на успех. Одним из важнейших итогов деятельности государства по этому вопросу явилась новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исходившая из следующих предпосылок:
Первое. Слабое развитие институтов местного самоуправления в целом.
Второе. Чрезмерный объем нефинансируемых государственных полномочий, которым наделено местное самоуправление, перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными, региональными мандатами, расходы, вмененные местному самоуправлению не соответствуют их доходам.
Третье. Отсутствие эффективных механизмов общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Необходимо законодательно решить следующие вопросы:
О введении налога на недвижимость и отнесение его к местным налогам с полным зачислением в бюджеты поселений, о придании подоходному налогу статуса местного налога с зачислением его по месту жительства граждан, о разграничении земельных ресурсов с учетом преимущественных прав муниципальных образований на их использование.
О соблюдении конституционного права населения муниципальных образований на самостоятельное владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности.
Об отмене нормы проекта Бюджетного кодекса об обязательном кассовом обслуживании местных бюджетов органами федерального казначейства. Практика показала, что там, где местное казначейство имеет все необходимое для работы, они могут работать гораздо более эффективно, чем федеральное казначейство.
В развитие нового Федерального закона о местном самоуправлении требуется создать систему гарантий его реализации. Дополняя комплекс федеральных отношений, реформа местного самоуправления завершает управление целостной системой власти в России на принципах, закрепленных Конституцией. Однако признать реформу завершенной не представляется возможным, пока вместе с полномочиями каждый уровень власти не получит реального финансового обеспечения.
Первое. Увеличить норматив налога на доходы с физических лиц, закрепленные за местным бюджетом федеральным законом до 70%.
Второе. Сохранить 50% налога на имущество предприятий и за местным бюджетом.
Третье. Рассмотреть возможность восстановления в качестве местного налога, естественно, в видоизменённом виде налог на содержание ЖКХ, при этом политику снижения налогового бремени на товаропроизводителя, которую действительно нужно реализовывать, попытаться реализовывать за счёте
Об эффективности местного самоуправления можно говорить только тогда, когда у местных органов власти есть достаточное финансирование. Это один из основополагающих принципов. Если налогов недостаточно для финансирования программ деятельности местного управления, то следует вводить так называемые программы или модели финансовой помощи между различными регионами различными уровнями власти.
Основными перспективами нового закона можно назвать: Во-первых, на наш взгляд сегодня нет необходимости обсуждать вопрос о внесении каких-либо изменений в действующий закон. Только повседневное применение спорных норм докажет либо полезность, либо ненадобность, даст возможность внести необходимые поправки.
Во-вторых, необходим конкретный механизм реализации закона, своего рода поэтапный координационный план действий для Правительства, Государственной думы, региональной думы, муниципальных администраций и парламента с четкой хронологией и прописанными задачами для всех уровней и всех ветвей власти.
В-третьих, на наш взгляд, необходимо четко определить источники финансирования всей реформы и каждой из частей в отдельности. План, о котором только что шла речь, должен быть жестко увязан с изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы. Это подчеркнул президент РФ на встрече с законодателями и сегодня еще раз, что полномочия не могут быть переданы без соответствующих финансовых ресурсов и налогооблагаемой базы.
Главное в новом законе - создан механизм взаимодействия государства и муниципальной власти. Особенно трудно решаются вопросы на стыках уровней власти, но революций не надо, просто нужно находить согласия, опираясь на точки взаимной ответственности. Без этого триединства невозможно решать базовых проблем современной России: борьба с бедностью, повышение качества жизни людей, увеличение среднего класса.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в России»
1. Законодательные и иные нормативно-правовые акты.
2. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года
3. Федеральный Конституционный закон от 21 июля 1994 года, в редакции от 15 декабря 2001 года «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1994, № 13, ст. 1447; 2001, № 51, ст. 4824
4. Федеральный закон от 28 июня 1991 года, в редакции от 29 мая 2002 года «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2002, № 22, ст. 2026
5. Федеральный закон от 9 декабря 1991 года, в редакции от 25 июля2002 года «О государственной пошлине» // Собрание законодательства РФ, 2002, №30, ст. 3033
6. Федеральный закон от 27 декабря 1991 года, в редакции от 6 августа 2001 года «О налоге на прибыль предприятий и организаций» // Собрание законодательства РФ, 2001, № 33, ч. I, ст. 3413
7. Федеральный закон от 17 января 1992 года, в редакции от 30 июня 2003 года «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2003, № 27 ч.1, ст. 2700
8. Федеральный закон от 10 июля 1992 года, в редакции от 7 июля 2003 года «Об образовании» // Собрание законодательства РФ, 2003, № 28, ст. 2892
9. Гражданский Кодекс РФ (Часть первая), утвержденный Федеральным законом от 30 ноября 1994 года, в редакции 10 января 2003 года // Собрание законодательства РФ, 1994, № 32. ст.ЗЗО; 2003, № 2, ст. 167
10. И. Федеральный закон от 13 декабря 1994 года «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства РФ, 1994, № 34, ст.3540
11. Федеральный закон от 12 января 1995 года, в редакции от 6 мая 2003 года «О ветеранах» // Собрание законодательства РФ, 2003, № 19, ст. 1750; 2003, № 3, ст. 168
12. Федеральный закон от 19 мая 1995 года, в редакции от 25 июля 2002 года «О государственных пособиях гражданам имеющим детей» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 21, ст. 1929; 2002, № 30, ст.3033
13. Федеральный закон от 14 июня 1995 года, в редакции от 21 марта2002 года «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 25, ст. 2343; №12, ст. 1093
14. Федеральный закон от 28 августа 1995 года, с изменениями от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 35, ст. 3506; 2003, № 40, ст.3822
15. Федеральный закон от 24 ноября 1995 года, в редакции от 10 января2003 года «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 48, ст. 4563; 2003, № 2, ст. 167
16. Федеральный закон от 30 декабря 1995 года, с изменениями и дополнениями от 6 июня 2003 года «О соглашениях о разделе продукции» // Собрание законодательства РФ, 1996, № 1, ст. 18; 2003, № 23, ст. 2174
17. Федеральный закон от 12 января 1996 года, в редакции от 28 декабря2002 года «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства РФ, 1996, № 3, ст. 145; 2002, № 52, ч.П, ст. 5141
18. Федеральный закон от 8 мая 1996 года, в редакции от 21 марта 2002 года «О производственных кооперативах» // Собрание законодательства РФ, 1996, № 20, ст. 2321; 2002, № 12, ст. 1093
19. Федеральный закон от 31 мая 1996 года, в редакции от 30 июня 2003 года «Об обороне» // Собрание законодательства РФ, 1996, № 23, ст. 2750; 2003, №27 ч.1, ст. 2700
20. Федеральный закон от 15 августа 1996 года, в редакции от 6 мая2003 года «О бюджетной классификации Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1996, № 34, ст. 4030; 2003, № 19, ст. 1751
21. Федеральный закон от 21 июля 1997 года, в редакции от 5 августа 2000 года «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества». // Собрание законодательства РФ, 1997, № 30, ст. 3595; 2000, № 32, ст. 3332
22. Федеральный закон от 25 сентября 1997 года, с изменениями от 6 октября 2003 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1997, № 39, ст. 4464; 2003, №40, ст. 3822
23. Федеральный закон от 15 апреля 1998 года, в редакции от 21 марта 2002 года «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» // Собрание законодательства РФ, 1998, № 16, ст. 1801; 2002, №12, ст. 1093
24. Налоговый кодекс РФ (Часть первая), утвержденный Федеральным законом от 31 июля 1998 года, в редакции от 7 июля 2003 года // Собрание законодательства РФ, 1998, № 31, ст.3824,3825; 2003, № 28, ст. 2873
25. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в ст. 20 закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1998,31, ст. 3828
26. Бюджетный кодекс РФ, утвержденный Федеральным законом от 31 июля 1998 года, в редакции от 7 июля 2003 года. // Собрание законодательства РФ 1998, № 31 ст. 3823; 2003, № 28, ст. 2890
27. Федеральный закон от 6 мая 1999 года «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» // Собрание законодательства РФ, 1999, № 19, ст. 2302
28. Федеральный закон от 9 июля 1999 года, в редакции от 9 июля 2002 года «О введении в действие Бюджетного Кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1999, № 28, ст. 3492; 2002, № 28, ст. 2787
29. Федеральный закон от 16 апреля 2001 года «О внесении изменений в Гражданский Кодекс РФ и в Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского Кодекса РФ» // Собрание законодательства РФ, 2001, №17. Ст. 1644
30. Федеральный закон от 17 июля 2001 года «О разграничении государственной собственности на землю» // Собрание законодательства РФ, 2001, №30, ст. 3060
31. Федеральный закон от 25 октября 2001 года, в редакции от 7 июля 2003 года «О введении в действие Земельного Кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2001, № 44, ст. 4147; 2003, № 28, ст. 2875
32. Земельный Кодекс Российской Федерации, принятый 25 октября 2001 года, в редакции от 3 0 июня 2003 года // Собрание законодательства РФ, 2001, № 44, ст. 4147; 2003, № 27 ст. 2700
33. Федеральный закон от 21 декабря 2001 года, в редакции от 27 февраля 2003 года «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства РФ, 2002, № 4, ст. 251; 2003, № 9, ст. 805
34. Арбитражный процессуальный кодекс РФ, утвержденный
35. Федеральным законом от 24 июля 2002 года // Собрание законодательства РФ, 2002, №30, ст. 3021
36. Гражданский процессуальный кодекс РФ, утвержденный Федеральным законом от 14 ноября 2002 года, в редакции от 30 июня 2003 года // Собрание законодательства РФ, 2002, № 46, ст. 4532; 2003, № 27, ст. 2700
37. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года // Собрание законодательства РФ, 2003, №40, ст. 3822
38. Федеральный закон от 11 ноября 2003 года «О внесении изменений в главу 261 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2003, № 46, ч.1, ст. 4443
39. Постановление Совета Федерации от 29 октября 2003 года «О неотложных мерах по разграничению государственной собственности на землю» // Собрание законодательства РФ, 2003, № 44, ст. 4281
40. Указ Президента от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 52, ст. 5041
41. Указ Президента РФ от 22 июля 1994 года «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» // Собрание законодательства РФ, 1994, № 13, ст. 1478
42. Указ Президента РФ от 24 августа 1995 года «О Совете по местному самоуправлению при Президенте РФ» // Собрание законодательства РФ, 1995, №35, ст. 3508
43. Указ Президента РФ от 4 апреля 1996 года «О первоочередных мерах государственной поддержке малого предпринимательства»//Собрание законодательства РФ, 1996, № 25, ст. 1583
44. Указ Президента РФ от 22 октября 1999 года «О Конгрессе муниципальных образований» // Собрание законодательства РФ. 1999, № 43, ст. 5336
45. Указ Президента РФ от 25 октября 1999 года «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1999, №42, ст. 5011
46. Указ Президента Российской Федерации от 27 ноября 2003 года «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2003, № 48, ст. 4660
47. Постановление Правительства РФ от 15 июня 1994 «Об утверждении Примерного порядка формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства» // Собрание законодательства РФ, 1994, №8, ст. 869
48. Постановление Правительства РФ от 19 января 1998 года «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1998, № 4, ст. 486
49. Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 года «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской
50. Федерации в 1999-2001 годах» //Собрание законодательства РФ, 1998,№32, ст. 3905
51. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 года «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Собрание законодательства РФ, 2001, № 35, ст. 3503
52. Распоряжение Правительства РФ от 30 августа 2001 года «Об утверждении плана действий на 2001-2003 годы по реализации программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года» // Собрание законодательства РФ, 2001, № 36, ст. 3663
53. Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 года «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 года) // Собрание законодательства РФ, 2003, №34, ст. 3396
54. Постановление Конституционного Суда от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области // Собрание законодательства РФ, 1996, № 7, ст. 700
55. Постановление Конституционного Суда от 16 марта 1998 года по делу о проверке конституционности ст. 44 УПК РСФСР и ст. 123 ГПК РСФСР И Собрание законодательства РФ, 1998, № 12, ст. 1459
56. Постановление Конституционного Суда от 2 июля 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст.ст.331 и 464 УПК РСФСР // Собрание законодательства РФ, 1998, № 28, ст. 3394
57. Определение Конституционного суда РФ от 9 апреля 1998 года по Республике Татарстан // Вестник Конституционного Суда РФ, 1998, № 4, с. 54- 59
58. Указание Генерального прокурора от 12 августа 1996 г. за № 49/7 «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе» // Архив Генпрокуратуры РФ
59. Гражданский Кодекс РСФСР 1922 года // Собрание Узаконений РСФСР, 1922 № 71, ст. 904
60. Закон СССР от 7 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости ВС СССР, 1990, № 16, ст. 267
61. Закон РСФСР от 23 ноября 1990 года «О земельной реформе», в редакции от 20 ноября 1992 года // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСРО, 1990, № 26, сг. 327; 1992, № 50, сг. 2962
62. Закон РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 30, ст. 416
63. Закон РСФСР от 3 июля 1991 года «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР, 1991, № 21, ст. 927
64. Закон Латвийской республики от 24 мая 1994 года «О самоуправлениях» // Ведомости Сейма и Кабинета Министров Латвийской республики, 1994, № 11, ст. 614
65. Закон от 16 октября 1995 года «О местном самоуправлении в Челябинской области» // Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области, 1995, № 11
66. Устав города Ульяновска от 23 апреля 1997 года, в редакции от 18 февраля 1999 года // журнал Местная власть, 2000, № 11-12, с. 22-127
67. Устав города-героя Смоленска от 29 апреля 1997 года // журнал
68. Местная власть, 2000, № 11-12, с. 22-127
69. Устав муниципального образования «Город Тайшет» от 26 марта 1988 года, в редакции от 23 апреля 1999 года // журнал Местная власть, 2000, №11-12, с. 22-127
70. Научные труды и иные публикации.
71. Авакьян С.А., Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации // Сб. Местное самоуправление в России, изд. МГУ, 1994, с. 46-47
72. Бабич А.М., Павлова А.М. Государственные и муниципальные финансы М., 1999, с. 445
73. Баглай М.: «Конституция рубашка на вырост» // Российская газета, 2003, октябрь 3
74. Барабашев Г.В., Местное самоуправление, М, изд. МГУ, 1991, с.329
75. Барабашев Г.В., Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право, 1996, № 11, с. 137-142
76. Безобразов В.П., Земские учреждения и самоуправление // Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть, СПб, 1882
77. Белоусова Е.В., Муниципальное право России, М, Книгописная палата, 2000, с.37
78. Белоусова Е.В., Муниципальное право России, М. 2001, с.51
79. Бергаль Е.В., МатеюхВ.И., «Проблемы межбюджетных отношений в регионе» // Муниципальный мир, 2000, № 4,с. 53 56
80. Бондарь Н.С., Зинченко С.А., Городской Совет и администрация: разграничение полномочий в сфере муниципальной собственности //
81. Государство и право, 1993, № 3, с. 81-96
82. Буренок П.Я., Муниципальный заказ как механизм удовлетворения городских нужд // Муниципальный мир, 2000, №4, с. 47-50
83. Бялкина Т.М., «Муниципальные внебюджетные фонды» //Местное право М., 2001, № 6, с. 56-59
84. Васильев В.И., Местное самоуправление, Учебное и научно-практическое пособие, М, 1999, Юринформцентр
85. Васильев В.И., Уставы муниципальных образований, // Журнал Российского права, 1999, № 2, с. 20-32
86. Васильев Р.Ф., Новая Конституция и местное самоуправление, Цит. Сборник МГУ, с. 78-79
87. Васильченко Е.В., В России начинается новый этап приватизации// Российская газета, 2002, февраль 14
88. Велихов Л.А., Основы городского хозяйства, ч. П, М, 1928
89. Веселовский Б.Б., «Какое местное самоуправление нужно народу», СПб, 1906
90. Ворнин А.Г., Лаптев В.А., Широков А.Н., Основы управления муниципальным хозяйством, М, Дело, 1998
91. Воронин С.Н., Буз О.В., К вопросу о целях экономической и финансовой деятельности муниципалитета // Муниципальный мир, 2000, № 4,с. 30-33
92. Градовский А.Д., Переустройство нашего местного самоуправления, Собр. Соч. т. 8 СПб, 1903, с. 540
93. Гребенников В.В., «Институт собственности в условиях рыночной экономики и социального государства» под ред. Ю.А. Дмитриева, Манускрипт, 1996
94. Дмитриев Ю.А., Муниципальное право России, под. ред. H.A. Шевелевой, СПб,1998
95. Дмитриев Ю.А., (под ред.) Муниципальное право Российской Федерации, М, Профобразование, 2000,с.62
96. Казарина А.Х., Соколова И.А., Прокурорский надзор за исполнением законодательства о местном самоуправлении, М, Изд. института повышения квалификационных руководящих кадров Генпрокуратуры РФ, М, 2002
97. Камышанский В.П., Право собственности: пределы и ограничения М, Юнити, 2000
98. Катихин О.В., «Муниципальная собственность как фактор развития малых городов» // Материалы научно-практической конференции 11-12 ноября 1999, М., 1999, с. 18-21
99. Козлова Е.И., Кутафин O.E., Конституционное право России, М, Юристь, 2001
100. Краснов М.С., Конституция Российской Федерации, научно-практический комментарий, М, 1997, с. 140-143
101. Кутафин O.E., Фадеев В.И., Муниципальное право Российской Федерации, Учебник, М, Юристь, 2001
102. Лазаревский Н.И., Лекции по русскому государственному праву, т.2, Административное право, СПб, 1910, с. 41-42
103. Марку Жерар, Бюджетные отношения между регионами и коммунами в Российской Федерации, Перевод с французского, М., 2000
104. Мирошниченко Е., Шаги к самоуправлению// Народный депутат,1992, №17, с. 51
105. Мозолин В.П., Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике, М., ИГПАН, 1992, с. 5-20
106. Мокрый B.C., Проблемы законодательства в области местного самоуправления. (Парламентские слушания 19 января 2001 года) // Аналитический вестник Государственной Думы, М., 2001 выпуск 14, ч.1
107. Морозова Т.Г., (под ред.), Муниципальный менеджмент, М, Юнити,1997, с.212
108. Овчинников И.И., Местное самоуправление в системе народовластия М., 1999
109. Петриков A.B., Земельный Кодекс и регулирование земельного оборота в сельском хозяйстве // Земельный Кодекс РФ, Комментарии и разъяснения специалистов, М, 2001
110. Пашов М.С., О разграничении государственной собственности на землю, Журнал Российского права, 2001, № 4, с. 14-16
111. Постовой Н.В., Муниципальное право России, М, Юриспруденция, 1998
112. Путин В.В., Выступление на заседании коллегии Генпрокуратуры РФ 11 февраля 2002 года // Российская газета, 2002, февраль 14
113. Руднев A.B., Проблемы управления государственным и муниципальным имуществом // Сборник докладов по правовым иметодологическим проблемам развития местного самоуправления, М., Прима-Пресс, 2001
114. Сас И., Есть у приватизации начало. //Независимая газета, 2002, февраль 13
115. Селезнев Г.Н., О работе Совета представителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы // Аналитический вестник Государственной Думы, М., 2001, выпуск 2, с. 21 -22
116. Суханов Е.А., (под ред.) Гражданское право Российской Федерации, Т.1-М, Бек, 1998
117. Фабричный С.Ю., «Правовое регулирование финансово-экономического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления», М., Московский общественный научный фонд, 1999
118. Фадеев В.И., Муниципальное право России. М. Юрист, 1994
119. ФадеевВ.И., Система гарантий местного самоуправления//Право и жизнь, М, 1995, № 7, с. 84-217
120. Христенко В.Б., «Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег, к разделению полномочий» // Российская газета, 2002, февраль, 17
121. Черменин Н.В., Управление земельными ресурсами важное направление социальной политики. Муниципальный мир, 2000, № 3, с. 26 - 28
122. Чикуров С., «Муниципалитеты должны становиться конкурентоспособными» // Независимая газета, 2001, сентябрь 4
123. Временные Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений. Одобрены
124. Министерством Финансов РФ, протокол № 5 от 22-23 июня 2000 г. // Архив Минфина РФ.
125. Гражданский Кодекс РФ, Комментарий, М, 1996, раздел П
126. Доклад рабочей группы по вопросам развития местного самоуправления Государственному Совету Российской Федерации М, октябрь2002 г.
127. Краткий словарь современных понятий и терминов, М, Республика, 2000, с. 426
128. Международная конференция «Местная демократия основа демократической системы: законодательные аспекты усиления местной демократии в Российской Федерации в соответствии с принципами Хартии местного самоуправления», 18-19 июня, 2001 г., Москва
129. Местное самоуправление: финансовый тупик Материалы круглого стола //Российская Федерация сегодня,8/99,с. 35-40
130. Методические рекомендации по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства о финансовых основах местного самоуправления. Изд. Генеральной прокуратуры РФ, М, 2002
131. Налоги и налогообложение // Энциклопедический словарь под ред. A.B. Толкушина, М., Юристь, 2001, с. 187
132. О разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации// Архив Минфина РФ
133. Проект Концепции развития Конгресса муниципальных образований Российской Федерации от 12 апреля 2003 года // Архив конгресса муниципальных образований, апрель 2003
134. Словарь русского языка, М, Госиздат, 1993, с. 510
135. Стат отчет о работе прокуратуры РФ за 2002 год и I полугодие2003 г., ФП-1 //Архив Генпрокуратуры РФ
136. Юридическая энциклопедия, М, 2000, с. 683
137. Юридический словарь, М, 1999, с. 429
138. Рекомендация 79 (2000) Конгресса местных и региональныхвластей Европы «О соразмеренности финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям проверка принципа субсидиарное™ на практике»
139. Седьмая сессия Конгресса местных региональных властей Европы (Страсбург 23-25 мая 2001 г.) // См.доклад CPL 7(3), рекомендации предоставленные г-ном Фреконом.
140. Авторефераты и диссертации
141. Щербаков JI.A. Повышение эффективности принятия индивидуальных и коллективных решений в системах муниципального управления: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд.экон.наук. М. 1995.
142. Гневко В.А. Развитие местного самоуправления и проблемы формирования системы повышения квалификации муниципальных служащих: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд.экон.наук. СПб. 1996.
143. Ефимчук И.В. Муниципальная собственность и ее эффективность в системе рыночных отношений: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. экон. наук. Нижний Новгород. 1997.
144. Соловьев Ю.А. Формирование системы управления муниципальной собственностью в новых условиях хозяйствования: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. экон. наук. М. 1998.
145. Сергеев А.А. Муниципальная собственность в системе экономических отношений: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. экон. наук. Кострома. 2000.
146. Баташова Ю.В. Муниципальные образования как форма местного самоуправления: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. экон. наук. М. 2003.
147. Салов O.A. Современные проблемы развития местного самоуправления: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. экон. наук. М. 2000.
148. Хозяинов Б.Г. Социально-экономический анализ развития местного самоуправления и становления бюджетных отношений: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. социол. наук. М. 2001.
149. Салов O.A. Местное самоуправление сегодня: Научный доклад по монографии на соискание ученой степени д-ра экон. наук. СПб. 2002.
150. Данченко Н.В. Развитие экономической основы местного самоуправления в регионе (на материалах муниципальных образований Ставропольского края): Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. экон. наук. Ставрополь. 2002.
151. Баташова Ю.В. Муниципальные образования как форма местного самоуправления: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. экон. наук. М. 2003.
152. Цветкова Г.А. Местное самоуправление в современной России: состояние, тенденции, эффективность: Автореферат диссертации на соискание ученой степени д-ра социол. наук. М. 2003.
