СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Шамхалов, Махач Абдулафисович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННЫЙ ИНСТИТУТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
§ 1. Общественная природа местного самоуправления.
§ 2. Органы государственной власти и местное самоуправление.
ГЛАВА 2. РЕАЛИЗАЦИЯ АВТОНОМИИ И САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ПРИНЦИПА.
§ 1. Понятие и правовая характеристика общих принципов местного самоуправления.
§ 2. Сущность и значение принципов автономии и самостоятельности в деятельности местного самоуправления.
§ 3. Конституционно-правовой и сравнительный анализ реализации автономии и самостоятельности местного самоуправления в зарубежных странах.
ГЛАВА 3. ПРЕДЕЛЫ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ ЗА РЕАЛИЗАЦИЕЙ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ АВТОНОМИИ И САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
§ 1. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления и реализацией конституционного принципа самостоятельности.
§ 2. Роль органов прокуратуры в надзоре за соблюдением принципа самостоятельности в правотворческой деятельности местного самоуправления.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Автономия и самостоятельность местного самоуправления как конституционно-правовой принцип"
Актуальность темы диссертационного исследования. Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.
Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ в Российской Федерации. Степень самостоятельности органов местного самоуправления может быть различной. В странах, провозглашающих автономию местного самоуправления, местные власти, как правила, наиболее независимы от центра.
Автономия и самостоятельность местного самоуправления - как основы общества в пределах функций и полномочий местных сообществ — общепризнанный современный конституционно-правовой принцип. Не случайно одной из важнейших стратегических задач в рамках реформирования властных институтов управления, осуществляемой Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, является создание системы органов местного самоуправления, которая отвечала бы должным образом, с одной стороны, современным потребностям и задачам Российского государства, а с другой стороны, принципам Европейской хартии местного самоуправления. В этой связи крайне актуальной становится проблема формирования такого механизма взаимодействия государственного управления с местным самоуправлением, который обеспечивал бы реализацию конституционного принципа автономии и самостоятельности местного самоуправления. Особое значение и звучание приобретает сегодня осмысление теоретических и конституционно-правовых аспектов закрепления и формирования принципа автономии и самостоятельности местного самоуправления с позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.
Актуальность темы данного исследования и разрешения проблем закрепления и реализации конституционно-правовых принципов автономии и самостоятельности местного самоуправления в России обусловлена факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность данных конституционных принципов и в ряде случаев не активизирующих и нарушающих их на своей территории.
Степень научной разработанности темы. В работе впервые в современной отечественной юридической науке проведено всестороннее исследование на монографическом уровне конституционных принципов автономии и самостоятельности местного самоуправления.
Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, И.Ф. Бутко, В.И. Васильев, JI.A. Григорян, А.И. Ким, А.И. Лукьянов, А.Е. Лунев, А.И. Лепешкин, Г.И. Петров, К.Ф. Шеремет.
При проведении исследования были использованы труды российских ученых в области общей теории государства и права, затрагивающие эти проблемы: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Р.З. Лившица, A.B. Малько, Н.И. Матузова, Б.Н. Топорнина, В.Н. Хропанюка, В. Е. Чиркина. Особое внимание уделено работам ученых в области конституционного и муниципального права. Среди них: А.П. Алехин, Г.В. Барабашев, В.Г. Вишняков, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, A.M. Дроздова, H.A. Емельянов, C.B. Королев, М.А. Краснов, М.А. Кулушева, Ю.М. Козлов, O.E. Кутафин, Б.М. Лазарев, О. Лейст, А.И. Лимаренко, Л.А. Лукашов, В.М. Манохин, Е.В. Мирошниченко, В.А. Мирошников, И.В. Панова, A.A. Сергеев, В.А.Сивицкий, Л.А. Стешенко, В. Тертышник, А. А. Уваров, А. Д. Узяков, И.А.Умнова, Б.С. Эбзеев, Л.В. Церкасевич, Г.Н. Чеботарев, А. Черкасов, А. Н. Широков, Л.А. Юрганова.
Исследованию принципов местного самоуправления и их реализации на уровне субъектов Российской Федерации посвятили свои работы Д.Г. Волчек, И.В. Граф, Г.Г. Ефремов, В.А. Лапин, Ш.Б. Магомедов, В.В. Мархинин, H.A. Филиппова, С.И. Чащина, JI.T. Чихладзе.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью данной работы является анализ конституционных основ реализации принципов автономии и самостоятельности в деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Для реализации поставленной цели в диссертации поставлены следующие задачи:
- анализ взаимодействия местного самоуправления с иными структурами публичной власти, институтами гражданского общества;
- изучение истории развития законодательства, закрепляющего принципы самостоятельности и автономии местного самоуправления; изучение конституционно-правовых основ автономии и самостоятельности местного самоуправления через призму конституционных принципов местного самоуправления;
- выявление и сравнительно-правовой анализ закрепления принципов автономии и самостоятельности местного самоуправления в конституциях и нормативных актах зарубежных стран; выявление и изучение основных форм ограничения самостоятельности местного самоуправления, а также анализ вопросов контроля и надзора государственных органов, не нарушающих автономию и самостоятельность в деятельности местного самоуправления;
- выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию нормативно-правового обеспечения автономии и самостоятельности в деятельности местного самоуправления.
Объектом исследования являются теоретические и практические вопросы закрепления и функционирования конституционных принципов автономии и самостоятельности в деятельности местного самоуправления.
Предмет исследования составляют законодательная, теоретическая и практическая базы, закрепляющие конституционно-правовые основы принципа автономии и самостоятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологической основой диссертации являются общенаучные и специальные юридические методы исследования, в том числе: конкретно-исторический и историко-правовой, политологический и формально-юридический, диалектический, метод моделирования, соотношения общего и особенного, метод системного анализа и сравнительного правоведения, а также вспомогательный метод технико-юридического анализа.
Нормативная база исследования. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и других нормативных актов федерального уровня правового регулирования, законодательства субъектов РФ, уставов и других нормативно-правовых актов, изданных на территории муниципальных образований. В работе также использованы отдельные постановления Конституционного суда РФ.
При написании диссертации были проанализированы конституции и нормативные акты отдельных зарубежных стран.
Теоретическую основу исследования составили основополагающие положения науки конституционного права, закрепляющие положения о статусе органов местного самоуправления, труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, материалы научно-практических конференций, а также публикации в научных изданиях и периодической печати, освещающие различные вопросы конституционно-правовых аспектов принципа автономии и самостоятельности органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в нем сделана попытка комплексно исследовать базовые конституционные принципы автономии и самостоятельности местного самоуправления в современных условиях.
Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что оно вносит определенный вклад в теорию конституционного, административного и муниципального права.
Рассматриваемая проблема отличается актуальностью и малоисследованностью.
Эмпирической базой исследования являются обобщенные автором материалы, отражающие состояние практики реализации конституционно-правовых принципов автономии и самостоятельности местного самоуправления в РФ. При работе над диссертацией использованы также материалы практики, обобщенные с участием автора на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета в ходе подготовки к межвузовским научно-практическим конференциям 2004 и 2005 гг. В ходе исследования использовалась также практика нормативно-правового регулирования конституционно-правовых принципов местного самоуправления в РФ.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Местное самоуправление - это многогранное, многоаспектное и многостороннее социальное явление. Современные принципы и формы местного самоуправления - результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. По смыслу ст. 3, 12, 16, 130-133 Конституции Российской Федерации и ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление, не будучи включённым в систему органов государственной власти, выступает формой народовластия, является одной из основ конституционного строя, обеспечивает единство власти, правового и экономического пространства. Местное самоуправление представляет собой не только форму самоорганизации населения для решения местных задач, но и одновременно форму осуществления публичной власти - власти народа.
2. Устанавливая самостоятельность местной власти, ее негосударственный характер, российская Конституция и федеральное законодательство закрепляют основные параметры государственной политики в области местного самоуправления, определяющие основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти. Специфическое положение местного самоуправления в государственно-правовой системе России обуславливает его особое стабилизирующее значение, которое состоит в следующем: организационное обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти и установление его главной задачи как удовлетворение основных жизненных потребностей населения, то есть автономизация местного уровня власти и заранее заданная социальная направленность его деятельности позволяют максимально отстранить его от участия в политических конфликтах, происходящих на высших уровнях государственной власти, и относительно независимо от политического курса обеспечивать населению благоустроенное существование и сглаживать остроту экономических кризисов за счет эффективного использования местных ресурсов; местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов в отношениях между федеральным и региональными центрами государственной власти.
3. Для поддержания собственной "автономности", то есть определенного объема собственных полномочий и необходимых для их осуществления ресурсов, органы местного самоуправления заинтересованы в динамическом равновесии различных уровней государственной власти. " Объективный интерес органов местного самоуправления состоит в укреплении государственности, так как в этом случае более надежны гарантии невмешательства в их компетенцию со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и более велики возможности установления горизонтальных связей, что отчасти восполняет недостаточную величину собственных ресурсов, в том числе нематериальных (информационных, политических и др.), за счет межмуниципальной кооперации и создания ассоциаций.
4. Основные признаки самостоятельности местного самоуправления выражаются в следующем: а) по объему полномочия местного самоуправления должны быть достаточны для решения задач местной публичной власти; б) государство должно законодательно гарантировать невмешательство в права местного самоуправления со стороны других субъектов правовых отношений (органов государственной власти, физических и юридических лиц). В ст. 133 Конституции Российской Федерации в качестве гарантии предусмотрена судебная защита прав местного самоуправления; в) ограничение прав местного самоуправления допустимо только на основании закона.
5. В Конституции закрепляется принцип автономии административно-территориальных единиц (муниципальных образований), т.е. автономии местного самоуправления, ее самостоятельности в том круге местных вопросов, где она независима от государственной власти. Автономия в деятельности местного самоуправления проявляется в территориальном, организационном, финансовом, нормотворческом, социально-экономическом аспектах.
6. Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особенный, специфический характер. Принципы автономии и самостоятельности закреплены в конституциях, однако, органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями и могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство.
7. Конституция Российской Федерации предусматривает осуществление власти в государстве через институты государственной власти и властную составляющую местного самоуправления, что актуализирует вопрос о пределах государственного надзора и контроля в деятельности местного самоуправления, т.е. проблему о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти. В основном контроль носит административный характер и осуществляется методами правового воздействия и, частично, финансового влияния. При возникновении спорных ситуаций рассмотрение того или иного вопроса переносится в судебные органы — арбитражные суды или суды общего назначения.
8. Применительно к задачам прокурорского надзора в первую очередь следует обращаться к положениям, касающимся порядка принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между органами государственной власти и исполнительными органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определения системы представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, их полномочий и предметов исключительной компетенции (в том числе вопросов, по которым издаются законы, постановления, указы и распоряжения высшего должностного лица), статуса депутатов, правового положения высшего должностного лица, оспаривания правовых актов в судебном порядке.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», федеральных законов, законов Российской Федерации, закрепляющих конституционно-правовой статус в сфере реального обеспечения автономии и самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания учебных курсов муниципального и конституционного права, спецкурсов по муниципальному управлению, а также в процессе подготовки учебных и учебно-методических материалов по конституционному и муниципальному праву Российской Федерации. Они могут также представлять интерес для органов местного самоуправления и должностных лиц для построения оптимальной системы и структуры органов местного самоуправления и схемы управления муниципальным образованием.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в восьми опубликованных работах, а также нашли отражение в выступлениях автора на научно-практических конференциях.
Структура и объем диссертации обусловлены ее целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка используемой литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шамхалов, Махач Абдулафисович, Махачкала
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Местное самоуправление играет большую роль в реализации одной из главных задач современности - соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой, отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого - человек, его права и свободы.
Российская Федерация после длительного перерыва пытается вернуться к цивилизованной системе социального управления, включающего государственное управление и местное самоуправление. Становление местного самоуправления в Российской Федерации находится на самом начальном этапе современного переходного состояния нашего общества. Необходимо заметить, что на сегодняшний день до конца не отработаны концепции и правовые основы местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве, к проблеме взаимоотношений государства и местного самоуправления.
Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки как властного, так и общественного института. Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-политическим институтом. Местное самоуправление в широком понимании является институтом самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. Кроме того, местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления. И, наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.
Местное самоуправление является закономерным и естественным развитием федерализма и его принципов. Оно является наиболее оптимальной формой организации и деятельности в условиях федеративного государства и составляет необходимую основу современного демократического общества.
Вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти — один из кардинальных в теории и практике конституционного и муниципального строительства и права. Устанавливая самостоятельность местной власти, ее негосударственный характер, российская Конституция и федеральное законодательство закрепляют основные параметры государственной политики в области местного самоуправления, определяющие основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти.
Для поддержания собственной "автономности", то есть определенного объема собственных полномочий и необходимых для их осуществления ресурсов, органы местного самоуправления заинтересованы в динамическом равновесии различных уровней государственной власти. Объективный интерес органов местного самоуправления состоит в укреплении государственности, так как в этом случае более надежны гарантии невмешательства в их компетенцию со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и более велики возможности установления горизонтальных связей, что отчасти восполняет недостаточную величину собственных ресурсов, в том числе нематериальных (информационных, политических и других), за счет межмуниципальной кооперации и создания ассоциаций. Поэтому местное самоуправление может, в зависимости от ситуации, выступать союзником как федеральных органов государственной власти против суверенизации, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации против сверхцентрализации. Однако в большей мере органы местного самоуправления являются объективными союзниками федеральных органов государственной власти в деле становления новой российской государственности. С учетом этого федеральная власть должна стимулировать сближение интересов с местным самоуправлением, используя имеющиеся возможности - обеспечивая гарантии местного самоуправления, создавая правовую основу его деятельности, принимая и реализуя федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления, содействуя созданию союзов и ассоциаций муниципальных образований. Эти особенности позволяют говорить о том, что местное самоуправление способствует саморегулированию политической системы, повышает ее адаптивную способность.
Принцип самостоятельности местного самоуправления, закрепленный в российском законодательстве и отвечающий идеологии Европейской хартии местного самоуправления (ст. 4), связан с другим важным принципом разделения публичной власти по вертикали — принципом субсидиарности, суть которого заключается в том, что полномочия, предоставленные местным сообществам, должны, как правило, быть целостными и всеобъемлющими. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в рамках закона.
Отсюда можно выделить следующие основные признаки самостоятельности местного самоуправления:
1) по объему полномочия местного самоуправления должны быть достаточны для решения задач местной публичной власти, то есть эффективного решения всех вопросов местного значения для того, чтобы обеспечить достойную жизнь людей;
2) государство должно законодательно гарантировать невмешательство в права местного самоуправления со стороны других субъектов правовых отношений (органов государственной власти, физических и юридических лиц). В статье 133 Конституции Российской Федерации в качестве гарантии предусмотрена судебная защита прав местного самоуправления;
3) ограничение прав местного самоуправления допустимо только на основании закона.
Конкретно гарантии самостоятельности развиваются в действующим федеральном законодательстве, регулирующем местное самоуправление. Полномочия местного самоуправления более детально на системном уровне определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В последнем полномочия сформулированы по принципу разграничения прав органов государственной власти Российской Федерации, прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации и предметов ведения местного самоуправления. Тем самым законодательно гарантирован объем исключительных прав местного самоуправления, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти. В целом можно констатировать, что набор полномочий, раскрывающих самостоятельность местного самоуправления, в функциональном аспекте сформулирован в действующем законодательстве по принципу субсидиарности. Это -полномочия местного самоуправления, обеспечивающие самостоятельное формирование структуры органов местного самоуправления, возможность содержания в поселениях социальной и производственной инфраструктур для обеспечения жизнедеятельности населения; наличие достаточной финансово-экономической базы местного самоуправления самостоятельность местного бюджета, муниципальная собственность, установление местных налогов и сборов); необходимые полномочия по обеспечению охраны общественного порядка и решению других задач местного значения.
Из принципа самостоятельности населения в решении вопросов местного значения вытекает более частный принцип организационно-правовой самостоятельности органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти в решении вопросов местного значения.
Статья 12 Конституции Российской Федерации конкретизируется как в самой Конституции Российской Федерации, так и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором определяются основные признаки самостоятельности органов местного самоуправления. Это, в частности, запрет образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17); запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14); исключение должностных лиц местного самоуправления из категории государственных служащих (ст. 1); судебная защита решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, которые могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными лишь по решению суда (ст. 44).
Самостоятельность органов местного самоуправления обуславливает особенность взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и характер этого взаимодействия не носит черты абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Исходя из содержания Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах.», можно перечислить следующие основные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления:
1) органы местного самоуправления осуществляют решения органов государственной власти, принятые последними в пределах их полномочий и оказывают им содействие в выполнении их функций и задач на местном уровне;
2) представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации;
3) органы государственной власти и государственные должностные лица обязаны рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления;
4) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (часть 2 статьи 132 Конституции РФ). Для юридического обеспечения данных конституционных положений был принят Федеральный закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», который определяет правовые основы, принципы и формы взаимодействия в процессе перераспределения полномочий сверху вниз, гарантирующие самостоятельность органов местного самоуправления и эффективность их деятельности по осуществлению переданных полномочий. В законодательстве субъектов РФ также можно встретить нормы, конкретизирующие принципы наделения полномочий. В частности, закрепляется остаточный принцип . в пользу местного самоуправления осуществления полномочий по вопросам местного значения на своей территории; устанавливается запрет для органов местного самоуправления исполнять государственные полномочия, если они не переданы им в соответствии с законом или на основе договора; допускается представительство интересов органов самоуправления на выполнение отдельных государственных полномочий; допускается взаимное делегирование полномочий с согласия обеих договаривающихся сторон.
Термин "автономия" означает самостоятельность, самоуправление. Это - учет национальных (этнических), культурных, исторических, географических, бытовых и иных особенностей в государственном устройстве. В Конституции РФ закрепляется принцип автономии административно-территориальных единиц (муниципальных образований), т.е. автономии местного самоуправления, ее самостоятельности в том круге местных вопросов, где она независима от государственной власти.
Первичной муниципальной "автономией" объективно является территориальная автономия.
Следующая по значимости "автономия" из каталога местных сообществ называется организационной автономией. Она прежде всего включает в себя право местных сообществ самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю организацию.
Финансовая (бюджетная и налоговая) "автономия" означает полномочие общин самостоятельно, под свою ответственность и в рамках упорядоченного бюджета управлять доходами и расходами соответствующего муниципального образования. При этом самостоятельность управления доходами означает, что общины и их объединения могут в полной мере использовать все законодательно закрепленные за ними источники доходов. Уровень финансовой самостоятельности локальных коллективов определяется в зависимости от того, какую роль в местном бюджете играют местные налоги, взносы и сборы.
Нормотворческая "автономия" наделяет муниципальные образования правом самостоятельно и под свою ответственность осуществлять нормативное регулирование вопросов местного значения и заключается в правомерном стремлении государства сократить разрыв между нормоустановителем и адресатом нормы.
Социально-экономическая "автономия" представляет собой один из наиболее дискуссионных вопросов. Главным аргументом против такой муниципальной "автономии" является то, что современная хозяйственная жизнь не всегда подконтрольна даже государственной власти. Таким образом, данная автономия имеет наиболее ограниченный радиус действия. Во всяком случае, она не распространяется на макроэкономический уровень и призвана лишь координировать деятельность хозяйствующих субъектов на территории соответствующего муниципального образования.
Степень самостоятельности органов местного самоуправления может быть различной. В странах, провозглашающих автономию местного самоуправления, местные власти, как правило, наиболее независимы от центра. В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной правовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра.
Среди важнейших ограничений самостоятельности местного самоуправления является контроль со стороны государства, закрепленный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статьи 4 и 5 данного Закона, регламентируя полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, одновременно определяют и контрольные функции (контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов, осуществление прокурорского надзора, регистрация уставов муниципальных образований). Глава VII Закона, непосредственно регулируя ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе перед государством, определяет основные направления контроля за их деятельностью. Важно уточнить, что государственный контроль, как правило, носит характер административного контроля, хотя теория и практика местного самоуправления, как показывает и современный опыт зарубежных стран, допускает последний.
Значение государственной поддержки для приобретения и закрепления самостоятельного статуса местного самоуправления подтверждает опыт его организации и деятельности в последние годы. Там, где органы государственной власти оказывают поддержку местному самоуправлению (Республика Карелия, Алтайский край, Липецкая, Белгородская, Калужская, Псковская, Ярославская области), завершается процесс формирования системы муниципальных органов, приобретен начальный опыт решения проблем в интересах населения муниципальных образований. Вместе с тем органы государственной власти в регионах часто нарушают законодательство о местном самоуправлении. По данным Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям, лишь в шести субъектах Российской Федерации (Калининградская, Ленинградская, Рязанская, Оренбургская, Свердловская, Тюменская области) создана удовлетворительная правовая база.
Учитывая, что надзор за исполнением законов в сфере местного самоуправления охватывает вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, при организации надзора и определении правовых средств по устранению нарушений закона важно также принимать во внимание и такой специфический путь защиты данных прав как обращения Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционный суд Российской Федерации. Прокуроры могут столкнуться с действием противоречащих Конституции Российской Федерации нормативных актов различного уровня. Генеральному прокурору Российской Федерации такое право предоставлено пунктом 6 статьи35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Залогом успеха надзорных мероприятий прокурора служит обращение к юрисдикционным возможностям органов государственного контроля в регионе, используемым как для выявления, так и для устранения нарушений закона в различных сферах общественных отношений. В целях достижения оптимальных результатов по укреплению законности в регионе прокурору целесообразно наладить взаимодействие с Уполномоченным по правам человека, учитывая, что данные функции осуществляются не только на уровне Российской Федерации, но и в ряде субъектов Российской Федерации.
Представляется, что и наше федеральное законодательство о местном самоуправлении должно определить первичный уровень местного самоуправления со своим кругом вопросов местного значения, предусмотрев и другие территориальные уровни местного самоуправления со своим перечнем вопросов ведения. Законодательная дифференциация муниципальных образований важна и для решения вопросов о делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (какие государственные полномочия, какому уровню местного самоуправления можно делегировать).
Необходим закон и, возможно, не один, регулирующий административно-территориальное устройство, вопросы наименований административных единиц, населенных пунктов и т.д.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Автономия и самостоятельность местного самоуправления как конституционно-правовой принцип»
1. Европейская хартия местного самоуправления / Пер. с фр. - Страсбург, 1985.
2. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 25 декабря. 1993. №197.
3. Конституция Республики Дагестан. Махачкала, 2003.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст.3822.
5. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. №27. Ст.2710.
6. О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. (4.1). Ст.12.
7. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №39. Ст.4464.
8. О местном самоуправлении в Республике Дагестан: Закон РД от 12 мая 1996 г. //Дагестанская правда. 15 мая. 1996.
9. О местном самоуправлении в Республике Дагестан: Закон РД от 29 декабря 2004 г. №43 // Собрание законодательства РД. 2004. №12. (4.1). Ст.988.
10. По делу о толковании статей 1 (части 1 и 3), 4 (части 1 и 3), 14,17 (часть 1), 19 (часть 2), 22, 39 (часть 5) Конституции Республики Дагестан от 3 октября 2000 г.: Постановление Конституционного суда РД // Дагестанская правда. 2000. 13 октября.
11. Аверин А.Н. Муниципальная социальная политика и подготовка муниципальных служащих: Учеб. пособие. М.: Изд-во РАГС, 2004.
12. Автономия или контроль?: Реформа местной власти в городах России. 2001 / Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н.; Европ. ун-т в Санкт-Петербурге. Фак. полит, наук и социологии, Фонд "Центр изучения совр. политики". СПб., М., 2002.
13. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под. ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003.
14. Амирбеков К.И. Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления в Российской Федерации: конституционные аспекты. -М.: Спутник+, 2002.
15. Бабичев И. В. Регулирование вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами: Метод, пособие. М.: ФГНУ Рос. науч. центр гос. и муниципального управления, 2004.
16. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
17. Беркович Е. Ф. Законность и местное самоуправление в Российской Федерации. М.: Ось-89, 2005.
18. Болтенкова Л. Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений: Лекция. М.: Изд-во РАГС, 2004.
19. Волчек Д.Г. Организационно-экономические основы территориальной структуры местного самоуправления в городе. СПб.: С.-Петерб. гос. ун-т экономики и финансов, 2002.
20. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: (конституционно-правовой аспект): Монография / Урал. гос. юрид. акад. Екатеринбург, 1998.
21. Государственная власть. Федерализм. Местное самоуправление. Защита прав и свобод граждан / Бондарь Н.С., Гаджиев Г.А., Иванова Р.И. и др. -М.,
22. Государственное право Российской Федерации / Под ред. O.E. Кутафина. -M., 1996.
23. Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. Страсбург; Совет Европы: отдел изданий и документов. 1990.
24. Емельянов H.A. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997.
25. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / Под ред. В.Т. Кабышева; Сарат. гос. акад. права. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003.
26. Ефремов Г.Г. Организационно-управленческие аспекты в деятельности органов местного самоуправления. Новосибирск, 1998.
27. Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия / Под общ. ред. С.А. Попова. М., 2001.
28. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Норма, 2001.
29. Комментарий к постановлениям Конституционного суда Российской Федерации: (2000-2001) / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М.: Юристь, 2002.
30. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун: В 4 т. Т. 1-2. - М., 1999.
31. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1995.
32. Концепция реформы местного самоуправления в современной России / Гл.ред. и сост. М.Е. Салье. М., 1995.
33. Королев C.B. Теория муниципального управления. М., 1999.
34. Кронский B.C. Местное самоуправление России: (Комментарий федерального закона). Н. Новгород: ВВАГС, 2004.
35. Кружков А. В Местное самоуправление и развитие гражданского общества в России. М.: Соврем, экономика и право, 2004.
36. Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994.
37. Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М.: Акад. нар. хозяйства при Правительстве Российской Федерации, 2005.
38. Магомедов Ш.Б. Конституционно-правовой статус Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации. М.: Юристъ, 2000.
39. Мацнев A.A. Российский федерализм: опыты становления и стратегия перспектив. М., 1998.
40. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / Под общ. ред. Н.П. Медведева, А.И. Ракитова, А.Ю. Федорова, В.В. Бенкевича, С.И. Жупанова. М., 1994.
41. Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России: генезис и институционные эффекты. Казань, 2004.
42. Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сравнительное исследование: Научно-аналитический обзор. М., 1994.
43. Стешенко JI.A. Многонациональная Россия: государственно-правовое развитие X-XXI вв. М., 2002.
44. Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия / Отв. ред. Б.С. Крылов. М., 1998. '
45. Уваров А. А. Местное самоуправление в России: Крат. учеб. курс. М.: Норма, 2005.
46. Узяков А. Д. Правовые основы местной социальной политики. СПб.: Инфо-Да, 2004.
47. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001.
48. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992.
49. Церкасевич JI.B. Местное самоуправление в скандинавских странах: Учеб. пособие. СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 2003.
50. Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.
51. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000.
52. Чихладзе JI.T. Местное самоуправление и местное управление в Грузии: традиции и опыт. M.: NOTA BENE, 2005.
53. Широков А. Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. М.: ФГНУ "Рос. науч. центр гос. и муницип. управление", 2004.
54. Широков А.Н. Территориальные и организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: ФГНУ "Рос. науч. центр гос. и муницип. управление", 2004.
55. Шишкина Н.Э. Местное самоуправление в зарубежных странах: сущность и современные проблемы развития. Иркутск, 1995.
56. Штимпфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. М., 1995.
57. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995.
58. Юрганова Л.А. Организационно-экономическая самостоятельность региона субъекта Федерации. - Екатеринбург, 1998.1. Статьи, публикации
59. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние проблемы, перспективы: Материалы научно-практической конференции. М., 1994.
60. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» Института государства и права РАН) // Государство и право. 1997. №5.
61. Берковин В. Местное самоуправление и прокурорский надзор // Законность. 1998. №11.
62. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Местное самоуправление как разновидность публичной власти //Юридический мир. 2003. №4.
63. Государственное управление и местное самоуправление: проблемы взаимодействия и реформирования: Материалы регион, науч.-практ.конф. профессорско-преподават. состава. Декабрь 2001 г. / Отв. ред. В.И. Власов. Ростов н/Д: Март, 2002.
64. Гравет Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. М., 1992. № 10.
65. Граф И.В. Реализация конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в законодательстве о местном самоуправлении РФ // Ученые записки. Тюмень, 2001. - Вып.2.
66. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление и его конституционное регулирование: зарубежный опыт // СевероКавказский юридический вестник. Ростов н/Д, 1997. №.6.
67. Игнатюк H.A. Система органов местного самоуправления // Журнал российского права. 1998. №6.
68. Ильенкова А. Права прокуратуры на защиту граждан // Законность. 2005. №3.
69. Князев С.Д. Принципы участия российских граждан в выборах: вопросы правового обеспечения // Правоведение. 1999. №1.
70. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. №5.
71. Корнев В. Автономия, федерация, самоуправление: история и современность // Советская юстиция. М., 1993. № 10.
72. Магомедов Ш.Б. Конституционно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления Республики Дагестан // Право и жизнь. М., 1997. № 14.
73. Мачульская И. Власть сильна, когда она едина // Федерализм. 1999. № 3.
74. Мельников Н.В. Прокурорский надзор самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право. 2003. №5.
75. Местное самоуправление в контексте социального партнерства: Сб. ст. -М.:ИСП РАН, 2004.
76. Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально-экономические и финансовые проблемы: Материалы респ. науч.-практ. конференции, г. Якутск, 15-16 апр. 2004 г. / Отв.ред. А. К. Акимов. Якутск: Изд-во СО РАН, 2004.
77. Местное самоуправление в системе публичной власти: российский и мировой опыт: Сб. науч. трудов / Отв. ред. С. Ю. Наумов. Саратов: ГОУ ВПО "Поволж. акад. гос. службы им. П. А. Столыпина", 2004.
78. Мнухин М.В. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Федеративной Республике Германия // Межвузовский сборник научных трудов. Серия: Гуманитарные и социальные науки. -Магнитогорск, 2000. Вып. 2.
79. Московский Ю.В. Некоторые причины неудач самоуправления в России // Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. Материалы конференции. Москва, 31.10.1998 г. -М., 1998.
80. О конституционности Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ //Муниципальное право. Обнинск (Калуж.обл.), 2004. № 1.
81. Сергеев A.A. Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной; власти и местного самоуправления // Изв. вузов. Правоведение. СПб., 2003. № 3.
82. Сивицкий В.А. Вопросы местного самоуправления в решениях Конституционного суда Российской Федерации: Обзор практики конституционного судопроизводства // Юрид. мир. М., 2000. № 7.
83. Тертышник В., Тертышник А. Функции прокуратуры // Законность. 2004. №12.
84. Тимонина И. Финансы местных органов самоуправления: Автономия или зависимость? // Япония сегодня. М.; Токио, 1995. № 8.
85. Филиппова H.A. Конституционно-правовой статус автономных округов в составе сложноустроенных субъектов федерации: проблемы совершенствования // Российский юридический журнал. 1999. № 4.
86. Фризен O.A. Особенности конституционного закрепления института местного самоуправления в Российской Федерации // Актуальные проблемы современной науки. М., 2004. № 2.
87. Чащина С.И. Местное самоуправление и государственная власть субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые основы взаимодействия // Гуманитарные науки: проблемы общественного развития. Комсомольск-на-Амуре, 2003. - Ч. 2.
88. Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Рос. юрид. журнал. Екатеринбург, 2002. № 4.
89. Черкасов А. Контроль центральных властей над местным управлением и его разновидности. (Сравнительный анализ зарубежной практики) // Муниципальное право. 1998. №3.;
90. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. №8-9.
91. Шахманаев У.Ш. Совершенствование избирательной системы и реформирование местного самоуправления в Республике Дагестан // Государство и право. 1999. №1.
92. Юшина Е.Ю. Самоуправление в городе: Обретение самостоятельности (на примере гор. Кирова) // Политическое управление: теория и практика. М., 1997.
93. Диссертации и авторефераты диссертаций
94. Ш.Акопов JI.B. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): Дис. . докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002.
95. Антипьев К.А. Местное самоуправление как социальный институт современного российского общества: Дис. . канд. социол. наук. -Пермь, 2002.
96. Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России: Автореф. дис. докт. юрид. наук. СПб., 2002.
97. Зуева Ю.А. Самоуправление как форма осуществления публичной власти в условиях государства переходного периода: Дис. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003.
98. Канищев В.П. Конституционно-правовые гарантии деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002.
99. Фатеева Н.А. Социальная значимость местного самоуправления: критерии и методика оценки: Автореф. дис. . канд. социол. наук. -Белгород, 2002.
100. Фейгин М.З. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 1999.1. Иностранная литература
101. Brownstone М., Plunkett T.J. Metropolitan Winnipeg: Politics and Reforms of Local Government. Berkeley, 1983.
102. Byrne T. Local Government in Britain. L., 1994.
103. Elander L, Gustafsson M. The Re-Emergence of Local Self-Government in Central Europe: Some Notes on the First Experience // European Journal of Political Research. Dordrecht, 1993. Vol. 23. № 3.
104. Hill D.M. Democratic Theory and Local Government. L., 1974.
105. Kingdom J. Local Government and Politics in Britain. N.Y., 1991.
106. Koichi K. Politics in Modern Japan: Development and Organization. Tokyo, 1988.
107. Local Government in Europe: Trends and Developments. Houndmills, 1991.
108. Meny Y. Government and Politics in Western Europe: Britain, France, Italy, Germany. Oxford, 1993.
109. The constitution: consolidation and cautious advance / Hazell R. et al. // Parliamentary affairs. L., 2003. - Vol. 56. № 2.
