АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования»
На правах рукописи
ОГАНЕСЯН Карен Гаспарович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ основы ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
1 5 идр Ш
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2012
005013691
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет»
Научный руководитель -
Официальные оппоненты:
кандидат юридических наук, доцент Белоусова Елена Вениаминовна
доктор юридических наук Королев Сергей Викторович главный научный сотрудник Федерального государственного бюджетного учреждения науки «Институт государства и права РАН»
кандидат юридических наук Лапатухина Екатерина Сергеевна доцент кафедры публичного права юридического факультета Института экономики, управления и права ФГБОУ ВПО "Российский государственный гуманитарный университет"
Ведущая организация -
ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет»
Защита состоится 12 апреля 2012 г. в 17.30 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «_» марта 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Miivvvj/iui^iiviuivi v b\/L>viu ¿г у
кандидат юридических наук ^¿c^Mf^ E.B. Белоусова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конституционное признание в Российской Федерации человека, его прав и свобод высшей ценностью, определяющее смысл, содержание и применение законов и деятельность органов публичной власти (государственных органов и органов местного самоуправления), объясняет значительный интерес к проблеме взаимоотношений власти и личности, что находит свое отражение во многих современных научных исследованиях.
Как отмечается в литературе, «власть получила новое измерение -личностное, персонифицированное, ее базовой ориентацией стала деятельность по обеспечению прав и законных интересов граждан. Народный источник власти, по-прежнему признаваемый базисным, сочетается с ее обязанностями перед каждым человеком, гражданином. Эти обязательства становятся императивом для всех органов публичной власти».
В связи с этим развитое и эффективно действующее местное самоуправление является необходимым условием демократического развития общества и государства.
Европейская хартия местного самоуправления провозглашает, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне. В демократическом государстве народ является источником власти, «однако, более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть».
Представляется, что именно местное самоуправление призвано обеспечивать одновременно эффективное и приближенное к населению управление местными делами. Отсюда возникает проблема участия местного самоуправления в обеспечении реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина по месту жительства, в местных сообществах, в муниципальных образованиях.
До недавних пор в отечественной литературе права человека и деятельность органов местного самоуправления, как правило, рассматривались лишь как самостоятельные проблемы. Между тем сама правовая природа этих современных демократических институтов, их нормативно-правовое содержание, функциональное назначение, механизмы реализации и гарантирования свидетельствуют о тесном взаимодействии, взаимопроникновении и взаимодополнении во многом уравновешивающих друг друга (в плане сочетания принципов индивидуализма и коллективизма) соответствующих институционных средств развития демократии, в особенности - в специфических социокультурных условиях России.
Недостаточное внимание, которое уделялось в отечественной литературе участию органов местного самоуправления в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, обусловлено, в частности, тем, что это не нашло своего должного закрепления в Федеральном законе от 6 октября 2003
г. N 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Степень и глубину участия органов местного самоуправления в обеспечении прав и свобод человека и гражданина можно продемонстрировать на примере системы законодательных и организационных мер, направленных на обеспечение реализации в Российской Федерации конституционного права граждан на образование.
Право на образование - основное и естественное право человека - имеет целью удовлетворение потребности человека в информации и непосредственно в обучении и воспитании. Потребность в информации и образовании стоит на одном уровне с первичными потребностями человека: физиологическими, в обеспечении безопасности и защищенности.
Вышеперечисленные факторы предопределили выбор темы, характер и направление настоящего исследования, в котором сделана попытка проанализировать компетенцию и полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения конституционного права граждан на образование, обосновать собственное видение проблем, связанных с поиском наиболее оптимальных и эффективных форм реализации полномочий в сфере образования на местном уровне.
В связи с этим, актуальность исследования полномочий органов местного самоуправления в области образования поддерживается продолжающимся реформированием и муниципальной, и образовательной сфер российского общества и государства. В условиях преобразований, как представляется, наиболее внятно проявляются проблемы, требующие соответствующего научного осмысления, обобщения и выводов. При этом их практическая проверка и внедрение обусловлены динамикой проводимых реформ, а также уточнением приоритетов государственной политики России в пользу названных сфер.
Степень научной разработанности темы исследования обусловлена ее социальной значимостью, проводимыми в Российской Федерации муниципальной и иными реформами, а также процессами реализации приоритетных национальных проектов, прежде всего, в сфере образования. Это способствовало усилению научного интереса представителей конституционной и муниципальной отраслей российской юридической науки, обращенного к исследованию вопросов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в различных сферах, в том числе в области образования.
Значительный вклад в понимание конституционных прав и свобод человека и гражданина внесли такие авторы теоретико-правовых и государствоведческих исследований, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев. М.В. Баглай, МИ. Байтин, Н.С. Бондарь, Л.Д, Воеводин, Н.В. Витрук, С.А. Глотов, Л.И. Глухарева, Ю.А. Дмитриев, Н.М. Добрынин, В.Т. Кабышев, А.Н. Кокотов, Г.Н. Комкова, О.Э. Лейст, Е.А. Лукашева, М.С. Матейкович, Н.И. Матузов, A.C. Мордовец, P.A. Мюллерсон, В.В. Невинский, Ф.М. Рудинский, В.Н. Синюков, Г.Н. Чеботарев,
B.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, И.Е. Фарбер, О.И. Цыбулевская, B.C. Эбзеев и ДР.
Что касается права на образование, проблем его реализации, то данную проблему исследует более узкий круг авторов: В. Д. Абрамов,
C.Н. Братановский, JIM. Волосникова, Г.А. Ермошин, В.М. Жураковский, Л.П. Кураков, Г.Ю. Курскова, Т.Н. Матюшева, В.М. Сырых, O.A. Теплякова, М.Ф.Тучков, М.Ю. Федорова, В.И. Шкатулла, Д.А. Ягофаров.
Изучению проблем регионального нормотворчества и состояния образовательного законодательства субъектов Российской Федерации посвящены работы таких ученых, как Е.Д. Волохова, И.Г. Дудко, В.М. Манохин, И.Р. Метшин, Ф.Р. Муратшин, М.Г. Потапов, В.М. Сырых и др.
Отдельные аспекты правового регулирования сферы образования и формирования муниципальной образовательной системы представлены в трудах C.B. Ашошина, Е.Б. Баянова, C.B. Безуглова, С.Н. Братановского, Е.В. Буслова, Ю.А. Варфоломеева, Л.П. Волковой, Е.Д. Волоховой, Т.А. Гусевой, З.П. Дащинской, Г.А. Дороховой, Л.А. Дольниковой, С.Ю. Дубровиной, Г. Т. Ермошина, С.А. Иванова, C.B. Курова, Т.Н. Матюшевой. В.Л. Назарова, В.В. Спасской, В.М. Сырых, H.H. Хридиной, Ю.Н. Царева, Г.Д. Шкарлупиной, В.И. Шкатуллы, В.Е. Шудегова, Д.А. Ягофарова и др.
Изучением полномочий органов местного самоуправления в сфере образования занимались такие исследователи как: Е.А. Абрамова, И.А. Алексеев, П.А. Астафичев, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, А.Р. Еремин, А.К. Куранов, A.B. Мадьярова, С.Б. Нанба, Е.А. Незнамова, А.Н. Нифанов, О.В. Новиченко, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, Т.А. Савина, Л.М. Середа, О.Э. Черненко, В.В. Шейко, Е.С. Шугрина, В.Н. Широковских, P.A. Эфрикян и др.
Некоторые аспекты финансово-бюджетного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере образования раскрыты такими учеными, как А.Н. Козырин, С.Е. Ларина, В.Ф. Новикова, А.Н. Романов и др.
Проблемы государственного управления образованием и образовательными учреждениями нашли свое отражение в работах A.A. Андрушкевич, C.B. Барабанова, Е.В. Бондаревской, Б.А. Виноградова, A.A. Вихрева, П.П. Глущенко, Л.М. Гохберг, Н.В. Ковалевой, Ю.А. Кудрявцева, C.B. Кульневича, B.C. Леднева, Н.П. Макаркина, Е.Ф. Мосина. H.A. Наумовой, Н.Ш. Никитиной, A.B. Николаевой, Н.Б. Озеровой, H.H. Пахомова, В.В. Пылина, H.A. Селезневой, A.B. Соколова, А.И. Субетто, Е.А. Суханова, П.Е. Щеглова и др.
Тем не менее, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования, охватывающие содержание компетенции органов местного самоуправления в сфере образования, особенности деятельности по обеспечению реализации отдельных видов образовательных программ, проблемы повышения эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления по обеспечению конституционного права граждан на получение общедоступного образования.
Несмотря на многообразие научного материала по теме исследования, имеющиеся публикации сосредоточены на раскрытии отдельных вопросов деятельности органов местного самоуправления в сфере образования. В условиях отсутствия научной разработки концепции правового регулирования деятельности муниципальных органов в области образования, с учетом огромного количества изменений, ежегодно вносимых в законодательные акты, регулирующие компетенцию органов местного самоуправления в сфере образования, сохраняется необходимость комплексного исследования заявленной проблемы.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения конституционного права на образование.
Предмет исследования составила совокупность правовых норм, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в связи с обеспечением реализации конституционного права граждан на образование, а также накопленный опыт применения соответствующих норм на практике.
Цель диссертационной работы состоит в определении новейших тенденций развития конституционно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления, направленной на реализацию в Российской Федерации конституционного права граждан на образование, выявлении законодательных ограничений и препятствий для эффективной деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, разработке предложений по совершенствованию законодательства в данной области.
Для достижения поставленной цели представляется необходимым выполнение следующих основных задач:
- изучить эволюцию полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, выявить возможности использования накопленного исторического опыта для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере образования;
- рассмотреть правовую природу полномочий органов местного самоуправления в сфере образования;
исследовать порядок разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в сфере образования;
- выработать предложения по дальнейшему совершенствованию разграничения компетенции в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
- изучить особенности оказания на местном уровне услуг, оказание которых включено в полномочия в сфере образования;
- выявить проблемы финансирования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования и разработать рекомендации по их разрешению;
- изучить особенности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению реализации различных видов образовательных программ.
Методологическая основа исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть особенности полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, но и оценить эффективность осуществления правовых норм, устанавливающих полномочия этих органов публичной власти в связи с реализацией конституционного права на образование.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализа и синтеза, логический и др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Исследование теоретических проблем компетенции органов местного самоуправления в сфере образования с позиций материалистической диалектики позволяет всесторонне, полно, объективно рассмотреть соответствующие конституционно-правовые категории, определить их общие признаки, связи, соотношения.
Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что позволило выявить особенности деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, систематизировать связанное с этим законодательство, подкрепить теоретические позиции конкретными примерами из современной российской практики.
Использованный методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить, классифицировать различные по правовой природе полномочия органов местного самоуправления в сфере образования.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О некоммерческих организациях», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О науке и государственной научно-технической политике», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», закон Российской Федерации «Об образовании»).
Проанализированы также связанные с решением заявленных научных задач указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства культуры Российской Федерации, органов санитарно-эпидемиологического надзора, региональные и
муниципальные подзаконные акты, имеющие отношение к полномочиям органов публичной власти в сфере образования. Кроме того, рассмотрены некоторые имеющие отношение к теме настоящего исследования решения Конституционного Суда Российской Федерации.
В диссертации использованы соответствующие положения международных актов, связанных с реализацией права на образование и деятельностью в связи с этим публичных структур.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам конституционно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, становления муниципальной системы образования, реализации конституционного права на образование в контексте проводимых в Российской Федерации реформ и государственной образовательной политики.
В ходе исследования использованы общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в исследуемом социальном секторе, а также правовые механизмы их преодоления.
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, судебную практику Верховного Суда Российской Федерации, статистические материалы.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых научных работ, комплексно с позиции доктрины и практики конституционного и муниципального права раскрывающих правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.
Основные научные результаты проведенного исследования заключаются в том, что на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации и региональных нормативно-правовых актов определены современные тенденции развития конституционно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления, направленной на реализацию в Российской Федерации конституционного права граждан на образование.
В ходе исследования выявлены пробелы и неясности в законодательстве препятствующие эффективной деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.
В целях устранения выявленных недостатков разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в данной области.
Научную новизну диссертации дополняют следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Компетенцию органов местного самоуправления в сфере обеспечения конституционного права на образование составляют их полномочия (права и обязанности) по нормативному регулированию
соответствующих общественных отношений, текущему (оперативному) управлению и контролю (надзору) в сфере образования. Иными словами, регулятивный сегмент компетенции включает полномочия по нормативному регулированию общественных отношений в сфере образования и воспитания. Управленческий (оперативный) сегмент компетенции образуют полномочия по осуществлению исполнительно-распорядительных функций в сфере обеспечения конституционного права на образование. В контрольный (надзорный) блок входят полномочия по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений законодательства в области образования, а также лицензированию и государственной аккредитации образовательных организаций.
2. Учитывая, что действующее законодательство не предоставляет каких-либо полномочий в сфере образования городским и сельским поселениям, автором разработаны рекомендации по внесению изменений в законодательные нормы, определяющие компетенцию муниципальных образований в сфере образования, поскольку, как показывает территориальная организация сельских и городских поселений, нередко наблюдается значительная разница в потенциале разных поселений одного типа.
Абсолютное исключение из компетенции данных типов муниципальных образований полномочий в сфере образования представляется неоправданным. Необходимо на законодательном уровне закрепить условия, порядок и механизм передачи отдельных полномочий в сфере образования городским и сельским поселениям, которые с учетом местных особенностей действительно в состоянии эффективно решать вопросы местного значения, связанные с организацией предоставления гражданам общедоступного и бесплатного общего образования.
3. Исходя из характера, осуществляемых полномочий в сфере образования в структуре компетенции органов местного самоуправления, выделяются:
^полномочия, связанные с управлением образовательной сферой муниципального образования;
2) полномочия, связанные с осуществлением функций учредителя муниципальных образовательных учреждений, находящихся на территории муниципального образования;
3) полномочия, являющиеся в соответствии с законодательством расходными обязательствами органов местного самоуправления.
В зависимости от способа закрепления компетенция органов местного самоуправления включает в себя:
1) полномочия, изначально закрепленные за органами местного самоуправления законодательством Российской Федерации;
2) полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области образования, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления;
3) полномочия, не являющиеся обязанностью органов местного самоуправления и дополнительно осуществляемые органами местного самоуправления за счет собственных средств.
4. Для решения актуальных проблем деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения реализации права граждан на образование, следует предпринять следующие меры:
1) установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;
2) создание условий для привлечения предприятий и работодателей к инвестированию средств на развитие образовательной сферы в целях формирования необходимых в регионе трудовых ресурсов;
3) формирование и функционирование образовательных комплексов, обеспечивающих преемственность образовательных программ разных уровней.
5. Полномочия органов местного самоуправления выступать в качестве учредителей муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования и в сфере предоставления услуг дополнительного образования взрослым гражданам предлагается использовать в целях регулирования рынка труда на территории муниципального образования, подготовки необходимых трудовых ресурсов, переподготовки нетрудоустроенных граждан.
6. Действующий порядок осуществления финансирования деятельности муниципальных образовательных учреждений зависит от их типа. В отношении дошкольных муниципальных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования детей обязанность по финансовому обеспечению образовательного процесса в полном объеме возлагается на местный бюджет. В отношении муниципальных общеобразовательных учреждений, реализующих программы дошкольного и дополнительного образования, расходы по финансовому обеспечению образовательного процесса возлагаются на бюджет субъекта Российской Федерации.
Во втором случае субъекты Российской Федерации должны в полном объеме, как и в случае общего образования, финансировать расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходы на учебники и учебные пособия, на технические средства обучения, на расходные материалы и хозяйственные нужды.
7. Представляется целесообразным поддерживать и стимулировать открытие и деятельность на территории муниципальных образований частных образовательных учреждений, реализующих различные виды образовательных программ.
Органы местного самоуправления должны вести активную политику, направленную на стимулирование развития на территории муниципального образования частных учреждений высшего профессионального образования.
Формами поддержки могут выступать следующие правовые инструменты: налоговые льготы, материальное стимулирование талантливых студентов, финансирование научных исследований, бесплатное выделение земельных участков для размещения образовательных учреждений, бюджетные инвестиции в развитие материальной базы образовательных учреждений. Финансовая поддержка может осуществляться в виде предоставления субсидий образовательным учреждениям либо бюджетных кредитов. Финансирование негосударственных образовательных учреждений может быть также осуществлено на взаимовыгодной основе через систему муниципальных контрактов.
8. Актуальной проблемой для многих муниципальных образований является эффективное использование кадрового потенциала муниципальной системы образования.
К правовым средствам его реализации следует отнести формирование эффективной в условиях рынка системы планирования подготовки и переподготовки педагогических кадров, совершенствование оценки их деятельности (прежде всего посредством аттестации) и усиление социальной защищенности работников сферы образования.
9. Особое внимание органам местного самоуправления надлежит уделять платным образовательным услугам, предоставляемым в муниципальных образовательных учреждениях всех типов. Увеличение видов образовательных программ, расширение перечня образовательных услуг, оказываемых в том числе и на платной основе, в конечном итоге будет способствовать реализации права граждан на образование.
В этих целях целесообразно предусмотреть в составе органа местного самоуправления осуществляющего полномочия в области образования, штатные единицы специалистов (или отделы), курирующие оказание платных образовательных услуг.
К полномочиям таких специалистов (отделов) предлагается отнести контроль за объемом преподавания профильной для каждого учреждения образовательной программы, пресечение необоснованных перекосов в сторону оказания непрофильных, дополнительных образовательных программ.
Теоретическая значимость диссертации состоит в возможности использования ее результатов при дальнейшем научно-теоретическом изучении конституционно-правовых основ органов местного самоуправления в сфере образования. Кроме того, в работе освещаются вопросы, имеющие существенную значимость для общетеоретического и государственно-правового цикла юридических наук, конкретизирующие и дополняющие ряд тем по конституционному праву.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, содержащиеся в ней являются рекомендациями и предложениями по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере образования. Материалы исследования могут найти применение в практике преподавания спецкурсов и такой учебной дисциплины, как
«Конституционное право России». Материалы исследования также могут помочь теоретикам права, практикующим юристам при разрешении теоретических и практических проблем, связанных с разработкой и обоснованием региональных законодательных и иных правовых актов по вопросам образования.
Апробация результатов исследования осуществлялась при обсуждении на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета; в ходе выступлений и обсуждений на научно-практических конференциях различных уровней, в частности: "Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод: итоги и перспективы" (г. Москва, 2010); VII международная научно-практическая конференция "Вопросы теории и практики российской правовой науки" (г. Пенза, 2011); "Гражданское общество в эпоху глобализации" (г. Москва, 2011); "Права человека и национальная безопасность" (г. Москва, 2011); Ежегодная международная научно-практическая конференция "Образование: XXI век" (г. Москва, 2011).
Материалы диссертационного исследования использованы при подготовке учебно-методического комплекса и внедрены в учебный процесс Московского гуманитарного университета в рамках преподавания дисциплины "Муниципальное право Российской Федерации". Результаты диссертационного исследования нашли практическое применение в деятельности Департамента образования города Москвы и внутригородского муниципального образования "Кузьминки" г. Москвы.
Основные теоретические положения опубликованы в 5 статьях автора, в том числе в 3 статьях, в изданиях, рекомендованных ВАК России.
Структура работы определяется ее целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цель и задачи диссертационного исследования, характеризуются научная новизна и практическая значимость результатов исследования, раскрываются положения, выносимые на защиту, а также приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.
Первая глава исследования "Правовая природа и пределы осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере образования" посвящена развитию полномочий местного самоуправления в сфере образования и возможностям их финансирования.
В первом параграфе первой главы "Эволюция полномочий органов местного самоуправления в сфере образования" выявляется возможность использования накопленного исторического опыта для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.
Органы местного самоуправления в российском государстве реализуют различные полномочия в сфере образования на протяжении уже нескольких столетий. Неоднократные реформы системы государственных органов и органов управления на местах и преобразования в системе народного образования позволяют сделать вывод о значительном историческом опыте решения вопросов местного значения в сфере образования, накопленном органами местного самоуправления. Однако вышеназванный исторический опыт должен использоваться при разрешении современных проблем и задач с учетом того, что местное самоуправление, как в дореволюционной России, так и в советский период традиционно рассматривалось лишь как разновидность местного государственного управления, как низший элемент вертикали государственной власти.
Исторический опыт свидетельствует о том, что именно в рамках местного самоуправления можно успешно разрешить многие задачи, которые при централизованном управлении будут решаться медленно и неэффективно, а главное - без учета местных особенностей. При этом следует учитывать, что эффективное решение вопросов в области образования в современных условиях принципиально невозможно без достаточно сильного местного самоуправления, заинтересованного в развитии образовательного потенциала населения и одновременно обладающего реальными полномочиями в области образования, активно взаимодействующего с другими органами управления как «по вертикали», так и «по горизонтали» (межмуниципальное сотрудничество).
Второй параграф первой главы "Разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере образования" посвящен исследованию проблем разграничения полномочий в рассматриваемой сфере.
В соответствии с положениями статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Органы местного самоуправления располагают достаточно обширным объемом полномочий в сфере организации деятельности образовательных учреждений на территории муниципального образования (при этом речь идет в основном о школьных и дошкольных учреждениях, поскольку обеспечением общего образования в большей мере ведают органы государственной власти субъектов РФ).
В число полномочий органов местного самоуправления входят планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных
учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования. Руководствуясь принципами государственной политики в сфере образования органы местного самоуправления организуют и реализуют образовательные программы в подведомственных им образовательных учреждениях. В частности, к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относятся:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
- организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения);
- организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования;
- организация отдыха детей в каникулярное время.
Таким образом, законодатель одинаково сформулировал перечень полномочий в сфере образования для двух разновидностей муниципальных образований: муниципальных районов и городских округов.
Представляется целесообразным внести изменения в законодательные нормы, определяющие компетенцию в сфере образования различных типов муниципальных образований. Действующее законодательство не предоставляет каких-либо полномочий в сфере образования городским и сельским поселениям. Однако, как показывает территориальная организация сельских и городских поселений в РФ, нередко наблюдается огромная разница в потенциале разных поселений. В связи с этим представляется разумным и целесообразным, чтобы городские и сельские поселения имели собственные исключительные полномочия в решении вопросов местного значения, связанных с организацией предоставления общедоступного и бесплатного общего образования.
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере образования конкретизируются в иных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах.
Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в сфере образования. Например, полномочия субъектов РФ по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ (коррекционные и иные специализированные образовательные учреждения для отдельных категорий детей).
Представляется целесообразным поддерживать и стимулировать открытие и деятельность на территории муниципальных образований частных образовательных учреждений, реализующих различные виды образовательных программ. Органы местного самоуправления должны вести активную политику, направленную на стимулирование развития на территории муниципального образования высшего профессионального образования.
Формами поддержки могут выступать следующие правовые инструменты: налоговые льготы, материальное стимулирование талантливых студентов, финансирование научных исследований, бесплатное выделение земельных участков для размещения образовательных учреждений, бюджетные инвестиции в развитие материальной базы образовательных учреждений. Финансовая поддержка может осуществляться в виде предоставления субсидий образовательным учреждениям либо бюджетных кредитов. Финансирование негосударственных образовательных учреждений может быть также осуществлено на взаимовыгодной основе через систему муниципальных контрактов.
В соответствии с положениями пункта 2 статьи 13 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании», выполняя функции учредителя муниципального образовательного учреждения, органы местного самоуправления утверждают их уставы. В уставе, в частности, определяется и порядок управления данным учреждением, в т.ч. права учредителя в отношении его, порядок замещения должности руководителя учреждения, разграничение полномочий между органами управления образовательного учреждения.
Таким образом, компетенцию органов местного самоуправления в сфере обеспечения конституционного права на образование составляют их полномочия (права и обязанности) по нормативному регулированию соответствующих общественных отношений, текущему (оперативному) управлению и контролю (надзору) в сфере образования.
Иными словами, регулятивный сегмент компетенции включает полномочия по нормативному регулированию общественных отношений в сфере образования и воспитания. Управленческий (оперативный) сегмент компетенции образуют полномочия по осуществлению исполнительно-распорядительных функций в сфере обеспечения конституционного права на образование. В контрольный (надзорный) блок входят полномочия по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений законодательства в области образования, а также лицензированию и государственной аккредитации образовательных организаций.
В соответствии с положениями пунктов 2 статей 28 и 29 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» и Российская Федерация, и субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты в сфере образования. Субъекты РФ вправе регулировать любые вопросы в этой сфере, не урегулированные или прямо не изъятые из их компетенции федеральным законодательством. Действует общее правило о том, что
законы субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам. Другим ограничением для субъектов РФ является недопустимость ограничивать права и свободы человека и гражданина или очерченную законом автономию образовательных учреждений по сравнению с положениями федерального законодательства. Н
При разграничении компетенции субъектов РФ и муниципальных образований следует иметь в виду также следующее.
Собственные полномочия субъектов РФ в сфере образования перечислены в подпунктах 13, 13.1, 14, 14.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от Об октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
В соответствии с пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» указанные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Из системного анализа законодательства следует, что могут передаваться на местный уровень следующие полномочия субъектов РФ в сфере образования, указанные в статье 29 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ (коррекционные и иные специализированные образовательные учреждения для отдельных категорий детей);
- организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ);
-организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения.
Остальные полномочия субъектов РФ в сфере образования, указанные в статье 29 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» не могут передаваться на местный уровень.
Таким образом, при разграничении компетенции органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере образования необходимо исходить из комплексного толкования положений федерального законодательства, а при передаче государственных полномочий на местный уровень также учитывать необходимо соблюдать предусмотренный законом порядок оформления подобного делегирования: издание соответствующего закона субъекта РФ.
В третьем параграфе первой главы "Услуги, оказание которых включается в полномочия по предоставлению образования" изучается содержание самих образовательных услуг, оказываемых органами местного самоуправления.
Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).
От образования действующее законодательство отделяет содержание учащихся (воспитанников). Вывод о том, что услуги по предоставлению образования и содержания детей разграничиваются, подкреплен доводами высшей судебной инстанции.
На законодательном уровне установлено, что образовательное учреждение в рамках образовательного процесса обеспечивает не только реализацию образовательных программ и воспитание, но и содержание воспитанников, устанавливаются обязанности образовательного учреждения по организации питания и медицинского обслуживания в образовательном учреждении.
Так, например, помимо прочего к компетенции образовательного учреждения относится создание в образовательном учреждении необходимых условий для работы подразделений организаций общественного питания и медицинских учреждений, контроль их работы в целях охраны и укрепления здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения.
Из содержания вышеназванных положений законодательства следует, что полномочия органов местного самоуправления по организации предоставления образования (будь то общего, дошкольного или дополнительного) подразумевают исполнение обязанности обеспечивать воспитание и обучение. Что же касается непосредственного содержания детей, их медицинского обслуживания, питания и т.п., это не относится к вопросам местного значения. Это относится к компетенции самого образовательного учреждения.
Таким образом, реализация органами местного самоуправления отдельных полномочий в сфере образования тесно связана с оказанием целого ряда услуг, оказание которых включается в полномочия по предоставлению образования.
В четвертом параграфе первой главы "Финансирование полномочий органов местного самоуправления в сфере образования" освещаются проблемы финансирования и возможные механизмы их преодоления.
Схема финансирования муниципальных образовательных учреждений определяется Типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.
Финансирование расходов на организацию предоставления дошкольного, общего и дополнительного образования детей как составная часть соответствующих вопросов местного значения относится к
компетенции органов местного самоуправления и, соответственно, осуществляется за счет местных бюджетов.
Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов. Нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности государственных образовательных учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных учреждений при предоставлении общего образования (начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование) устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ.
Соответственно, финансовое обеспечение организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного и дополнительного образования детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и муниципальных образовательных учреждениях дополнительного образования детей является исключительным полномочием органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования и подлежит финансированию из местного бюджета.
Таким образом, распределение полномочий по финансированию дошкольного и дополнительного образования детей зависит от типа образовательного учреждения.
В отношении специализированных образовательных учреждений (дошкольных и дополнительного образования детей) финансовое обеспечение целиком ложится на местный бюджет, в отношении общеобразовательных учреждений, реализующих программы дошкольного и дополнительного образования, часть расходов возлагается на бюджет субъекта РФ. В последнем случае субъекты РФ должны финансировать, как и в случае общего образования, расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходы на учебники и учебные пособия, на технические средства обучения, на расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых исключительно из местных бюджетов).
Следует обратить также внимание, что субъекты РФ обязаны финансировать муниципальные образовательные учреждения лишь в рамках реализации основных общеобразовательных программ, т.е. финансируются расходы, во-первых, только на воспитание и обучение, но не расходы на содержание детей, и, во-вторых, только в тех объемах, которые предписаны федеральными стандартами и федеральными требованиями. Реализация дополнительных образовательных программ не в не подлежит финансированию за счет субвенций из региональных бюджетов.
То же самое относится и к полномочиям органов местного самоуправления, поскольку к вопросам местного значения отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам.
Положения законов, регулирующие порядок финансирования образования, предполагают обязанность РФ и субъектов РФ оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.
При недостаточности средств необходимо заблаговременно, до утверждения бюджета на следующий финансовый год, направлять обращения в адрес органов государственной власти субъектов РФ с просьбой о выделении субсидий, сопровождая их соответствующими обоснованиями и расчетами.
Таким образом, на основе анализа положений действующего законодательства и с учетом правовых позиций высших органов судебной власти можно сделать вывод о том, что порядок осуществления финансирования деятельности муниципальных образовательных учреждений зависит от их типа.
В отношении дошкольных муниципальных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования детей обязанность по финансовому обеспечению образовательного процесса в полном объеме возлагается на местный бюджет.
А в отношении муниципальных общеобразовательных учреждений, реализующих программы дошкольного и дополнительного образования, возможно возложение части расходов по финансовому обеспечению образовательного процесса на бюджет субъекта РФ.
Во втором случае субъекты РФ должны финансировать в полном объеме, как и в случае общего образования, расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходы на учебники и учебные пособия, на технические средства обучения, на расходные материалы и хозяйственные нужды.
Кроме того, имеются судебные прецеденты, позволяющие органам местного самоуправления при недостаточности собственных средств направлять обращения в адрес органов государственной власти субъектов РФ с просьбой о выделении субсидий на обеспечение образовательного процесса. Подобные ходатайства целесообразно сопровождать соответствующими обоснованиями и расчетами.
Вторая глава "Деятельность органов местного самоуправления по реализации отдельных видов образовательных программ" посвящена изучению работы органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере.
В соответствии с положениями статьи 8 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» одним из совокупности взаимодействующих элементов, представляющих собой систему образования в РФ, являются преемственные образовательные программы различных уровня и
направленности, федеральные государственных образовательных стандартов и федеральные государственных требований.
Образовательная программа определяет содержание образования определенных уровня и (или) направленности (пункт 1 статьи 9 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»).
В РФ реализуются следующие образовательные программы:
1) общеобразовательные программы. Данная разновидность образовательных программ подразделяется на основные и дополнительные. В числе дополнительных общеобразовательных программ законодатель отдельно выделяет дополнительные предпрофессиональные общеобразовательные программы в области искусств;
2) профессиональные (основные и дополнительные);
3) профессиональной подготовки.
В свою очередь основные общеобразовательные программы подразделяются на программы дошкольного образования и общего образования.
Таким образом, в компетенцию органов местного самоуправления входит деятельность по реализации отдельных видов общеобразовательных программ: основных (в том числе дошкольного и общего образования) и дополнительных.
В первом параграфе второй главы "Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации основных программ дошкольного образования" анализируются нормы, закрепляющие данные полномочия органов местного самоуправления.
Дошкольное образование в РФ предоставляется как в государственных, так и в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.
Поскольку действующим законодательством па органы местного самоуправления возложена обязанность по организации предоставления гражданам общедоступного бесплатного дошкольного образования, в помощь семье на территории муниципальных образований действует сеть муниципальных дошкольных образовательных учреждений.
На основе проведенного анализа норм действующего законодательства РФ, а также многочисленных подзаконных актов министерств и ведомств, в числе законодательно закрепленных функций и полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения реализации основных программ дошкольного образования можно выделить следующие функции и полномочия:
-создание на территории муниципальных образований сети муниципальных дошкольных образовательных учреждений, организационное и финансовое обеспечение их деятельности;
- передача муниципальному дошкольному образовательному учреждению в порядке, установленном уставом учреждения, объектов права собственности (зданий, сооружений, имущества, оборудования, а также другого необходимого имущества потребительского, социального,
культурного и иного назначения) в целях обеспечения образовательной деятельности;
- организация и координирование методической, диагностической и консультативной помощи семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому;
- заключение договора с муниципальным дошкольным образовательным учреждением в соответствии с требования действующего законодательства, регулирующего взаимоотношения между учреждением и учредителем;
- установление режима работы муниципального дошкольного образовательного учреждения и длительность пребывания в нем детей. Эти положения определяются уставом учреждения и договором, заключаемым между муниципальным дошкольным образовательным учреждением и учредителем;
- организация за счет собственных средств обязательного периодического медицинского обследования педагогических работников муниципальных дошкольных образовательных учреждений;
-определение порядка комплектования муниципального дошкольного образовательного учреждения, требований к возрасту обучающихся, установление перечня документов, необходимых для приема детей в муниципальное дошкольное образовательное учреждение;
- согласование мероприятий по предоставлению религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательной программы муниципального дошкольного образовательного учреждения.
Таким образом, деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации программ дошкольного образования включает в себя осуществление функций и обязанностей, возложенных законодательством на учредителя муниципального дошкольного образовательного учреждения, а также координацию взаимодействия муниципальных дошкольных и общеобразовательных учреждений в целях обеспечения принципа преемственности образовательных программ различных уровня и направленности.
Одной из наиболее важных функций органов местного самоуправления, направленных на обеспечение реализации основных программ дошкольного образования, является обязанность по финансовому обеспечению деятельности муниципальных дошкольных образовательных учреждений.
Представляется целесообразным поддерживать и стимулировать открытие и деятельность на территории муниципальных образований частных образовательных учреждений, реализующих различные виды образовательных программ (в том числе и основные программы дошкольного образования).
Формами поддержки могут выступать следующие правовые инструменты: налоговые льготы, материальное стимулирование талантливых
студентов, финансирование научных исследований, бесплатное выделение земельных участков для размещения образовательных учреждений, бюджетные инвестиции в развитие материальной базы образовательных учреждений.
Финансовая поддержка может осуществляться в виде предоставления субсидий образовательным учреждениям либо бюджетных кредитов. Финансирование негосударственных образовательных учреждений может быть также осуществлено на взаимовыгодной основе через систему муниципальных контрактов.
Второй параграф второй главы "Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации основных программ общего образования "посвящен анализу норм и изучению деятельности органов местного самоуправления по обеспечению программ начального, основного и среднего общего образования
В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» общее образование включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ:
- начальное общее;
- основное общее;
- среднее (полное) общее образование.
Деятельность муниципальных общеобразовательных учреждений регулируется Типовыми положениями об этих учреждениях и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений, утверждаемыми органами местного самоуправления.
На основе проведенного анализа норм действующего законодательства РФ, а также многочисленных подзаконных актов министерств и ведомств, в числе законодательно закрепленных функций и полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения реализации основных программ общего образования можно выделить следующие функции и полномочия:
- создание на территории муниципальных образований сети муниципальных общеобразовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы всех трех ступеней, организационное и финансовое обеспечение их деятельности;
- заключение договора с муниципальным общеобразовательным учреждением в соответствии с требованиями действующего законодательства, регулирующего взаимоотношения между учреждением и учредителем;
- определение в уставе муниципального общеобразовательного учреждения правил приема граждан в муниципальное общеобразовательное учреждения для обучения по основным общеобразовательным программам начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования;
- установление в уставе муниципального образовательного учреждения конкретного возраста начала и продолжительности обучения на каждой ступени общего образования;
-рассмотрение заявлений родителей (законных представителей) о приеме детей в муниципальное образовательное учреждение ранее достижения ими шестилетнего возраста;
- согласование мероприятий по открытию в муниципальном общеобразовательном учреждении классов компенсирующего обучения (с учетом интересов родителей (законных представителей));
- согласование мероприятий по открытию в муниципальном общеобразовательном учреждении специальных (коррекционных) классов для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья;
- согласование мероприятий по организации питания в муниципальном общеобразовательном учреждении;
- проявление инициативы по отчислению (исключению) учащихся из муниципальных образовательных учреждений до получения ими общего образования (при достижении учащимся возраста 15 лет);
- принятие совместно с комиссией по делам несовершеннолетних и родителями (законными представителями) несовершеннолетнего мер по трудоустройству, а также по продолжению образования несовершеннолетним, по собственной инициативе оставившим муниципальное образовательное учреждение, не завершив даже основное общее образование, или исключенным из муниципального образовательного учреждения за нарушения устава;
- согласование мероприятий по предоставлению религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательной программы муниципального общеобразовательного учреждения;
- определение порядка и условий предоставления педагогическим работникам муниципальных общеобразовательных учреждений ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска
Таким образом, деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации основных программ общего образования включает в себя осуществление функций и обязанностей, возложенных законодательством на учредителя муниципального общеобразовательного учреждения, а также координацию взаимодействия муниципальных дошкольных и общеобразовательных учреждений в целях обеспечения принципа преемственности образовательных программ различных уровня и направленности.
Актуальной проблемой для многих муниципальных образований является эффективное использование кадрового потенциала муниципальной системы образования, в том числе и работников муниципальных общеобразовательных учреждений.
К правовым средствам его реализации следует отнести формирование эффективной в условиях рынка системы планирования подготовки и
переподготовки педагогических кадров, совершенствование оценки их деятельности (прежде всего посредством аттестации) и усиление социальной защищенности работников сферы образования.
Учитывая сложившийся уровень и состояние нормативно-правового обеспечения кадрового состава российской системы образования, представляется необходимой разработка на местном уровне специальных программ, направленных на решение социальных вопросов педагогических кадров.
В третьем параграфе второй главы "Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации дополнительных образовательных программ" анализируются нормы и исследуются полномочия органов местного самоуправления по реализации дополнительных образовательных программ.
Дополнительное образование представляет собой целенаправленный процесс воспитания и обучения посредством реализации дополнительных образовательных программ, оказания дополнительных образовательных услуг и осуществления образовательно-информационной деятельности за пределами основных образовательных программ.
На основе проведенного анализа норм действующего законодательства РФ, а также многочисленных подзаконных актов министерств и ведомств, в числе законодательно закрепленных функций и полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения реализации дополнительных образовательных программ можно выделить следующие функции и полномочия:
- создание на территории муниципальных образований муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования, реализующих образовательные программы дополнительного образования детей и взрослых;
- заключение договора с муниципальным образовательным учреждением дополнительного образования в соответствии с требованиями действующего законодательства, регулирующего взаимоотношения между учреждением и учредителем;
- определение в уставе муниципального образовательного учреждения дополнительного образования правил приема граждан для обучения по образовательным программам дополнительного образования;
Таким образом, деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации дополнительных образовательных программ в основном включает в себя осуществление функций и обязанностей, возложенных законодательством на учредителя муниципального образовательного учреждения дополнительного образования.
Особое внимание органам местного самоуправления надлежит уделять платным образовательным услугам, предоставляемым в муниципальных образовательных учреждениях всех типов.
Следует контролировать объем преподавания профильной для каждого учреждения образовательной программы, не допускать перекосов в сторону оказания непрофильных, дополнительных образовательных программ.
В заключении подведены итоги проведенного исследования, изложены рекомендации и предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Оганесян К.Г. Местное самоуправление как форма осуществления публичной власти // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 6. С. 16-18. 0,3 п.л.
2. Оганесян К.Г. Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования в дореволюционной России // Бизнес в законе. 2012. № 1. С. 66-68. 0,3 п.л.
3. Оганесян К.Г. Вопросы делегирования государственных полномочий в сфере образования органам местного самоуправления // Чёрные дыры в российском законодательстве. 2012. № 1. С. 10-14. 0,4 п.л.
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
4. Оганесян К.Г. Эволюция полномочий органов местного самоуправления в сфере образования: новейшее время // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Вып. 15 / Отв. ред. А.Ю. Винокуров. -М.: Изд-воМоск. гуманит. ун-та, 2010. С. 20-25. 0,4 п.л.
5. Оганесян К.Г. Компетенция органов местного самоуправления в сфере образования // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Вып. 23 / Отв. ред. А.Ю. Винокуров. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. С. 16-21. 0,4 п.л.
Подписано в печать 22.02. 2012 г. Заказ № Формат 60x84 1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Издательство ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» 111395, г. Москва, ул. Юности, 5/1.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования»
61 12-12/550
ННОУ ВПО "МОСКОВСКИЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ"
На правах рукописи
Оганесян Карен Гаспарович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Специальность: 12.00.02 -конституционное право; муниципальное право
Научный руководитель: Кандидат юридических наук, доцент Белоусова Елена Вениаминовна
Москва-2012
Оглавление
Введение...................................................................................................................3
Глава I. Правовая природа и пределы осуществления полномочий органов
местного самоуправления в сфере образования.................................................18
§ 1. Эволюция полномочий органов местного самоуправления в сфере
образования.........................................................................................................
§ 2. Разграничение полномочий органов местного самоуправления и
органов государственной власти в сфере образования..................................36
§ 3. Услуги, оказание которых включается в полномочия по
предоставлению образования...........................................................................63
§ 4. Финансирование полномочий органов местного самоуправления в
сфере образования..............................................................................................72
Глава II. Деятельность органов местного самоуправления по реализации
отдельных видов образовательных программ....................................................86
§ 1. Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению
реализации основных программ дошкольного образования.........................88
§ 2. Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению
реализации основных программ общего образования.................................105
§ 3. Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению
реализации дополнительных образовательных программ...........................125
Заключение...........................................................................................................142
Список источников права и источников литературы......................................163
Введение
Конституционное признание в Российской Федерации человека, его прав и свобод высшей ценностью, определяющее смысл, содержание и применение законов и деятельность органов публичной власти (государственных органов и органов местного самоуправления), объясняет значительный интерес к проблеме взаимоотношений власти и личности, что находит свое отражение во многих современных научных исследованиях1.
Как отмечается в литературе, «власть получила новое измерение -личностное, персонифицированное, ее базовой ориентацией стала деятельность по обеспечению прав и законных интересов граждан. Народный источник власти, по-прежнему признаваемый базисным, сочетается с ее обязанностями перед каждым человеком, гражданином. Эти обязательства становятся императивом для всех органов публичной власти»2.
В связи с этим развитое и эффективно действующее местное самоуправление является необходимым условием демократического развития
общества и государства.
Европейская хартия местного самоуправления провозглашает, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне. В демократическом государстве народ является источником власти, «однако, более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть»3.
Представляется, что именно местное самоуправление призвано обеспечивать одновременно эффективное и приближенное к населению управление местными делами. Отсюда возникает проблема участия местного
1 Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004; Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005 и др.
2 Тихомиров Ю.А. Государство как публичная система / Конституционный строй России. Вып. V. N 3/2006. Отв. ред. Ю.Л.Шульженко. М., 2006. С.103.
3 Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С.66
самоуправления в обеспечении реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина по месту жительства, в местных сообществах, в муниципальных образованиях.
До недавних пор в отечественной литературе права человека и деятельность органов местного самоуправления, как правило, рассматривались лишь как самостоятельные проблемы. Между тем сама правовая природа этих современных демократических институтов, их нормативно-правовое содержание, функциональное назначение, механизмы реализации и гарантирования свидетельствуют о тесном взаимодействии, взаимопроникновении и взаимодополнении во многом уравновешивающих друг друга (в плане сочетания принципов индивидуализма и коллективизма) соответствующих институционных средств развития демократии, в особенности - в специфических социокультурных условиях России4.
Недостаточное внимание, которое уделялось в отечественной литературе участию органов местного самоуправления в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, обусловлено, в частности, тем, что это не нашло своего должного закрепления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»5.
Степень и глубину участия органов местного самоуправления в обеспечении прав и свобод человека и гражданина можно продемонстрировать на примере системы законодательных и организационных мер, направленных на обеспечение реализации в Российской Федерации конституционного права граждан на образование.
Право на образование - основное и естественное право человека - имеет целью удовлетворение потребности человека в информации и непосредственно в обучении и воспитании. Потребность в информации и
4 Бондарь Н.С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998. С. 3-8.
5 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, N 202, 08.10.2003.
образовании стоит на одном уровне с первичными потребностями человека: физиологическими, в обеспечении безопасности и защищенности6.
Вышеперечисленные факторы предопределили выбор темы, характер и направление настоящего исследования, в котором сделана попытка проанализировать компетенцию и полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения конституционного права граждан на образование, обосновать собственное видение проблем, связанных с поиском наиболее оптимальных и эффективных форм реализации полномочий в сфере образования на местном уровне.
В связи с этим, актуальность исследования полномочий органов местного самоуправления в области образования поддерживается продолжающимся реформированием и муниципальной, и образовательной сфер российского общества и государства. В условиях преобразований, как представляется, наиболее внятно проявляются проблемы, требующие соответствующего научного осмысления, обобщения и выводов. При этом их практическая проверка и внедрение обусловлены динамикой проводимых реформ, а также уточнением приоритетов государственной политики России в пользу названных сфер.
Степень научной разработанности темы исследования обусловлена ее социальной значимостью, проводимыми в Российской Федерации муниципальной и иными реформами, а также процессами реализации приоритетных национальных проектов, прежде всего, в сфере образования. Это способствовало усилению научного интереса представителей конституционной и муниципальной отраслей российской юридической науки, обращенного к исследованию вопросов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в различных сферах, в том числе в области образования.
6 Сытинская М.В., Шкатулла В.И. Комментарий к Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 32661 «Об образовании» (постатейный) / Отв. ред. В.И. Шкатулла. М.: Юстицинформ, 2009. СПС «КонсультантПлюс».
Значительный вклад в понимание конституционных прав и свобод человека и гражданина внесли такие авторы теоретико-правовых и государствоведческих исследований, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Н.С. Бондарь, Л.Д, Воеводин, Н.В. Витрук, С.А. Глотов, ЛИ. Глухарева, Ю.А. Дмитриев, Н.М. Добрынин, В.Т. Кабышев, А.Н. Кокотов, Г.Н. Комкова, О.Э. Лейст, Е.А. Лукашева, М.С. Матейкович, Н.И. Матузов, A.C. Мордовец, P.A. Мюллерсон, В.В. Невинский, Ф.М. Рудинский, В.Н. Синюков, Г.Н. Чеботарев,
B.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, И.Е. Фарбер, О.И. Цыбулевская, Б.С. Эбзеев и
др.
Что касается права на образование, проблем его реализации, то данную проблему исследует более узкий круг авторов: В. Д. Абрамов,
C.Н. Братановский, Л.М. Волосникова, Г.А. Ермошин, В.М. Жураковский, Л.П. Кураков, Г.Ю. Курскова, Т.Н. Матюшева, В.М. Сырых, O.A. Теплякова, М.Ф.Тучков, М.Ю. Федорова, В.И. Шкатулла, Д.А. Ягофаров.
Изучению проблем регионального нормотворчества и состояния
образовательного законодательства субъектов Российской Федерации
посвящены работы таких ученых, как Е.Д. Волохова, И.Г. Дудко, В.М.
Манохин, И.Р. Метшин, Ф.Р. Муратшин, М.Г. Потапов, В.М. Сырых и др.
Отдельные аспекты правового регулирования сферы образования и
формирования муниципальной образовательной системы представлены в
трудах C.B. Анюшина, Е.Б. Баянова, C.B. Безуглова, С.Н. Братановского,
Е.В. Буслова, Ю.А. Варфоломеева, Л.П. Волковой, Е.Д. Волоховой,
Т.А. Гусевой, З.П. Дащинской, Г.А. Дороховой, Л.А. Дольниковой,
С.Ю. Дубровиной, Г.Т. Ермошина, С.А. Иванова, C.B. Курова,
Т.Н. Матюшевой, В.Л. Назарова, В.В. Спасской, В.М. Сырых,
H.H. Хридиной, Ю.Н. Царева, Г.Д. Шкарлупиной, В.И. Шкатуллы,
В.Е. Шудегова, Д.А. Ягофарова и др.
Изучением полномочий органов местного самоуправления в сфере
образования занимались такие исследователи как: Е.А. Абрамова,
6
И.А. Алексеев, П.А. Астафичев, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, А.Р. Еремин, А.К. Куранов, A.B. Мадьярова, С.Б. Нанба, Е.А. Незнамова, А.Н. Нифанов, О.В. Новиченко, H.J1. Пешин, Н.В. Постовой, Т.А. Савина, J1.M. Середа, О.Э. Черненко, В.В. Шейко, Е.С. Шугрина, В.Н. Широковских, P.A. Эфрикян и др.
Некоторые аспекты финансово-бюджетного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере образования раскрыты такими учеными, как А.Н. Козырин, С.Е. Ларина, В.Ф. Новикова, А.Н. Романов и др.
Проблемы государственного управления образованием и образовательными учреждениями нашли свое отражение в работах A.A. Андрушкевич, C.B. Барабанова, Е.В. Бондаревской, Б.А. Виноградова, A.A. Вихрева, П.П. Глущенко, JIM. Гохберг, Н.В. Ковалевой, Ю.А. Кудрявцева, C.B. Кульневича, B.C. Леднева, Н.П. Макаркина, Е.Ф. Мосина, H.A. Наумовой, Н.Ш. Никитиной, A.B. Николаевой, Н.Б. Озеровой, H.H. Пахомова, В.В. Пылина, H.A. Селезневой, A.B. Соколова, А.И. Субетто, Е.А. Суханова, П.Е. Щеглова и др.
Тем не менее, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования, охватывающие содержание компетенции органов местного самоуправления в сфере образования, особенности деятельности по обеспечению реализации отдельных видов образовательных программ, проблемы повышения эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления по обеспечению конституционного права граждан на получение общедоступного образования.
Несмотря на многообразие научного материала по теме исследования, имеющиеся публикации сосредоточены на раскрытии отдельных вопросов деятельности органов местного самоуправления в сфере образования. В условиях отсутствия научной разработки концепции правового регулирования деятельности муниципальных органов в области образования, с учетом огромного количества изменений, ежегодно вносимых в
законодательные акты, регулирующие компетенцию органов местного
7
самоуправления в сфере образования, сохраняется необходимость комплексного исследования заявленной проблемы.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения конституционного права на образование.
Предмет исследования составила совокупность правовых норм, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в связи с обеспечением реализации конституционного права граждан на образование, а также накопленный опыт применения соответствующих норм на практике.
Цель диссертационной работы состоит в определении новейших тенденций развития конституционно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления, направленной на реализацию в Российской Федерации конституционного права граждан на образование, выявлении законодательных ограничений и препятствий для эффективной деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, разработке предложений по совершенствованию законодательства в данной области.
Для достижения поставленной цели представляется необходимым выполнение следующих основных задач:
- изучить эволюцию полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, выявить возможности использования накопленного исторического опыта для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере образования;
- рассмотреть правовую природу полномочий органов местного самоуправления в сфере образования;
исследовать порядок разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в сфере образования;
- выработать предложения по дальнейшему совершенствованию разграничения компетенции в сфере образования между федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
- изучить особенности оказания на местном уровне услуг, оказание которых включено в полномочия в сфере образования;
- выявить проблемы финансирования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования и разработать рекомендации по их разрешению;
- изучить особенности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению реализации различных видов образовательных программ.
Методологическая основа исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть особенности полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, но и оценить эффективность осуществления правовых норм, устанавливающих полномочия этих органов публичной власти в связи с реализацией конституционного права на образование.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализа и синтеза, логический и др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Исследование теоретических проблем компетенции органов местного самоуправления в сфере образования с позиций материалистической диалектики позволяет всесторонне, полно, объективно рассмотреть соответствующие конституционно-правовые категории, определить их общие признаки, связи, соотношения.
Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических
(моделирование, экстраполяция) и статистических (классификация,
корреляция) методов познания, что позволило выявить особенности
деятельности органов местного самоуправления в сфере образования,
систематизировать связанное с этим законодательство, подкрепить
9
теоретические позиции конкретными примерами из современной российской практики.
Использованный методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить, классифицировать различные по правовой природе полномочия органов местного самоуправления в сфере образования.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О некоммерческих организациях», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О науке и государственной научно-технической политике», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», закон Российской Федерации «Об образовании»).
Проанализированы также связанные с решением заявленных научных задач указы Президента Российской Федерации, постановления П
