АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы контрольной деятельности Судов за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления»
Напра
005014002 ^
Ахрамеев Алексей Владимирович
Конституционно-правовые основы контрольной деятельности Судов за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления (по материалам Северо-Кавказского федерального округа Российской федерации)
12.00,02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 5 мдр 2072
кописи
Ставрополь - 2012
005014002
Работа выполнена р ФГБОУ ВГТО «Ставропольский государственный университет»
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Трофимов Максим Сергеевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
Писарев Александр Николаевич
кандидат юридических наук, доцент, Валяровский Федор Иванович
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Кубанский
го суд а р ственн ый у н и верситет»
Защита диссертации состоится 24 марта 2012 года в 14 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12 при ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» (г. Ставрополь) по адресу: 355009, Ставрополь, ул. Пушкина, 1, корпус 1а, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет».
Автореферат разослан » февраля 2012 г.
Учёный секретарь совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12, кандидат юридических наук, доцент
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Современная организация публичной власти, характерная для большинства стран мира, в том числе и для России, включает местное самоуправление, которое выступает связующим звеном между органами государственной власти и населением.
В статье 12 Конституции России от 12 декабря 1993 года говорится, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти1.
Самостоятельность местного самоуправления подразумевает определенную автономность деятельности органов муниципальных образований от органов государственной власти в ряде ключевых сфер организации и осуществления местного самоуправления. При этом, самостоятельность местного самоуправления не может быть абсолютной, она ограничена установленными законом рамками.
В Российской Федерации правовые пределы местного самоуправления установлены Конституцией России и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, законодательство России, также как и законы всех стран мира, признавших и учредивших местное самоуправление, прямо указывает на необходимость государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Государственный контроль за местным самоуправлением имеет разные формы проявления и может осуществляться законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.
У каждого из органов государственной власти, в зависимости от его спецификации, существует своя, определенная законодательством, функция, которая продиктована задачей обеспечения законности в сфере организации и осуществления местного самоуправления.
Органы судебной власти в Российской Федерации осуществляют контрольную деятельность в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере реализации норм муниципального
1 Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, № 4, ст. 445.
права, соблюдения ими конституционной законности. Контрольная деятельность осуществляется в рамках осуществлении функции правосудия в порядке конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства.
Деятельность судов в науке муниципального права России традиционно рассматривается в контексте гарантирования местного самоуправления, обеспечения и защиты прав физических и юридических лиц, населения, органов и должностных лиц муниципальных образований на самостоятельное решение вопросов местного значения. Объективно, деятельность судебных органов имеет более широкую сферу применения.
В современной государственно-правовой науке России ощущается недостаток научных работ, посвященных исследованию вопросов государственного, в том числе судебного, контроля в сфере реализации органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права.
Все указанное выше предопределило выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблема нормативно-правового регулирования контрольной деятельности судебных органов за реализацией правовых норм, регулирующих порядок организации местного самоуправления, находится в поле зрения представителей различных отраслей научного знания.
Философская, историческая и теоретическая основа исследования местного самоуправления как института народовластия и форма публичной власти была заложена в трудах отечественных философов, историков, правоведов дореволюционного периода, таких как В.Г. Афанасьев, В.М. Гессен, Г. Еллинек, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.М. Сперанский, и др.
Общетеоретические вопросы государственно-правового устройства, принципов его, места и роли местного самоуправления в системе публичной власти рассмотрены в трудах представителей общей теории государства и права: A.M. Васильева, Н.В. Витрука, В.М. Жуйкова, Б.М. Лазарева, М.Н. Марченко, A.B. Малько, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, A.C. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова, и др.
Особое влияние на формирование авторской концепции исследования нормативно-правового регулирования и реализации контрольной деятельности судебных органов в сфере местного самоуправления в Российской Федерации оказали научные труды по конституци-
онному и муниципальному праву таких советских и российских ученых, как СЛ. Авакьян, М.В. Баглай, В.А. Баранчиков, A.A. Безуглов, Д.С. Белявский, H.A. Боброва, Н.С. Бондарь, Е.М. Бухвальд, Т.М. Бялки-на, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Г.А. Гаджиев, В.В. Еремян, A.A. Замо-таев, Т.Н. Затулина, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Ю.Д. Казанчев, Д.С. Князев, Е.М. Ковешников, Е.И. Козлова, O.E. Кута-фин, А.Н. Кокотов, В.А. Кряжков, В.В. Маклаков, В.В. Мамонов, Н.В. Михалева, Т.Н. Михеева, И.В. Мухачев, J1.A. Нудненко, И.И. Овчинников, H.JI. Пешин, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, A.C. Саломаткин,
A.A. Сергеев, С.Г. Соловьев, Б.А. Страшун, О.И. Тиунов, М.С. Трофимов, Т.Я. Хабриева, Н.Г. Чеботарев, А.Г. Чернявский, В.Е. Чиркин, Н.В. Шевченко, Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко, В.А. Щепачев, Б.С. Эбзеев, A.A. Югов, и др.
Отдельные аспекты государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах рассматривались в исследованиях следующих ученых:
B.И. Бутова, Т.М. Бялкиной, А.Б. Зеленцова, В.Г. Игнатова, A.A. Клишас, Е.И. Кобышевой, Е.М. Ковешникова, И.Г. Мачульской, И.Г. Никитенко, Г.Ф. Скрипкина, Я.Ю. Старцева, М.С. Студеникиной, и др.
Определенное значение для проведения исследования имели работы, посвященные судебному контролю таких специалистов как Е.А. Дю-кова, Р.В. Зайзев, A.A. Иванин, C.B. Никитин, Н.И. Ярошенко, и др.
В процессе работы над диссертационным исследованием использованы диссертации по проблемам развития местного самоуправления, осуществления государственного контроля и надзора в сфере государственного управления и местного самоуправления И.В. Антонова, В.А. Баранчикова, Д.А. Королева, И.Г. Мачульской, Т.Н. Михее-вой, А.Ф. Палагантюк, A.A. Сергеева, В.В. Чумановой и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу организации и осуществления контрольной деятельности судов за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права России.
Предметом настоящего исследования являются правовые нормы, регулирующие порядок организации и осуществления контрольной деятельности судов за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права России.
Целью диссертационного исследования является изучение особенностей конституционно-правового регулирования контрольной деятельности судов за реализацией органами и должностными лицами
местного самоуправления норм муниципального права России, на примере субъектов Северо-Кавказского федерального округа.
Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и заключаются в следующем:
- рассмотреть понятие и содержание контрольной деятельности судов за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления;
- изучить вопросы становления и развития контроля судебных органов за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства России;
- исследовать конституционно-правовые основы контроля судами деятельности органов местного самоуправления в сфере реализации законодательства в зарубежных странах;
- проанализировать правовое регулирование и практику осуществления контроля за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ, расположенных в пределах Северо-Кавказского федерального округа;
- изучить правовое регулирование и практику осуществления контроля за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права судами общей юрисдикции, в субъектах Северо-Кавказского федерального округа;
- рассмотреть правовое регулирование и практику осуществления контроля реализации органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права арбитражными судами, в субъектах Северо-Кавказского федерального округа;
- сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в области контрольной деятельности судебных органов в сфере реализации органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права России.
Теоретическую основу настоящей работы составили труды отечественных и зарубежных ученых - специалистов в области философии права, теории государства и права, конституционного и муниципального права. Это работы СЛ. Авакьяна, A.C. Автономова, С.С. Алексеева, МБ. Баглая, H.A. Богдановой, Н.С. Бондаря, А.Б. Венгерова, Н.В. Вит-рука, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, A.B. Мицкевича, Н.В. Михалевой, И.В. Мухачева, B.C. Нерсесянца, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева,
Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, и др.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также зарубежные нормативно-правовые акты и международно-правовые документы, касающиеся рассматриваемой сферы.
Эмпирическую основу исследования составляют постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, акты Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного Суда РФ, решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов РФ, иная правоприменительная практика, статистические и аналитические материалы, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
В общей сложности автором диссертационного исследования проанализировано более 50 постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных судов субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Северо-Кавказского федерального округа, более 160 постановлений и решений судов общей юрисдикции и более 40 решений арбитражных судов, расположенных в субъектах Северо-Кавказского федерального округа. Изучены материалы обобщения практики Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным судом Российской Федерации, арбитражными судами субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского округа, за 2006-2011 годы.
Методологической основой исследования является совокупность общенаучных, частных и специальных методов научного познания. Были использованы такие методы научного познания, как: анализ, синтез, индукция, дедукция. Использование диалектического метода позволило осуществить системный анализ нормативно-правового закрепления контрольной деятельности судов за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права. Методы сравнительно-правовой, системно-функциональный и исторический позволили выявить особенности правовых норм, регулирующих вопросы закрепления и реализации контрольной деятельности судов в отношении органов и долж-
ностных лиц местного самоуправления на разных этапах развития местного самоуправления в России и в зарубежных странах. Формально-юридический метод служил основой толкования конкретных правовых норм.
Научная новизна диссертационного исследования.
Настоящая диссертационная работа является одним из первых в отечественной государственно-правовой науке комплексным исследованием конституционно-правового регулирования контрольной деятельности судов за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права России.
В диссертации сформулировано авторское определение контрольной деятельности судов за реализацией норм муниципального права, соблюдением законности и дисциплины органами и должностными лицами местного самоуправления; предложена периодизация этапов становления и развития института судебного контроля публичной администрации в России (Х-XXI вв.); выявлены терминологические неточности, имеющие место в законодательстве Российской Федерации, закрепляющем принципы и основы контрольной деятельности судов за органами местного самоуправления; доказано наличие у Конституционного Суда Российской Федерации полномочия судебного нормоконтроля деятельности органов местного самоуправления; выявлены особенности правовой регламентации компетенции конституционных судов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, в отношении контроля за органами местного самоуправления; определены и сформулированы виды контрольной деятельности арбитражных судов и судов общей юрисдикции в сфере реализации и органами и должностных лицами местного самоуправления норм муниципального права, соблюдения законности и дисциплины.
Проведенный анализ правового регулирования и практики осуществления контрольной деятельности судами за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права позволил сформулировать следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Контрольная деятельность судов за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права, соблюдением законности и дисциплины, представляет собой специфическую функцию судебной власти, связанную с проверкой соответствия законодательству Российской Федерации решений, действий, бездействий органов и должностных лиц местного самоуправления, осуще-
ствляемую в рамках отправления правосудия, либо путем участия судебных органов в различных муниципальных процедурах, предусмотренных законодательством России о местном самоуправлении.
2. Суды могут осуществлять эффективный контроль за законностью деятельности органов публичной администрации только будучи отделенными от других ветвей власти. В России вплоть до первой четверти XX века суд законодательно не был отделен от исполнительной власти (центральной, региональной, местной). Это одна из основных причин, по которой судебные органы не являлись полноценным инструментом контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного управления (самоуправления). Не произошло фактического отделения судебной власти от власти исполнительной и в XX веке. Лишь в конце XX века деятельность судов стала эффективным способом контроля за соблюдением законности органами и должностными лицами местного самоуправления.
3. Предложена авторская периодизация процесса становления и развития института судебного контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в России, включающая одиннадцать этапов.
4. В тексте статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года речь идет только об административном контроле за органами местного самоуправления, но не о надзоре за их деятельностью. По мнению автора диссертационного исследован™, в русскоязычном переводе Европейской хартии местного самоуправления не совсем верно передано значение слов administrative supervision, которое буквально переводится не только как административный контроль {administrative control), но и как административное наблюдение, административный надзор. Необходимо считать, что в статье 8 Европейской хартии закреплено право органов государственной власти осуществлять в отношении органов местного самоуправления государственный контроль и надзор, и это следует отразить непосредственно в тексте данного правового акта.
5. Для государств романо-германской модели организации местного самоуправления (Франция, Германия, Италия, Испания и др.) характерно осуществление контрольной деятельности судов в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления с использованием административных судов и квазисудебных органов -трибуналов (административных трибуналов), в компетенцию которых входит надзор за соответствием законодательству решений и действий публичной администрации. В свою очередь, для государств анг-
лосаксонской модели организации местного самоуправления (Англия, Уэльс, Соединенные Штаты Америки и др.) характерно осуществление контроля в сфере местного самоуправления общими судами.
В отличие от Российской Федерации в зарубежных странах допускается осуществление государственного судебного контроля за целесообразностью принятия решений и действий органов местного самоуправления.
6. Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляя контроль соответствия Конституции Российской Федерации федеральных законов и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, законов субъектов Российской Федерации, не только гарантирует права населения муниципальных образований и органов местного самоуправления, но и может фактически устанавливать статус местного самоуправления и органов муниципальных образований в отношениях с органами государственной власти, определять для органов местного самоуправления необходимую, соответствующую Конституции России, модель поведения в ситуациях, ставших предметом рассмотрения Суда, рекомендовать им способы правового регулирования общественных отношений. Проверяя на соответствие Конституции России федеральные законы, действующие в сфере местного самоуправления, Конституционный Суд Российской Федерации контролирует деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере муниципального правотворчества. В этом проявляется контроль Конституционного Суда РФ в отношении местного самоуправления.
7. Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет контроль деятельности органов местного самоуправления, определяя возможную сферу поведения органов местного самоуправления и обеспечивая соответствие их деятельности Конституции России в интересах защиты права населения на самоуправление. Этот вид контроля является для Конституционного Суда Российской Федерации сопутствующим, осуществляющимся в рамках контрольной деятельности по отношению к федеральным и региональным органам государственной власти и имеет формальное выражение в создании правовых позиций.
8. Контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемый судами общей юрисдикции Российской Федерации в сфере реализации норм муниципального права, имеет несколько разновидностей: 1) проверка соответствия вступивших в юридическую силу решений органов и должностных лиц мест-
ного самоуправления в форме правовых актов правовым актам большей юридической силы (нормоконтроль); 2) контроль законности действий и бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере применения, исполнения, использования, соблюдения норм муниципального права; 3) оценка судом действий органов и должностных лиц, выраженная в применении мер юридической ответственности; 4) контроль законности отдельных муниципально-правовых процедур.
9. Контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемый арбитражными судами Российской Федерации в сфере реализации норм муниципального права, имеет следующие разновидности: 1) контроль, связанный с делами об оспаривании муниципальных нормативных правовых актов и правовых актов ненормативного характера (нормоконтроль); 2) контроль, связанный с делами об оспаривании действий (бездействия) органов местного самоуправления в сфере применения, исполнения, использования, соблюдения норм муниципального права; 3) контроль, связанный с делами об оспаривании привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности; 4) контроль, связанный с участием в процедуре введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании.
10. В соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации арбитражные суды в рамках контрольной деятельности, связанной с делами об оспаривании муниципальных нормативных правовых актов и правовых актов ненормативного характера, вправе рассматривать решения органов публичной администрации, а также акты нормативного и ненормативного характера. Следовательно, АПК РФ подразумевает разграничение решений, правовых актов ненормативного характера, правовых актов нормативного характера. Решения органов власти могут быть выражены как в устной, так и в письменной форме. Однако, такое деление является неоправданным для сферы местного самоуправления, так как акты органов местного самоуправления и их должностных лиц существуют только в письменной форме. Соответственно, говоря о нормоконтроле со стороны арбитражных судов за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права, необходимо вести речь о проверке только правовых актов нормативного и ненормативного характера.
11. В результате анализа законодательства Российской Федерации об арбитражных судах и арбитражном процессе, диссертант при-
шел к выводу о том, что контрольная деятельность за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права со стороны арбитражных судов связана не только с проверкой законности правовых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления, но и с оценкой их экономической деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные результаты научного исследования опубликованы в четырнадцати научных статьях, пять из которых в изданиях - рекомендованных ВАК России для опубликования основных результатов диссертационных исследований. Выводы и предложения исследования сообщались на региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного права ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет».
Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка источников и литературы.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; дается характеристика степени ее разработанности; устанавливаются объект и предмет исследования; определяются его цель и задачи; описывается эмпирическая основа и источниковая база; формулируются положения, выносимые на защиту; обозначается теоретическая и практическая значимость работы и дается информация о результатах ее апробации.
Первая глава - «Теоретические и исторические основы осуществления контроля судебными органами за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления» - включает три параграфа, которые посвящены общей характеристике теории становления и развития деятельности судебных органов по контролю за соблюдением органами местного самоуправления законности Российской Федерации и отдельных зарубежных стран.
В первом параграфе - «Понятие и содержание контрольной деятельности судов за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления в Российской Федерации» - указывается основные категории и понятия, исполь-
зуемые в диссертационном исследовании, анализируются научные подходы к понятиям «контроль», «надзор», «судебный контроль» применительно к сфере публичного управления и публичной администрации.
Местное самоуправление является для Российской Федерации органичной частью системы публичной власти, обеспечивая взаимодействие органов власти и населения. Эффективная реализация местного самоуправления невозможна без взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти, так как все уровни публичной власти должны быть связаны между собой.
Законодательство Российской Федерации разграничивает полномочия органов государственной власти федерального и регионального уровней в сфере местного самоуправления. В том числе, в сфере государственного контроля за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Государственный контроль представляет деятельность органов государственной власти по проверки соответствия закону и иным установленным государством правилам действий различных субъектов. Можно выделять президентский, парламентский, административный, судебный и иные виды контроля в Российской Федерации.
В статьях 5 и 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены общие основы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, которые, в том числе, распространяются и на контрольную деятельность органов судебной власти за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права России.
Контроль является неотъемлемой составляющей института государственного управления, составляет одну из функций органов государственной власти.
Для судебных органов функция контроля является второстепенной, так как в первую очередь суды осуществляют правосудие, а уже затем оказывают контролирующее воздействие на участников общественных отношений.
Именно этим обусловлена специфика судебного контроля за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права, его место в системе видов государственного контроля за публичной администрацией.
При осуществлении судами контрольной деятельности в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления должны приниматься во внимание следующие правовые пределы контроля:
- вмешательство судебных органов в деятельность органов местного самоуправления возможно только в строго оговоренных законом случаях;
- воздействие контрольной деятельности судов возможно только в случае фактического нарушения законодательства Российской Федерации, нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов юридических лиц;
- контроль деятельности органов местного самоуправления судами возможен только на основании обращения субъекта, чьи права нарушены, либо субъекта, уполномоченного осуществлять надзор за соблюдением прав, установленных законом процедур.
Контрольная деятельность судов в сфере местного самоуправления направлена на проверку порядка реализации органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права России, обеспечение законности в организации деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Во втором параграфе - «Становление и развитие контроля судебных органов за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства России» - дается характеристика исторического процесса становления института государственного контроля за деятельностью органов местной администрации, его развития и формирования самостоятельного института судебного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Контроль о стороны центральной власти за органами власти на местах является непременным атрибутом любого государства в любой исторический период.
На протяжении долгого периода развития государственности России судебный контроль не был выделен в самостоятельную ветвь государственного контроля и, соответственно, не представлял собой специальной формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Однако, нельзя сказать, что судебный контроль отсутствовал вовсе.
Так, в дореволюционный период в России контроль за органами местного управления осуществлялся вышестоящими органами центральной государственной власти и органами управления регионами страны. Контроль включал в себя проверку целесообразности и законности деятельности органов местного управления, эффективность расходования ими финансовых средств, точность выполнения царских указов и приказ воевод (губернаторов). По своему характеру этот контроль был в большей степени административным, чем судебным.
Вплоть до XX века в России не произошло качественного отделения судебной власти от власти исполнительной. Фактически только в конце XX века судебный контроль стал эффективным способом обеспечения законности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Всего же можно выделить одиннадцать исторических периодов становления и развития судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в России.
В третьем параграфе - «Конституционно-правовые основы контроля судами деятельности органов местного самоуправления зарубежных стран в сфере реализации законодательства» — анализируется законодательство зарубежных стран в сфере регулирования государственного контроля за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, изучается практика деятельности судебных органов в указанной сфере.
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны судебных органов характерен как России, так и других стран мира, так как является неотъемлемой частью государственного контроля.
За рубежом данный вид государственного контроля осуществляется органами правосудия, в соответствии с конституционными актами общего характера, законами о местном самоуправлении и законодательством о судах.
Важнейшим правовым основанием введения в национальное законодательство стран Европы положений о государственном контроле за сферой местного самоуправления является ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.
В соответствии с указанной статьей любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. При этом, административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.
Указанные положения соблюдаются в законодательстве стран Европы о местном самоуправлении, и аналогичные нормы содержатся в законодательстве неевропейских государств, учредивших институт местного самоуправления.
Специфика способов и моделей организации контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны судов зависит от принадлежности государства к романо-германской или англосаксонской правовой семье и, как следствие, принадлежностью к соответствующей модели организации местного самоуправления.
Судебный контроль за органами местного самоуправления в зарубежных странах, также как и в Российской Федерации, является одной из функций судебной власти, связанной с осуществлением правосудия, и по своей сути этот контроль является последующим и внешним.
Предметом проверки судебными органами является соблюдение органами и должностными лицами законодательства государства и может быть связан с контролем за актами (законность решений) и контролем за лицами (законность действий).
Глава вторая - «Особенности осуществления контрольной деятельности судов за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа» - включает три параграфа, которые посвящены исследованию нормативно-правового регулирования и практики контрольной деятельности различных судов за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в Северо-Кавказском федеральном округе.
В первом параграфе - «Осуществление контрольной деятельности Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации за органами и должностными лицами местного самоуправления в сфере реализации норм муниципального права» - рассматриваются вопросы осуществления контрольной деятельности в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления органами конституционного правосудия России.
Особенности контрольной деятельности судебных органов за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права России напрямую зависят от вида суда, его места в судебной системе Российской Федерации.
Традиционно деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Россий-
ской Федерации рассматривается в качестве одной из правовых гарантий местного самоуправления. Однако деятельность органов конституционной юстиции в отношении местного самоуправления гораздо шире и не может быть сведена только к его гарантированию.
Ряд решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации могут быть трактованы как выражение контролирующей функции со стороны государства, направленной на приведении в соответствие с законом деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Конституционный Суд РФ не только гарантирует права населения муниципальных образований и органов местного самоуправления, но и может фактически определять для органов местного самоуправления необходимую, соответствующую Конституции России модель поведения в ситуациях, ставших предметом рассмотрения Суда, рекомендовать им способы правового регулирования общественных отношений.
Суд осуществляет контроль деятельности органов местного самоуправления, определяя возможную сферу поведения органов местного самоуправления и обеспечивая соответствие их деятельности Конституции Российской Федерации в интересах защиты права населения на самоуправление.
Воздействие Конституционного Суда РФ на законодательство и общественные отношения в сфере местного самоуправления проявляется, в том числе, в создании правовой позиции, согласно которой меняется практика принятия решений органами государственной власти и органами местного самоуправления, выраженных в форме правовых актов нормативного характера.
Сформулированные Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в принимаемых решениях императивные указания и рекомендации законодательным органам государственной власти и органам местного самоуправления являются специфической формой нормативно-доктринального воздействия конституционного правосудия на муниципальное право России.
По своей сути, воздействие, которое оказывается конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации на муниципальное правотворчество и органы местного самоуправления можно считать последующим судебным иормоконтролем, задачей которого является выявление правовых норм, не соответствующих конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, с целью восстановления и поддержания конституционной законности на территории Российской Федерации.
Компетенция конституционных судов субъектов РФ, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, связанная с судебным нормоконтролем в сфере местного самоуправления, выглядит следующим образом: 1) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ нормативных актов органов местного самоуправления, уставов муниципальных образований; 2) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ правовых актов органов местного самоуправления нормативного характера; 3) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Во втором параграфе - «Осуществление контрольной деятельности судами общей юрисдикции в сфере реализации органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права» - рассматриваются вопросы правового регулирования и реализации контрольной деятельности судов общей юрисдикции за решениями и действиями (бездействием) органов и должностных лиц местного самоуправления, формы и способы осуществления судами общей юрисдикции контроля в сфере местного самоуправления.
Суды общей юрисдикции играют важную роль в поддержании законности на уровне местного самоуправления путем участия в проверке соответствию законодательству о местном самоуправлении решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления, привлечения их к ответственности, а также участия в некоторых муниципальных процедурах.
Они рассматривают в рамках гражданского, административного и уголовного судопроизводства большое количество дел, связанных со сферой местного самоуправления. Непосредственно к делам о контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправлении можно отнести оспаривание гражданами и юридическими лицами, а также прокуратурой действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц местного самоуправления.
Контроль судов общей юрисдикции за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления можно рассматривать как прямой и косвенный. Прямой контроль имеет место в рамках рассмотрения судами дел об оспаривании действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц местного самоуправления, а также в случае привлечен™ к административной и уголовной ответственности. Косвенный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления
проявляется в участии судов общей юрисдикции в определенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальных процедурах.
Осуществляя нормоконтроль деятельности органов местного самоуправления суды общей юрисдикции не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом местного самоуправления или должностным лицом оспариваемого муниципального правого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления и их должностных лиц.
В полной мере судебный нормоконтроль может быть осуществлен в отношении только тех решений органов и должностных лиц местного самоуправления, которые выражены в актах нормативного и индивидуального характера, порождающих правовые последствия. В случае оспаривания гражданами и юридическими лицами принятого органом или должностным лицом местного самоуправления решения, не порождающего правового последствия, речь должна идти об усеченном нормоконтроле, выражающемся в установлении судом общей юрисдикции природы муниципального правового акта, его признаков, решения вопроса о порожденных им правовых последствиях.
В третьем параграфе - «Осуществление контрольной деятельности арбитражными судами в сфере реализации органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права» - дается характеристика нормативно-правового регулирования и практики контрольной деятельности арбитражных судов за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Определенную роль в контроле за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права России играют и арбитражные суды. К числу основных задач арбитражных судов судебный контроль не относится, но это не означает, что данные суды не осуществляют контрольную деятельность в рамках разрешения подведомственных споров.
В соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды наделены рядом полномочий в отношении органов местного самоуправления, обусловленных природой дел (споров), которые они разрешают.
Во-первых, важнейшей задачей в области арбитражного правосудия является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере (п.1 ст.2 АПК РФ).
Во-вторых, арбитражные суды рассматривают дела на основании, в том числе, актов органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 13).
В-третьих, вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов местного самоуправления и должностных лиц и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации (ч.1 ст. 16 АПК РФ).
В-четвертых, арбитражным судам подведомственны дела с участием органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ч.2 ст.27 АПК РФ).
В-пятых, органы местного самоуправления являются участниками арбитражного процесса и могут обращаться в арбитражные суды (ст.40, 53 АПК РФ).
Можно выделить следующие категории дел, в рамках которых арбитражные суды осуществляют контрольную деятельность за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права:
- дела об оспаривании муниципальных нормативных правовых актов и правовых актов ненормативного характера (нормоконтроль);
- дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления (признание недействительными сделок; применение последствий недействительности ничтожной сделки);
- дела об оспаривании привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности;
- участие в процедуре введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании.
В заключении подводится общий итог исследования, формулируются основные выводы, определяются перспективы развития контрольной деятельности судов за реализацией норм муниципального права России органами и должностными лицами местного самоуправления.
Основные положения диссертации изложены в 14 публикациях автора общим объемом 6,4 п.л., в т.ч.
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ
для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Ахрамеев A.B. К вопросу об истории развития судебного контроля за органами местного самоуправления в России в XVI-XX веках // Административное и муниципальное право. №9. 2011. (0,6 п.л.)
2. Ахрамеев A.B. К вопросу о правовых и организационных основах судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в зарубежных странах (на примере Германии, Франции, США, Великобритании) // Административное и муниципальное право. №10. 2011. (0,6 п.л.)
3. Ахрамеев A.B., Трофимов М.С. Сочетание гарантирующей и контрольной функций в деятельности органов конституционного правосудия по отношению к органам местного самоуправления в Российской Федерации / О.В. Ахрамеева // Закон и Право, №1,2012 (0,8/0,4 п.л.)
4. Ахрамеев A.B. Международно-правовые основы деятельности российских судов по контролю за реализацией органами местного самоуправления норм муниципального права России // Образование. Наука. Научные кадры. №1. 2012. (0,4 п.л.)
5. Ахрамеев A.B. Особенности контрольной деятельности судов общей юрисдикции за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права России // Закон и Право. №03. 2012. (0,45 п.л.)
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
6. Ахрамеев A.B. О некоторых аспектах правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления // Роль социальных факторов в реализации конституционных прав и свобод личности в России - Ставрополь: Сервисшкола, 2007. - 448 с. (0,5 п.л.)
7. Ахрамеев A.B. О правовом статусе выборных должностных лиц местного самоуправления // Сборник тезисов участников Третьего Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций «Моя законотворческая инициатива» - М., Государственная Дума РФ, НС «Интеграция», 2008. - 760 с. (0,3 п.л.)
8. Ахрамеев A.B. Особенности участия судов общей юрисдикции в процедурах, сопровождающих осуществление местного самоуправления в Российской Федерации // Сборник материалов 1-й ежегодной
научно-практической конференции «Актуальные вопросы адвокатской деятельности» (г.Пятигорск, 26 ноября 2010 г.) / Ставрополь: Адвокатская палата Ставропольского края. 2010 г. - 182 с. (0,4 п.л.)
9. Ахрамеев A.B. Конституционно-правовые основы контрольной деятельности судов за реализацией должностными лицами местного самоуправления норм муниципального права России // Законодательство и правоприменение на Северном Кавказе: история и современность. Сборник научных статей. В 2-х т. - Т.2 - Ставрополь: АГРУС,
2010.-140 с. (0,35 пл.)
10. Ахрамеев A.B. Конституционно-правовые основы судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в Российской Федерации // Университетские чтения - 2011. Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. - Часть XVII. - Пятигорск: ПГЛУ,
2011.- 154 с. (0,3 пл.)'
11. Ахрамеев A.B. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере судебного контроля (на примере судов общей юрисдикции) // Право и государство на этапе модернизации: задачи и пути решения. Материалы 56-й научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука - региону» (г.Ставрополь, 29 апреля 2011г.). - Ставрополь: Ставропольское книжное издательство «Мысль», 2011 - 264 с. (0,4 пл.)
12. Ахрамеев A.B., Трофимов М.С. Конституционно-правовые пределы судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в Российской Федерации // Сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции «Правовое регулирование отдельных сфер жизни общества в свете европейской интеграции: проблемы теории и практики»: сборник статей. Пятигорск: РИА-КМВ, 2011. -396 с. (0,5/0,25 пл.)
13. Ахрамеев A.B. Правовые и организационные начала судебного контроля деятельности органов местного самоуправления в России в XVI-XIX вв. // Materialy VII Mi^dzynarodowej naukowi-praktycznej konferencji «Nauka: teoría i praktika - 2011» Volume 5. Prawo - 112 str. (0,4 пл.)
14. Ахрамеев A.B. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в сфере контроля за деятельностью органов местного самоуправления // Государственное строительство и правовая реформа в Северо-Кавказском федеральном округе Российской Федерации. Мужвузовский сборник научных статей студентов, аспирантов и преподавателей. Выпуск 3. - Пятигорск: ПГЛУ, 2011. - 333 с. (0,4 п.л.)
Подписано в печать 13.02.2012 Формат 60x84 1/16 Усл.печ.л. 1,34 Уч.-изд.л. 1,21 Бумага офсетная_Тираж 100 экз._Заказ 42
Отпечатано в Издательско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета. 355009, Ставрополь, ул. Пушкина, 1.
