Конституционно-правовые основы становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации»

Направах рукописи

Мисроков Тенгиз Замирович

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)

Специальность 12.00.02 - «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право».

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

15 АВГ 2013

Москва-2013

005532098

Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерацию)

Научный руководитель Официальные оппоненты

доктор юридических наук, профессор, Капинус Оксана Сергеевна

Гранкин Игорь Васильевич,

доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»

Казанчев Юрий Дмитриевич,

кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой политико-правовых дисциплин и социальных коммуникаций федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина»

Защита диссертации состоится 8 октября 2013 года в 16 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, город Москва, улица 2-я Звенигородская, дом 15, конференц-зал.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, город Москва, улица 2-я Звенигородская, дом 15.

С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org/aspirant/dis-sovet-l .html а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации. Автореферат разослан 31 июля 2013 г.

Ведущая организация

Ученый секретарь диссертационного совета

С. С. Харитонов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Становление современного местного самоуправления является, по оценке Президента Российской Федерации В. В. Путина, важнейшим условием развития российской демократии с её собственными традициями народного самоуправления.1 Поэтому исследование новых явлений, возникающих в процессе развития муниципальной демократии, выдвигается как одна из актуальных проблем в конституционно-правовой науке.

Муниципальная реформа в целом, её характер и результаты — тема, волнующая многонациональный народ России и государственную власть не один год. Она вовлекла в свою орбиту не только социальные и экономические, но и политические, межнациональные (межэтнические) отношения, значительно осложнившие её осуществление. На начальном этапе законодательных реформ по организации местного самоуправления и в современных условиях его развития не сложилось четкого понимания сущности и политико-правового значения, что важно в практическом плане, соотношения новых общих правовых и территориальных принципов организации местного самоуправления и национально-территориального принципа образования Кабардино-Балкарской Республики. Эта зависимость имеет первостепенное значение для законодательного определения пространственной сферы муниципальной демократии в республике, установления границ муниципальных образований. Восполнение существующего пробела для решения этой проблемы требует исследования конституционной практики организации местного самоуправления в республике в развивающемся социально-историческом контексте, адекватного выявления не только смысла, но буквы и духа законов в этой сфере с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.20І2 //Российская газета. 13.12.2012.

В настоящее время осмысление становления и развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике нуждается в новых концептуальных подходах в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года №1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»,1 который выдвигает необходимость совершенствования организации местного самоуправления с учетом возможностей использования форм традиционной территориальной самоорганизации народов России на основе системы расселения, учитывающей многообразие региональных и этнокультурных укладов жизни населения. В таком аспекте данная тема в науке ещё не исследовалась.

В процессах изменения территориальной основы муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике возникают теоретические, практические, а также юридические проблемы, анализ и разрешение которых представляют значительный интерес для науки конституционного и муниципального права. Одной из таких фундаментальных проблем является необходимость концептуального обоснования формальной

институционализации исторических и иных местных традиций в осуществлении местного самоуправления. Раскрытие научной проблематики, связанное с разработкой влияния на общественные отношения конституционной категории исторических (национальных) традиций кабардинского и балкарского народов является принципиально важным для понимания и толкования актуальных вопросов законодательных реформ по организации и развитию местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике. Однако работ, посвященных этой теме, недостаточно.

Исследование названных проблем не только открывает новое, перспективное направление конституционно-правового исследования местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике, но и закладывает

1 СЗ РФ. 2012. №52. Ст.7477.

методологические основания его изучения в многонациональных обществах в целом.

Степень научной разработанности темы исследования. На

современном этапе в науке накоплен достаточно большой объем знаний, характеризующих правовую природу местного самоуправления в стране. Исследования в этой сфере Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, А. Р. Еремина,

B. Т. Кабышева, А. А. Сергеева, Н. С. Тимофеева дают возможность оценить этот опыт в плане определения состояния и перспектив его развития в Российской Федерации и ее субъектах.

В юридической науке традиции и теоретические основы осмысления природы местного самоуправления изложены в работах, которые ценны для исследования муниципальной реформы вообще, системы местного самоуправления в частности, и его анализа как института публичной власти в особенности. К ним следует отнести исследования С. А. Авакьяна, И. В. Бабичева, В. Г. Барабашева, Н. А. Богдановой, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, Л. Е. Лаптевой. Значительным вкладом в развитие отечественной теории местного самоуправления являются труды И. И. Овчинникова, Н. В. Постового, В. Е. Чиркина, К. Ф. Шеремета,

C. Г. Соловьева. Отдельные аспекты местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике затрагиваются в работах, посвященных более широким проблемам. Однако, в целом исследуемая проблематика остается в конституционной и муниципально-правовой теории вне фундаментальных разработок и требует самостоятельного анализа.

Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике.

Предмет исследования составляют теоретические, правовые, территориальные, организационные основы местного самоуправления в Кабардино-Балкарии, а также нормативные правовые акты, определяющие его осуществление в республике.

Цель и задачи исследования. Основная цель работы заключается в выявлении основных закономерностей и факторов становления местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике в условиях политико-правовой модернизации и особенностей его развития под влиянием исторических, национальных традиций и этно-культурного уклада жизни населения. Достижение этой цели обуславливает решение следующих задач:

- исследование и обоснование эволюционного и реформационного начал в развитии отечественного законодательства о местном самоуправлении и установление его периодизации;

- теоретический анализ реализации в законодательстве Кабардино-Балкарии принципов Европейской хартии местного самоуправления и раскрытие особенностей правового регулирования муниципально-территориальной организации в многонациональной республике;

- определение конституционных основ взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в республике;

- изучение теоретических закономерностей и современных тенденций становления муниципальной демократии в Кабардино-Балкарии;

- обобщение и анализ опыта институционализации исторических (национальных, этнических) и иных традиций в осуществлении местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике;

- анализ обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления средствами прокурорского надзора;

- разработка рекомендаций по совершенствованию правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления.

Методологическая основа исследования. Отличительные особенности проведения муниципальной реформы в Кабардино-Балкарии потребовали новых подходов и методов анализа этого процесса. Местное самоуправление как социально-правовое явление анализируется на основе общенаучных и специальных (теоретико-правовой, формально-юридический) методов

познания. Исследование законодательных реформ по организации местного самоуправления опирается на компаративный метод, позволяя выявить общее и особенное в его развитии. Достигается это путем сравнительного сопоставления эволюционного и реформационного процессов развития муниципальной демократии в Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республике.

Использован также социологический метод, что обеспечило изучаемый предмет исследования статистической и эмпирической информацией.

Нормативной правовой основой исследования являются Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, Декларация Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 года «О принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества», Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года, федеральное законодательство в сфере местного самоуправления, Конституция Кабардино-Балкарской Республики, законодательство республики по вопросам муниципальной реформы, приказы Генерального прокурора Российской Федерации.

Теоретической основой исследования являются научные труды, доктрины квалифицированных и признанных специалистов по публичному праву: С. А. Авакьяна, И. В. Бабичева, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, О. Е. Кутафина, И. И. Овчинникова, Н. Л. Пешина, А. А. Сергеева, В. И. Фадеева, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и других, содержащие концептуальные воззрения и доктринальные толкования природы местного самоуправления, становления муниципальной демократии, взаимоотношений государства и местного самоуправления, правотворчества и правореализации в муниципальной сфере.

Эмпирической основой исследования являются решения Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в них правовые позиции по вопросам местного самоуправления, нормативно-интерпретационные установления Суда по вопросам муниципальной реформы

в Кабардино-Балкарии; документы ведомственных совещаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации; правотворческая и правоприменительная деятельность соответствующих органов государственной власти Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики; статистические данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Кабардино-Балкарской Республике за 2004 - 2012 годы; обобщенные статистические показатели прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в представительных и исполнительных органах местного самоуправления по различным формам отчетности прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики за 2008 - 2012 годы; результаты проведенного автором конкретного социологического исследования - письменного опроса (анкетирования) 735 граждан в различных муниципальных образованиях в Кабардино-Балкарской Республике; опубликованные в период с 2006 по 2012 годы в периодической печати и размещенные на официальных сайтах в сети Интернет сведения о различных аспектах реализации муниципальной реформы в Кабардино-Балкарской Республике; уставы муниципальных районов, городских округов и других муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике; практика реализации гражданами Кабардино-Балкарской Республики права на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления.

Научная новизна исследования проявляется в системном анализе социально-правового содержания местного самоуправления и раскрытии закономерностей становления муниципальной демократии в многонациональной Кабардино-Балкарии (ранее не являвшегося самостоятельным предметом изучения), который проведен с учетом позитивных и негативных тенденций в демократических преобразованиях в республике. При этом мотивированы современные подходы к решению юридических, практических и теоретических проблем осуществления муниципальной реформы в Кабардино-Балкарской Республике и установлена периодизация законодательства о местном самоуправлении, раскрыты понятия

системы местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике, системы правового регулирования местного самоуправления.

Для теоретического обоснования концепции территориальной организации местного самоуправления разработан структурный понятийный ряд фундаментальной конституционной категории «земля как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»: «разграничение территории субъекта Российской Федерации между поселениями» - «территория муниципальных образований» - «границы муниципальных образований» — «межселенные территории» — «традиционная территориальная самоорганизация народов». Кроме того, дано авторское определение указанных понятий и других введённых в научный оборот новых терминов — «этно-территориальная идентификация при установлении границ муниципальных образований», «институционализация национально-исторических традиций», - развивающих и конкретизирующих научные знания в этой области.

Применительно к проблематике диссертации в конституционно-правовом плане предложены обладающие новизной теоретические подходы к определению соотношения и нормативного содержания категорий «национально-территориальный принцип образования республики» и «общие правовые и территориальные принципы организации местного самоуправления».

В свете последних изменений в федеральном законодательстве и законах Кабардино-Балкарской Республики, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года предложена современная интерпретация состояния и перспектив реализации идей самоорганизации и самоуправления населения и система практических рекомендаций по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Авторская периодизация правотворчества Российской Федерации в сфере местного самоуправления, определяющая основные моменты становления законодательства об организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике. Первый этап (1990 - 1993 годы) характеризуется формализацией в законодательстве СССР и Российской Федерации понятия «местное (территориальное) самоуправление». Второй этап (1993 - 1998 годы) связан с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года и закреплением новой конституционной модели местного самоуправления. Третий этап развития местного самоуправления (1998 - 2003 годы) обусловлен ратификацией Российской Федерацией 14 апреля 1998 года Европейской хартии местного самоуправления и реализацией в Кабардино-Балкарии Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации от 15 октября 1999 года. На четвертом этапе (октябрь 2003 года - январь 2006 года) осуществлены правовые, организационные и финансовые мероприятия, необходимые для перехода в Кабардино-Балкарской Республике и других субъектах Российской Федерации к новой системе организации местного самоуправления. Пятый, новейший этап (2006 год - настоящее время) законодательных реформ по организации и развитию местного самоуправления детерминирован вступлением Федерального закона №131-Ф3 в силу с января 2006 года, реализацией Закона Кабардино-Балкарской Республики «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике». В научном и практическом плане данная периодизация характеризует особенности воспроизведения идей самоуправления на конкретных этапах их развития в Кабардино-Балкарской Республике и отображает их преемственность.

2. Вывод о том, что территориальная организация местного самоуправления как институт права представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих порядок разграничения территории субъекта Федерации между поселениями, установления и

изменения состава и границ муниципальных образований, а территориальная самоорганизация населения в Кабардино-Балкарской Республике является пространственной основой муниципальной демократии, социально-правовым институтом, обеспечивающим устойчивость исторически сложившейся системы расселения кабардинского и балкарского этносов, этно-культурного уклада жизни.

3. Теоретическое обоснование гипотезы о том, что взаимодействие в Кабардино-Балкарской Республике системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления и одновременно организационное обособление структур самоуправления — это необходимый для реального осуществления общепризнанных прав и свобод граждан способ сочетания публично-властных начал. Самостоятельность муниципальной системы как правовая константа Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года должна быть обеспечена полнотой и исключительностью передаваемых органам местного самоуправления полномочий и свободой действий для их реализации. При этом доказано, что юридическое значение наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями заключается в соразмерном распределении ответственности в социально-экономической сфере, достижении реального участия органов местного самоуправления в обеспечении и осуществлении социальных функций Кабардино-Балкарской Республики как государства в составе Российской Федерации.

4. Аргументировано, что система местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике представляет собой совокупность организационных форм, в которых оно осуществляется, и взаимосвязанных между собой элементов - законодательства Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, субъектов местного самоуправления, муниципального нормотворчества, — обеспечивающих существование и деятельность местного самоуправления как самостоятельного института общества. Эта система включает в себя также нравственные, культурные принципы, исторические

традиции, этно-культурный уклад жизни населения, которые, не считаясь правом в юридическом смысле, тем не менее являются важной и необходимой духовной (идейной) предпосылкой законов и посредством них претворяются в жизнь.

5. Обоснована система правового регулирования местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике, представляющая собой комплекс правовых актов международного, федерального, регионального, муниципального уровней, находящихся во взаимосвязи и определяющих правовые, территориальные, организационные основы и гарантии самостоятельности и организационной обособленности местного самоуправления, призванных обеспечить практическую возможность реализации права граждан на территориальную самоорганизацию и самоуправление, осуществление публичной (муниципальной) власти. Аргументировано, что сочетание в законодательстве Кабардино-Балкарии взаимосвязанных конституционных положений, принципов Европейской хартии местного самоуправления и преемственных национально-исторических традиций детерминирует возникновение качественно новых характеристик местного самоуправления в республике.

6. Доказано, что конституционный принцип законности в организации и осуществлении местного самоуправления является гарантией обеспечения правовых начал муниципальной демократии в обществе.

Соотношение между принципом самостоятельности местного самоуправления и принципом законности в его осуществлении основано на том, что муниципальная власть ограничена Конституцией Российской Федерации и её законами, надзор за соблюдением и исполнением которых возложен на прокуратуру, наделенную полномочием давать правовую оценку деятельности муниципальных органов. Обосновано, что прокуратура, участвуя в процедурах конституционализации муниципально-правового пространства, способствует достижению ещё одной значимой цели — соблюдению

конституционного принципа единства законности в Кабардино-Балкарской Республике.

Теоретическая и практическая значимость исследования

определяются предложенными научными выводами и разработанными рекомендациями по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении, в частности - законов Кабардино-Балкарской Республики о статусе и границах муниципальных образований, о порядке определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства.

В работе мотивированы новые концептуальные подходы с учетом необходимости решения возникающих проблем развития муниципальной демократии в Кабардино-Балкарии, что имеет общее значение для конкретизации научных знаний об этой форме народовластия в многонациональной Российской Федерации.

Ценность проведенного исследования обусловлена перспективностью использования в науке и практике теоретических положений о закономерностях и факторах становления муниципальной демократии в Кабардино-Балкарии, особенностях правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, характерных чертах системы местного самоуправления, системы правового регулирования местного самоуправления. Представленные научно обоснованные рекомендации и предложения могут быть применены в процессе правотворчества и правореализации, при совершенствовании учебных курсов конституционного и муниципального права. Достоверность и обоснованность выводов и положений, содержащихся в исследовании, обеспечены и теоретически подтверждены использованием современных методов научного познания, широкого круга научных и документальных источников, на которые опирается автор.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Основные выводы и предложения изложены в 10 научных публикациях общим объемом 3.1 п.л., в том числе 5 в

изданиях, входящих в Перечень, рекомендованный Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации, сообщены на международных, всероссийской и региональной научно-практических конференциях, в частности:

- 1У-ой Всероссийской научной конференции молодых учёных «Наука и устойчивое развитие» (г. Нальчик, 2010 год);

- Международной научно-практической конференции «Региональная политика в России на современном этапе» (г. Майкоп, 2010 год);

- Международной научной конференции «Перспектива-2011» (г. Нальчик, 2011 год);

- У1-ой Северо-Кавказской региональной научно-практической конференции «Конституция и проблемы укрепления законности» (г. Владикавказ, 2011 год).

В настоящее время результаты исследования используются: в преподавании учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации» на юридическом факультете федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Кабардино-Балкарский государственный университет имени X. М. Бербекова»; в законотворческой деятельности Парламента Кабардино-Балкарской Республики; в надзорной деятельности прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, рассматривается степень её разработанности в юридической литературе, определяются цель и задачи исследования, излагается содержание научной новизны в изучении данной темы и формулируются основные положения, выносимые на защиту,

указывается теоретическая и практическая значимость полученных результатов, а также возможности их прикладного использования.

В первой главе — «Теоретические и правовые проблемы становления местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике» -анализируются содержание и основные векторы становления законодательства

0 местном самоуправлении в 1990 - 2012 гг., его территориальная организация и конституционные основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В первом параграфе главы — «Развитие законодательства о местном самоуправлении в Кабардино-Балкарии» — раскрыты существенные проявления теории местного самоуправления, среди которых выделяется право населения на территориальную самоорганизацию, существующее ipso facto. В современном доктринальном толковании местное самоуправление является публичной формой реализации демократии на местном уровне. Это важное положение получило развитие в статье Президента Российской Федерации В. В. Путина «Демократия и качество государства», в которой, характеризуя муниципальную власть, он раскрыл идею о том, что «демократия большого государства складывается из демократии малых пространств».1 В теории и нормативно-интерпретационных установлениях местное самоуправление рассматривается как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, как уровень публичной власти народа оно одновременно является формой территориальной самоорганизации населения. Для осмысления процесса складывания этой концептуальной идеи в диссертации рассмотрены первоосновы всего российского законодательства об организации местного самоуправления и уже с этих общих позиций предлагается решение важнейших вопросов современной муниципальной демократии.

Автор анализирует законодательные реформы союзного, федерального и республиканского масштаба по организации местного самоуправления и учитывая, что в юридической литературе вопрос об основных моментах

1 Газета «Коммерсант» от б февраля 2012 года.

становления законодательства Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики в этой области не получил своего окончательного решения, устанавливает его периодизацию на основе эволюционного и реформационного векторов развития правотворчества.

Первый этап формирования его правовой основы (1990 — 1993 годы) характеризуется принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и формализацией в законодательстве понятия «местное (территориальное) самоуправление». Второй этап (1993 - 1998 годы) связан с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года и Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и закреплением новой конституционной модели местного самоуправления. Третий этап развития местного самоуправления (1998 - 2003 годы) обусловлен ратификацией Российской Федерацией 14 апреля 1998 года Европейской хартии местного самоуправления и реализацией в Кабардино-Балкарской Республике Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации от 15 октября 1999 года. На четвёртом этапе (октябрь 2003 года — январь 2006 года) осуществлены правовые, организационные и финансовые мероприятия, необходимые для перехода в Кабардино-Балкарской Республике к новой системе организации местного самоуправления. Пятый, новейший этап (2006 год - настоящее время) законодательных реформ по организации и развитию местного самоуправления детерминирован вступлением Федерального закона №131-Ф3 в силу и реализацией Закона Кабардино-Балкарской Республики «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике». В научном и практическом плане данная периодизация, по мнению автора, характеризует факторы и закономерности становления этой формы народовластия на конкретных этапах и способствует

новому прочтению первоисточников, осмыслению их содержания в контексте соответствующих исторических условий и преемственности идей в развитии теории местного самоуправления.

В диссертации раскрывается определяющее положение о том, что местное самоуправление в его родовом значении не может быть декретировано. На этом основании развивается высказанное ранее в юридической науке доктринальное суждение, что законодательство не вводит местное самоуправление, а лишь способно создавать условия для осуществления народом этой формы своей власти. Анализируя формально-юридическую и нормативно-иерархическую сущность Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», автор аргументирует вывод о том, что он предопределил существенные изменения в правотворческой компетенции Кабардино-Балкарии в этой сфере и обновление её законодательства. Эти изменения и своеобразие осуществления муниципальной реформы в Кабардино-Балкарии дают новую точку зрения, из перспектив которой в диссертации анализируются особенности становления муниципальной демократии в республике.

Законодательство Кабардино-Балкарской Республики, регулируя общественные отношения в этой сфере, может только конкретизировать и развивать принципы и нормативные положения Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3. Анализ законодательных реформ по организации и развитию местного самоуправления позволил сделать вывод о том, что обобщенное и системное его регулирование Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ является оправданным и, с точки зрения автора, обусловлено необходимостью укоренения единой конституционной модели местного самоуправления.

Важным свойством нормативных правовых актов о местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике должна стать адаптация обновленных норм и процедур федерального законодательства к традициям её

народов и национально-территориальным особенностям. Перед государственной властью Кабардино-Балкарской Республики стоит непростая задача - совместить в рамках нового республиканского законодательства концептуальную основу муниципальной реформы - изменение территориальной организации местного самоуправления и исторически сложившееся этно-территориальное разграничение. Целью такого регулирования является обеспечение единства муниципально-правового пространства в условиях федеративного государства. Закрепленные в законодательстве Кабардино-Балкарской Республики принципы осуществления местного самоуправления являются конкретизацией конституционной программы преобразования муниципальной сферы и в совокупности с ней образуют правовой фундамент муниципальной демократии в республике.

Автор констатирует, что нормативное правовое регулирование организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике должно рассматриваться не как окончательно сложившийся в своих характеристиках комплекс, а как локальная, эволюционирующая сообразно изменениям в общественных отношениях система законодательства, трансформирующаяся адекватно преобразованиям в федеральном правотворчестве.

Во втором параграфе - «Территориальная организация местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике» - аргументируется положение о том, что на начальном этапе законодательных реформ по организации местного самоуправления и в современных условиях его развития не сложилось четкого понимания сущности и политико-правового значения, что важно в практическом плане, соотношения новых общих принципов территориальной организации местного самоуправления и национально-территориального принципа образования Кабардино-Балкарии. Это существенно влияет на законодательное определение пространственной сферы муниципальной демократии в республике и затрудняет справедливое установление границ территорий муниципальных образований. Акцентировав

внимание на этом ключевом факторе и сложившемся этно-территориальном разграничении в республике, в диссертации раскрыто и доказано положение о том, что преемственность территории исторического расселения коренных народов республики (кабардинцев и балкарцев), являющаяся системообразующим элементом, должна обеспечиваться в разграничении всей территории Кабардино-Балкарской Республики между поселениями. Представление о том, что этот фактор имеет не только юридическое, но и социально-политическое значение, полностью подтверждено данными прикладного социологического исследования, проведённого автором в различных муниципальных образованиях Кабардино-Балкарской Республики -72,1% опрошенных считают, что территориальная организация местного самоуправления в республике и границы муниципальных образований должны учитывать исторически сложившуюся систему расселения народов республики, этно-культурный уклад жизни.

Анализируя доктринальные толкования ряда учёных о том, что «право народа на этническую идентичность включает в себя историческую легитимность занимаемой территории» (X. М. Росалес), что «основанием национальной идентичности служит единство территории» (А. С. Панарин), что «самоопределение народа как территориальной общности людей есть одновременно определение юридического статуса территории, на которой они проживают» (И. А. Умнова), что «вопросы территориальной организации местного самоуправления должны решаться с учетом компактного проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов» (О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев), автор раскрывает социокультурное значение и юридическое содержание концепции муниципально-территориальной организации в Кабардино-Балкарской Республике. Опираясь на положения Указа Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года №1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года», в диссертации мотивируются новые концептуальные подходы к совершенствованию

организации местного самоуправления с учетом возможностей использования форм традиционной территориальной самоорганизации народов. Для этого в исследовании определён структурный понятийный ряд фундаментальной конституционной категории «земля как основа жизни и деятельности, народов, проживающих на соответствующей территории»: «разграничение территории субъекта Российской Федерации между поселениями» — «территория муниципальных образований» - «границы муниципальных образований» -«межселенные территории» - «традиционная территориальная самоорганизация народов».

Рассмотрев имеющиеся в науке теоретические взгляды, автор акцентирует внимание на том, что в отношении многонациональной республики понимание природы и статуса местного сообщества должно быть скорректировано и построено на её осмыслении как сложного социального организма. В Кабардино-Балкарской Республике в основе институциональной конфигурации самоорганизации и самоуправления населения лежит не эфемерное гомогенное местное сообщество, а этнические общности, для которых условием прогресса является сохранение национальной идентичности и исторически сложившейся системы расселения в процессе изменения территориальной организации местного самоуправления. Такой вывод подтверждён полученной в процессе социологического исследования эмпирической информацией: 53,3% опрошенных граждан под местным сообществом понимают этническое (кабардинское, балкарское, русское) сообщество, проживающее на территории городских, сельских поселений, 18,4% респондентов рассматривают его как разновидность территориального коллектива, а 28,3% отождествляют местное сообщество с населением определённого поселения.

В диссертации доказано, что изменение веками складывавшихся границ между этносами республики, разграничение всей территории между поселениями в процессе перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления и «собирание» территорий

муниципальных образований не могут осуществляться без учета экстерриториальной составляющей и национально-культурного уклада жизни. В исследовании обоснована теоретическая гипотеза о необходимости сбалансирования в законодательстве республики этно-территориальной составляющей и федеральных императивов относительно пространственной основы муниципальных образований. Подводя итог рассмотрению территориальной организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарии, автор доказывает целесообразность её определения как пространственной основы муниципальной демократии, социально-правового института, обеспечивающего устойчивость исторически сложившейся системы расселения кабардинского и балкарского этносов, этно-культурного уклада жизни. Вместе с тем территориальная организация местного самоуправления как институт права являет собой, по мнению автора, совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих порядок разграничения территории субъекта Федерации между поселениями, установления и изменения состава и границ муниципальных образований.

В третьем параграфе - «Конституционные основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике» - отражены различные теории местного самоуправления, показаны существующие концепции, развитие самого видения проблемы и научные дискуссии. В качестве теоретико-познавательного эталона интерпретации этой проблемы наиболее перспективным представляется синтетический, дуалистический подход, позволяющий аргументировать устоявшееся в науке доктринальное суждение о том, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «придал конституционной модели местного самоуправления новую качественную определенность: повысив удельный вес государственных начал в местном самоуправлении, он в то же время упрочил гарантии муниципальной демократии» (Н. С. Бондарь).

Рассматривая на базе Указа Президента Российской Федерации от

15 октября 1999 года №1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» концептуальные представления о теоретических и правовых основах взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, автор предлагает рациональное объяснение дискуссионным в науке вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В исследовании разработана идея о том, что передача полномочий имеет целью соразмерное распределение ответственности в социально-экономической сфере, достижение реального участия органов местного самоуправления в обеспечении и осуществлении социальных функций Кабардино-Балкарской Республики как государства в составе Российской Федерации.

Раскрывая соотношение системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике, автор обосновывает теоретическую гипотезу о том, что взаимодействие данных уровней публичной власти в демократическом правовом федеративном социальном государстве и одновременно организационное обособление структур самоуправления — это необходимый для реального осуществления в жизни гарантий общепризнанных прав и свобод граждан законодательный способ официального сочетания публично-властных начал. Осмысление нормативного содержания принципа самостоятельности органов местного самоуправления во взаимоотношениях с системой органов государственной власти, определенного статьей 12 Конституции Российской Федерации и статьями 12, 128 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, даёт основания для вывода о том, что такой концептуальный подход призван обеспечить возможность муниципальным органам обладать в пределах, установленных законом, полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции (пункт 2 статьи 4 Европейской хартии) и закрепить гарантии

самоорганизации и самоуправления населения в рамках правового пространства.

Вторая глава - «Система местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике» — посвящена рассмотрению основных тенденций и обоснованию теоретических закономерностей становления местного самоуправления на современном этапе, в ней исследована система правового регулирования местного самоуправления и изучены проблемы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления средствами прокурорского надзора.

Разрабатывая понятие системы местного самоуправления в республике, автор предлагает определить её как совокупность организационных форм и взаимосвязанных между собой элементов — законодательства Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, субъектов местного самоуправления, муниципального нормотворчества, — обеспечивающих существование и деятельность местного самоуправления как самостоятельного института общества. Эта система должна включать в себя также нравственные, культурные принципы, исторические, национальные традиции, этнокультурный уклад жизни населения, которые, не считаясь правом в юридическом смысле, тем не менее представляют собой ближайшую и необходимую духовную (идейную) предпосылку законов и посредством них претворяются в жизнь.

В первом параграфе данной главы — «Закономерности и основные тенденции развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарии на современном этапе» — автором выделяются и предметно анализируются факторы его становления как социально-культурного феномена. Среди них наиболее завершенное выражение получает реализация в законодательстве республики конституционного императива об учете исторических традиций, который приобрел юридическое признание.

Принимая во внимание, что в законодательстве и юридической науке до сих пор не сложилось общепринятого и формального определения понятия

«исторические и иные местные традиции» в сфере организации местного самоуправления, в диссертации представлена авторская концепция институционализации этой категории, содержащая систему взаимосвязанных положений. На основе анализа статьи 129 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, устанавливающей, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, и толкования находящихся с ней в нормативном единстве аналогичных положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», автором аргументируется, что данный конституционный императив занимает самостоятельное положение в системе социальных механизмов, опосредующих общественные отношения в этой сфере. Формализованные в силу своего интеллектуального и регулятивного значения в законодательных актах о местном самоуправлении, данные традиции в условиях верховенства закона непосредственно входят в содержание действующего права в Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики и имеют в нём целенаправленное юридическое действие. Доктринальный подход к этому вопросу закреплен в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года, в котором подчеркнуто: «Мы должны всецело поддержать институты, которые являются носителями традиционных ценностей, исторически доказали свою способность передавать их из поколения в поколение».1

Институционализацию исторических традиций необходимо рассматривать в качестве начала, на котором построены принципы территориальной самоорганизации и самоуправления в Кабардино-Балкарии. Учитывая различие условий организации местного самоуправления в многонациональном федеративном государстве, в диссертации раскрыта

1 Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря2012 года// «Российская газета» №287 от 13 декабря2012 года.

имеющая важное практическое значение проблема сочетания общих правовых, территориальных принципов организации местного самоуправления с исторически сложившейся системой территориального расселения народов в многонациональной республике, этно-культурными укладами жизни населения.

Обобщая суть правотворческой и правоприменительной практики, автор аргументирует выводы о том, что проблема муниципально-территориальной организации в Кабардино-Балкарской Республике имеет не только юридический, но и гуманитарный, и политический аспекты. В диссертации обоснованы имеющиеся для этого исторические и правовые предпосылки: в соответствии с предшествующим законодательством о местном самоуправлении с 1991 по 2002 годы его организация непосредственно основывалась на национально-этнических и иных особенностях и исторически сложившемся расселении (этносов).

Действующее с 2006 года федеральное законодательство непосредственно не предусматривает названные категории в качестве условий территориальной организации местного самоуправления в республике. Тем самым, на взгляд автора, нарушен основополагающий принцип преемственности в праве. Отмеченный поворот ни наукой, ни общественным мнением должным образом еще не оценён. В данном случае имеет место определенная правовая ситуация, включенная в определенный правовой контекст, требующая своего разрешения. Для этого в диссертации доказано, что важнейшим условием совершенствования правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике является сочетание муниципально-территориальной организации и административно-территориального устройства республики с национально-территориальным принципом её образования. Приведенная гипотеза полностью подтверждается данными проведённого автором социологического исследования: 69,1% опрошенных жителей муниципальных образований в республике считают, что исторически сложившаяся система территориального расселения кабардинского, балкарского, русского народов

должна учитываться при разграничении территорий и установлении границ муниципальных образований, только 23,4% полагают, что это не имеет социально-правового значения в условиях Кабардино-Балкарской Республики. На этом основании и в порядке реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года №1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» в диссертации разработаны рекомендации по совершенствованию правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, в частности, закреплению в соответствующих законах республики нормативного положения об учёте исторически сложившейся системы территориального расселения, учитывающей многообразие этнокультурных укладов жизни населения.

Во втором параграфе — «Система правового регулирования местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике», — раскрыта и определена её сущность как совокупности правовых актов международного, федерального, регионального, муниципального уровней, находящихся во взаимосвязи и определяющих нормативные, территориальные, организационные, финансово-экономические основы, гарантии самостоятельности и организационной обособленности местного самоуправления, призванных обеспечить практическую возможность реализации права граждан на территориальную самоорганизацию и самоуправление, осуществление публичной (муниципальной) власти, решение вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических традиций. Исследуя концептуальную проблему изменения принципов организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарии именно в развивающемся социально-историческом контексте, автор стремится не только к адекватному выявлению смысла, но и буквы, духа законов в этой сфере с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации. Анализируя сложившиеся на начальном этапе законодательных реформ по организации местного самоуправления коллизии в нормативном регулировании

территориальной организации местного самоуправления между нормами Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 и законодательством республики о статусе и границах муниципальных образований, административно-территориальном устройстве, автор обосновывает вывод о том, что реализация положения Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление конституционной модели местного самоуправления, не может быть поставлена в зависимость от усмотрения законодателя Кабардино-Балкарской Республики. Эта идея базируется на том, что конституционная иерархия нормативных актов в правовой системе Российской Федерации обязывает органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики при принятии нормативных решений, касающихся пространственной основы муниципальных образований, руководствоваться Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вместе с тем, с точки зрения автора, в правовой системе действует презумпция добросовестности и компетентности законодателя субъекта Федерации. Раскрывая суть его прагматичного подхода к разграничению территории республики между поселениями и установлению границ муниципальных образований, в исследовании доказано, что специфика нормативных решений законодателя республики по данным вопросам детерминирована необходимостью учёта национально-территориального разграничения, фактором исторически сложившейся системы территориального расселения народов республики.

Правовая политика в сфере развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарии основывается на Конституции Российской Федерации, Конституции Кабардино-Балкарии, общепризнанных принципах и нормах международного права и находит свое выражение в законах республики и иных нормативных правовых актах, издаваемых во исполнение и развитие федеральных законов. В диссертации устанавливается, как в Конституции республики определены основные нормы и институты муниципальной

демократии, закреплены институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления, институты организации и функционирования местного самоуправления как публичной власти.

Основополагающие принципы, закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления, также являются одной из его правовых основ в республике. Учитывая актуальность и приоритет изучения применительно к проблематике исследования реализации (соблюдения, исполнения и применения) данных принципов в Кабардино-Балкарской Республике, в диссертации определена внутренняя и внешняя тождественность норм её Конституции и законодательства в сфере местного самоуправления европейским стандартам. Проведенный обстоятельный сравнительный анализ позволяет сделать вывод о том, что Конституция Кабардино-Балкарской Республики институирует важнейшие принципы организации и деятельности муниципальной демократии, заложенные в Европейской хартии.

В Кабардино-Балкарии приняты уставы 10 муниципальных районов, 3 городских округов, 7 городских поселений и 112 сельских поселений, в них воспроизведены термины и положения, существующие в федеральном законодательстве и законах Кабардино-Балкарии. Вместе с тем, в текстах уставов разных муниципальных образований использованы оригинальные термины и нормы, отражающие исторические, культурные и иные особенности. Например, в уставах закреплено положение, что советы местного самоуправления руководствуются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-Ф3, Конституцией Кабардино-Балкарской Республики и исходят из «уважения к традициям, завещанным предками, и действуют в интересах потомков».

Раскрывая элементы правовой основы местного самоуправления, автор акцентирует внимание на том, что устав муниципального образования - это единый нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой в иерархии муниципальных правовых актов и систематизирующий принципы и основные начала организации территориального самоуправления граждан.

Доминантой развития правовой основы муниципальной демократии в Кабардино-Балкарии, по мнению автора, должны быть не только чисто юридические, но и, в силу современных реалий, социально-культурные начала. В диссертации обстоятельно мотивируется, что система правового регулирования местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике должна быть выражена в многообразном комплексе правовых средств, отличающемся сочетанием взаимодействующих между собой конституционных положений, принципов Европейской хартии, федерального законодательства и преемственных национально-исторических традиций, создающим характерную направленность регулирования. Именно это, на взгляд автора, детерминирует возникновение качественно новых характеристик местного самоуправления в республике.

В третьем параграфе — «Обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике средствами прокурорского надзора» — развивается положение о том, что конституционный принцип законности в организации и осуществлении местного самоуправления, в научном и прикладном значении означающий общеобязательные условия для муниципальных органов и должностных лиц следовать требованиям законодательства в своей нормотворческой и правоприменительной деятельности, является гарантией обеспечения правовых начал муниципальной демократии в обществе.

При определении нормативного содержания законности как конституционной цели местного самоуправления, по аргументации автора, следует исходить из взаимосвязанных положений о: признании и гарантировании местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти (часть 2 статьи 3, статья 12 Конституции Российской Федерации; часть 2 статьи 4 и статья 12 Конституции Кабардино-Балкарской Республики); самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (статья 12 Конституции Российской Федерации; статья 12 Конституции Кабардино-Балкарской Республики); обязанности органов местного

самоуправления соблюдать Конституцию и законы (часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации; часть 4 статьи 16 Конституции Кабардино-Балкарской Республики); непротиворечии правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, часть 3 статьи 16, статья 130 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).

Прокурорский надзор в Кабардино-Балкарии, выполняя важную правовую и социально значимую функцию обеспечения законности в деятельности муниципальных органов, мотивирован соображениями защиты демократических принципов. Его главные задачи и роль в формировании и поддержании правовых отношений определяются, по мнению автора, интересами личности, общества и государства в обеспечении законности в основных сферах жизни социума - права человека, правовые начала в политическом и экономическом развитии, принципы управления и самоуправления в обществе.

В исследовании раскрывается прямая зависимость перспектив развития местного самоуправления от состояния конституционной законности. В 2011 -2012 годах органами прокуратуры в Кабардино-Балкарии в представительных и исполнительных органах местного самоуправления вскрыто более 17 ООО нарушений законов. На основе правоприменительной и правообеспечительной деятельности прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики и широкого круга документальных и статистических данных осуществлен обстоятельный анализ остающейся актуальной проблемы подчинения требованиям законности действий органов и должностных лиц местного самоуправления, обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне средствами прокурорского надзора. Объективными эмпирическими данными подтверждена необходимость совершенствования контроля и надзора за решением органами местного самоуправления вопросов жизнедеятельности населения. По результатам проведённого автором социологического исследования 59,9% опрошенных полагают, что в органах местного

самоуправления распространены нарушения прав и законных интересов граждан и злоупотребления, 82% считают необходимым усиление надзора и контроля за деятельностью муниципальных органов.

В диссертации обоснована система взаимосвязанных положений, характеризующих корректирование органами прокуратуры нормативного регулирования муниципальных правоотношений. Автор аргументирует, что юридическое корректирование муниципальных правовых актов при осуществлении надзорной деятельности в Кабардино-Балкарской Республике реализуется в следующей конструкции: прокурор осуществляет надзор за соблюдением конституционных положений в муниципальном нормотворчестве, оценивая его с точки зрения правовой бездефектности (законности, соответствия нормам и правилам действующего законодательства), выявляя юридический изъян, использует различные способы его преодоления, разрешает коллизию посредством принесения протеста или обращения с иском в суд. За 2008 - 2012 годы прокурорами принесено свыше трёх тысяч протестов на незаконные правовые акты соответствующих муниципальных органов в Кабардино-Балкарии.

В диссертации разработано положение о том, что прокуратура, являясь государственно-правовым институтом, обеспечивающим соблюдение Конституции Российской Федерации, должна иметь возможность реализовывать основной принцип правового государства — правовое ограничение государственной и муниципальной власти. В этом плане, с точки зрения автора, вмешательство прокуратуры в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления обусловлено необходимостью обеспечения единства и точности в правовом регулировании, что важно для стабилизации системы муниципальных правовых актов и дальнейшего совершенствования правовой основы местного самоуправления в целом.

Раскрывая взаимосвязь между принципом самостоятельности местного самоуправления и принципом законности в его деятельности, автор обосновывает теоретический вывод о том, что муниципальная власть

ограничена Конституцией Российской Федерации и её законами, надзор за соблюдением и исполнением которых возложен на прокуратуру, наделенную полномочием давать правовую оценку деятельности органов местного самоуправления, что не противоречит сути самостоятельности местного самоуправления. Такой подход имеет самостоятельную ценность: прокурор, участвуя в процедурах конституционализации муниципально-правового пространства, способствует достижению ещё одной значимой цели -соблюдению конституционного принципа единства законности в Кабардино-Балкарской Республике.

В заключении диссертации автором обобщены результаты исследования и изложены общетеоретические выводы.

В приложениях содержатся:

- отчет по результатам анкетирования на тему: «Конституционно-правовые основы становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (на примере Кабардино-Балкарской Республики)»;

- внесенное в Парламент Кабардино-Балкарской Республики в порядке статьи 33 Конституции Российской Федерации и статьи 37 Конституции Кабардино-Балкарской Республики предложение по совершенствованию законодательства Кабардино-Балкарской Республики «О внесении изменений и дополнений в статью 3 и статью 6 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 года №12-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики»;

- внесенное в Парламент Кабардино-Балкарской Республики в порядке статьи 33 Конституции Российской Федерации и статьи 37 Конституции Кабардино-Балкарской Республики предложение по совершенствованию законодательства Кабардино-Балкарской Республики «О внесении изменений и дополнений в статью 2 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 13 июля 2011 года №64-РЗ «О порядке определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства».

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в Перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации:

1) Мисроков, Т. 3. Метаморфозы законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации (1995-2008 гг.) / Т. 3. Мисроков // Конституционное и муниципальное право. 2010. - №4. - С. 60 — 62. - 0.3 п.л.

2) Мисроков, Т. 3. Проблемы этнотерриториальной идентификации при определении территорий и границ муниципальных образований в многонациональном субъекте Российской Федерации / Т. 3. Мисроков // Юридический мир. 2010. - №3 (159). - С. 20 - 23. - 0.4 п.л.

3) Мисроков, Т. 3. Особенности нормотворчества Кабардино-Балкарской Республики — субъекта Российской Федерации в сфере организации и деятельности местного самоуправления / Т. 3. Мисроков // Общество и право. 2010.-№1 (28).-С. 30-33.-0.3 п.л.

4) Мисроков, Т. 3. Традиции и новации в осуществлении местного самоуправления / Т. 3. Мисроков // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва. 2011. — №3 (23). — С. 44 - 48. — 0.3 п.л.

5) Мисроков, Т. 3. Теория, доктрина и практика жизненного пространства этнонаций в рамках муниципально-территориальных преобразований / Т. 3. Мисроков // Доклады Адыгской (Черкесской) международной академии наук (АМАН). 2012. - Том 14. - №2. - С. 117 — 123. — 0.5 п.л.

Публикации в иных журналах и изданиях:

6) Мисроков, Т. 3. Проблема межселенных территорий в контексте территориальной основы местного самоуправления / Т. 3. Мисроков // Наука и устойчивое развитие. Сборник материалов IV Всероссийской научной конференции молодых ученых. Нальчик. 2010. - С. 263 — 266. — 0.25 п.л.

7) Мисроков, Т. 3. Муниципальная реформа в республике - субъекте Российской Федерации: теоретические и практические аспекты реализации общих принципов организации местного самоуправления / Т. 3. Мисроков // Республиканская научно-практическая конференция. Сборник статей. Нальчик. 2010.-С. 32-34.-0.20 п.л.

8) Мисроков, Т. 3. Состояние и перспективы правового регулирования местного самоуправления в республике в составе РФ / Т. 3. Мисроков // Материалы международной научно-практической конференции «Региональная политика в России на современном этапе», г. Майкоп, Адыгейский государственный университет. 2010 г. — С. 94 — 99. -0.25 п.л.

9) Мисроков, Т. 3. Местное самоуправление в контексте государственности Кабардино-Балкарской Республики» / Т. 3. Мисроков // Материалы международной научной конференции «Перспектива-2011». Том I, г. Нальчик, ФБГОУ ВПО «Кабардино-Балкарский государственный университет». 2011. - С. 358 - 361. - 0.20 п.л.

10) Мисроков, Т.З. Теоретические проблемы сообразования исторических и иных традиций с осуществлением местного самоуправления» / Т. 3. Мисроков // Материалы У1-й Северо-Кавказской региональной научно-практической конференции «Конституция и проблемы укрепления законности», г.Владикавказ, Владикавказский институт управления. 2011.— С. 211-221.-0.4 п.л.

Подписано в печать 31.07.2013

Усл. Печ.л. 1,4 Уч. - изд.л.1,5

Тираж 150 экз. Наряд № 8

УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117638, Москва, ул. Азовская, д.2, к. 1

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Конституционно-правовые основы становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации»

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

«Конституционно-правовые основы становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (на примере Кабардино-Балкарской Республики)»

Специальность 12.00.02 - «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право»

04201361802

На правах рукописи

Мисроков Тенгиз Замирович

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Капинус О.С.

Москва 2013

Содержание

Введение.................................................................................3-13

Глава 1. Теоретические и правовые проблемы становления местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике.

1.1. Развитие законодательства о местном самоуправлении в Кабардино-Балкарии................................................................................14-39

1.2. Территориальная организация местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике..............................................................40-70

1.3. Конституционные основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике..............................................................................71 -92

Глава 2. Система местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике.

2.1. Закономерности и основные тенденции развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарии на современном этапе....................................................................................93-113

2.2. Система правового регулирования местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике............................................114-157

2.3. Обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике средствами прокурорского надзора............................................................158-179

Заключение..........................................................................180-187

Список использованной литературы........................................188-207

Приложение 1.......................................................................208-213

Приложение 2.......................................................................214-215

Приложение 3.......................................................................216-217

Введение.

Актуальность темы диссертационного исследования. Становление современного местного самоуправления является, по оценке Президента Российской Федерации В. В. Путина, важнейшим условием развития российской демократии с её собственными традициями народного самоуправления.1 Поэтому исследование новых явлений, возникающих в процессе развития муниципальной демократии, выдвигается как одна из актуальных проблем в науке конституционного и муниципального права.

Муниципальная реформа в целом, её характер и результаты - тема, имеющая актуальное значение как для многонационального народа России, так и для органов государственной власти. Она охватывает не только юридические, социальные и экономические, но и политические, межэтнические отношения, значительно осложнившие её осуществление. На начальном этапе законодательной реформы организации местного самоуправления и в современных условиях его развития не сложилось чёткого понимания влияния национально-территориального принципа образования Кабардино-Балкарской Республики на разграничение всей её территории между поселениями и регулирование муниципально-территориальной организации. Этим обусловливается первостепенное значение законодательного определения пространственной сферы муниципальной демократии в республике и справедливого установления границ муниципальных образований. Восполнению существующего пробела в решении этих вопросов могут способствовать исследования конституционно-правовой практики организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике в аспекте культурно-исторических особенностей проживающих на её территории народов.

В настоящее время правовое регулирование процессов становления и развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 // Российская газета. 13 декабря 2012.

нуждается в новых концептуальных подходах в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года №1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года».1 Важным условием его реализации должно стать совершенствование организации местного самоуправления с учётом возможностей использования форм традиционной территориальной самоорганизации народов России на основе особенностей системы их расселения, учитывающей многообразие региональных и этно-культурных укладов жизни населения.

При изменении территориальной основы местного самоуправления Кабардино-Балкарской Республики возникают теоретические, практические, а также юридические проблемы, анализ и разрешение которых представляют значительный интерес для науки конституционного и муниципального права. В связи с этим актуализируется потребность концептуального обоснования формальной институционализации исторических и иных местных традиций в осуществлении местного самоуправления. Раскрытие научной проблематики, связанное с разработкой влияния на общественные отношения конституционной категории исторических (национальных) традиций кабардинского и балкарского народов является принципиально важным для понимания и толкования актуальных вопросов организации и развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике. Однако научных работ по этой проблематике недостаточно, что подтверждает актуальность темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. На современном этапе укрепления конституционного строя накоплен достаточно большой объём знаний, характеризующих правовую природу местного самоуправления в Российской Федерации. Исследования Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, А. Р. Еремина, В. Т. Кабышева, А. А. Сергеева, Н. С. Тимофеева и других учёных дают возможность оценить

1 СЗ РФ. 2012. №52. Ст.7477.

этот опыт в плане определения состояния и перспектив развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

В юридической науке традиции и теоретические основы природы местного самоуправления как института публичной власти, осуществления муниципальной реформы раскрыты в научных трудах С. А. Авакьяна, И. В. Бабичева, В. Г. Барабашева, Н. А. Богдановой, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, Л. Е. Лаптевой, В. И. Фадеева.

Значительный вклад в развитие отечественной теории местного самоуправления внесли И. И. Овчинников, Н. В. Постовой, С. Г. Соловьёв, В. Е. Чиркин, К. Ф. Шеремет. В то же время вопросы развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике затрагиваются лишь в работах, посвященных более широким политико-правовым проблемам. В связи с этим исследуемая проблематика остаётся в конституционной и муниципально-правовой теории вне фундаментальных разработок и требует специального изучения и обобщения.

Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике.

Предмет исследования составляют правовые, территориальные, организационные основы местного самоуправления в Кабардино-Балкарии, а также нормативные правовые акты, определяющие его осуществление в республике.

Цель и задачи исследования. Основная цель работы заключается в выявлении основных закономерностей и факторов становления местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике в условиях политико-правовой модернизации и разработка научно обоснованных предложений по его развитию под влиянием исторических, национальных традиций и этнокультурного уклада жизни населения.

Достижение этой цели предполагает решение следующих задач:

- исследование и обоснование эволюционного и реформационного начал в развитии отечественного законодательства о местном самоуправлении и установление его периодизации;

- изучение теоретических закономерностей и современных тенденций становления муниципальной демократии в Кабардино-Балкарии;

- теоретический анализ реализации в законодательстве Кабардино-Балкарии конституционных принципов и положений Европейской хартии местного самоуправления, а также раскрытие особенностей правового регулирования муниципально-территориальной организации в многонациональной республике;

- определение конституционно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления и их взаимодействия с органами государственной власти;

- обобщение и анализ опыта институционализации исторических (национальных, этнических) и иных традиций в осуществлении местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике;

- анализ обеспечения принципов верховенства Конституции Российской Федерации, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления средствами прокурорского надзора;

- разработка рекомендаций по совершенствованию правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления.

Методологическая основа исследования. Для решения

поставленных задач использован комплекс разнообразных методов научного исследования. Местное самоуправление как социально-правовое явление анализируется на основе общенаучных (анализ, синтез, системный подход), конкретно-научных (теоретико-правовой, статистический), частно-научных (формально-юридический, толкования правовых норм) методов познания. Исследование законодательной реформы по организации местного самоуправления опирается на сравнительно-правовой метод, что позволяет

выявить общее и особенное в его осуществлении. Достигается это путём сравнительного сопоставления эволюционного и реформационного процессов развития муниципальной демократии в Кабардино-Балкарии. Для достижения диссертационной цели использовался также социологический метод.

Нормативной правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, Декларация Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 года «О принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества», федеральное законодательство в сфере местного самоуправления, Конституция Кабардино-Балкарской Республики, законодательство республики по вопросам муниципальной реформы, приказы Генерального прокурора Российской Федерации, уставы муниципальных районов, городских округов и других муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике.

Теоретической основой исследования являются научные труды по конституционному и муниципальному праву: С. А. Авакьяна, И. В. Бабичева, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, О. Е. Кутафина, И. И. Овчинникова, Н. Л. Пешина, А. А. Сергеева, В. И. Фадеева, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и других учёных, содержащие концептуальные воззрения и доктринальные толкования природы местного самоуправления, становления муниципальной демократии, взаимоотношений государственных и муниципальных органов.

Эмпирической основой исследования являются постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, нормативно-интерпретационные установления Суда по вопросам муниципальной реформы в Кабардино-Балкарии; документы ведомственных совещаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации; правотворческая и правоприменительная деятельность соответствующих органов государственной власти Российской Федерации и

Кабардино-Балкарской Республики; статистические данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Кабардино-Балкарской Республике за 2004 - 2012 годы; обобщенные статистические показатели прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными и исполнительными органами местного самоуправления по различным формам отчетности прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики за 2008 - 2012 годы; результаты проведенного автором конкретного социологического исследования - письменного опроса (анкетирования) 735 граждан в различных муниципальных образованиях в Кабардино-Балкарской Республике; опубликованные в период с 2006 по 2012 годы в периодической печати и размещенные на официальных сайтах в сети Интернет сведения о различных аспектах реализации муниципальной реформы в Кабардино-Балкарской Республике; практика реализации гражданами Кабардино-Балкарской Республики права на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления.

Научная новизна исследования проявляется в системном анализе социально-правового содержания местного самоуправления и раскрытии закономерностей становления муниципальной демократии в многонациональной Кабардино-Балкарии. При этом диссертантом мотивированы современные подходы к решению теоретических, юридических и практических проблем осуществления муниципальной реформы в Кабардино-Балкарской Республике, а также установлена периодизация законодательства о местном самоуправлении, раскрыты понятия системы местного самоуправления в Кабардино-Балкарии, дана характеристика конституционно-правовой основы местного самоуправления республики.

В свете последних изменений в федеральном законодательстве и законах Кабардино-Балкарской Республики, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от

12 декабря 2012 года в диссертации предложена современная трактовка состояния и перспектив реализации идей самоорганизации и самоуправления населения и сформулированы практические рекомендации по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Периодизация развития законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления, определяющая основные моменты становления и развития законодательства об организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике, охватывает пять этапов. Первый этап (1990 - 1993 годы) характеризуется определением в законодательстве СССР и Российской Федерации понятия «местное (территориальное) самоуправление». Второй этап (1993 — 1998 годы) связан с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, Федерального Закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и закреплением конституционной модели местного самоуправления. Третий этап развития местного самоуправления (1998 - 2003 годы) обусловлен ратификацией Российской Федерацией 14 апреля 1998 года Европейской хартии местного самоуправления и реализацией в Кабардино-Балкарии Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утверждённых Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года. На четвертом этапе (октябрь 2003 года - январь 2006 года) осуществлены правовые, организационные и финансовые мероприятия, необходимые для развития в Кабардино-Балкарской Республике и других субъектах Российской Федерации системы организации местного самоуправления с учётом положений Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ). Пятый, новейший этап (2006 год -настоящее время) характеризуется вступлением в силу всех положений

Федерального закона №131-Ф3 и реализацией Закона Кабардино-Балкарской Республики «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике».

В научном и практическом плане данная периодизация характеризует особенности воспроизведения идей самоуправления на конкретных этапах их развития в Кабардино-Балкарской Республике и отображает их преемственность и взаимосвязь.

2. Территориальная организация местного самоуправления как понятие муниципального права представляет собой совокупность законодательно закреплённых видов муниципальных образований и правовых норм, регулирующих порядок разграничения территории субъекта Федерации между муниципальными образованиями, установления и изменения их состава и границ. Под территориальной самоорганизацией населения в Кабардино-Балкарской Республике понимается пространственная основа муниципальной демократии, обеспечивающая устойчивость исторически сложившейся системы расселения кабардинского и балкарского этносов, этно-культурных укладов жизни в республике.

3. Взаимодействие в Кабардино-Балкарской Республике органов государственной власти и ор