Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма

Миронов, Виктор Пантелеймонович

Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализматекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма»

УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

На правах рукописи

МИРОНОВ ВИКТОР ПАНТЕЛЕИМОНОВИЧ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В УСЛОВИЯХ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Специальность 12.00.02-конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Екатеринбург- 2004

Работа выполнена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Кукушкин Михаил Иванович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, доцент Сагиндыкова Алма Нуроллайовна кандидат юридических наук, Евдокимов Илья Вячеславович

Ведущая организация: Уральская академия государственной службы

Защита состоится « 20 » апреля 2004 года в 13.00 часов на заседании Диссертационного совета Д.212.282.02 в Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний Совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии

Автореферат разослан «ило^^Ь* 2004 года

Ученый секретарь Диссертационного совета доктор юридических наук профессор

С.Ю. Головина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Исследование федерализма как формы государственного устройства, позволяющей обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях её территориальной организации на нескольких уровнях, является сегодня одним из важнейших направлений науки конституционного права. Распределение властных

полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти её составных частей представляет собой сложный процесс, оптимальное решение которого зависит от многих факторов, присущих любой федерации в конкретных исторических условиях.

Основной интерес в этой связи, на наш взгляд, представляет вопрос, как разделены права на осуществление государственной власти между федерацией и её участниками, управляющими одними и теми же территорией и населением, имеет ли каждый из них хотя бы одну область деятельности, в которой ему гарантирована самостоятельность? Конституционное разделение государственной власти между федерацией и субъектами федерации является основополагающим принципом формирования государственности на основе федерализма в любой федерации. В этом смысл федерализма, когда на одной территории сосуществуют два типа государственности, отношения между которыми должны быть упорядочены, предметы ведения и полномочия разграничены, но при этом целостность союзного государства и права его субъектов - гарантированы. Этот ключевой вопрос становления и развития российского федерализма оказался одним из сложнейших в современный период развития федеративных отношений в России, начиная с провозглашения суверенитета Российской Федерации в 1990 году. Последующее затем подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 года и принятие Конституции Российской Федерации 1993 года послужили началом долгого периода поисков гармоничной системы отношений «Федерация - субъекты

Федерации». До недавнего времени инициатива субъектов. Российской

рос НАЦИОНАЛ*»«- !

Федерации была определяющей в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Подтверждение тому - заключение сорока двух договоров с сорока шестью субъектами Российской Федерации и около 800 соглашений по разграничению предметов ведения и полномочий. При этом допускались нарушения основ конституционного строя России, таких, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, конституционное разграничение предметов ведения. Договорная форма разграничения предметов ведения и полномочий доминировала над законодательной.

Объективно в России сегодня осуществляется новый этап модернизации федерализма, который связан с усилением структур федеральной власти и централизацией власти путём перераспределения предметов ведения и полномочий, максимальная часть которых теперь должна, по логике федеральных властей, перейти к Российской Федерации. Вместе с тем до сих пор не решены узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия: соответствие конституционной и реально формирующейся модели российского федерализма; пределов законодательного и договорного способов разграничения предметов ведения и полномочий; принципов, форм и способов разделения и реализации государственной власти на двух властных уровнях, ответственности за её осуществление; используемой терминологии в федеральном законодательстве при разграничении предметов ведения и полномочий; крайностей в данном вопросе - то приоритет отдаётся договорному способу разграничения, то исключительно — законодательному. Поэтому сегодня нужнее, чем прежде, осмыслить конструкцию, существенные свойства и последствия применения федерализма, учитывая при этом, что субъекты Российской Федерации обладатели не просто административных полномочий, а государственной власти. Иначе, как через разделение государственной власти между Федерацией и её субъектами федеративные

отношения не построить. В связи с этим чрезвычайно важно постичь глубину и сложность данного процесса, понять его закономерности и правовую основу, учесть их затем в ходе дальнейшего строительства российской государственности, найти оптимальное место этому процессу во всей системе механизмов общества. Правильное решение данной проблемы позволит обеспечить, с одной стороны, целостность федеративного государства и эффективность его управления, а с другой - самостоятельность субъектов Российской Федерации в решении вопросов, которые входят в круг их предметов ведения.

О необходимости чёткого разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации говорится практически во всех посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Дополнительным фактором, обуславливающим необходимость настоящего исследования, является изменение федерального законодательства, а также социально-политических и экономических условий развития федеративных отношений.

Степень научной разработанности проблемы. Общие вопросы развития российского федерализма, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в силу своей актуальности находятся в центре внимания отечественных учёных, таких, как: С.А Авакьян, А. С. Автономов, Л.Ф. Болтенкова, Д.Е. Дымов, В.Р. Енгибарян, Д.Л. Златопольский, М.В. Золотарёва, Т.Д. Зражевская, Л.М. Карапетян, А.Е. Козлов, А.Н. Кокотов, А.Д. Ковачёв, М.А Краснов, Б.С. Крылов, В.А Кряжков, О.Е. Кутафин, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалёва, М.С. Саликов, Б.А Страшун, Э.В. Тадевосян, Ю.А Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.А Умнова, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и другие. В диссертационной работе используются фундаментальные конституционно-правовые и административно-правовые категории, значительный вклад в

разработку которых внесли: И.А. Азовкин, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, Н.В Витрук, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев В.Б. Евдокимов, Н.А. Игнатюк, Д.А. Ковачёв, А.Н. Кокотов, Ю.К. Краснов, Б.С. Крылов, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, А.И. Лепёшкин, В.К. Мамутов, В.В. Невинский, Ю.А. Тихомиров, СМ. Шахрай, Б.С. Эбзеев.

Многие теоретические разработки проблем федерализма в его главном аспекте - разграничении предметов ведения и полномочий изложены в работах: Р.Г. Абдулатипова, СА. Авакьяна, В.М. Азбукина, А.Н. Аринина, А.В. Безрукова,И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Е. Бухвальда, М.В. Золотарёвой, А.В. Елисеева, В.В. Иванова, М.Н. Караваева, Б.С. Крылова, В.Н. Лысенко, СВ. Нарутто, С.А. Осипяна, Ф.М. Раянова, М.С. Саликова, Л.В. Смирнягина, Э.В. Тадевосяна, Б.Н. Топорнина, И.А Умновой, Р.Х. Ханнанова, Э.С. Юсубова и других. Проблеме договора в российских федеративных отношениях значительное место уделено в работах Р.Г. Абдулатипова, А.В. Батюка, Л.Ф. Болтенковой, P.M. Валеева, В.И. Васильева, Д.Л. Златопольского, М.В. Золотарёвой, В.В. Иванова, B^. Евдокимова, Л.М. Карапетяна, В.А Кряжкова, М.Ф. Казанцева, М.С Саликова, И.А. Умновой, СМ. Шахрая и других.

Особый вклад в развитие учения о федерализме и способах разграничения компетенции между различными уровнями. власти внесли учёные XIX - начала XX веков В.М. Гессен, Г. Еллинек, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, В.В. Лазарев, Н.А. Лазаревский.

При подготовке и написании настоящей диссертации были использованы научные публикации и обзоры с научно-практических конференций и периодической печати, а также материалы авторефератов В.М. Азбукина, А.В. Безрукова, В.Р. Енгибаряна, А.Н. Ким, А.В. Киселевой, А.В. Елисеева, А.А. Елисеевой, О.Н. Зайцевой, А.В. Батюка, а также научные труды, касающиеся правовых аспектов федеративных отношений, зарубежных учёных: М. Брэджесса, Г. Глисона, Т. Гэблера, Р. Дэниелса, Д. Елазара, Р. Осборна, В. Рикера, С. Солника, А. де Токвиля.

Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, формирующиеся при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Непосредственным объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе конституционного, законодательного, договорного, судебно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, а также Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, обеспечивающие правовое регулирование федеративных отношений, в том числе в сфере разграничения предметов ведения и полномочий. Предметом исследования стала также практика разграничения властных полномочий в ряде зарубежных федеративных государств.

Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и определение основных направлений совершенствования данного института. Автор отдаёт приоритет формулированию теоретических выводов и положений, характеризующих основные признаки, элементы и закономерности указанных отношений, а также выработке практических рекомендаций для учёта в дальнейшем совершенствовании механизма разграничения и осуществления взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Исходя из цели исследования, определены основные задачи:

1) теоретическое исследование определения значения правовых категорий: «предмет ведения», «полномочие», «компетенция»;

2) изучение зарубежного опыта разграничения предметов ведения (прав, полномочий, компетенции);

3) выявление особенностей разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма;

4) исследование проблем правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий посредством:

а) конституционного разграничения предметов ведения и полномочий;

б) законодательного разграничения предметов ведения и полномочий;

в) договорного разграничения предметов ведения и полномочий;

г) судебно-правового разграничения предметов ведения и полномочий;

5) выработка предложений по совершенствованию правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий.

Методологическая основа исследования связана с использованием как общенаучных методов познания (исторического метода, метода системного анализа, анализа и синтеза, логического метода), так и специальных правовых методов, частнонаучных методов (метод сравнительного правоведения, формально-юридический метод, историко-юридический метод, метод конституционно-правового моделирования). Использование указанных методов позволяет провести исследование конституционно-правовых проблем разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма и в то же время сосредоточиться на различных способах такого разграничения.

Источниковедческую базу диссертационного исследования,

составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, конституции и. уставы субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации,. Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г., иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых.

Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту-

Настоящая диссертация представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований конституционно--правовых основ российского федерализма в его главном аспекте — разграничении государственной власти между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, на основе системного анализа действующего законодательства и практики разграничения предметов ведения и полномочий. В работе исследуются теоретические проблемы определения значений правовых категорий, используемых в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве по указанной теме — таких, как «предмет ведения», «полномочие», «компетенция». Излагается собственное авторское их понимание. Анализируются конституционный, законодательный, договорный и судебно-правовой механизмы разграничения предметов ведения и полномочий с предложениями по их совершенствованию.

На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна исследования:

1. Сформулирован вывод о том, что в юридической литературе не сложился единый подход к определению значения понятий: «предмета ведения», «компетенции», «полномочий», используемых в Конституции Российской Федерации и федеральных законах при разграничении предметов ведения и полномочий, формально юридически не обозначенных в Конституции Российской Федерации, что находит отражение и в практике разграничения предметов ведения и полномочий, осуществляемой нередко с нарушением соответствующих положений Конституции Российской Федерации.

2. На основе анализа соответствующей научной литературы, положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов сформулировано авторское понимание таких категорий, как «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», их использование в Конституции Российской Федерации, учредительных документах субъектов Российской Федерации,

ином законодательстве при определении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. В результате проведения сравнительного анализа конституций зарубежных федеративных государств выявлено общее и особенное в регулировании компетенций, способах разграничения полномочий между федерациями и состоящими в них субъектами. В зависимости от модели федерализма разграничение государственной власти между федерацией и субъектами федерации осуществляется, как правило, посредством различных комбинаций четырёх элементов: исключительными полномочиями федерации; исключительными полномочиями субъектов федерации; совместной (конкурирующей) компетенции федерации и субъектов федерации; остаточными полномочиями, не охваченными ни одним из указанных выше. При этом наиболее распространёнными считаются варианты, когда: в Конституции перечисляются исключительные предметы ведения (компетенция) федерации, всё остальное - в ведении субъектов федерации; в Конституции устанавливаются две сферы ведения: исключительные предметы ведения (компетенция) федерации и совместные предметы ведения (компетенция) федерации и субъектов федерации. Всё остальное по остаточному принципу относится к ведению федерации либо - к ведению субъектов федерации. Сформулированы на этой основе предложения по совершенствованию законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

4. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации характеризуется рядом особенностей, закреплённых в Конституции Российской Федерации: включением в текст Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора от 31 марта 1992 года, обусловивших противоречивость норм самой Конституции Российской

Федерации (в частности, статей 5, 11, 71, 72, 73, 76); наличием объёмного перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что говорит о кооперативной модели российского федерализма, и отсутствием в Конституции Российской Федерации механизма их реализации; различным субъектным составом участников, между которыми разграничиваются предметы ведения и полномочия: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

5. На основе изучения практики разграничения предметов ведения и полномочий установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется разными способами: Конституцией Российской Федерации; федеральными законами в соответствии со статьёй 73 Конституции Российской Федерации в порядке и формах, установленных статьёй 76 Конституции Российской Федерации; иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; посредством конституционного правосудия при разрешении споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации.

6. Подчёркивается, что поскольку предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разграничены Конституцией Российской Федерации (статьи 71,72), то любое их перераспределение недопустимо договорным или иным способом. Оно возможно не иначе как путём внесения изменений и (или) дополнений в указанные статьи Конституции Российской Федерации в порядке, установленном статьёй 136 Конституции Российской Федерации.

Анализ статей 71, 72 Конституции Российской Федерации показывает, что сформулированные в них предметы ведения различны по широте общественных отношений. К ним отнесены: конкретные полномочия, отрасли

законодательства, материальные объекты, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, общие принципы, основы законодательства, регулирование, координация и др. Обозначенные положения скорее раскрывают компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в установленных Конституцией Российской Федерации предметах ведения, нежели являются собственно предметами ведения.

7. На основе изучения федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, сделан вывод, что из содержания федерального закона не всегда однозначно следует какой форме правового акта (закону или договору) отдаётся приоритет в разграничении предметов ведения и полномочий. В практике законодательной деятельности к содержащимся в статьях 71, 72 предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации устанавливаются новые предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а иногда и предметы ведения субъектов Российской Федерации. Или устанавливаются: «компетенция Российской Федерации», «совместная компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «совместное ведение органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др., что прямо противоречит Конституции Российской Федерации. Осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий федеральными законами, по предметам совместного ведения, Российская Федерация, по-своему усмотрению, определяет полномочия не только федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оставляя им некую символическую часть полномочий.

8. Законодательное регулирование разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения предлагается осуществлять в следующем порядке: издание федеральных законов, определяющих основы (общие принципы) правового регулирования, содержащие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочия федеральных органов государственной власти. Для реализации указанных полномочий Российская Федерация вправе принимать федеральные законы прямого действия. В соответствии с федеральными законами, принятыми по предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют собственное правовое регулирование, в том числе определяют и полномочия своих органов государственной власти.

Предлагается в этой связи процесс законодательного разграничения полномочий сделать совместным с участием Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это позволит достигать действительно оптимального распределения полномочий, учитывающего как

общенациональные, так и субъектов Российской Федерации интересы. В этих целях сформулированы предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95- ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

9. Исследование правовых основ договорного разграничения предметов ведения и полномочий, юридической природы договоров позволило сделать вывод, что при всей противоречивости и незавершённости договорного процесса не следует от него отказываться. При этом договоры могут играть позитивную роль постольку, поскольку не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам. С этой целью предлагается

договоры соотносить с моделью российского федерализма в строго определённых Конституцией Российской Федерации правовых рамках.

Договоры предлагается также освободить от элементов «разграничения предметов ведения» и «взаимного делегирования предметов ведения», от попыток прямо или косвенно закрепить в них особый статус того или иного субъекта Российской Федерации. Договоры должны получить иной содержательный характер. Основным назначением договоров должно стать разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

10. При разграничении предметов ведения и полномочий важное значение имеет последовательность форм разграничения. При исследовании этой проблемы сделан вывод, что наиболее приемлемой в этом плане является позиция Конституционного Суда Российской Федерации, которая выражается в следующем: Конституция Российской Федерации; принятие на её основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в порядке установленном частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации; заключение договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; взаимная передача осуществления части полномочий по соглашениям между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения, могут быть использованы в качестве теоретического и методологического инструментария при рассмотрении проблем разграничения предметоз ведения и полномочии между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Практические рекомендации, изложенные в работе, могут быть учтены в правотворческой деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в

целях совершенствования законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Материалы диссертации могут использоваться в

преподавательской работе; в подготовке учебных программ, методических рекомендаций и пособий для студентов.

Апробация - результатов исследования. Настоящее диссертационное исследование выполнено на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где оно прошло рецензирование, обсуждение и было одобрено. Отдельные теоретические и практические положения диссертации нашли отражение в публикациях автора.

Результаты исследования, представленные в работе, апробированы в законотворческой деятельности Законодательного Собрания Свердловской области, в том числе на практике договорного разграничения предметов ведения и полномочий, передачи осуществления части полномочий между федеральными и областными органами исполнительной власти. Материалы исследования используются автором при чтении лекций и практических занятиях в Уральской государственной юридической академии. На основе выводов и предложений, содержащихся в диссертации, издано учебно-методическое пособие «Конституционно-правовые основы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления».

Структура диссертации.

Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы, цели и задачи исследования, характеризуются состояние теоретической разработанности

вопроса, методология исследования, раскрывается научная новизна выносимых на защиту положений, отмечена теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, полученных выводов и сделанных предложений.

В первой главе «Теоретические проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве» исследуются теоретические проблемы определения значений: «предмета ведения», «компетенции», «полномочий», даётся их общая характеристика, анализируется зарубежный опыт разграничения предметов ведения (прав, полномочий, компетенции), а также особенности разграничения предметов ведения и полномочий , в условиях российского федерализма.

В первом параграфе рассматривается общая характеристика правовых категорий: «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», используемых в науке конституционного права при распределении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, между органами-государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации для характеристики их объёма прав и обязанностей. Обычно в юридической литературе, да и на практике, для обозначения объёма прав конкретного органа государственной власти применяется термин «компетенция». Подтверждением тому является часть 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации применительно к разрешению споров о компетенции Конституционным Судом Российской Федерации.

В диссертации исследуются различные подходы к юридическому определению значения понятий: «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», сложившиеся в отечественном государствоведении. На основе методологии В.Е. Барулина о «сферном» подходе к структурированию общества автор предлагает понятие «предметы ведения» рассматривать как «круг вопросов (дел), областей (пределов) деятельности людей в обществе в виде юридически определённых сфер, в которых Российская Федерация, совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, субъекты Российской Федерации ведают что-то (чем-то) и упорядочивание которой

отнесено Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к ведению субъектов Российской Федерации». При таком подходе становится понятным использование в статьях 73, 76, 77 Конституции Российской Федерации понятия «пределы ведения». Упорядочивание деятельности людей в обществе в пределах статьи 71 Конституции Российской Федерации полностью находится в ведении Российской Федерации, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации только в пределах полномочий Российской Федерации. Всё остальное по «остаточному» принципу находится в пределах ведения субъектов Российской Федерации и полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В данном значении термин «предмет ведения» в Конституции Российской Федерации используется для упорядочивания отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

В отношении значения термина «компетенция» автор придерживается позиции, согласно которой компетенция присуща всем органам власти и состоит из элементов «двоякого рода»: «предмета ведения» и «полномочий». То есть - это совокупность прав и обязанностей органов власти, которые они реализуют (ведают «что-то» или «чем-то») в конкретной области (сфере) деятельности людей в обществе. Как правило, в юридической литературе и в правовых актах «предмет ведения» используется совместно с «полномочиями» в отношении органа власти и (или) управления, в которых (предметах ведения) орган власти юридически компетентен. В этом случае под разграничением предметов ведения и полномочий в части 3 статьи 5 и части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации диссертант предлагает рассматривать разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правовая категория «полномочие» в Конституции Российской Федерации также используется в двух значениях: 1) полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 73 и 77 Конституции Российской Федерации); 2) полномочий органов государственной власти (статьи 5, 11, 92, 78, 117, 132 Конституции Российской Федерации). В первом случае термин «полномочие Российской Федерации» используется в контексте предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации для разграничения прав и обязанностей Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Во втором - как элемент компетенции для обозначения прав и обязанностей органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Предлагаемый автором подход позволяет избавиться от двусмысленности и неопределенности отдельных положений Конституции Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий.

Во втором параграфе анализируется зарубежный опыт разграничения предметов ведения (прав, полномочий, компетенции) в странах с разными моделями федерализма. Сравнивая различные модели федерализма в

других федеративных государствах и используемые ими механизмы (способы) распределения власти между федерацией и субъектами федерации, автор стремится достичь понимания природы российского федерализма.

Анализируя характерные типизирующие признаки различных федеративных систем, автор предлагает дополнительно к ним отнести: бюджетный суверенитет федерации и достаточное предоставление субъектам федерации финансовых средств, чтобы и федерация и субъекты были в состоянии самостоятельно выполнять задачи, входящие соответственно в их обязанности; ограниченные полномочия субъектов федерации в областях внешних связей и внешней экономики.

Изучение современных федеративных систем с разными моделями федерализма приводит автора исследования к выводам о том, что:

1) нормальное их функционирование предполагает наличие относительно независимых друг от друга уровней власти, обладающих собственными полномочиями, устанавливаемыми, как правило, в конституциях или договорах. Между федерацией и участниками федерации разделены права на осуществление государственной власти независимо от способа образования федерации; 2) федерации с точки зрения характера распределения власти между уровнями власти различны, например, Австрия, Канада, Федеративная Республика Германии, Швейцария с более сильной федеральной властью; другие, например, Бразилия с достаточно сильными субъектами; федерации, так называемые, «сбалансированные» (Соединённые Штаты Америки, Австралия), когда нельзя однозначно сказать какой уровень власти сильнее. Естественно все эти характеристики достаточно условны, так как федеративные отношения в каждой стране развиваются и изменяются; 3) базовыми концепциями современных моделей федерализма являются «дуалистический» и «кооперативный» федерализм. Согласно дуалистической концепции федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации существуют как бы в двух параллельных мирах: их взаимоотношения строятся на максимальном невмешательстве в дела друг друга, и каждая инстанция полноправно распоряжается в отведенной ей сфере. Что касается модели кооперативного федерализма, то напротив считается, что и федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации являются выразителями воли одной и той же инстанции - народа, а потому их взаимоотношения должны развиваться на основе сотрудничества; 4) разграничиваются не предметы ведения между федерацией и её субъектами, как сферы общественных отношений, а права, полномочия, компетенция между органами власти федерации и органами власти субъектов федерации, как правило, в законодательной деятельности. Для этого используются: принцип

конкуренции законодательства, который заключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и её субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право

принимать законы лишь в случае, если нет федерального закона; разграничение права регулирования вопросов, по которым Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы; 5) входящие в состав федерации субъекты федерации обладают только теми правами, которые предоставлены им «федеральной» властью или по согласованию между субъектами закреплены за ними Конституцией. Проявляется общая тенденция к уменьшению объёма этих прав; 6) объём прав субъектов федерации устанавливается не в результате торга, какой-то сделки в форме договора, в силу которой их можно произвольно сужать или расширять. Он чётко предопределяется требованиями, вытекающими из конституционного принципа: недопустимо расширение прав субъектов за счёт интересов других субъектов и всех народов федерации, которые также обладают этими правами; 7)характерна общая тенденция не к формальному разграничению компетенции (полномочий) между органами власти федерации и органами власти её субъектов, а стремление к сотрудничеству, оказанию друг другу помощи на взаимной основе на принципе субсидиарности; 8) федеративное разделение власти осуществляется и горизонтально и вертикально. Горизонтальное разделение власти осуществляется в такой форме, что федерация и субъекты, входящие в её состав, соответственно и исполняют собственные законы. Следствием этого, как правило, являются самостоятельные, параллельно создаваемые структуры исполнительной власти. Вертикальная модель разделения власти, характерная для федераций континентальной Европы, например, Швейцарии, Федеративной Республики Германии, уполномочивает федерацию в основном на законотворчество, а субъектов федерации - на исполнение законов. Для горизонтальной модели характерно сбалансированное распределение компетенции, для вертикальной модели - концентрация законодательной компетенции у федерации.

В третьем параграфе исследуются особенности разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма.

Исследованию подвергнуты нормы Конституции Российской Федерации, Федеративного договора от 31 марта 1992 года, федеральных законов, Конституций (Уставов) ряда субъектов Российской Федерации, а также существующая практика разграничения предметов ведения и полномочий в действующем законодательстве. В работе отмечается, что впервые в практике конституционного разграничения между двумя уровнями государственной власти Российской Федерации, Федеративным договором от 31 марта 1992 года предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации были распределены по добровольному согласию. Последующее включение текста Федеративного договора в Конституцию Российской Федерации привело к отказу от закрепления открытого перечня предметов ведения Российской Федерации. До подписания Федеративного договора не существовало правило распределять предметы ведения и полномочия (компетенцию) ни по вертикали, ни по горизонтали. Автор разделяет позицию ряда учёных, считающих, что при всём несовершенстве и противоречивости Федеративного договора его следует рассматривать как своеобразный инструмент в развитии федерализма в России, реализации принципа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основе анализа Конституции Российской Федерации в диссертации показаны достоинства и недостатки федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий. Отмечается, что в этом плане Конституция Российской Федерации соответствует классическим образцам зарубежных федераций. Вместе с тем автор, критически оценивая этот вывод, показывает, что Конституция Российской Федерации в части разграничения предметов ведения и полномочий не лишена недостатков. Во многом это определяется особенностями российского федерализма. Включение положений Федеративного договора от 31 марта 1992 года в текст

Конституции Российской Федерации послужило причиной внутренних противоречий норм Конституции Российской Федерации (части 3 статьи 5 и части 3 статьи 11 со статьями 71,72,73,76). Наличие объемной сферы «совместного ведения» Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что говорит о кооперативной модели федерализма, и отсутствие в Конституции Российской Федерации механизма её реализации. Различный субъектный состав участников, между которыми разграничиваются предметы ведения и полномочия: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (статьи 71-73 Конституции Российской Федерации), органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (статьи 5, 11 Конституции Российской Федерации). Разграничение предметов ведения, осуществлённое непосредственно Конституцией Российской Федерации (статьи 71, 72, 73) и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации). Различные способы разграничения предметов ведения и полномочий: конституционный, законодательный, договорный, судебно-правовой. Асимметричность Российской Федерации, способствующая неравноправию субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий. Осуществление процесса федерализации преимущественно «сверху вниз» посредством децентрализации власти и не всегда в соответствии с предусмотренными Конституцией Российской Федерации процедурами.

Автор показывает, что для устранения отмеченных недостатков одни учёные предлагают вообще исключить категорию совместных предметов ведения, обратившись к дуалистическому принципу, выделив две сферы предметов ведения: исключительные предметы ведения Федерации и исключительные предметы ведения её субъектов. Другие предлагают ещё более

радикальное решение, которое заключается в возврате к модели унитарного государства с широкой самостоятельностью и автономией территориальных и национально-территориальных единиц. Оценивая эти предложения, диссертант отмечает, что они не лишены крайностей и приходит к выводу о том, что чёткое и полное разграничение всех предметов ведения на федеральные и субъектов федерации невозможно, в силу того, что имеются сферы деятельности, в которых требуются сотрудничество и солидарная ответственность Федерации и её субъектов при решении определённых социально значимых государственных задач. Поэтому дальнейший свой анализ диссертант посвящает выяснению роли и места различных механизмов разграничения предметов ведения и полномочий в современном российском федерализме.

Во второй главе «Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий» рассматриваются проблемы конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий и механизмы конституционного, законодательного, договорного и судебно-правового разграничения предметов ведения и полномочий.

В первом параграфе рассмотрено конституционное разграничение предметов ведения и полномочий. По совокупности статей. 71, 72,73,76 Конституции Российской Федерации, по мнению автора диссертации, пределы ведения Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации (статья 71) определяются частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Пределы ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72) ограничиваются полномочиями Российской Федерации, которые реализуются в порядке, установленном частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Пределы ведения субъектов

Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения определяются по остаточному принципу и реализуются в порядке, установленном частями 2, 4, 5, 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Анализ Конституций (Уставов) ряда субъектов Российской Федерации, проведенный автором, показал, что их содержание страдает теми же недостатками, что и Конституция Российской Федерации. За редким исключением в них, как правило, воспроизводятся нормы статей 72, 73 Конституции Российской Федерации вместо определения полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации. В отношении

объёма предметов ведения субъектов Российской Федерации диапазон мнений различных авторов достаточно широк: от-того, что после перечня, определённого в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, едва ли остаются какие-либо существенные вопросы в ведении субъектов Российской Федерации, до отрицания столь категоричной позиции. Проведённый в результате исследования анализ содержания Конституций (Уставов) ряда субъектов Российской Федерации позволил автору определить наиболее характерные предметы ведения субъектов Российской Федерации. Что подтверждает мнение о том, что в собственном ведении субъектов Российской Федерации осталось не так много сфер общественных отношений, в которых они могут самостоятельно осуществлять законодательное регулирование.

Из содержания статьи 73 Конституции Российской Федерации следует, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разграничиваются полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации. О полномочиях Российской Федерации говорится также в части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации. Разграничить (поделить) можно вполне конкретные полномочия (права и обязанности) между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной, исполнительной и судебной деятельности, по тому или иному предмету ведения.

Во втором параграфе исследуются проблемы законодательного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий. На примере конкретных федеральных законов показана практика законодательного разграничения предметов ведения и полномочий, позволяющая утверждать, что главным вопросом федеративного устройства является не разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а разграничение правотворческих полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Российская Федерация по предметам совместного ведения издаёт федеральные законы в виде: общих принципов, основ, кодексов, просто федеральных законов, содержащих в большинстве своём нормы прямого действия. Такое разнообразие федеральных законов по предметам совместного ведения позволяет Российской Федерации в каждом федеральном законе устанавливать разное соотношение объёма правового регулирования на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Автор исследования полагает, что федеральный законодатель не вправе сужать правовые возможности субъектов Российской Федерации. К тому же сама идея совместного ведения продиктована необходимостью учета в рамках федерального закона особенностей субъектов Российской Федерации. Учёт таких особенностей и есть прерогатива субъектов Российской Федерации. Следовательно, федеральные законы, касающиеся общественных отношений в сфере совместного ведения, должны, в основном, состоять из «рамочных» правовых норм. Пределы законодательства субъектов Российской

Федерации обусловлены рядом ограничений: 1) законом субъекта Российской Федерации не могут ограничиваться основные права и свободы человека и гражданина, т. к. Конституцией Российской Федерации (часть 3 статьи 55) определено, что ограничение основных прав допустимо только федеральными

законами в той мере, в какой это необходимо в конституционных целях; 2) субъекты Российской Федерации не вправе осуществлять опережающее правовое регулирование в части имеющей универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащей регулированию федеральным законом; 3) в ситуации, когда субъект Российской Федерации не принял закона в пределах его полномочий в порядке реализации статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, в случае необходимости, сам может осуществить такое правовое регулирование в этой сфере; 4) при принятии федерального закона по соответствующему предмету совместного ведения закон субъекта Российской Федерации должен быть приведен в соответствие с федеральным законом. В других случаях, когда необходимо вмешательство федерального закона в распределение полномочий по отдельным частным вопросам предлагается очертить более стабильную сферу законодательных полномочий субъектов Российской Федерации, как это предусмотрено, например, в конкурирующем законодательстве Германии.

Законотворческий процесс по принятию федеральных законов, по предметам совместного ведения автор предлагает сделать совместным и вносит конкретные предложения в федеральный закон, определяющий общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. А также разработать единую методологию при осуществлении такого взаимодействия, предусматривающую, в частности: 1) участие субъектов Российской Федерации в перспективном планировании законопроектной деятельности Государственной Думы и Правительства Российской Федерации; 2) подготовку проектов федеральных законов посредством создания совместных рабочих комиссий или рабочих групп и создание для этого необходимых условий; 3) учёт предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также накопленного ими положительного опыта в сфере законопроектной деятельности; 4) информационный обмен опытом

законопроектной деятельности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 5) использование научного потенциала субъектов Российской Федерации в целях обеспечения сбалансированности и учёта региональных особенностей в федеральных законах; 6) использование возможностей представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; 7) проведение консультаций, семинаров, конференций по улучшению качества федеральных законов и в целом законодательной деятельности.

В третьем параграфе рассматривается разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) посредством иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Исследуются правовая база для

заключения договоров, их юридическая природа на основе анализа действующих договоров, заключённых с 1994 года, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Анализируются различные подходы к договорной практике разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. От позитивной оценки роли договоров, как «одним из наиболее эффективных инструментов нормализации взаимоотношений федеральных и региональных властей», - до полного их отрицания, поскольку «договоры разрушают государственность России, превращая её в конфедерацию». В работе рассматриваются правовая основа для заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий их юридическая природа, условия договорного процесса. Исходя из того, что предметы ведения разграничены Конституцией Российской Федерации, а полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения определяются федеральными законами, в порядке установленном частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, то иными договорами

могут разграничиваться только полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Оценивая механизм заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, установленный в Федеральном законе от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, автор обращает внимание на то, что, во-первых, в указанном законе приоритет в разграничении полномочий отдаётся федеральному закону. В случае если соответствующий федеральный закон не принят, у субъекта Российской Федерации имеется право опережающего законодательного регулирования по предмету совместного ведения. Поэтому ему проще принять свой закон, чем проходить долгий и непростой путь подготовки, согласования, подписания и утверждения договора. Во-вторых, даже если договор будет подписан, утверждён законом, он не будет обладать верховенством над федеральным законом, которым разграничиваются полномочия по тому же предмету совместного ведения. Возникнут проблемы соотношения федерального закона и договора, утверждённого федеральным законом. В-третьих, иное разграничение полномочий договором, чем установленное федеральным законом, идёт вразрез с принципом равноправия субъектов Российской Федерации. В-четвёртых, соответственно практические вопросы «разграничения» (точнее форм и инструментов «технического осуществления разграничения») и «взаимного делегирования» предлагается отнести к блоку целевых соглашений правительственного и субправительственного уровней.

В четвёртом параграфе на основе изучения решений Конституционного Суда Российской Федерации показано, что в целях преодоления несовершенства отдельных положений Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации посредством толкования, устранения противоречий и несогласованности отдельных конституционных положений, разрешая дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, иных органов государственной власти Российской Федерации,

федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, иных органов государственной власти Российской Федерации, Конституций (Уставов), законов субъектов Российской Федерации: 1) закрепил приоритет законодательного разграничения полномочий над договорным; 2) осуществил разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения; 3) определил пределы опережающего и текущего законодательного регулирования для субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Практикой Конституционного Суда Российской Федерации выработаны условия закснодательствования субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения в отсутствии соответствующих федеральных законов. Не должны нарушаться основы конституционного строя России (глава 1 Конституции Российской Федерации) и установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения. Субъекты Российской Федерации, равно как и Российская Федерация, не должны вторгаться в сферы законодательного регулирования друг друга. Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается на основе правила, вытекающего из статьи 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, устанавливаются ими самостоятельно.

В заключении подводятся итоги проведённого исследования, излагаются основные выводы и предложения по совершенствованию законодательства в сфере разграничения предметов ведения и полномочий.

В приложении помещена сравнительная таблица соответствия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации.

По теме диссертации опубликованы следующие научные работы:

1. Россель Э.Э., Миронов В.П., Кукушкин М.И., Анимица Е.Г., Ковалёва Г.А., Духова Н.И. Состояние и проблемы государственного устройства России. Коллективная монография. (Глава 1). Проблемы и пути совершенствования государственного управления в Российской Федерации./ Отв. ред. Г.А. Ковалёва. - Екатеринбург. Институт философии и права УрОРАН. Центр проблем федерализма. 1999.112с.

2. Зубков К.И., Выдрин И.В., Миронов В.П., Пилявский А.П., Миклашевский С.С., Тимошенко В.П., Иванченко А.В. Программы реформ федерального центра и их влияние на развитие города. Научный доклад на международной научно-практической конференции 31 октября-1 ноября 2000г. - Екатеринбург. «Академкнига». 2000. 52с.

3. Миронов В.П., Югов А.А. О концепции реформирования административного территориального устройства области в составе Российской Федерации (на примере Свердловской области) // Российский юридический журнал. 1995. №4 (8). 8с.

4. Миронов В.П. Конституционно- правовые основы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления. - Екатеринбург. УрАГС. 2001. 76с.

5. Миронов В.П. Правовое обоснование реформирования системы государственного управления. // Информационно-методический сборник. -Екатеринбург. Администрация Губернатора Свердловской области. 1997.6с.

6. Миронов В.П. К вопросам государственного устройства Российской Федерации. - Екатеринбург. Правительство Свердловской области. 2001.34 с.

Бумага типографская Печать ризограф Формат 60x84 1/16

Тираж 100 экз. Заказ № 584 Усл.печ л. 1,60

Отпечатано в ИПЦ «Издательство Уральского государственного университета» 620083, г. Екатеринбург, ул. Тургенева, 4

у 6 959

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Миронов, Виктор Пантелеймонович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Теоретические проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве

1.1. Общая характеристика правовых категорий: «предмет ведения», полномочие», «компетенция»

1.2.3арубежный опыт разграничения предметов ведения (прав, полномочий, компетенции).

1.3. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации.

Глава 2. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий

2.1. Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий.

2.2. Проблемы законодательного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий.

2.3. Договорное разграничение предметов ведения и полномочий.

2.4. Судебно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма"

Актуальность темы исследования. Исследование федерализма, как формы государственного устройства, позволяющей обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях её территориальной организации на нескольких уровнях, является сегодня одним из важнейших направлений развития российской государственности.

Распределение властных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти её составных частей представляет собой сложный процесс, оптимальное решение которого зависит от многих факторов, присущих любой федерации в конкретных исторических условиях. Это - политическая система государства, состояние его экономики, национальный состав населения, его культурный уровень и традиции, географическое положение и наличие природных ресурсов, политическая обстановка в стране и её международное положение. В зависимости от правильного использования указанных факторов, складывается различное соотношение в разграничении власти между существующими уровнями власти. Либо происходит централизация власти, что выражается в отнесении большого объёма власти к ведению федерации, либо - в предоставлении более широких властных полномочий субъектам федерации. Р.Г, Абдулатипов в этой связи отмечает: «Федеративная демократия всё же предполагает чёткое распределение полномочий и ответственности за их исполнение между уровнями властей перед гражданами»1.

Как субъект федерации не может, например, в полной мере обеспечить соблюдение прав человека, так и большинство проблем на местах не под силу решить из единого центра при централизованном управлении. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением таких путей и способов распределения власти, которые бы позволяли государству эффективно

1 Абдулатипов Р.Г. Бюджет страны: нищета философии и практики федерализма. // Российская Федерация сегодня. 2003. №23. С. 19. осуществлять управление в интересах конкретного человека и общества в целом.

Основной интерес в этой связи, на наш взгляд, представляет вопрос, как разделены права на осуществление государственной власти между федерацией и её участниками, управляющими одними и теми же территорией и населением, имеет ли каждый из них хотя бы одну область деятельности, в которой ему гарантирована самостоятельность? Конституционное разделение государственной власти между федерацией и субъектами федерации является основополагающим принципом формирования государственности на основе федерализма в любой федерации. В этом смысл федерализма, когда на одной территории сосуществуют два типа государственности, отношения между которыми должны быть упорядочены, предметы ведения и полномочия разграничены, но при этом целостность союзного государства и права его субъектов - гарантированы. Этот ключевой вопрос становления и развития российского федерализма оказался одним из сложнейших в современный период развития федеративных отношений в России, начиная с провозглашения суверенитета Российской Федерации в 1990 году. Последующее затем подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 года и принятие Конституции Российской Федерации 1993 года послужило началом долгого периода поисков гармоничной системы отношений «Федерация - субъекты Федерации».

До недавнего времени инициатива субъектов Российской Федерации была определяющей в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Подтверждением тому является заключение сорока двух договоров с сорока шестью субъектами Российской Федерации и около 800 соглашений по разграничению предметов ведения и полномочий. При этом допускались нарушения основ конституционного строя России, таких как: государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции и федеральных законов, единство системы государственной власти, равноправие субъектов

Российской Федерации, конституционное разграничение предметов ведения. Договорная форма разграничения предметов ведения и полномочий доминировала над законодательной.

Объективно в России сегодня осуществляется новый этап модернизации федерализма, который связан с усилением структур федеральной власти и централизацией власти путём перераспределения предметов ведения и полномочий, максимальная часть которых теперь должна, по логике федеральных властей, перейти к Федерации. Однако остались до сих пор не решёнными узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия: соответствия конституционной и реально формирующейся модели российского федерализма; пределов законодательного и договорного способов регулирования разграничения предметов ведения и полномочий; принципов, форм и способов разделения и реализации государственной власти на двух властных уровнях, ответственности за её осуществление; используемой терминологии в законодательстве Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; крайностей в данном вопросе - то приоритет отдаётся договорному способу разграничения, то исключительно -законодательному. Поэтому сегодня нужнее, чем прежде, осмыслить конструкцию, существенные свойства и последствия применения федерализма, учитывая при этом, что субъекты Российской Федерации обладатели не просто административных полномочий, а государственной власти. Иначе, как через разделение государственной власти между федерацией и её субъектами федеративные отношения не построить.

В связи с этим чрезвычайно важно постичь глубину и сложность данного процесса, понять его закономерности и правовую основу, учесть их затем в ходе дальнейшего строительства российской государственности. Найти при этом оптимальное место этому процессу во всей системе механизмов общества. Правильное решение этой проблемы позволит обеспечить, с одной стороны, целостность федеративного государства и его эффективность в управлении, а с другой, самостоятельность субъектов Российской Федерации в решении вопросов, которые входят в круг их предметов ведения.

О необходимости решения правовых аспектов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации говорится практически во всех посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

В частности, в Послании 2001 года «Не будет ни революций, ни контрреволюций» отмечается, «что отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям». В качестве первоочередной задачи признаётся «определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции»1.

Дополнительным фактором, обуславливающим необходимость настоящего исследования, является изменение федерального законодательства, а также социально-политических и экономических условий развития федеративных отношений.

Общие вопросы развития российского федерализма, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в силу своей актуальности находятся в центре внимания отечественных учёных, таких как: С.А. Авакьян, A.C. Автономов, Л.Ф. Болтенкова, Д.Е. Дымов, В.Р. Енгибарян, Д.Л. Златопольский, М.В. Золотарёва, Т.Д. Зражевская, JI.M. Карапетян, А.Е. Козлов, А.Н. Кокотов, А.Д. Ковачёв, М.А. Краснов, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, В.Н. Лысенко, H.A. Михалёва, М.С. Саликов, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин и другие.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 года « Не будет ни революций, ни контрреволюций»- М.; Юрид. лит., 2001.

Большое число публикаций по проблемам федерализма, разграничения предметов ведения и полномочий появляется в периодических изданиях -журналах «Государство и право», «Журнал Российского права», «Российский юридический журнал», «Федерализм», «Этнополитический вестник», «Конституционное право: восточноевропейское обозрение», «Власть» и многих других.

В диссертационной работе используются фундаментальные конституционно-правовые и административно-правовые категории, значительный вклад в разработку которых внесли:

И.А. Азовкин, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, Н.В Витрук, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев В.Б. Евдокимов, H.A. Игнатюк, Д.А. Ковачёв, А.Н. Кокотов, Ю.К. Краснов, Б.С. Крылов, М.И. Кукушкин, O.E. Кутафин, А.И. Лепёшкин, В.К. Мамутов, В.В. Невинский, Ю.А. Тихомиров, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев.

Многие теоретические разработки проблем федерализма в его главном аспекте - разграничении предметов ведения и полномочий изложены в работах: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, В.М. Азбукина, А.Н. Аринина, A.B. Безрукова,И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Е. Бухвальда, М.В. Золотарёвой, A.B. Елисеева, В.В. Иванова, М.Н. Караваева, Б.С. Крылова, В.Н. Лысенко, С.В. Нарутто, С.А. Осипяна, Ф.М. Раянова, М.С. Саликова, Л.В. Смирнягина, Э.В. Тадевосяна, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Р.Х. Ханнанова, Э.С. Юсубова и других.

Однако они исследовали лишь отдельные аспекты института разграничения предметов ведения и полномочий. Например, проблеме договора в российских федеративных отношениях значительное место уделено в работах Р.Г. Абдулатипова, A.B. Батюка, Л.Ф. Болтенковой, P.M. Валеева, В.И. Васильева, Д.Л. Златопольского, М.В. Золотарёвой, В.В. Иванова, В.Б. Евдокимова, Л.М. Карапетяна, В.А. Кряжкова, М.Ф. Казанцева, М.С. Саликова, И.А. Умновой, С.М. Шахрая и других.

Особый вклад в развитие учения о федерализме и способах разграничения компетенции между различными уровнями власти внесли учёные XIX - начала XX веков В.М. Гессен, Г. Еллинек, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, В.В. Лазарев, H.A. Лазаревский.

При подготовке и написании настоящей диссертации были использованы научные публикации и обзоры с научно-практических конференций и периодической печати, а также материалы авторефератов В.М. Азбукина, A.B. Безрукова, В.Р. Енгибаряна, А.Н. Ким, A.B. Киселевой, A.B. Елисеева, A.A. Елисеевой, О.Н. Зайцевой, A.B. Батюка, а также научные труды, касающиеся правовых аспектов федеративных отношений, зарубежных учёных: М. Брэджесса, Г. Глисона, Т. Гэблера, Р. Дэниелса, Д. Елазара, Р. Осборна, В. Рикера, С. Солника, А. де Токвиля.

Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, формирующиеся при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как материально-правового, так и процессуального характера. Непосредственным объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе конституционного, законодательного, договорного, судебно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, а также Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, обеспечивающие правовое регулирование федеративных отношений, в том числе в сфере разграничения предметов ведения и полномочий. Предметом исследования стала практика осуществления разграничения властных полномочий в ряде зарубежных федеративных государств.

Исходя из цели исследования, определены основные задачи:

2) изучение зарубежного опыта разграничения предметов ведения (прав, полномочий, компетенции);

3) выявление особенностей разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма;

4) исследование проблем правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий посредством: а) конституционного разграничения предметов ведения и полномочий; б) законодательного разграничения предметов ведения и полномочий; в) договорного разграничения предметов ведения и полномочий; г) судебно-правового разграничения предметов ведения и полномочий;

5) выявление закономерностей с выработкой предложений по совершенствованию правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий.

Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования.

Методология исследования предполагает использование достижений науки общей теории государства и права, конституционного и административного права, а также других отраслей права.

Основой исследования явился системный подход к изучению и анализу правоотношений, составляющих предмет правового регулирования -разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В работе использованы такие общенаучные методы познания, как логический метод, методы анализа и синтеза. Например, анализ содержания Конституций (Уставов) ряда субъектов Российской Федерации позволил сформулировать наиболее общие и характерные для субъектов Российской Федерации предметы их собственного ведения. Метод синтеза позволил выделить наиболее существенные признаки и закономерности института разграничения предметов ведения и полномочий и сформулировать обобщающие выводы.

Из набора частно-научных и специальных методов исследования применялись исторический метод, метод формально-юридического анализа, а также метод сравнительного правоведения, позволяющий провести сравнительный анализ норм права. Исторический метод использовался, когда для уяснения сущности содержания юридических конструкций необходимо было обратиться к конкретным историческим, социально-политическим условиям времени принятия того или иного исследуемого правового акта.

Формально-юридический метод использовался при анализе текстов федеральных законов, Конституций (Уставов) ряда субъектов Российской Федерации, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений о взаимной передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Общим методом научного исследования явился диалектический метод.

Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту.

Настоящая диссертация представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований конституционно-правовых основ российского федерализма в его главном аспекте - разграничении государственной власти между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, на основе системного анализа действующего законодательства и практики разграничения предметов ведения и полномочий.

В работе исследуются теоретические проблемы определения значений правовых категорий, используемых в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве по указанной теме - таких как, «предмет ведения», «полномочие», «компетенция». Излагается собственное авторское их понимание. Анализируются конституционный, законодательный, договорный и судебно-правовой механизмы разграничения предметов ведения и полномочий.

На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна исследования:

1. Характеристика правовых категорий «предмета ведения», «компетенции», «полномочий» подтверждает мнение о том, что в юридической литературе не сложился единый подход к определению значения понятий «предмета ведения», «компетенции», «полномочий», используемых в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве при разграничении предметов ведения и полномочий.

Применительно к Российской Федерации и субъектам Российской Федерации в Конституции Российской Федерации прямо формально юридически не обозначен термин «предмет ведения». Его можно вывести лишь из толкования статей 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации.

Это даёт основание полагать, что правовая категория «предмет ведения» используется при разграничении государственной власти между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В этом случае «предмет ведения» в диссертации рассматривается как круг вопросов (дел), областей (пределов) деятельности людей в обществе в виде юридически определённых сфер и объектов воздействия, в которых Российская Федерация, совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, субъекты

Российской Федерации ведают что-то (чем-то) и, упорядочивание которой отнесено Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к ведению субъектов Российской Федерации.

Иными словами - это конституционно зафиксированные сферы общественных отношений, в которых соответствующие органы государственной власти Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации компетентны принимать властные решения.

2. В другом значении «предмет ведения» (юридически определённая сфера и объект воздействия) в совокупности с «полномочиями» (правами и обязанностями) рассматривается как элемент компетенции и используется для характеристики конкретных органов государственной власти. В этом случае термин «компетенция» используется для разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Тогда в статьях 5, 11 Конституции Российской Федерации под разграничением предметов ведения и полномочий следует понимать разграничение компетенции («совокупности властных полномочий и подведомственности») между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Правовая категория «полномочие» используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях: 1) применительно к Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в статьях 73 и 77 Конституции Российской Федерации; 2) как составная часть компетенции применительно к органам государственной власти. Категория «полномочие» рассматривается как гарантированные законом меры (права и обязанности) на принятие решений по определённым предметам ведения. Это даёт основание утверждать, что термин «полномочия Российской Федерации» используется в Конституции Российской Федерации для разграничения прав и обязанностей между Российской

Федерацией и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые конкретизированы в части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

4. На основе анализа содержания значений «предмет ведения», «компетенция», «полномочие», делается вывод о том, что в статьях 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения, как сферы общественных отношений (областей, пределов) деятельности людей в обществе, в которых Российская Федерация, совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, субъекты Российской Федерации в порядке и формах, установленных статьёй 76 Конституции Российской Федерации, осуществляют законодательное регулирование в пределах закреплённых за ними полномочий, т.е. реализуют государственную власть.

5. В Конституциях федеративных зарубежных государств, в зависимости от модели федерализма, разграничение государственной власти между федерацией и субъектами федерации осуществляется, как правило, посредством различных комбинаций четырёх элементов: исключительными полномочиями федерации; исключительными полномочиями субъектов федерации; совместной (конкурирующей) компетенции федерации и субъектов федерации; остаточными полномочиями, не охваченными ни одним из указанных выше. При этом наиболее распространёнными считаются варианты, когда: 1) в Конституции перечисляются исключительные предметы ведения (компетенция) федерации, всё остальное - в ведении субъектов федерации; 2) в Конституции устанавливаются две сферы ведения: исключительные предметы ведения (компетенция) федерации; совместные предметы ведения (компетенция) федерации и субъектов федерации. Всё остальное по остаточному принципу относится к ведению федерации либо - к ведению субъектов федерации. При этом федерация считается централизованной, если остаточные предметы ведения (компетенция) закрепляются за федерацией и децентрализованной, если остаточные предметы ведения (компетенция) остаются за субъектами федерации. Отмечается общая тенденция не к формальному разграничению компетенции между органами власти федерации и субъектов федерации, а стремление к сотрудничеству, оказанию друг другу помощи на основе принципа субсидиарности.

6. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации характеризуется рядом особенностей российского федерализма, закреплённых в Конституции Российской Федерации. К таковым следует отнести: включение в текст Конституции Российской Федерации положений Федеративного Договора от 31 марта 1992 года, обусловивших противоречивость норм самой Конституции Российской Федерации, в частности, статей 5, 11, 71, 72, 73, 76; наличие объёмного перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и отсутствие в Конституции Российской Федерации механизма его реализации; различный субъектный состав участников, между которыми разграничиваются предметы ведения и полномочия: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации; конституционный, законодательный, договорный, судебно-правовой способы регулирования.

7. Отмечается сложный состав, содержащихся в статьях 71, 72 Конституции Российской Федерации вопросов, включающих конкретные полномочия, отрасли законодательства, материальные объекты, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, общие принципы, основы законодательства, регулирование, координацию и др., что, вряд ли, является оправданным.

Предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разграничены Конституцией Российской Федерации (статьи 71,72) и любое их перераспределение возможно не иначе как путём внесения изменений и (или) дополнений в указанные статьи Конституции Российской Федерации в порядке, установленном статьёй 136 Конституции Российской Федерации.

В целях устранения противоречия между частью 3 статьи 5, частью 3 статьи 11 и статьями 71, 72, 73, 76, частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, предлагаются изменения в указанные статьи Конституции Российской Федерации.

Обращено внимание на новый подход к организации государственной власти в Российской Федерации на основе принципа субсидиарности, т.е. взаимодополняемости её уровней, начиная, с нижнего. Благодаря такому подходу достигается двойной эффект - согласованность и демократичность.

8. На основе анализа федеральных законов, принятых как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации показано, что из содержания федерального закона не всегда однозначно следует какой форме правового акта (закону или договору) отдаётся приоритет в разграничении предметов ведения и полномочий. Дополнительно, к содержащимся в статьях 71, 72 предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, устанавливаются новые предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а иногда и предметы ведения субъектов Российской Федерации. Или устанавливаются: «компетенция Российской Федерации», «совместная компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «совместное ведение органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др., что прямо противоречит Конституции Российской Федерации.

Осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий федеральными законами, по предметам совместного ведения, Российская Федерация, по-своему усмотрению, определяет полномочия не только федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оставляя им некую символическую часть полномочий. С принятием Федерального закона от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации практически переводятся в предметы ведения Российской Федерации.

9. Законодательное регулирование разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения предлагается осуществлять в следующем порядке: издание федеральных законов, определяющих основы (общие принципы) правового регулирования, содержащие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочия федеральных органов государственной власти. Для реализации указанных полномочий Российская Федерация вправе принимать федеральные законы прямого действия. В соответствии с федеральными законами, принятыми по предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют собственное правовое регулирование, в том числе, определяют и полномочия своих органов государственной власти.

Сам процесс законодательного разграничения полномочий предлагается сделать совместным с участием Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это позволит достигать действительно оптимального распределения полномочий, учитывающего как общенациональные, так и субъектов Российской Федерации интересы. Для этого сформулированы предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95- ФЗ.

10. Исследование правовых основ договорного разграничения предметов ведения и полномочий, юридической природы договоров позволяет утверждать, что при всей противоречивости и незавершённости договорного процесса не следует от него отказываться. Договоры могут играть позитивную роль постольку, поскольку не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам. С этой целью предлагается договоры соотносить с моделью российского федерализма в строго определённых Конституцией Российской Федерации правовых рамках. Непосредственно основой содержания договоров должны являться конституционные статьи 4-6, 8 об основах федеративного государства, статьи 71—73, разграничивающие предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также статьи о полномочиях федеральных органов государственной власти: Президента Российской Федерации (статьи 80, 83-90, 107-108), Федерального Собрания Российской Федерации (статьи 94, 101-103, 105-108), Правительства Российской Федерации (статьи 104, 110, 114, 115), Конституционного Суда Российской Федерации (статья 125).

Договоры предлагается освободить от функций «разграничения предметов ведения» и «взаимного делегирования предметов ведения», от любых попыток прямо или косвенно закрепить в них особый статус того или иного субъекта Российской Федерации. Договоры должны получить иной содержательный характер. Основным назначением договоров должно стать разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

11. На основании изучения решений Конституционного Суда Российской Федерации сделан вывод о том, что формально - юридически Конституционный Суд Российской Федерации определил, что разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в следующей последовательности: Конституция Российской Федерации; принятие на её основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в порядке установленном частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации; заключение договоров о разграничении полномочий; взаимная передача осуществления части полномочий по соглашениям между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Практическая значимость работы состоит в том, что, содержащиеся в ней выводы и предложения помогают систематизировать имеющиеся представления о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; конкретизируют юридические требования, предъявляемые к порядку и формам разграничения предметов ведения и полномочий; упорядочивают используемые правовые категории «предмет ведения», «компетенция», «полномочие»; имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, могут быть использованы в дальнейшем при разграничении предметов ведения и полномочий, а также для совершенствования законодательства как федерального, так и субъектов Российской Федерации; могут быть использованы в научной и педагогической работе, в подготовке учебных программ, методических рекомендаций и пособий для студентов.

Диссертация содержит прикладной материал по анализу федеральных законов, Конституций (Уставов) ряда субъектов Российской Федерации, договоров и соглашений по разграничению предметов ведения и полномочий.

Апробация результатов исследования. Настоящее диссертационное исследование выполнено на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где оно прошло рецензирование, обсуждение и было одобрено.

Отдельные теоретические и практические положения диссертации нашли отражение в публикациях автора.

Результаты исследования, представленные в работе, апробированы в законотворческой деятельности Законодательного Собрания Свердловской области, в том числе, на практике договорного разграничения предметов ведения и полномочий, передачи осуществления части полномочий между федеральными и областными органами исполнительной власти. Материалы исследования используются автором при чтении лекций и практических занятиях в Уральской государственной юридической академии. На основе выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подготовлено учебно-методическое пособие «Конституционно-правовые основы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления».

Структура диссертации.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Миронов, Виктор Пантелеймонович, Екатеринбург

Заключение

В силу целого ряда особенностей - обширная территория, многонациональный состав населения, неравномерность экономического, социального и культурного развития регионов — федеративное устройство представляется для России оптимальным. Вместе с тем она никогда, за исключением последних десяти лет, не была и не пыталась быть федерацией. Неудивительно, что на сегодняшний день, создав правовые предпосылки федерализма, наша страна так и не создала механизмов их реализации.

Десять лет функционирования системы федеральных органов власти России на основе Конституции 1993 года показали, что одним из слабых её мест является неопределённость конституционных положений о том, как должна распределяться власть между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Этот вопрос напрямую связан с реализацией принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Процесс разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации проходил в несколько этапов. На первом этапе старая модель разграничения полномочий была заменена новой, заложенной в тексте Федеративного Договора, который затем был инкорпорирован в Конституцию Российской Федерации.

С принятием Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года была установлена принципиально новая для Российской Федерации модель разграничения предметов ведения и полномочий, не применявшаяся никогда ранее. Согласно Конституции Российской Федерации устанавливаются три сферы предметов ведения, две из которых прямо фиксируются в тексте Конституции Российской Федерации (предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), а в отношении третьей применяется принцип «остаточной компетенции» (предметы ведения субъектов Российской Федерации).

Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации связан с несовершенством российского федерализма. В конечном итоге эти проблемы уходят своими корнями в Конституцию Российской Федерации, в присущие ей нечёткость формулировок, противоречия и пробелы. Для этого необходимо отразить в Конституции Российской Федерации порядок взаимодействия Федерации и субъектов Федерации, а также ситуации, в которых допускается договорное разграничение предметов ведения и полномочий. Следуя модели «кооперативного» федерализма, предусматривающей наличие совместной компетенции, и процесс разфаничения предметов ведения и полномочий должен быть совместным, что позволит учитывать как общенациональные, так и субъектов Федерации интересы. Осуществленное в Федеральном законе разграничение полномочий, во многом, характеризует достаточно вольное толкование федеральным законодателем статьи 72 Конституции Российской Федерации о совместных предметах ведения.

Дать более чёткое определение общих принципов разграничения предметов ведения и полномочий на конституционном уровне, закрепив приоритетное действие федерального закона, регулирующего правоотношения по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, над договорным способом. При этом целесообразно в федеральном законодательстве перейти от разграничения полномочий по расходным обязательствам к распределению функций по предоставлению бюджетных услуг населению (образовательных, культурных, транспортных, коммунальных и др.) с соответствующим финансовым обеспечением.

Второй уровень проблем связан в значительной степени с «коллизионностью» и в определённой мере несовершенством федеральных законов, принимаемых как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Что, в свою очередь, порождает правовые коллизии и неурегулированность отдельных правоотношений в законодательстве субъектов Российской Федерации, особенно, в практике договорного разграничения предметов ведения и полномочий. Продолжается непоследовательность федеральных органов государственной власти в регулировании отношений по разграничению предметов ведения и полномочий в текущем законодательном регулировании. В федеральных актах нарушаются нормы Конституции Российской Федерации, ограничиваются права субъектов Российской Федерации на законодательное регулирование отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вопреки основам конституционного строя Российской Федерации, договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации допускается только в случаях, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами.

Одновременно, тем самым, федеральный законодатель сузил поле для договорного регулирования, ограничив его исключительно предметами совместного ведения. Из этого следует, что договоры будут применяться только в исключительных случаях, а в силу того, что договор утверждается федеральным законом (имеет силу федерального закона) и предусматривает иное разграничение (т.е. изъятие из общего закона) полномочий, установленное федеральными законами, становится приоритетным перед последним для правоприменителя.

Просматривается перенос основного акцента с договорного разграничения предметов ведения и полномочий на взаимную передачу осуществления части полномочий в системе органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Замена договорного способа разграничения предметов ведения и полномочий на законодательное разграничение полномочий и взаимную передачу осуществления части полномочий в системе исполнительной власти вполне может привести к вытеснению субъектов Российской Федерации из совместного законодательного регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 4 июля 2003 года №95-ФЗ создаёт правовую основу для расширения полномочий, подпадающих под федеральное законодательное регулирование и, соответственно, сужает сферы законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, что противоречит самой сути федерализма. Практика разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации только федеральными законами ведёт, по существу, к прекращению института «совместного ведения» в сферах, указанных в статье 72 Конституции Российской Федерации. Вряд ли целесообразна «концентрация основного массива регулятивных и контрольных полномочий на федеральном уровне с одновременной децентрализацией исполнительно-распорядительных полномочий». Она, скорее всего, нарушает баланс полномочий федерального и субъектов Федерации уровней власти, закреплённый в основах конституционного строя России. Деятельность каждого уровня власти в рамках своей компетенции предполагает обладание всей полнотой власти. Действующая практика принятия федеральных законов по предметам совместного ведения не вполне соответствует принципам федерализма, в том числе и принципам разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и поэтому нуждается в совершенствовании.

Следует признать, что в девяностых годах двадцатого века договорные отношения, востребованные жизнью, по сути, стали эффективным инструментом правового регулирования отношений федеральных и субъектов Федерации властей. В отсутствии законодательной базы на федеральном уровне по ряду предметов совместного ведения договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволило последним осуществлять самостоятельное опережающее законодательное регулирование по вопросам совместного ведения, обеспечить проведение реформ и сохранить целостность государства. При этом следует отметить, что для ряда субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти заключённые договоры оказались лишь простой формальностью, их реализация не обеспечивалась ни организационными, ни финансовыми ресурсами, что и объясняет идущий сегодня процесс отказа от договорных отношений. Однако, потенциал договорных отношений далеко не исчерпан и определяемое договорами правовое регулирование должно осуществляться либо в развитие действующего законодательства, либо до его окончательного установления.

Особо необходимо подчеркнуть, что доминирующее сегодня представление Российского государства как системы отношений Центра с 89 регионами является отходом от многих конституционных положений, в которых зафиксированы именно федеративные отношения между Российской Федерации, как суверенным государством, и составляющими её субъектами Российской Федерации. В федеративном государстве само стремление к выстраиванию «жёсткой вертикали власти» должно восприниматься не иначе как парадокс, поскольку федерализм - это отнюдь не централизация, а усиление государства методами вертикально-бюрократических механизмов объективно приводят к ослаблению федеративных начал российской государственности.

Поэтому главное не в перераспределении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а в необходимости создания механизма взаимодействия и контроля, за соблюдением формально уже установленных правил разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Федерации. Главное заключается в том, что вот уже целое десятилетие Федерация и субъекты Федерации на деле осваивают искусство договариваться друг с другом.

Модель «кооперативного» федерализма, заложенная в Конституции Российской Федерации, делает упор на сотрудничество двух уровней государственной власти. В этой связи, по-прежнему, актуальным звучит высказывание Вудро Вильсона, сделанное им в 1908 году: «Вопрос о взаимоотношениях штатов с федеральным правительством является кардинальным вопросом нашего конституционного устройства. Его невозможно решить раз и навсегда, поскольку это вопрос роста, и каждый очередной успех нашего политического и экономического развития открывает в нём новые аспекты и преподносит его по - новому». Это подтверждает и анализ развития федеративных отношений в федеративных государствах, которые прошли подобный этап деления властных полномочий. Во всех федеративных государствах это разграничение идёт либо на основе постепенного формирования норм прецедентного права, либо на уровне Конституции или федерального конституционного закона.

России ещё предстоит пройти этот путь. Настоящее исследование представляет попытку автора комплексно исследовать проблему разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, между их органами государственной власти и предложить пути её решения.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма»

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М.; Юрид. лит. 1993.

2. Конституция (основной закон) Российской Федерации России (в редакции 10 декабря1992 года).- М.; Известия. 1993.

3. Постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации за период 1992 2002 годы // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации за 1992 — 1996 годы; Собрание законодательства Российской Федерации за 1997 - 2002 годы.

4. Декларация прав народов России. Принята СНК 15 (2) ноября 1917 г.//Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. — М.; Юрид. лит. 1984.

5. Декреты Октябрьской Революции.- М.; 1933. Т. 1.

6. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

7. Закон СССР « Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» от 10 апреля 1990 года // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 270.

8. Закон СССР « О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 года // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Ст.329.

9. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года « О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 13. Ст.663.

10. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. « О Конституционном Суде Российской Федерации» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1994. № 9. Ст.372.

11. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Комментарий. -М.; Юрид. лит. 1996.

12. Федеральный конституционный закон в ред. 31 декабря 1997 года « О Правительстве Российской Федерации». Официальное издание. М.; Юрид. лит. 1998.

13. Федеральный закон Бюджетный кодекс Российской Федерации И Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст.3823.

14. Федеральный закон Водный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст.4471.

15. Федеральный закон от 24 апреля 1995 года «О животном мире» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. №13.Ст.476.

16. Федеральный закон Градостроительный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №19. Ст.2069.

17. Федеральный закон Земельный кодекс Российской Федерации //Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №44. Ст.4147.

18. Федеральный закон Кодекс об административных правонарушениях в Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №1 (ч.1). Ст.1.

19. Федеральный закон Налоговый кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации.

20. Федеральный закон Трудовой кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №1 (чЛ). Ст.З

21. Федеральный закон Семейный кодекс Российской Федерации ( в ред. Федерального закона от 2 января 2001 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №1. Ст.16.

22. Федеральный закон «О пожарной безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №35. Ст.3649.

23. Федеральный закон от 3 апреля 1995 года «Об энергосбережении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №3.Ст.141.

24. Федеральный закон от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 24. Ст. 1071.

25. Федеральный закон от 28 августа 1995 года (с изменениями и дополнениями) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст.1917;

26. Федеральный закон от 13 октября 1995 года «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» И Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст.3923.

27. Федеральный закон от 21 ноября 1995 года «Об использовании атомной энергии» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №48.Ст.4552.

28. Федеральный закон от 23 ноября 1995 года «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №48. Ст.4556.

29. Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №1. Ст. 18.

30. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №6. Ст.492.

31. Федеральный закон от 29 декабря 2001 года «О государственном регулировании производства и оборота спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №53. Ст.5022.

32. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №24. Ст.2253.

33. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Утвержден Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года №2134-11 ГД ( в ред. от 2 марта 2003).

34. Регламент Правительства Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №91. Ст.4091.

35. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года «Россия, за которую мы в ответе» ( О положении в странеи основных направлениях политики Российской Федерации ).- М.; Юрид. лит. 1996.

36. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 года « Порядок во власти порядок в стране». (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). - М.; Юрид. лит. 1997.

37. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1998 года «Общими силами к подъему России». (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). - М.; Юрид. лит. 1998.

38. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 года «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства».- М.;Известия.2001.

39. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №43. Ст.4089.

40. Указ Президента Российской Федерации от 27 ноября 2003 года №1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №48. Ст.4660.

41. Постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации за период 1992 2002 годы // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации за 1992 - 1996 годы; Собрание законодательства Российской Федерации за 1997 - 2002 годы.

42. Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. -М.; 1990.

43. Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск1.- М.; Известия. 1995.

44. Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск2.- М.; Известия. 1996.

45. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуск 1-3.-М.; Известия. 1995-1997.

46. Конституции государств Европейского Союза. М.; ИНФРА-М-НОРМА. 1997.

47. Конституции зарубежных государств. М.; БЕК. 1997.1.. Монографии, тематические сборники, материалы научных конференций, учебные и справочные издания

48. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: Состояние и перспективы федеративного устройства. М.; Славянский диалог. 1996.

49. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 4 кн. М.; Изд-во «Республика». 1992.

50. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма М.; Изд-во «Республика». 1994.

51. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. Изд. 2-е. М.; РЮИД."Сашко". 2000.

52. Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти. М.; 1971.

53. Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М.; ТОО «Интелтех». 1999.

54. Асимметричность федерации / Под ред. А.А.Захарова. М.; 1997.

55. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.; ИНФРА-М -Кодекс. 1996.

56. Ю.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. -Учебник для юридических вузов и факультетов. М.; ИНФРА-М-НОРМА. 1998.

57. Барулин B.C. Диалектика сфер общественной жизни. — М.; 1982.

58. Барциц Н.И. Правовое устройство в России. М.; 2000.

59. Бахрах Д.Н. Административное право Российской Федерации (России). Екатеринбург. 1993.

60. Безруков A.B. Совершенствование взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов (конституционно-правовой аспект). Монография. Красноярск. 2002.

61. Васильев A.M. Правовые категории: Методологические аспекты разработки системы категорий права. — М.; Юрид. лит. 1976.

62. Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений. — М.; Минфин. 2000.

63. Государственное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. / Под ред. О.Е.Кутафина. М.; Юрид. лит. 1996.

64. Договорные принципы и формы федеративных отношений в России: Прбл.-темат. Сб. / Отв. ред. И.А.Умнова. М.; ИНИОН РАН. 1999.

65. Енгибарян Р.В.,Тадевосян Э.З. Конституционное право. Учебник. М.; Юрист. 2000.20.3ахаров A.A. Е PLURIBUS UNUM. Очерки современного федерализма. М.; Московская школа политических исследований. 2003.

66. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск: Кр.ГУ. 1997.

67. Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. М.; Эдиториал УРСС.2000.

68. Игнатюк H.A. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. — М.; ИЗиСП. 1999.

69. Ильин И.А. О грядущей России. Избранные статьи. Джорданвилл: Свято Троицкий монастырь. 1991.

70. Иностранное конституционное право. / Под ред. проф. В.В.Маклакова. -М; Юрист. 1996.

71. Исполнительная власть в Российской Федерации. / Под ред. Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М.; БЕК. 1996.

72. Казанцев М.Ф. Договорное регулирование отношений Российской Федерации и ее субъектов. // Институциональные аспекты регионализма в общеевропейском контексте. Екатеринбург. 1996.

73. Карапетян JI.M. Федеративное устройство Российского государства. -М.; НОРМА. 2001.

74. Ковачев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М.; ИНИОН РАН. 1995.

75. Козлов А.Е. Федеративные отношения и региональное управление в России: пути реформирования. М.; ИНИОН РАН. 1994.

76. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М.; ИНИОН РАН. 1996.

77. Конституционное право России. Учебник для юридических вузов и факультетов. / Под ред. О.Е.Кутафина. — М.; Юристъ. 1995.

78. Конституционное право. / Отв. ред. А.Е.Козлов. М.; 1996.

79. Конституционно — правовые проблемы развития российского федерализма. / Под ред. Л.А.Иванченко, В.Ф.Калиты. М.; 2000.

80. Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. // Федеральное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М.; ИЗиСП. 1995.

81. Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. — М.; Юрид.лит. 1986.

82. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.; 1997.

83. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.; 1972.

84. Лебедев А.Н. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы // Теоретические проблемы российского конституционализма / Под общ. Ред. Т.Я.Хабриевой. М.; 2000.

85. Лепешкин А.И., Ким А.И., Митин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. Т.2. — М.; 1962.

86. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. M.; ИСП. 1995.

87. Максимов К.Н. Калмыкия субъект Российской Федерации. - М.; Республика. 1995.

88. Мамутов В.К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. М.; 1964.

89. Материалы «круглого стола» в Совете Федерации на тему: «Российский федерализм: проблемы модернизации» 27 марта 2001 года. // Аналитический вестник. М.; №17. 2001.

90. Материалы «круглого стола» «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». — М.; Моск. гос. юрид. акад: Фонд правовых проблем федерализма и местного самоуправления. 1999.

91. Медведев Н.П. Становление федерализма в России. М.; 1995.

92. Митюков М.А. Проблемы федерализма и организации региональной государственной власти в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. №2. СПАРК. 1997.

93. Михалева H.A. Координация правотворчества в Российской Федерации. М.; ИНИОН РАН. 1996.

94. Невинский В.В. Остаточная (исключительная) компетенция субъектов Российской Федерации: понятие, содержание и проблемы реализации. // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. Сборник докладов. М.; 2000.

95. Правовой механизм реализации положений Федеративного договора. Сборник рекомендаций. М.; ИЗиСП. 1993.

96. Попова В.И., Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. -М.; 1971.

97. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. // Научно-методическое пособие. -М.; Норма. 1998.

98. Российская государственность: состояние и перспективы развития. -М.; Республика. 1995.

99. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений: Пробл.- темат. сб. М.; ИНИОН РАН. 1998.

100. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. -Екатеринбург. 1998.

101. Саликов М.С. Проблемы правового регулирования федеративных отношений. // Проблемы науки конституционного права. Под ред. А.Н.Кокотова, М.И. Кукушкина. Екатеринбург. Изд. УрГЮА.1998.

102. Сафонов В.Е. Роль и место договорных отношений в становлении Российской государственности. // Конституционная реформа и развитие республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации. Уфа. «Китап» 1997.

103. Советское строительство. / Под ред. В.М.Монохона. Саратов. 1982.

104. Современная российская модель разделения властей между Федерацией и ее субъектами. — М.; 1996.

105. Современный федерализм: сравнительный анализ. // Ред. В.Е.Чиркин. -М.; ИНИОН. 1995.

106. Стариков В.И. Некоторые аспекты договорного процесса в Российской Федерации. // Конституция Российской Федерации и проблемы ее реализации: Сб.науч. тр. Челябинск. 1999.

107. Теория права и государства. / Под ред. Г.Н.Манова. М.; 1993.

108. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М.; 2001.

109. Тихомиров Ю.А. Юридическая энциклопедия. — М.; Юринформцентр.1997.

110. Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федераций и ее субъектами (Актуальные правовые проблемы). М.; ИНИОН РАН. 1995.

111. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.; Дело. 2000.

112. Фадеев В.И. Муниципальное право России.- М.; 1994.

113. Федерализм власти и власть федерализма. М.; ТОО «ИнтелТеХ».1997.

114. Федерализм и децентрализация. / Отв. ред. А.В.Гайда, В.Н.Руденко. -Екатеринбург: УрОРАН. 1998.

115. Федерация в зарубежных странах. / Отв. ред. А.Д.Ковачев. — М.; 1993.

116. Федерализм: теория, институты, отношения. Сравнительно правовое исследование. // Отв. ред. Б.Н.Топорнин. - М.; 2001.

117. Федеративное устройство: проблемы взаимодействия регионов и центра: Материалы науч.- практ. конф Волгоград. 1998.

118. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации: Сб. аналитических обзоров и рекомендаций. — М.; 1995.

119. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. — М.; 1997.

120. Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М.; Манускрипт. 1996.

121. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. — М.;1994.

122. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. -М.; 1998.

123. Глисон Г. Варианты федеративного устройства: теория федерализма и местный контроль. / Федерализм и децентрализация. Екатеринбург. 1998.

124. Рикер П. Герменевтика. Этика. Политика. М.; 1995.88.0sborn D., Jebler Т., We are inverting government. How the enterpreneurial spirit is transforming the public sectjr. L., 1994.

125. I. Научные статьи,-публикации и обзоры в периодических изданиях, авторефераты1 .Абдулатипов Р. Г. Власть не может выходить за рамки закона. // Федерализм. 1997 №1.

126. Абдулатипов Р.Г. Так уж устроена многоязычная Россия. // Российская газета. 30 января 1999 г.

127. Агапов А. Б., Сукало А.Е. Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации. // Федеративное устройство: Сб. аналитических обзоров и рекомендаций. — М.; 1995.

128. Азбукин В.М. Конституционно — правовое регулирование взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов: Автореф. дис. .канд. юрид. наук. М.; 2000.

129. Барциц И.Н.Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер. // Государство и право. 2001. №5.

130. Батурин Ю. Конституционализм для России: книга за семью печатями? // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1998. №2.

131. Безруков A.B. Конституционно правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2001.

132. Белкин A.A. О некоторых вопросах разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном устройстве // Право и жизнь. 1996. №19.

133. Биджева С.Ю. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. №1.

134. Болтенкова Л.Ф. Проблемы федерализма в условиях многонациональной России // Регионология. 1994 №4.

135. Болтенкова Л.Ф. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Основные противоречия // Федерализм. 1996. №1.

136. Болтенкова Л.Ф., Лавриненко И.Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Регионология. 1996. №2.

137. Бухвальд Е. Новая стратегия реформ и перспективы российской государственности // Федерализм. 1999. №2.

138. Бухвальд Е. Российский федерализм: стартовая проблема нового тысячелетия // Федерализм. 2000. №1.

139. Валеев P.M. Федеральное законодательство и проблемы действия договора между Россией и Татарстаном // Российский юридический журнал. 1999. №3.

140. Васильев В.В. Конституция: изменять или «преобразовывать»? // Российская Федерация сегодня. 2003. №14.

141. Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Конституционное право: восточноевропейское обозрени. 1999. №4 (29)

142. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. №12.

143. Гаганова H.A. Концепция разделения властей и идея субсидиарности // Государство и право. 2003. №3.

144. Гаджиев Г.А. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере: юридико технический аспект // Федерализм. 1998. №1(9).

145. Гаджиев Г.А. Выступление на конференции в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации // Журнал Российского права. 1998. №3.

146. Дмитриев Ю. Президент. Парламент. Правительство. 1998. №4.

147. Договорный процесс: вчера, сегодня, завтра // Российская Федерация. 1996. №19.

148. Дудко И.Г. Конституционное законодательство России о разграничении предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации // Регионология. Саранск. 1995. №4.

149. Д. Дж. Элейзер. Сравнительный федерализм. // Полис. 1995. №5.

150. Елисеев A.B. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов: конституционно правовое исследование: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М.; 2001.

151. Елисеева A.A. Правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М.; 2000.

152. Ермакова Ю.М. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы разграничения компетенции // «Обозреватель»- «Observer». 1997. №3-4.

153. Ефимов Н. Договоры лишь углубляют неравенство регионов // Российская Федерация сегодня. 2001. №15.

154. Загородников А. Укрепил ли Федерацию Договор с Татарстаном? // Российская Федерация сегодня. 2000. №6.

155. Зиновьев A.B. Федеративное устройство России: проблемы и перспективы // Правоведение. 1997. №3.

156. Золотарева М.В. Договор против Конституции // Федерализм. 1998.4.

157. Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. — М.; Пробел. 1999.

158. Иванов В.В. Некоторые вопросы теории нормативного договора // Право и политика. 2000. №4.

159. Иванов В.В. Перспективы внутрифедеральных договоров как источников регулирования федеративных отношений // Правоведение. 2000. №6.

160. Ильин И.А. Искусство строить федерацию // Родина. 1990. №7.

161. Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева H.A. Новое федеративное устройство России // Государство и право. 1992. №11.

162. Каких поправок требуют законопроекты о реформе региональной и местной власти? // Российская Федерация сегодня. 2003. №6.

163. Карапетян JI.M. К вопросу о моделях федерализма (критический обзор некоторых публикаций)//Государство и право. 1996. №12.

164. Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. №9.

165. Ким А.Н. Конституционно правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: теоретико - правовые и организационные аспекты: Дис. канд. юрид. наук. - М.; 1996.

166. Киселева А.В. Принцип федерализма в российской Конституции: Автореферат дис. канд. юрид. наук. Саратов. 2000.

167. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Серия Право. 1993. №2.

168. Кокотов А.Н. Об идеальной и реальной формах государственного устройства России // Российский юридический журнал. 1995. №3.

169. Колибаб К.Е. Договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей. // Журнал Российского права. 1998. №8.

170. Концепция «Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы» // Федерализм. 1997. №1(5).

171. Краснояров Е.А. Только последовательные реформы приведут к возрождению страны // Этнополис. 1995. №3.

172. Крылов Б.С. Российская модель в новой Конституции // Обозреватель. 1994. №12.

173. Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал российского права. 1997. №1.

174. Крылов Б.С. Модели федерализма для России. В поисках альтернативы хаосу и распаду. // Федерализм. 1997. №5.

175. Лебедева Э. Опыт федерализма в Третьем мире и России // Мировая экономика и международные отношения. 1995. №2.

176. Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федерализм. 1996. №3.

177. Лысенко В.Н. Процесс развития федеративных отношений должен быть отражен в Конституции // Журнал российского права. 1997. №4.

178. Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России // Государство и право. 1997. №8.

179. Лысенко В. Н. Что мы строим в России: симметричную или асимметричную федерацию? // Федерализм. 1998. №1 (9).

180. Любимцев Ю. Экономический федерализм: российская модель // Этнополис. 1995. №3.

181. Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. 2001. №3.

182. Материалы «круглого стола» в Совете Федерации на тему: Российский федерализм: проблемы модернизации» 27 марта 2001г. // Аналитический вестник .- М.; 2001. №17.

183. Медведев В. Строить надо снизу вверх. Наступит ли эпоха реального федерализма в России в 2000 году? // Российская Федерация сегодня. 1998. №1.

184. Муксинов И.Ш. Федеративный договор: опыт и проблемы // Права человека и межнациональные отношения. М.; 1994.

185. Мухаметшин Ф. Договор, укрепляющий Федерацию // Российская Федерация сегодня. 2000. №4.

186. Назарова И.С., Назаров Д.И. Некоторые аспекты характеристики российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2000. №2.

187. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы. Аналитический доклад / Подготовлен рабочей группой, образованной в соответствии с распоряжением Председателя Совета Федерации Российской Федерации Е.С.Строева// Федерализм. 1997. №1.

188. Раянов Ф.М. Федерация не самоцель // Власть. 1996. №3.

189. Раянов Ф.М. Развитие современных представлений о сущности федеративного государства // Российский юридический журнал. 1999. №1.

190. Росс К. Республиканизация России: федерализм и демократизация в переходный период // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №4(29).

191. Саликов М.С. Договорно правовое регулирование федеративных отношений в России // Российский юридический журнал. 1998. №4.

192. Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. №5.

193. Системность законодательства как фактор повышения его качества // Государство и право. 2002. №8.

194. Солник С.Л. Федерация и регионы России: договорный процесс // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995 / 1996. №4(13) / №1(14).

195. Солодухин Ю. Конституционные основы Российского федерализма: нерешенные проблемы // Федерализм.- М.; 2003. №2.

196. Сыродоев H.A. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Правоведение. 1995. №3.

197. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблемы асимметричных федераций. // Государство и право. 1997. №8.

198. Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. №7.

199. Тихомиров Ю.А. Государственно правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. №2.

200. Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997. №1.

201. Умнова И. А. Фундаментальные аспекты федерализма и природа российского // Федерализм. М.; 1998. №3.

202. Умнова И. А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. №11-12.

203. Уокер Э. Формирование взаимоотношений центра и регионов в новой России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. М.; Чикаго. 1995. №1.

204. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 17 февраля 2001 г.

205. Чиркин В.Е. Плюсы и минусы федеральных систем: сравнительный анализ // Ваш выбор. 1993. №5.

206. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. №8-9.

207. Чиркин В.Е. Российский федерализм и международный опыт // Журнал российского права. 1997. №4.

208. Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. №5.

209. Хабриева Т.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2003. №2.

210. Ханнанов Р.Х. О некоторых критериях эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами // Российский юридический журнал. 1999. №4.

211. Шахрай С.М. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. 1995. №8.

212. Шахрай С.М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии Российского Федерализма. // Федерализм власти и власть федерализма. 1997.

213. Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных советов // Советское государство и право. 1965. №4.

214. Черепанов В.А. Договоры с Федерацией: за и против. // Федерализм. -М.;2003.№1.

215. Эбзеев Б.С., Карапетян JI.M. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 2995. №3.

216. Lochart W.B., Kamisar Y., Choper J.H.,Shiffrin S.H. Constitutional Law. Paul, 1986.

217. Morgenthay H Politics Among Nations. №4. 1967.

Автор: Миронов, Виктор Пантелеймонович
Город: Екатеринбург
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Миронов, Виктор Пантелеймонович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Миронов, Виктор Пантелеймонович, Екатеринбург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Миронов, Виктор Пантелеймонович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Миронов, Виктор Пантелеймонович, Екатеринбург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма»