АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование российского федерализма на современном этапе. Правовые аспекты»
V
\
На прлезх рукопис
ЧВАНОВ Анатолий Геннадьевич
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Специальность 12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2005
Работа выполнена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У.) МИД
России
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор КРАСНОВ Юрий Константинович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор МАТВЕЕВА Татьяна Дмитриевна
кандидат юридических наук САРКИСЯН Жаклин Меружановна
Ведущая организация:
Российский государственный социальный университет.
Кафедра конституционно! о, административного и международного права
Защита состоится 29 нюня 2005 г. в 16 часов на заседании Диссертационного совета Д-209.002.01 при Московском государственном институте международных отношений (университет) МИД России по адресу: 119454, Москва, пр. Вернадского, 76, МГИМО (У) МИД России, центральный корпус, аудитория 1039. Телефон 434-06-90, факс 434-93-88
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России
Автореферат разослан « мая 2005 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета, доктор социологических наук профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года утвердила новую форму Российского государства. Россия стала демократическим федеративным правовым социальным государством с республиканской формой правления. Это, однако, не означает одномоментного превращения Российской Федерации в такое государство. В перспективе у России долгий путь становления ее как современного демократического правового государства. Важнейшим направлением этого процесса - реализация принципов федеративного государственного устройства.
Мировой опыт показывает, что проблемы федеративного устройства должны решаться с учетом исторических, экономических, политических, социальных, национальных, культурных и территориальных особенностей государства. Исследование таких особенностей в России является актуальной научной проблемой, так как Российская Федерация -многонациональное государство, уникальное по форме государственного устройства. Россия - сложная федерация, значительно отличающаяся от классических ее видов. Для российского федерализма характерно нагромождение проблем, как унаследованных еще от Российской империи и Советского Союза, так и новых, приобретённых уже в 90-е годы XX века в условиях развития независимой Российской Федерации.
В научной литературе к таким проблемам относят:
- смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации чреватый этническими конфликтами;
- асимметричность масштабов и статусов субъектов Федерации;
- нарастающая дифференциация регионов в социальном и политическом отношениях, по уровню жизни;
недостаточное развитие в субъектах РФ механизмов саморегулирования, чрезмерная зависимость граждан от властей; нестыковка регионального законодательства с федеральным, что противоречит принципу равенства прав граждан независимо от места их проживания и ряд других проблем1.
Все это ставит как перед политиками, так и перед учеными вопрос о дальнейших путях развития российского федерализма и способах решения существующих проблем.
«Нужно признать,- говорил Президент РФ В.В.Путин в 2000 год в своем Послании Федеральному Собранию, - в России федеративные
3 2^2.72.1
1 См.: Смирнягин Л. Российский федерализм: Парадоксы, противоречия, предрассудки. М., 1998.
&Н)С. К «НАЛЬИАЯ { ЬИь. < ПОТЕКА I у С.Г<етер@урт | Щ РК *
отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство»2.
Начиная с 2000 года, в Российской Федерации был предпринят ряд мер, нацеленный на укрепление государственности и проведение реформы в федеративных отношениях.
Одним из первых шагов в федеративной реформе стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России.
Суть этого решения - в укрупнении структур президентской вертикали в территориях, в повышении эффективности власти. С созданием округов федеральная власть приблизилась к территориям.
В 2002 году Президент РФ предложил перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций, приблизить их к территориям. Прежде всего - в части контрольной и кадровой работы. А именно - в сферах финансового контроля и согласования кандидатур на должности в региональных подразделениях федеральных ведомств.
Второй шаг в федеративной реформе, предпринятый центром после 2000 года, определяет возможность федерального вмешательства в ситуации, когда органами власти на местах попираются Конституция России и федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России. Федеральная власть, Президент России получили правовую возможность навести здесь порядок. А руководители регионов получили право влиять на местные органы власти, если они принимают неконституционные решения, попирают свободы граждан.
Третий шаг в развитии Федерации - реформа Совета Федерации и создание Государственного совета при Президенте РФ как формы организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и главы государства по основным проблемам государственной жизни.
Особую роль в развитии федеративных отношений играет реформа формирования Совета Федерации. Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить о двух его значениях. Во-первых, это федеральный
2 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2000 года «Путь к эффективному государству. ( О положении в стране и в основных направлениях внутренней и внешней политики государства.)». - М., 2000
конституционный орган России, выражающий ее федеративный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты российских регионов», посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. Его акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом.
Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.
Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.
Относительно формирования Совета Федерации много споров. Это объясняется различными факторами: новым Федеральным Законом от 5 августа 2000 года3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; последовавшей за его принятием ротацией всего состава палаты; избранием нового руководства Совета Федерации. Интерес обусловлен также претензиями палаты на новую, более решительную роль в законотворческом процессе; усилением ее влияния как «доверенного лица» регионов в отношениях с федеральным центром; организационной перестройкой палаты и другими обстоятельствами4.
Все это делает реформу формирования Совета Федерации объектом пристального общественного внимания.
Важным направлением федеративной реформы стало наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнем власти.
Как справедливо отмечается многими исследователями, ключевая задача здесь - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
' См.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.
4 См.: Вихарев A.A. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, (вопросы конституционной теории и практики) // Аналитический вестник Совета Федерации. 2002. № 23
Еще в 2001 году В.В.Путин в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ отмечал:
«Первая задача - это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции. Разграничение федеральными законами, хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами и прежде всего федеральными законами, предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление самой Федерации.
Вторая задача - порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции...
И, наконец, третья задача - и она тоже носит политический характер - это наведение порядка в межбюджетных отношениях. Четкое распределение ресурсов и налоговых поступлений - это вопрос ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти»5.
Предпринятая в течение последних лет по инициативе Президента РФ активизация работы по всем этим направлениям, принятие в рамках федеративной реформы целого пакета новых нормативно-правовых актов привело к ряду принципиальных изменений в правовом регулировании федеративных отношений.
Принципиальными нововведениями последних лет, уже реализованных в российском законодательстве, являются:
Существенное изменение соотношения полномочий и компетенции трех уровней публичной власти:
• органов государственной власти Российской Федерации;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
» органов местной власти (органов местного самоуправления).
' См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства ) - М., 2001 С.4-5.
Установление принципа двухуровневой территориальной организации местного самоуправления.
- Изменение важных принципов и элементов бюджетной системы, особенно на местном уровне.
- Введение института финансового управления.
- Унификация системы органов местной власти.
Влияние этих перемен на развитие федерализма в России также требует обстоятельного научного анализа, разработки конкретных рекомендаций для практиков. Однако обобщение первых результатов федеративной реформы на современном этапе, возникающих здесь правовых проблем, еще не было предметом научного исследования. Все это делает изучение состояния и путей совершенствования Российского федеративного государства на современном этапе актуальной и важной научной и практической задачей.
Степень разработанности проблемы. Развитию российского федерализма посвящено немало трудов российских ученых. В этом научном поиске можно уже выделить ряд направлений.
Во-первых, появились крайне интересные исследования генезиса федерализма в России6.
Во-вторых, обстоятельно проанализированы конституционно-правовые основы российского федерализма7.
В-третьих, основательно обсуждены проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации8.
В-четвертых, ряд интересных работ посвящено проблемам федерализма и региональной политики9.
6 См.: Алексеев А.И. Истоки федерализма. - М.,1992; О федеративном и имперском началах в русской истории. - М.,!99б; Административное-территориальная реформа в России. -М.,1996; Яценко A.C. Русский федерализм. - М.,199б; Валентен С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. - М.: ИНИОН РАН, 1998; Корни федерализма в России. -М.,1998; Российский федерализм. Материалы симпозиума. - М.,1999; Федоров А.Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. М., 2000 и др.
' См.: Карапетян J1.M. Федеративное государство и правовой статус народов. - М.: Манускрипт, 1996; Семенов Д.Б. Некоторые вопросы политико-правового управления федеративными отношениями (отечественный и зарубежный опыт). - М., 1998; Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Издательство "Фэн", 1998 и др.
' См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. - М.,1997; Федерализм власти и власть федерализма. - М., 1997; Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et Contra. 2000. Т.5. № I С. 7-34 и др.
' См.: Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. - М.,1998; Новые факторы регионального развития. - М.. 1999; Макарычев A.C. Федерализм эпохи глобализма // Полис, 2000, № 5. С. 81-98; Замятин Д.Н., Замятина НЛО. Пространство российского федерализма // Полис, 2000. № 5 С. 98-110; Ольшанский Д. Дезинтеграция: новые симтомы старой болезни // Pro et Contra, 2000. Т.5. № 1 C.34-63; Мендрас M. Как
В-пятых, появились комплексные исследования федерализма. Среди них особого внимания заслуживают книги Р.Абдулатипова, JI. Болтенковой С. Валентея, Л.Карапетяна, Д.Семенова, А.Федорова, В. Чиркина и многих других10.
В них содержится не только анализ теоретико-правовых начал федерализма, но и изучение практического опыта его становления и развития. Не со всеми их выводами можно согласиться, но ценность данных работ состоит в том, что они оперируют конкретными историческими реалиями государственного строительства в России и мире.
На современном этапе такие аспекты федерализма, как разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, укрупнение субъектов Российской Федерации, формирование Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, являются предметом исследования С.А. Авакьяна, Е.И.Бухвальда, А.Н.Безрукова, С.В.Бородина, И.А.Конюховой, В.Н.Кудрявцева, А.А. Вихарева, М.В.Глигич-Золотаревой, Н.М.Добрынина, Д.Н.Козака, В.Н.Лысенко, Т.Я.Хабриевой, С.П. Хурсевича, А.Н. Черткова, В.Е.Чиркина и других ученых11.
региональные элиты защищают свою власть // Pro et Contra, 2000. S. № 1. С.бЗ-80; Нечаев В. Региональные политические системы в постсоветской России II Pro et Contra, 2000. Т.5 № 1. С. 80-96 и др.
10 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3 книгах. - М.: Республика, 1992-1993.; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. - М.: ИНИОН РАН, 1995.; Семенов Д.Б. Некоторые вопросы политико-правового управления федеративными отношениями (отечественный и зарубежный опыт). - М., 1998 и др,
11 См.: Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы. // Федерализм. 2003. № 1; Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. // Государство и право. 2004. № 5; Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. // Журнал российского права. 2002. № 5; Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ. // Федерализм. 2003. № 2; Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. // Журнал российского права. 2004. № 8; Бухвальд Е.А. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений. // Федерализм. 2004. № 4; Глигич-Золотарева М.В, Укрупнение субъектов федерации: pro et contra. // Федерализм. 2002. № I: Глигич-Золотарева М.В. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы. // Федерализм. 2003. № 2; Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы, // Государство и право. 2003. № 11-, Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России. // Федерализм. 2002. № 3; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.. 2001; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М„ 2000: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М„ 2004.
Особого внимания заслуживает монография «Совет Федерации: Эволюция статуса и функций» сделанная под редакцией Л.В.Смирнягина12. В этом труде показана не только история становления Совета Федерации Федерального Собрания, но и предложены несколько вариантов его формирования и статуса.
В целом, оценивая состояние научной разработки проблем совершенствования федерализма в РФ, следует отметить, что целый ряд аспектов, связанных с первыми итогами, осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, еще не были предметом научного исследования.
Кроме того, несмотря на обилие и разнообразие предложений по совершенствованию российского федерализма главным недостатком большинства предложений является слабая мотивация и аргументация предлагаемых изменений. В данном исследовании уделено первостепенное внимание аргументации предлагаемых решений проблем, связанных с федеративным устройством Российской Федерации.
Объектом диссертационного_исследования выступают
общественные отношения, порождаемые федеративным
государственным устройством Российской Федерации и осуществляемой в настоящее время федеративной реформой, регулируемые законодательством Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционные основы российского федерализма, правовой фундамент современной федеративной реформы в РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; правовая база статуса, полномочий, порядка формирования верхней палаты российского парламента.
Цель исследования - разработка предложений по совершенствованию правового регулирования российского федерализма на современном этапе с учетом особенностей Российской Федерации и опыта других федеративных государств, на основе обобщения некоторых новых теоретических концепций, посвященных развитию федерализма и анализа опыта решения практических проблем стоящих перед российским федерализмом.
12 См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций. / Отв. ред. Л.В.Смирнягин. -М.. 2003.
Исходя из цели, в диссертации поставлены следующие задачи ее достижения:
- определить конституционные основы российского федерализма, опираясь на новейшие исследования в области российского федерализма, учитывая историю и практику России и зарубежных федераций;
выделить общие принципы построения федеративного государства и особенные принципы, присущие Российской Федерации, обозначив индивидуальность воплощения общих и особенных принципов в Конституции Российской Федерации;
- обобщить первые итоги современной федеративной реформы в Российской Федерации;
- исследовать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на конституционной основе и установить соответствие действующего федерального закона, относящегося к данному разграничению, Конституции РФ;
- рассмотреть конституционно-правовые основы и перспективы оптимизации субъектного состава Российской Федерации;
- предложить пути совершенствования порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, беря во внимание историю Совета Федерации, особенности федеративного устройства Российской Федерации, теорию и практику построения двухпалатных парламентов в федеративных государствах.
Методологическая._теоретическая_и_нормативно-
правовая основа исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составляет система концепций и взглядов, опирающаяся на диалектический метод познания и представленная в трудах российских и зарубежных ученых по теории государства и права, конституционному праву, теории государственного управления. В работе использованы общие и специальные методы познания: абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие современные методы.
При работе над диссертацией автор опирался на российские и международные нормативно-правовые акты, относящиеся к федеративному государственному устройству.
В ходе работы над диссертацией были изучены и обобщены труды видных российских и зарубежных ученых, связанных с федерализмом
вообще и с российским федерализмом - в частности. А именно, труды: Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, С.Д.Валентея, В.В.Гошуляка, Р.В.Енгибаряна, Л.М.Карапетяна, Ю.К.Краснова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо, А.В.Малько, Н.И.Матузова, М.Н.Марченко, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, И.А.Умновой, Т.Я.Хабриевой, В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина, А.Ященко, а также А.Гальминтона, Дж.Джея, Дж.Мэдисона, Д.Елазара.
Научная новнзна диссертационного исследования заключается в том, что в диссертации обосновывается ряд выводов из правового регулирования федеративных отношений в России в рамках осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, предлагаются пути совершенствования российского законодательства, регулирующего развитие федерализма в РФ.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:
1. Предложены авторские определения и трактовка отдельных понятий, относящихся к федеративному государственному устройству:
- «федерация» (федеративное государство) - это форма политико-территориального устройства государства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований (субъектов федерации). При этом государственная власть федеративного государства представлена федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;
- «конституционные основы российского федерализма» - это совокупность норм Конституции Российской Федерации, которые утверждают федеративное государственное устройство и регулируют федеративные отношения;
- «общие конституционные принципы российского федерализма» представляют собою общие принципы федерализма, которые определяют федеративное устройство государства и закреплены в нормах Конституции Российской Федерации;
«особенные конституционные принципы российского федерализма» — это принципы, отражающие особенности реализации федеративного устройства в Российской Федерации и закрепленные в нормах Конституции Российской Федерации.
2. Обосновано предложение, к пяти базовым уровням правового регулирования федеративных отношений, зафиксированных в нормативных актах РФ и в научной литературе, добавить еще один
уровень, основанный на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договоров Российской Федерации.
3. На основании авторской концепции существования общих и особенных принципов федерализма, а также особенностей российского федерализма в диссертации предложена и обоснована система конституционных основ российского федерализма, опирающаяся на следующие общие и особенные конституционные принципы российского федерализма.
Общие конституционные принципы российского федерализма:
- государственная целостность;
- единство системы государственной власти;
- разделение государственной власти;
- равноправие и самоопределение народов.
Особенные конституционные принципы российского федерализма:
- демократизм;
- республиканская форма правления;
национальная и территориальная организация субъектов
Российской федерации;
- остаточный способ разграничения предметов ведения между
Российской Федерацией и ее субъектами;
- равноправие субъектов федерации.
4. На основании опыта федеративных государств и с учетом особенностей Российской Федерации в диссертации предложен и обоснован следующий новый порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемые на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации. Выборы осуществляются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Членом Совета Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Член Совета Федерации избирается сроком на 6 лет. Совет Федерации обновляется каждые три года на половину. Право выдвигать кандидатов в члены Совета Федерации Федерального Собрания, а также использовать путь самовыдвижения предоставляется группам избирателей, политическим партиям.
5. На основании анализа конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в диссертации выявлено несоответствие отдельных норм Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ (ред. от 11.12.2004) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституции Российской Федерации. Для устранения несоответствия предложены следующие поправки (выделены курсивом) в Федеральный закон от 06.10.1999г. № 184 в статью 26.1. «Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации».
«Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и принимаемыми' в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации» (чЛ ст.26.1).
«Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями» (ч.З ст.26.1).
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в данном исследовании предложены решения некоторых актуальных и весьма важных правовых проблем российского федерализма. Материалы диссертации могут быть использованы в законодательной практике, научно-исследовательских и учебных целях.
Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования, включает в себя введение, две главы, заключение и список использованных источников и литературы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России. Там же были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, описывается состояние научной разработки темы, определяются цель и задачи, объект и предмет, теоретические и методологические основы исследования, указывается нормативная база, результаты, научная новизна, практическая значимость и апробация результатов исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе исследования «Конституционные основы современного российского федерализма» определяются и исследуются:
- понятие и структура конституционных основ российского федерализма;
конституционные принципы российского федерализма.
Прежде всего, в главе рассматривается соотношение понятий «правовые» и «конституционные основы» российского федерализма. В этой связи в диссертации показывается, что если закрепление конституционных основ российского федерализма -прерогатива Конституции Российской Федерации, то правовые основы российского федерализма включают в себя, наряду с Конституцией РФ, Федеративный договор (в части, не противоречащей Конституции), общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, конституционные и федеральные законы, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституции, уставы и акты текущего законотворчества субъектов Российской Федерации.
Автор диссертации предлагает свою структуру конституционных основ российского федерализма. Она основана на следующих теоретических выводах.
Первое. Единая в своей основе сущность федерализма в различных условиях места и времени закономерно получает многообразные формы своего проявления. Любая отдельная федерация соединяет в себе: а) общее (всеобщее) для всех федераций, выражающее сущность федерализма; б) особенное для группы федераций, отражающее своеобразие формы проявления единой сущности федерализма у данной его разновидности; в) единичное, индивидуально-специфическое, свойственное только данной конкретной федерации. Иными словами, федерализм как таковой - это научная абстракция, которая в реальности воплощается только через отдельное и в неразрывной связи с
особенным. Любая реальная модель федерализма представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма.
Второе. Элементами структуры конституционных основ российского федерализма являются конституционные принципы. Конституционные принципы российского федерализма делятся на общие 1 и особенные.
К общим принципам построения федеративного государства в I диссертации отнесены: 1) государственная целостность; 2) единая система
государственной власти; 3) разделение государственной власти. Они же представляют собой конституционные принципы российского федерализма, закрепленные в Конституции Российской Федерации.
В диссертации показывается, что принцип государственной целостности является основополагающим конституционным принципом федерализма. Он устанавливает единство и целостность федеративного государства. В международном праве федеративное государство выступает как единый субъект, единое государство, которое представляет единую территорию, население, проживающее на этой территории и единую государственную власть.
В диссертации показывается, что государственная целостность России закреплена в следующих нормах Конституции Российской Федерации: ч.1 ст.1, ст.4, ч.З ст.5, ч.1 ст.8, ч.1 и 2 ст.67.
Особое внимание в диссертации уделено анализу правового обеспечения единства системы государственной власти и правовым основам взаимоотношений органов власти на различных уровнях.
В Конституции РФ принцип единства системы государственной власти закреплен следующими нормами: ч.З ст.5, ст. 10, ст.11, ст.71, ст.72, ct.73.ct.118, ст. 128, ч.5 ст.76, ч.б ст.76, ст.77, ст.78, ст.85, ст.94, ч.2 ст.95, чЛст.104, ст.110,4.1 ст.112, ст.115.
Принцип разделения государственной власти основан на разделении государственной власти на государственную власть Российской Федерации и государственную власть субъектов Российской Федерации. Разделение государственной власти происходит путем разграничения . предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Разделение государственной власти на два уровня устанавливается в ч.З ст.5, ст.11, ст.71, ст.72, ст.73, ст.76, ст.77, ст.78 Конституции РФ.
Конституцией РФ также определяются некоторые полномочия двух уровней государственной власти.
Принцип равноправия и самоопределения народов России закреплен в преамбуле Конституции РФ. В диссертации показано, что этот общий конституционный принцип российского федерализма имеет внешнюю и внутреннюю направленности. Внешняя направленность заключается в том, что многонациональный народ России, наравне с другими народами, населяющими планету, реализовал свое право иметь собственное государство, внутренняя направленность - в том, что отношения в российском государстве строятся на принципе равноправия и самоопределения народов, его населяющих. Основой для реализации этого принципа является ч.1 ст.З, ч.З ст.5, ст. 68, ст.69 Конституции Российской Федерации.
Важным принципом, характеризующим Российскую Федерацию на современном этапе, является принцип демократизма государственного устройства. Этот принцип закреплен в ч.З ст.З, ст.8, ст.10, ст.12, ст.13, ст.32, ст.34, глава 2, ст.69 Конституции РФ.
Республиканский характер российского государства прямо закреплен в статье 1 Конституции РФ, где говорится о «республиканской форме правления». Это положение конкретизируется и развивается в других статьях, содержащихся, прежде всего, в главах, посвященных статусам Президента, Федерального собрания и Правительства (статьи 3, 11, 80, 81, 83, 84, 86, 87, 90, 94, 96, 102, 103, 105, 107-117 и др.).
Как показано в диссертации, национальная и территориальная организация субъектов федерации как особенный конституционный принцип российского федерализма основан на чЛ ст.5, ст.65, ст.66, ст.137 Конституции РФ. Индивидуальная особенность организации Российской Федерации состоит в наличии сложноорганизованных субъектов федерации. Автономные округа, за исключением Чукотского, являются частью других субъектов федерации, имея общие с ним территорию, население, источники доходов и т.д.
Что касается остаточного способа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, то он зафиксирован в ст.71, ст.72, ст.73, ст.76 Конституции Российской Федерации.
Особенностью Российской Федерации является ряд различий в правовом статусе субъектов РФ, определяемых Конституцией РФ. В частности, согласно части 2 статьи 5 Основного закона, республики имеют конституции и называются государствами (в скобках), в то время как
остальные субъекты имеют Уставы. И кроме этого республики в соответствии с ч.2 ст.68 Конституции РФ вправе устанавливать свои государственные языки.
При этом надо иметь в виду, что государственность республик не отрицает государственности иных субъектов РФ, которые в научной литературе принято называть государственными образованиями, что подчеркивает их идентичную природу с республиками при отсутствии признания их государствами. Часть 1 ст.68 Конституции РФ устанавливает русский язык государственным языком Российской Федерации на всей ее территории, и наличие у республик второго государственного языка не влияет коренным образом на правовой статус республик. Тем более ч.З ст.68 гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Право любого субъекта Российской Федерации иметь собственный герб, флаг и гимн не отрицается Конституцией РФ. Кроме того, 4.1 и ч.4 ст.5 объявляют равноправие субъектов федерации как между собой, так и в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Равноправие субъектов федерации проявляется также в ч.2 ст.95 Конституции Российской Федерации.
Как показано в диссертации, конституционные принципы государственного устройства РФ в совокупности представляют систему конституционных основ российского федерализма.
Во второй главе диссертации «Пути совершенствования российского федерализма на современном этапе» исследуются пути совершенствования российского федерализма по следующим направлениям:
- Совершенствование формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
- Некоторые аспекты проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
- Оптимизация субъектного состава Российской Федерации.
Как показано в диссертации, проблема формирования Совета Федерации является актуальной вот уже более десяти лет. За это время были опробованы три разных способа формирования верхней палаты Федерального Собрания РФ.
Согласно Конституции РФ (ч.2 сг.95) в законодательной ветви федеральной государственной власти находятся представители
государственной власти субъектов федерации. Эти представители относятся и к законодательным (представительным) органам, и к исполнительным органам государственной власти субъектов федерации. Таким образом, в системе государственной власти Российской Федерации существует обратная связь между законодательной ветвью федеральной государственной власти и законодательной и исполнительной ветвями государственной власти субъектов федерации. И порядок формирования Совета Федерации существенно влияет на силу данной обратной связи.
Практическая сторона решения вопроса о порядке формирования Совета Федерации требует обращения к опыту других федераций и учета исторических уроков становления российского парламентаризма. В связи с этим в диссертации обстоятельно анализируется история, связанная с формированием Совета Федерации в России в сопоставлении с опытом формирования верхних палат парламентов других стран, которые ближе всего к Российской Федерации по размерам территории, по численности и национальному составу населения. К ним автор относит Австралию, Аргентину, Бразилию, Индию, Канаду, Мексику, США и ФРГ.
Различия в порядке формирования верхней палаты парламента в этих государствах рассматривались в диссертации по следующим наиболее важным критериям:
- Способ формирования (прямые выборы, косвенные выборы, по должности, по назначению, смешанный).
- Пропорциональность представительства в парламенте субъектов федерации.
- Срок полномочий членов верхней палаты.
- Период обновления палаты.
- Возрастной ценз.
- Количественный состав верхних палат.
Как показал анализ, проведенный в диссертации, большинство из рассматриваемых государств при формировании верхней палаты парламента применяют способ прямых выборов в различных его формах. Косвенные выборы применяются крайне редко и в этих случаях главную роль играют законодательные собрания субъектов федеративного государства. Назначение, как основной способ формирования, применяется лишь в одном государстве (Канада) и его в свете сегодняшнего дня стоит отнести к анахронизму.
По пропорциональности представительства субъектов федеративных государств в верхней палате парламента в большинстве федераций принято равное их представительство
Срок полномочий члена верхней палаты парламента, за исключением одного государства с косвенным методом выборов, составляет не менее шести лет. Различия заключаются лишь в периодах обновления палаты.
Возрастной ценз членов верхней палаты практически во всех федерациях составляет не менее 30 лет.
Что касается количественного состава верхней палаты парламента, то в большинстве федераций количество сенаторов от каждого субъекта федеративного государства составляет два - три человека, если речь идет о прямых выборах. При косвенных выборах верхняя палата парламента не превышает в количественном отношении нижнюю палату.
В диссертации на основе анализа и систематизации отечественного опыта и опыта других стран предложен новый порядок формирования Совета Федерации.
Предложенный порядок учитывает последний законодательный правовой акт по изменению порядка формирования высших должностей исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а именно: Федеральный закон от 11.12.2004г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» |3.
Важное место в диссертации занимает анализ конституционно-правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Конкретный анализ этого разграничения полномочий между двумя уровнями государственной власти, как показано в диссертации, сложная задача по ряду причин.
Во-первых, нормы федеральных органов власти имеют безусловный приоритет только по предметам ведения самой Российской Федерации, установленным в ст. 71 Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, существует сфера совместной компетенции, в которой субъекты Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование по своей инициативе.
В-третьих, Конституция Российской Федерации выделила сферу самостоятельного правового регулирования субъектов Российской
" См.: СЗ РФ 13.12.2004 №50. Ст.4950
Федерации, указав, что в этой сфере законы и иные акты субъектов Российской Федерации имеют приоритет.
В-четвертых, даже в сфере исполнительной власти, где сохраняется определенная вертикальная подчиненность, Президент наделяется правом лишь приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не отменять их.
В-пятых, в правовой системе Российской Федерации активно формируется «договорное ядро», статус которого пока не вполне ясен и является предметом споров.
В связи с этим в диссертации проанализированы некоторые способы решения названных проблем, особенно в наиболее спорной сфере - сфере совместного ведения.
Как показано в работе, феномен совместного ведения центра и составных частей федеративного государства возник на определенном этапе развития федеративной государственности в результате эволюции дуалистической природы федерализма. Первоначально федерализм, родиной которого считается США, зародился как дуалистический, подразумевающий строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями субъектов федерации. Вместе с тем модель, ориентируемая на жесткую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения федерации и ее субъектов.
Как конституционная категория, совместное ведение, а точнее -конкурирующее (совместная компетенция властей федерации и земель) впервые было обозначено европейским (германским, австрийским) правом. По мнению европейских ученых, появление совместного ведения (совместной компетенции) есть показатель более совершенных федеративных связей, когда механизм разделения и реализации государственной власти - не только конституционно фиксированное
размежевание, но и отношения партнерства (сотрудничества и солидарной ответственности).
Суть преобразования федеративных отношений по новой Конституции России - создание именно модели кооперативного федерализма. Однако пока заложены лишь элементы данного типа. Как показано в диссертации, впервые попытка правового закрепления предметов совместного ведения была предпринята еще в СССР в проекте Союзного договора и союзных законах последних лет существования СССР. Однако документом, положившим реальное начало формированию нового типа федеративных отношений, которые можно считать основой формирования российской модели федерализма, стал Федеративный договор. Подписав в 1992 г. Федеративный договор, федеральные органы власти России впервые не сверху, а вместе с органами власти ее составных частей попытались разделить государственную власть и определить правила взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничества. Данным документом были обозначены предметы совместного ведения органов государственной власти России и ее составных частей, которые и определили сущность современной российской конституционной модели совместного ведения. Внедрение в ткань федеративного устройства России предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, установление форм их реализации через совместное законотворчество и согласование деятельности, организацию представительств субъектов Федерации в центральных органах и создание координационных и совещательных структур - все это свидетельствует о развитии в России собственного варианта федерализма.
Действующая Конституция Российской Федерации подтвердила выбор Россией необходимости формирования механизма совместного осуществления государственной власти. Более того, предпринятая попытка соединения элементов кооперации с уравниванием субъектов Федерации в их статусе раскрыла новые возможности партнерства, вывела их на более высокий уровень правовой справедливости.
Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения РФ, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ. Это создает определенные гарантии конституционной защиты согласованного сторонами федеративных отношений объема совместного ведения.
В диссертации обосновывается вывод, что российская модель совместного ведения несколько отличается от моделей, сформированных зарубежной практикой. В конституциях зарубежных государств, где используется институт совместного ведения, как правило, осуществляется разграничение не предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а функций либо совместной компетенции между конкретными ветвями государственной власти -законодательной и исполнительной.
В России данная проблема стоит достаточно остро, что связано, как показано в диссертации, прежде всего, с противоречивостью самой российской конституционной модели разграничения предметов ведения.
Так, перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. В соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. "б" ст. 72 Конституции отнесены к предметам совместного ведения.
Согласно п. "а" ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находится принятие и изменение Конституции России. Вместе с тем в соответствии со ст. 136 Конституции РФ поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Это означает, что данное полномочие не является предметом исключительного ведения Федерации и в определенных, установленных самой же Конституцией случаях, относится к совместному ведению.
Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении п. "а" ч. 1 ст. 71 и 72 Конституции РФ в части регулирования взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Согласно п. "а" ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. "а" ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
Трудно говорить об исключительном ведении Федерации и в том случае, если у Федерации и ее субъектов имеется общий объект власти. Так, согласно п. "б" ст. 71 Конституции РФ "территория Российской Федерации" отнесена к ведению Российской Федерации. Однако из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции РФ следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит субъекту Федерации. На это обращено внимание в абзаце 5 п. 4 Постановления Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» м. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, находится их территориальное устройство. Это означает, что субъекты РФ самостоятельно определяют в своих конституциях (уставах) и законах систему административно - территориальных единиц и муниципальных образований.
В соответствии с этим же пунктом ст. 71 Конституции РФ к ведению Федерации отнесено «федеративное устройство Российской Федерации». Однако вопрос о том, следует ли федеративное устройство относить к исключительному ведению Федерации, не может быть воспринят однозначно. Положения федеральной Конституции свидетельствуют о том, что не все вопросы федеративного устройства относятся к исключительному ведению Федерации. Во-первых, глава 3 Конституции России, регулирующая вопросы федеративного устройства, не может быть изменена федеральными органами в одностороннем порядке (ст. 136 Конституции). Во-вторых, отдельные вопросы федеративного устройства регулируются по согласованию либо с согласия субъектов Федерации. В частности, статус субъекта РФ может быть изменен только по взаимному согласию Федерации и субъекта РФ (ч. 5 ст. 66 Конституции). В качестве вариантов решения проблемы можно было бы предложить изъятие категории «федеративное устройство» из ст. 71 Конституции либо замену ее понятием «структура Федерации». Приведенные примеры свидетельствуют об определенной несогласованности положений ст. 71, 72 и иных статей Конституции Российской Федерации. Устранение данных противоречий возможно как через внесение поправок
14 См.: СЗ РФ. 1997. N5. Ст. 708
непосредственно в Конституцию, так и путем толкования конституционных положений Конституционным Судом Российской Федерации. При этом, думается, что до постановки вопроса о внесении изменений в Конституцию России следует максимально использовать потенциал конституционного толкования.
Другая актуальная проблема конституционного регулирования круга предметов совместного ведения - пробелы федеральной Конституции в определении предметов ведения Российской Федерации. Юридическая практика свидетельствует о том, что ст. 71 Конституции РФ содержит неполный перечень предметов совместного ведения. Возьмем, к примеру, такую сферу общественных отношений, как «чрезвычайные ситуации» (политического, природного и техногенного характера). Является ли эта сфера общественных отношений предметом ведения Федерации или это предмет совместного ведения? В соответствии с п. "з" ст. 72 к предметам совместного ведения отнесено лишь "установление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий". Это, скорее, частные вопросы проблемы «чрезвычайных ситуаций». Вместе с тем, если следовать Федеральному закону от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», то регулируемая сфера общественных отношений есть предмет совместного ведения, так как законодательство Российской Федерации в данной области состоит не только из законов и иных нормативных правовых актов Федерации, но и законов и иных нормативных правовых актов ее субъектов (ст. 2)15.
К предмету совместного ведения, не закрепленному конституционно, относятся и вопросы государственной службы.
На основании анализа совокупности законов в сфере совместного ведения в диссертации формулируется ряд уточнений в некоторые законы. В частности, предлагается внести поправки в статью 26.1. «Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона от 06.10.1999. № 184-ФЗ (ред. от 11.12.2004) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»16.
Особой проблемой совершенствования российского федерализма является оптимизация субъектного состава Российской Федерации. Речь
15 См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. N 1. Ст. 1.
" См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5005; 2003. № 27 (м.2). Ст.27.
идет в основном об уменьшении количества субъектов РФ для облегчения управления, создания мощных в экономическом и социальном отношении субъектов федерации, для разрешения проблемы сложноорганизованных субъектов.
Как показано в диссертации, с правовой точки зрения укрупнение субъектов федерации потребует внесения изменений в статью 65 и возможно в статью 95 Конституции РФ, так как существенное уменьшение числа субъектов отразится на формировании Совета Федерации. В случае утверждения одного типа субъекта для всей федерации, например, губернии или области, необходимо будет изменить положения статьи 5 и статьи 66 Конституции. Переход к унитарному устройству повлечет за собой пересмотр главы 3, главы 5, отдельных положений главы 4, главы 9, статьи 125 и отдельных положений главы 1 Конституции РФ, включая часть I статьи 1.
Приведение субъектов Российской Федерации к единому статусу (например, губерния или область) теоретически возможно без внесения поправок в Конституцию, если, опираясь на часть 5 статьи 66, все субъекты, имеющие другой статус, добровольно согласятся его изменить (кроме, естественно, городов федерального значения). Но на практике вряд ли такое осуществимо.
В диссертации анализируется Федеральный конституционный закон от 17.12.2001г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»17. Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта согласно этому закону представляет собой довольно сложную процедуру. Вследствие этого, как показывается в диссертации, данный закон не может быть использован для радикального изменения структуры федеративного устройства Российской Федерации.
В диссертации рассмотрены идеи реформирования федеративного устройства Российской Федерации на базе семи федеральных округов и на основе ассоциаций экономического взаимодействия. В результате сделан вывод, что в настоящее время радикальное изменение государственного устройства путем укрупнения субъектов Российской Федерации не имеет под собой правовых оснований. Предложения об изменении государственного устройства посредством изменения правового статуса федеральных округов или ассоциаций экономического взаимодействия не ставят перед собой задачу сколько-нибудь серьезного и реального
"См.- СЗ РФ 2001. №52 (ч.|) Ст.491б
разрешения проблем, стоящих перед федеративным Российским государством.
Изменения в субъектном составе Российской Федерации возможны только на основе взвешенного подхода к объединению субъектов, учитывающего не только волю народов, населяющих субъекты, но и экономическую и правовую стороны такого объединения. Создание Пермского края покажет реальные результаты объединения субъектов Российской Федерации.
В Заключении диссертации на основе проведенного исследования делаются выводы и предложения по совершенствованию российского федерализма на современном этапе.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Конституционные основы российского федерализма. // Юридические науки. - М.: Изд. «Компания Спутник +» 2003. № 3.1,0 п.л.
2. Вопрос укрупнения субъектов Российской Федерации. // Вопросы гуманитарных наук. -М.: Изд. «Компания Спутник +» 2004. № 3.1,0 п.л.
3. Совершенствование порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. // Труды Международного института управления МГИМО. - М., 2004. Вып. 6. - 0,7 п.л.
Заказ № Тираж '/¿?0экз. МГИМО (У) МИД РФ
Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГИМО (У) МИД РФ 117218, Москва, ул. Новочеремушкинская, 26
РНБ Русский фонд
2007-4 11753
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Чванов, Анатолий Геннадьевич, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Конституционные основы современного российского федерализма
1.1 Понятие и структура конституционных основ российского федерализма
1.2 Конституционные принципы российского федерализма
Глава 2. Пути совершенствования российского федерализма на современном этапе
2.1 Совершенствование формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
2.2 Некоторые аспекты проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
2.3 Оптимизация субъектного состава Российской Федерации
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Совершенствование российского федерализма на современном этапе. Правовые аспекты"
Актуальность темы исследования.
Конституция Российской Федерации 1993 года утвердила новую форму Российского государства. Россия стала демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст.1 Конституции РФ). Однако это не означает одномоментного превращения России в вышеозначенное государство. Впереди у Российской Федерации долгий путь становления, для того чтобы стать по-настоящему демократическим правовым государством. И хотя для России федеративное государственное устройство и республиканская форма правления не являются инновациями, данные составляющие формы государства вызывают оживленные споры среди политиков и ученых, как в России, так и за рубежом. При этом наибольшее внимание притягивает проблема реализации в Российской Федерации федеративного государственного устройства.
Проблемы федеративного государственного устройства должны решаться с учетом исторических, экономических, политических, социальных, национальных, культурных и территориальных особенностей Российской Федерации. И вопрос становления российского федеративного государства является вопросом не только времени, но и вопросом правильно избранного дальнейшего пути развития.
Главной проблемой федеративного государственного устройства является проблема власти, то есть проблема ее разделения на федеральную государственную власть и государственную власть субъектов федерации. Разделение двух уровней государственной власти основано на разграничении предметов ведения и полномочий между ними. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации служит основной причиной споров и конфликтов внутри государства уже на протяжении более десяти лет. Отсюда пристальное внимание к этой проблеме со стороны политиков и ученых. При этом принятие новых нормативно-правовых актов, связанных с этой проблемой, заставляет ученых возвращаться к этой проблеме вновь и вновь.
Для демократического федеративного государства свойственно разделение государственной власти, по меньшей мере, на три ветви. Отсюда проистекает проблема формирования органов государственной власти этих ветвей. Для Российской Федерации, со времени принятия Конституции РФ, актуальна проблема формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и это несмотря на то, что для него в Конституции РФ определены более жесткие рамки формирования, нежели для Государственной Думы. Данное обстоятельство объясняется зависимостью положения верхней палаты в системе «сдержек и противовесов» единой государственной власти от порядка формирования органов законодательной (представительной) и исполнительной государственных властей субъектов Российской Федерации. Вследствие этого, изменение порядка формирования глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет за собой рассмотрение предложений по изменению порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания.
Спектр предложений по совершенствованию государственно-территориального устройства Российской Федерации начинается с оптимизации количественного и качественного состава субъектов Российской Федерации и заканчивается переходом к унитарному государственному устройству. Многие политики и ученые обычно связывают свои предложения с какими-нибудь изменениями в экономической и политической структуре Российского государства. Так, например, создание ассоциаций экономического взаимодействия и образование семи федеральных округов повлекли за собой предложения о создании субъектов федерации на этой основе. Ограничение сроков пребывания у власти глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации породили предложения об объединении или разделении субъектов федерации. Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край вдохновило руководителей других сложнооргангоованных субъектов Российской Федерации форсировать процесс объединения, не дожидаясь практических результатов объединения субъектов в Пермский край, которые должны показать целесообразность такого объединения. Все это заставляет обратить пристальное внимание и исследовать цели и результаты предложений по оптимизации субъектного состава Российской Федерации.
Все вышеуказанные проблемы должны решаться с учетом основ российского федерализма заложенных в Конституции Российской Федерации. Знание конституционных основ российского федерализма позволит не только избежать ошибок при принятии законодательства по тем или иным вопросам, касающимся федеративного устройства Российской Федерации, но и выбрать верные пути развития и укрепления федеративных отношений. Научное определение конституционных основ российского федерализма является теоретической стороной вопроса разрешения проблем связанных с федеративным государственным устройством Российской Федерации. И от того, каким образом будет определена теоретическая база, зависят и практические решения проблем. А это в свою очередь обязывает обращаться к теории федерализма и к рассмотрению принципов федеративного государственного устройства закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Степень разработанности проблемы.
Совершенствованию российского федерализма посвящено немало трудов российских ученых. Существенный вклад в исследование проблем, рассмотренных в данной диссертации, внесли работы С.А.Авакьяна, А.И.Багбы, А.В.Безрукова, С.Ю.Биджевой, С.В.Бородина, Е.Бухвальда, Конюхова И.А. В.Н.Кудрявцева, А.А.Вихарева, М.В.Глигич-Золотаревой, Н.М.Добрынина, Д.Н.Козака, А.Н.Кокотова, В.Н.Лысенко, Т.Я.Хабриевой, С.П.Хурсевича, В.А.Черепанова, А.Н.Черткова, В.Е.Чиркина и других ученых.
Проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами посвящены научные статьи
A.В.Безрукова, Т.Я.Хабриевой, В.А.Черепанова, А.Н.Черткова \ В них данная проблема рассмотрена уже с учетом Федерального закона от 4 июля 2003г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Серьезным исследованием по проблеме формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является монография «Совет У
Федерации: Эволюция статуса и функций» , подготовленная коллективом авторов. В ней отражены место и роль верхней палаты в политическом процессе современной России, конституционные полномочия палаты и практика их реализации. Особое внимание уделено эволюции Совета Федерации и перспективам его дальнейшего развития. Слабым местом монографии является обоснование перспективных тенденций развития Совета Федерации. Всего представлено 5 моделей возможного реформирования Совета Федерации.
Проблемами Совета Федерации давно и регулярно занимается С.А.Авакьян. Одной из последних его работ по этой теме является статья «Совет Федерации: эволюция и перспективы» 3. В ней он не дает ответа о перспективе Совета Федерации, но ставит вопросы, которые, по его мнению, необходимо решать при обсуждении будущего Совета Федерации.
Укрупнению субъектов Российской Федерации и будущему федеральных округов посвятили свои статьи А.Багин, Е.Бухвальд, М.В.Глигич-Золотарева,
B.Дадалко, Н.М.Добрынин, В.Н.Лысенко, А.А.Муравьев, В.Сенчагов,
1 См.: Безруков А.В. Конституция Российской Федерации и институт совместной компетенции. // Федерализм. 2003. № 4; Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ. // Федерализм. 2003. № 2; Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. // Журнал российского права. 2003. № 9; Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. // Журнал российского права. 2004. № 8.
2 См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В.Смирнягин. - М., 2003.
3 См.: Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы. // Федерализм. 2003. № 1.
А.Н.Чертков Эти авторы рассматривают различные способы укрупнения субъектов Российской Федерации. Предлагается также довольно широкий спектр количества субъектов федерации, которое будет оптимальным для Российской Федерации. Общим недостатком всех предложений является отсутствие научного обоснования для широкомасштабного укрупнения субъектов Российской Федерации.
Одной из первых статей, посвященных конституционным основам российского федерализма, была статья Г.Т.Тавадова «Конституционные принципы российского федерализма» 2. В ней довольно туманно описаны принципы российского федерализма и рассмотрены даже не все принципы федеративного устройства, упомянутые статье 5 Конституции РФ. Тем не менее, все труды, посвященные конституционным принципам российского федерализма, упоминают эту статью.
Одно из последних исследований, основное внимание которого уделяется анализу эволюции и современного этапа развития Российской Федерации, было сделано Л.М.Карапетяном 3. В нем подробно рассматриваются вопросы конституционных основ федеративного устройства Российской Федерации, политико-правового статуса и равноправия субъектов Федерации, суверенитета Российской Федерации и суверенности ее субъектов, статуса национальных меньшинств и малочисленных народов. Л.М.Карапетян придерживается концепции И.А.Умновой, касающейся конституционных основ российского
1 См.: Бухвальд Е. Укрупнение регионов: песпективы или суррогат реформирования федеративных отношений. // Федерализм. 2004 № 4; Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: pro et contra. // Федерализм. 2002. № 1; Глигич-Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы. // Федерализм. 2003. № 2; Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы. // Государство и право. 2003. №11; Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России. // Федерализм. 2002. № 3; Муравьев А.А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. // Журнал российского права. 2003. № 8; Сенчагов В., Дадалко В., Багин А. Укрупнение регионов: цели и реальность. // Федерализм. 2004. № 3.
2 См.: Тавадов Г.Т. Конституционные принципы российского федерализма. // Социально-политический журнал. 1995. № 6.
3 См.: Карапетян JI.M. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001. федерализма.
Нельзя не упомянуть про труды И.А.Умновой (И.А.Конюховой) по проблемам российского федерализма 1, На ее учебно-практическое пособие «Конституционные основы современного российского федерализма» ссылаются практически все авторы работ последних лет по российскому федерализму.
В своем пособии И.А.Умнова дает общие характеристики конституционных основ современного российского федерализма и определяет конституционные принципы российского федерализма. Ею рассматриваются проблемы конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в свете политического, экономического и правового состояния того времени. При этом И.А.Умнова определяет свою позицию следующим образом: «Автор данной работы является сторонником зарубежных и отечественных научных школ, признающих актуальность и ценность исследования федерализма на основе анализа различных его моделей, исходя из разнообразия признаков, идентифицирующих особенности федеративных отношений»2.
И.А.Умнова не дифференцирует принципы, определяющие федеративное устройство государства от принципов, обуславливающих особенности территориального устройства, разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов и т.д. Она объединяет их под единым названием конституционные принципы федерализма. При этом «единство конституционно-правовой системы» отнесено И.А.Умновой к конституционным принципам федеративного устройства, но в главе 3, где подробно определены и описаны все предложенные конституционные принципы российского федерализма о
1 См.: Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции. // Государство и право. 1999. № 11, Умнова И. А. Совместное ведение РФ и ее субъектов как предмет конституционного регулирования. // Журнал российского права. 1999. № 11 и другие статьи. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 2000.
2См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 2000. С.29. принципе «единства конституционно-правовой системы» нет даже упоминания.
В последней своей монографии И.А.Конюхова (И.А.Умнова) приводит основные принципы российского федерализма, которые можно оценить как конституционно-правовые принципы. Отдельные главы монографии посвящены формированию Совета Федерации и проблеме оптимизации субъектного состава Российской Федерации \
На рубеже веков в Российской Федерации появились труды, посвященные федеративным отношениям. В основном в этих работах уделено внимание общей теории федерализма, хотя в некоторых из них рассмотрены проблемы, касающиеся Российской Федерации.
Свой подход к определению принципов построения федеративного государства предложили А.В.Киселева и А.В.Нестеренко. Они претендуют на то, что их монография «Теория федерализма» «представляет собой научное исследование, в котором комплексно рассмотрены проблемы теории и практики федеративных отношений, изучены все основные понятия и принципы построения федеративного государства» 2. В этой монографии довольно основательно рассмотрена проблема суверенитета в федеративном государстве. Принципы построения федеративного государства исследуются на основе деления федеративных государств на модели. Не мало места отводится в монографии и федеративному устройству Российской Федерации. Авторы монографии не делают различия между принципами, определяющими федеративное государственное устройство и принципами, подчеркивающими особенности данного государственного устройства.
В монографии Д.Тэпса «Концептуальные основы федерализма» предпринята попытка рассмотреть федерализм как единое системное целое, характеризующее государственность в определенных условиях и в определенный исторический период. При этом автор старается обосновать
1 См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы. - М., 2004.
2 См.: Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. - М., 2002. специфику и особое содержание российского федерализма, обусловленного не только обширными территориями, но и многонациональным характером российского народа». Что касается конституционных принципов российского федерализма, то здесь автор к принципам, предложенным И.А.Умновой, предлагает добавить «принцип унитаризма, дополняющий принцип федерализма» 1.
Монография «Федерализм: теория, институты, отношения» под редакцией Б.Н.Топорнина по мнению авторов «представляет собой обобщение мирового опыта современного федерализма, включая опыт России, содержит анализ достоинств и недостатков его различных форм» . В этой работе отведено довольно много места юридической семантике федерализма, принципы федеративного устройства в ней затронуты лишь вскользь.
В труде «Конституционное право» Р.В.Енгибаряна и Э.В.Тадевосяна не мало внимания уделено политико-территориальной организации государств и федеративному государственному устройству Российской Федерации в частности. Положение о том, что «любая реальная модель федерализма представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма» 3, выдвинутое в этой работе, получило свое развитие в данной диссертации.
В.В.Гошуляк в своей работе «Конституционно-правовые основы современного российского федерализма» 4, рассматривая конституционные основы федеративного устройства Российской Федерации, ограничивается частью 3 статьи 5 Конституции РФ.
Говоря о состоянии разработанности проблемы, связанной с конституционными основами российского федерализма, необходимо привести выдержку из § 1 главы 2 «Конституционных основ российского федерализма»
1 См.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. - СПб., 2002. С.24.
2 См.: Федерализм: теория, институты, отношения. / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. - М., 2001.
3 См.: Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. - М., 2002. С.309.
4 См.: Гошуляк В.В. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма. -М., 1999.
Й.А.Умновой, которая остается актуальной и сегодня: «конституционные основы российского федерализма нуждаются в тщательном структурно-содержательном анализе и в настоящее время требуют определенного совершенствования, в том числе в связи с необходимостью восполнения недостающих элементов в системе разделения государственной власти по вертикали» 1.
Юбилей принятия Конституции Российской Федерации породил немало статей посвященных Конституции РФ , и в этих статьях также затрагиваются вышеуказанные проблемы.
Если рассматривать проблему разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с точки зрения глубины научной ее разработки, то нужно отметить, что не полностью решен вопрос о конституционных основах данного разграничения. В основном ученые ограничиваются рассмотрением только трех статей Конституции РФ (ст.ст.71-73). Такое состояние проблемы дает повод для основательного изучения основ разграничения предметов ведения и полномочий, заложенных в Конституции РФ.
Несмотря на обилие и разнообразие предложений по совершенствованию российского федерализма главным недостатком для большинства предложений является либо полное отсутствие, либо слабая мотивация и аргументация предлагаемых изменений. Эти обстоятельства и предопределили необходимость исследования проблем связанных с совершенствованием российского федерализма. И в данном исследовании уделено первостепенное
1 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 2000. С.29.
2 См. : Авакьян С. А. Политические отношения и конституционное регулирование в современ России: проблемы и перспективы. // Журнал российского права. 2003. №11; Зорькин В.Д. Россия и ее Конституция. // Журнал российского права. 2003. № 11; Столяров М. Интерес к конституционной реформе связан с поиском выхода из кризиса. // Федерализм. 2003. № 2; Страшун Б.А. Десять лет конституционных прав и свобод. // Журнал российского права. 2003. № 11; Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость. // Журнал российского права. 2003. №11. внимание аргументации предлагаемых решений проблем связанных с федеративным устройством Российской Федерации.
Объектом исследования выступают общественные отношения, порождаемые федеративным государственным устройством Российской Федерации и регулируемые законодательством Российской Федерации и международными нормативно-правовыми актами.
Предметом исследования является конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; порядок формирования верхней палаты российского парламента и его связь с особенностями федеративного устройства Российской Федерации; проблема оптимизации субъектного состава Российской Федерации; конституционные основы российского федерализма.
Цель и задачи исследования.
Данное исследование направлено на совершенствование российского федерализма с учетом особенностей Российской Федерации и опыта других федеративных государств, на основе разрешения некоторых теоретических и практических проблем стоящих перед российским федерализмом.
Исходя из цели, в диссертации поставлены следующие задачи:
- определить конституционные основы российского федерализма, опираясь на новейшие исследования в области российского федерализма, учитывая историю и практику России и зарубежных федераций; выделить общие принципы построения федеративного государства и особенные принципы, присущие Российской Федерации, обозначив индивидуальность воплощения общих и особенных принципов при федеративном государственном устройстве;
- предложить пути совершенствования формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, беря во внимание историю Совета Федерации, особенности федеративного устройства Российской
Федерации, теорию и практику построения двухпалатных парламентов в федеративных государствах;
- исследовать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на конституционной основе и установить соответствие действующего федерального закона, относящегося к данному разграничению, Конституции РФ;
- рассмотреть конституционно-правовые основы и перспективы оптимизации субъектного состава Российской Федерации.
Методологическая, теоретическая и нормативная основа исследования.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляет система концепций и взглядов опирающаяся на диалектический метод познания и представленная в трудах российских и зарубежных ученых по теории государства и права, конституционному (государственному) праву, теории государственного управления. В работе использованы общие и специальные методы познания: абстрагирования, анализа и синтеза (прямой, возвратный и структурно-генетический), индукции и дедукции, исторический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие современные методы.
При работе над диссертацией автор опирался на российские и международные нормативно-правовые акты, имеющие отношение к федеративному государственному устройству Российской Федерации.
В ходе работы над диссертацией были изучены и обобщены труды видных российских и зарубежных ученых связанных с федерализмом вообще, и с российским федерализмом в частности. А именно, труды: Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, С.Д.Валентея, В.В.Гошуляка, Р.В.Енгибаряна, Л.М.Карапетяна, Ю.К.Краснова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо, А.В.Малько, Н.И.Матузова, М.Н.Марченко, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, И.А.Конюховой
И.А.Умновой), Т.Я.Хабриевой, В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина, А.Ященко, а также А.Гальминтона, Дж.Джея, Дж.Мэдисона, Д.Елазара.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что предлагаются пути совершенствования российского федерализма на современном этапе, с учетом новейшего законодательства Российской Федерации и последних работ ученых в области федерализма. Становление федеративных отношений в Российской Федерации заставляет ученых регулярно обращаться к проблемам связанным с этими отношениями, искать новые пути решения этих проблем, определять оптимальную модель российского федерализма. В связи с этим в данной работе были по-новому рассмотрены и определены конституционные основы российского федерализма, и было предложено практическое решение некоторых проблем связанных с государственным устройством Российской Федерации.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы: 1. Предложена семантика отдельных понятий, относящихся к федеративному государственному устройству: федерация» - это форма политико-территориального устройства государства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований (субъектов федерации). При этом государственная власть федеративного государства представлена федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; конституционные основы российского федерализма» - это совокупность норм Конституции Российской Федерации, которые утверждают федеративное государственное устройство и регулируют федеративные отношения; общие конституционные принципы российского федерализма» представляют собою общие принципы федерализма, которые определяют федеративное устройство государства и закреплены в нормах Конституции
Российской Федерации; особенные конституционные принципы российского федерализма» — это принципы, отражающие особенности реализации федеративного устройства в Российской Федерации и закрепленные в нормах Конституции Российской Федерации.
2. К положению о том, что федеративные отношения в Российской Федерации регулируются на пяти базовых уровнях \ добавлен еще один уровень. Помимо уровней состоящих из законодательства Российской Федерации было аргументировано существование уровня, основанного на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договоров Российской Федерации.
3. На основании концепции существования общих и особенных принципов, а также индивидуальности при построении государства с федеративным устройством 2 предложена и обоснована система конституционных основ российского федерализма, опирающаяся на общие и особенные конституционные принципы российского федерализма.
Общие конституционные принципы российского федерализма представляются следующим образом:
1. государственная целостность;
2. единство системы государственной власти;
3. разделение государственной власти;
4. равноправие и самоопределение народов.
Особенные конституционные принципы российского федерализма имеют следующий состав:
1. демократия;
2. республиканская форма правления;
3. национальная и территориальная организация субъектов федерации;
4. остаточный принцип разграничения предметов ведения между Российской
1 См.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 44.
-а
См.: Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Указ. соч. С. 318.
Федерацией и ее субъектами; 5. равноправие субъектов федерации.
Представлено исследование на предмет, каким образом общие и особенные конституционные принципы российского федерализма закреплены в нормах Конституции Российской Федерации.
4. На основании опыта федеративных государств и с учетом особенностей Российской Федерации предложен новый порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемые на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации. Выборы осуществляются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Членом Совета Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Член Совета Федерации избирается сроком на 6 лет. Совет Федерации обновляется каждые три года на половину. Право выдвигать кандидатов в члены Совета Федерации Федерального Собрания предоставляется группам избирателей, избирательным объединениям, а также использовать путь самовыдвижения.
5. Анализ конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации показал сложность системы такого разграничения, которая не вписывается в схему остаточного принципа установленного для разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами Конституцией РФ. На основании этого выявлено несоответствие отдельных норм Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ (ред. от 11.12.2004) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституции Российской Федерации. Для устранения несоответствия предложены следующие поправки (выделены курсивом) в Федеральный закон от 06.10.1999г. № 184-ФЗ в статью 26.1. «Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации».
Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации» (ч. 1 ст.26.1).
Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями» (ч.З ст.26.1).
6. Исследование проблемы оптимизации субъектного состава Российской Федерации показало, что радикальное изменение государственного устройства путем укрупнения субъектов Российской Федерации или перехода к унитарному государственному устройству не имеет под собой правовых оснований. Изменения в субъектном составе возможны только на основе взвешенного подхода к объединению субъектов, учитывающего не только волю народов, населяющих субъекты, но и экономическую и правовую стороны такого объединения. Предлагается дождаться конкретных результатов образования Пермского края и на их основе рассматривать дальнейшие перспективы оптимизации субъектного состава Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в том что, отталкиваясь от научно-обоснованных конституционных основ российского федерализма можно решать актуальные проблемы, стоящие на пути становления федеративного российского государства. В данном исследовании предложены решения некоторых проблем российского федерализма, а также пути его совершенствования.
Материалы диссертации могут быть использованы не только в научно-исследовательских и учебных целях, но и в законодательной практике.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД РФ. Там же были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Чванов, Анатолий Геннадьевич, Москва
Заключение.
Автор данной работы, рассматривая пути совершенствования российского федерализма на современном этапе, обратил свое внимание на три проблемы связанные с федеративным государственным устройством Российской Федерации. Предложения и выводы, сделанные по результатам исследования заключаются в следующем.
1. Проблема формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является часть проблемы формирования органов государственной власти при федеративном государственном устройстве. Она связана не только с уровнем развития федеративных отношений в конкретном государстве, но и с формированием органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
Недостатком настоящей Конституции Российской Федерации можно считать жестко закрепленные условия формирования Совета Федерации, а именно - по одному представителю от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое закрепление ограничивает варианты порядка формирования верхней палаты российского парламента, который устанавливается федеральным законом. При этом многие ученые связывают данное ограничение в формировании Совета Федерации с политической обстановкой времени принятия Конституции РФ. Обсуждая эту проблему необходимо отметить, что в отличие от Совета Федерации порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается только федеральным законом.
Ограничения порядка формирования Совета Федерации, определенные Конституцией РФ, препятствуют принятию такого порядка формирования верхней палаты парламента Российской Федерации, который бы соответствовал текущему уровню развития федеративных отношений в Российской Федерации. Это приводит не только к негативным последствиям в отношениях между разными ветвями и уровнями государственной власти, но и к различным неправомерным предложениям со стороны некоторых законодателей, которые пытаются обойти установленные в Конституции РФ ограничения по формированию Совета Федерации, что в свою очередь ведет за собой нарушение конституционных принципов российского федерализма. Примером этому может служить предложение избирать главу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в паре с представителем от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Совет Федерации.
Идеальным положением можно бы было считать положение, при котором Конституция РФ ограничивала порядок формирования Совета Федерации только лишь размерами этой верхней палаты парламента, а порядок формирования устанавливался федеральным законом. И в настоящее время, теоретически, преград для этого не существует. Но существует теоретическая проблема науки конституционного права, которая касается порядка формирования органов государственной власти и степени определяемых Конституцией ограничений порядка формирования.
Предложенный автором диссертации порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации соответствуют развитому характеру федеративных отношений, и он основан как на опыте государств с федеративным государственным устройством, так и на особенностях присущих Российской Федерации. Но предложенный порядок формирования может быть применен и сегодня, с учетом нового порядка формирования глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, прямые выборы в Совет Федерации представителей от каждого субъекта Российской Федерации представляли бы собою элемент системы «сдержек и противовесов» утверждаемым законодательными ветвями власти по представлению Президента РФ главам исполнительной власти субъектов Федерации. Кроме этого, прямые выборы законодательного (представительного) органа государственной власти полнее выражают принцип демократии, заложенный в Конституции РФ.
2. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации находится в центре внимания ученых и политиков, начиная со времени принятия Конституции РФ.
В настоящее время решение проблемы требует: а) довести до конца процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ и Федеральным законом от 06.10.1999г. (ред. 11.12.2004г.) № 184-ФЗ договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов федерации. б) привести в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством не только основные законы (конституции и уставы) субъектов федерации, но и остальное законодательство субъектов федерации.
Однако для исполнения вышеуказанных положений необходимо четко представлять систему разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которая основывается не только на остаточном принципе разделения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, но и на других нормах Конституции РФ, определяющих полномочия двух уровней государственной власти.
Проведенное исследование конституционно-правовых основ показало сложность системы разграничения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти и несоответствие отдельных норм Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ (ред. от 11.12.2004г.) Конституции РФ. Следовательно, прежде чем приводить законодательство субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, необходимо руководствуясь статьей 15 Конституции РФ привести в соответствие с Конституцией РФ Федеральный закон от 06.10.1999г. № 184-ФЗ, согласно предложенным в данной диссертации поправкам.
3. На пути совершенствования российского федерализма встречаются немало предложений связанных с оптимизацией субъектного состава Российской Федерации. Многие из них на первый взгляд выглядят довольно привлекательными и перспективными. Но в тоже время поверхностное обоснование целей и задач предлагаемых реформ, а также отсутствие прогнозируемых последствий данных реформ, заставляют внимательно относится к предлагаемым инновациям.
С учетом вышесказанного, автором диссертации было проведено исследование целей и задач, а также результатов оптимизации субъектного состава Российской Федерации. Исследование было основано на изучении конституционно-правовых основ радикальных изменений в субъектном составе Российской Федерации на данном этапе развития государства. Исследование показало отсутствие существования основательно обоснованных целей предлагаемых радикальных реформ с точки зрения права, экономики и государственного управления. А ведь именно только совокупность этих отраслей науки может оценить, насколько необходимым является преобразование государственного устройства Российской Федерации, и насколько будут оправданы в политическом, экономическом и других аспектах предлагаемые изменения.
На сегодняшний день можно сделать следующий вывод (рассматривается правовой аспект) по проблеме оптимизации субъектного состава Российской Федерации.
Радикальные изменения в государственном устройстве Российской Федерации повлекут за собой поправки в Конституцию РФ, а в некоторых случаях могут вызвать необходимость принятия новой Конституции (если изменения коснуться Главы 1 и 9 Конституции РФ). Но текущее состояние Российской Федерации с политической и экономической точек зрения никак не подходит для такого рода реформ.
Однако шаг в сторону объединения субъектов Российской Федерации уже сделан (создание Пермского края). И после того как будут скрупулезно изучены результаты этого объединения, можно будет дальше рассматривать укрупнение субъектов Российской Федерации.
Данный вывод вовсе не говорит о бесперспективности рассмотрения в дальнейшем радикальных изменений в государственном устройстве Российского государства. Возможно, в Администрации Президента РФ изучают перспективы перехода унитарному государственному устройству и готовят к этому почву. Так, например, утверждение главы исполнительной власти законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по предложению Президента РФ может служить серьезным шагом в сторону таких преобразований. 4. Совершенствование российского федерализма должно происходить, как в теоретической, так и в практической плоскости. Первое означает глубокую теоретическую проработку проблем, связанных с российским федерализмом, и главное - разработку модели федеративного государства, которая соответствовала историческим, географическим, национальным и другим особенностям Российской Федерации. Практическая плоскость совершенствования российского федерализма требует принятия нормативно-правовых актов, которые бы учитывали не только сиюминутную политическую и экономическую обстановку в стране и мире, но позволяли развиваться федеративным отношениям в Российской Федерации.
Одним из главных теоретических вопросов российского федерализма является вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации уровню развития существующих общественных, в том числе и федеративных, отношений и о возможности дальнейшего развития этих отношений на основе Конституции РФ.
Выборы в Государственную Думу и выборы Президента РФ немного отодвинули в тень такое событие, как 10-летие принятия Конституции Российской Федерации. Тем не менее, многие ученые и политики выразили свое отношение к данному событию в своих статьях или выступлениях, которые обычно заканчивались ответом на вопрос о необходимости вносить изменения в действующую Конституцию РФ. Основное содержание статей и выступлений сводилось к воспоминаниям о не простой истории создания Конституции РФ и к недостаткам и упущениям, которые видятся авторам. При этом сторонники внесения поправок в Конституцию РФ предлагали и сами поправки.
Если говорить о недостатках и упущениях в Конституции РФ, то необходимо вспоминать не только о политической обстановке во время принятия Конституции, но и об уровне развития в России тех наук, которые имеют к ней прямое отношение, и в первую очередь о теории государства и права, конституционном (государственном) праве и теории государственного управления. Можно с уверенностью сказать, что Конституция РФ отражает состояние российской науки тех лет. К сожалению, положение в данном направлении не претерпело больших изменений в лучшую сторону.
В научных статьях, посвященных юбилею, ученые поднимают вопросы, связанные с теорией конституционного (государственного) права. Так, Т.Я.Хабриева пишет, что в Конституции РФ «есть неудачные формулировки, конструкции, в том числе по принципиальным вопросам (например, определенная несогласованность ст. 10 и П.)»1. Это намек на то, что «положение о трех ветвях государственной власти недостаточно четко согласуется с положением о четырех категориях субъектов ее осуществления». Так комментирует эти статьи Конституции РФ другой не менее известный ученый А.С.Автономов2.
С.А.Авакьян критикуя Конституцию РФ, пишет, что «во-первых, наша Конституция закрепила принцип разделения властей. Это, казалось бы неплохо.
1 См.: Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость. //Журнал российского права. 2003. №11. С.21.
2 См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. / Под. ред. Б.Н.Топорнина. - М., 2003. С. 145.
Но Основной закон фиксирует три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную. И мы никак не можем понять, куда при этой триаде включать отдельные государственные органы»1.
К сожалению четкого ответа, на вопрос о месте Президента РФ в системе разделения властей, нельзя найти не только в Конституции РФ, но и в современных учебниках и трудах по конституционному праву России. Тоже касается и положения отдельных государственных органов (например, Центрального банка РФ, Прокуратуры РФ). И ответы на данные вопросы ученые должны давать в своих научных исследованиях и трудах.
Проблема разделения государственной власти существует как для унитарных, так и для федеративных государств, то есть вне зависимости от формы государственного устройства. Тривиальное разделение государственной власти (в демократических государствах) на три или более ветвей отошло в прошлое. В настоящее время необходимо рассматривать единую государственную власть, как систему, основу которой составляют не только различные ветви власти, но и другие не менее важные элементы (как, например, институт главы государства, государственные органы, не имеющие властных полномочий, но выполняющие функции, необходимые для осуществления властных полномочий и т.д.). Перераспределение государственной власти внутри унитарных государств привело к появлению так называемых «регионалистких» государств, что также внесло некоторое смущение в теорию конституционного права о делении государств на унитарные и федеративные.
Автор диссертации предлагает выделять общие и особенные принципы, а также индивидуальное, не только для государств с федеративным государственным устройством, но и для государств с унитарным государственным устройством. Это позволит вписать, так называемые «регионалисткие» государства в теорию, касающуюся формы государства и его государственного устройства.
1 См.: Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и песпективы.//Журнал российского права.2003.№ П.С.50.
Вопросом, требующим теоретического и практического разрешения, является вопрос разграничение власти по вертикали в федеративном государстве. По Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Сделано это в надежде, что когда-нибудь в России появится гражданское общество. Но пока его нет, одни ученые предлагают местное самоуправление включить третьим уровнем в системе разделения государственной власти федеративного государства, другие рассуждают о «публичной власти», которая включает в себя систему государственной власти и власть местного самоуправления. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями согласно Конституции РФ (ч.2 ст. 132) и федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл.4), а также общие принципы организации местного самоуправления позволяют говорить о том, что власть местного самоуправления имеет все признаки государственной власти. И поэтому проблема отношений местного самоуправления и системы государственной власти в Российской Федерации требует своего научно-практического разрешения.
Рассмотренные в данной работе конституционные основы российского федерализма довольно основательно представлены нормами Конституции РФ. Это касается как общих, так и особенных конституционных принципов российского федерализма. В тоже время существуют теоретические и практические проблемы, связанные с данными принципами. И, прежде всего, они касаются принципа разделения государственной власти и остаточного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. В комплекс проблем входят проблема разделения государственной власти по горизонтали с учетом принципа «сдержек и противовесов», проблема места и функций отдельных государственных органов в системе разделения властей, проблема практического осуществления остаточного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, проблема организации и внутренних отношений сложносоставных субъектов. Каждая из этих проблем находится в определенной стадии своего разрешения. Результаты решения данных проблем можно отразить не только в законодательстве, но и в Конституции РФ, путем внесения изменений. Изменения классифицируются на предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, которые требуют разработки проекта новой Конституции, и поправки к главам 3-8 Конституции, которые принимаются в порядке, предусмотренном статьей 136. В настоящее время политическая расстановка сил дает реальную возможность для внесения поправок в Конституцию РФ, но будет ли преодолен, в первую очередь, психологический барьер внесения первой поправки, покажет время. Кроме этого многие осознают наличие иных путей решения проблем, связанных с Конституцией РФ. В первую очередь это научный комментарий Конституции, позволяющий объяснить положения Конституции с позиций современного конституционного (государственного) права. Второй путь - законодательный, раскрывающий положения Конституции РФ, путем принятия законодательных актов, соответствующими органами. А третий - это толкование Конституции Конституционным Судом РФ.
В тоже время необходимо осознавать, что действующая Конституция Российской Федерации по своей сути является Конституцией переходного периода и, следовательно, может не удовлетворять требованиям, предъявляемым к ней развивающимися общественными отношениями. И поэтому стремление сохранить Конституцию РФ в неизменном виде может привести к более негативным результатам, чем ее разумный пересмотр.
Конституция РФ составлена таким образом, что она может послужить основой для любой формы общественных отношений. При соответствующей трактовке, заложенные в ней положения могут отвечать требованиям как капиталистического, так и социалистического общества. Принятие соответствующих законов, при отсутствии в Конституции РФ четкого демократического принципа формирования отдельных органов государственной власти, может привести к изменению политического режима.
В данной работе была сделана попытка осмысления конституционных основ российского федерализма, заложенных в Конституцию РФ. При этом автор руководствовался общепризнанными положениями теории государства и права и конституционного (государственного) права. Ограниченность объема работы не дает возможности проанализировать два важных вопроса связанных с конституционными основами российского федерализма. А именно: насколько полно представлены особенные принципы российского федерализма в Конституции РФ и соответствует ли объем конституционных основ федеративного устройства Российской Федерации минимальному объему необходимому для продуктивного функционирования федеративного государства.
В связи с этим возникает проблема определения общих и особенных принципов российского федерализма, которые должны были быть закреплены в Конституции РФ. Реализация этих принципов в Конституции РФ будет определять индивидуальность российского федерализма. При этом необходимо определить, насколько можно варьировать особенные принципы российского федерализма и индивидуальное их воплощение в федеративном устройстве российского государства. Это можно будет осуществлять, например, федеральными законами или иными нормативно-правовыми актами.
Рассмотренная выше проблема является частью глобальной проблемы эволюционного развития Российского государства. Для решения этой проблемы предлагается следующее:
1. Иметь ясное представление о модели государства, которая будет соответствовать историческим, географическим, национальным и иным особенностям Российского государства. При этом нельзя не учитывать уровень экономического развития государства и ментальный уровень развития населения страны. Упущение данных моментов может привести к развалу государства или превращению его, в лучшем случае, в «банановую республику».
2. Иметь теорию построения соответствующей России модели государства, которая будет включать в себя не только научно-обоснованную форму государства, теорию разделения государственной власти и теорию экономического развития государства, но и этапы эволюции государства.
3. Создать Конституцию, которая бы включала в себя основные принципы построения Российского государства, исходя из вышеуказанной теории. Конституция должна содержать не только принципы, которые нельзя было бы изменить, не меняя при этом Конституцию полностью, но в ней должны быть положения, которые бы позволяли развиваться общественным отношениям.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Совершенствование российского федерализма на современном этапе. Правовые аспекты»
1. Конституция (Основной закон) Российской Федерации России (в редакции 10 декабря 1992 года). -М.: Известия, 1993.
2. Конституция (Основной закон) РСФСР. Конституции (Основные законы) автономных Советских Социалистических Республик. М., 1979.
3. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосоватгаем 12 декабря 1993 года. -М.: Юристъ, 2003.
4. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических республик. -М.: npoipecc. 1980.
5. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. / Составитель Маклаков В.В. -М.: Волтерс Клувер. 2003.
6. Конституции зарубежных стран: Сборник. -М.: Юрлитинформ, 2001.
7. Действующее международное право. Том 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996.
8. Международное публичное право. Сборник документов. Том 1. М.: БЕК, 1996.
9. Федеративный договор: Документы. Комментарий. М.: Республика, 1992.
10. Конституции республик в составе Российской Федерации. / Под. ред. Н.А. Михалевой. М.: Манускрипт, 1995.
11. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации.-М.: ГД РФ: Известия, 1995-1997. Вып. 1-4.
12. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. -М.: ГД РФ: Известия, 1997. Ч. 1-11.
13. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.06.1990г. «Офедеративном договоре». Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 8. Ст. 112.
14. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 30.01.1991г. «О положении «О Совете Федерации РСФСР». / Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 6. Ст. 97.
15. Выступление В.В.Путина при предсгавлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года. // Российская газета. 2000. 11 июля.
16. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «Не будет пи революций, пи контрреволюций». // Российская газета. 2001. 4 апреля.
17. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной». // Российская газета. 2002. 19 апреля.
18. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2003. 17 мая.
19. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2004. 27 мая.
20. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2005. 26 апреля.
21. Выступление Президента РФ В.В.Путина на торжественном приеме, посвященном 10-летию принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 2003 года. // Журнал российского права. 2004. № 1.
22. Выступление Президента РФ В.В.Путина на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004г. П Российская газета. 2004. 14 сентября.
23. Распоряжение Президента РФ от 23.10. 1992г. № 603-РП «Об образовании Совета глав Республик». / Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 18. Ст. 1460.
24. Указ Президента РСФСР от 22.08.1991г. № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР». / Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.
25. Указ Президента РФ от 22.02.1993г. № 273 «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации». / Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 9. Ст. 735.
26. Указ Президента РФ от 21.09.1993г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». / Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.
27. Указ Президента РФ от 11.10.1993г. № 1625 «О внесении изменений и дополнений в положение о федеральных органах власти на переходный период». / Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 42. Ст. 3993.
28. Указ Президента РФ от 11.10.1993г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». / Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 42. Ст. 3994.
29. Указ Президента РФ от 13.05.2000г. № 849 (ред. 30.01.2001г.) «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». / Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112; 2001. № 6. Ст. 551.
30. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края». / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409.
31. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996г. № I -ФКЗ (ред. 04.07.2003г.) «О судебной системе Российской Федерации». / Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1; 2003. № 27. Ст. 2698 (4.1).
32. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». / Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №52 (ч.1). Ст. 4916.
33. Федеральный закон от 05.12.1995г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». / Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4869.
34. Федеральный закон от 17.06.1996г. № 74-ФЗ (ред. 10.11.2003г.) «О национально-культурной автономии». / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2965; 2003. № 46 (ч.1). Ст. 4432.
35. Федеральный закон от 30.04.1999г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». / Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 18. Ст. 2208.
36. Федеральный закон от 05.08.2000г. № ПЗ-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». / Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3336.
37. Монографии, тематические сборники, .материалы научных конференций,учебные и справочные издания.
38. Лбдулатипов Р.Г., Болтепкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. -М.: Республика, 1992-1993.
39. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.: Республика, 1994.
40. Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. Курс лекции. М.: Омега-Л, 2004.
41. Барсегов Ю.Г. Самоопределение и территориальная целостность. -М., 1993.
42. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 2004.
43. Бжезинский 3. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы. М.: Международные отношения, 1998.
44. Большой юридический словарь. / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. -М.: ИНФРА-М, 1998.
45. Богданова Н.А. Система пауки конституционного права. М.: Юристъ, 2001.
46. Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Издательство Юридический центр Пресс, 2003.
47. Валснтсй С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. — М.: ИЭ, 1998.
48. П.Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001.
49. Вопросы национальных и федеративных отношений. / Под ред. Абдулатипова Р.Г. М,: Издательство РАГС, 2004.
50. Гошуляк В.В. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма. М.: Акад. соц. наук РФ, 1999.
51. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые основы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Янус-К, 2000.
52. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003.
53. Додонов В.Н., Панов В.П., Румянцев О.Г. Международное право. Словарь-справочник. / Под общ. ред. В.Н. Трофимова. М.: ИНФРА-М, 1998.
54. Жап Бодетт основоположник концепции государственного суверенитета. / Сост. Агабеков Г.Б. -М.: ИПИОП, 1990.
55. Еллинек Г. Право современного государства: Общее учение о государстве. -СПб., 1903.
56. Енгибарян В.Р. Понятие и теоретические основы федерализма. — М.: МГИМО (университет) МИД Российской Федерации, 1999.
57. Енгибарян Р.В. Краснов Ю.К. Теория государства и права: Учебное пособие. -М.: Юристь, 2003.
58. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. М.: Юристь, 2002.
59. Карапетян JI.M. Федерализм и права народов: Курс лекций. М.: «Издательство ПРИОР», 1999.
60. Карапетян JI.M. Федеративное устройство Российского государства. М.: НОРМА, 2001.
61. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2002.
62. Комментарии к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. В 3-х томах. / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. — М.: Юристь. 2000-2002.
63. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ. 2003.
64. Конституционное право: Энциклопедический словарь. / Отв. ред. С.А.Авакьян. -М.: Норма: Норма-Инфра М, 2000.
65. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. / Ред. Б.А. Страшун-М., 1999.
66. Конституционное право зарубежных стран. / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И.Лейбо, Л.М.Энтина, МГИМО (Университет) МИД РФ М.: НОРМА, 2004.
67. Конституционное право субъектов Российской Федерации. / Отв. ред. В.А. Кряжков. -М.: ООО «Городец-издат», 2002.
68. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. / Под ред. Б.Н. Топориитта. М.: Юристь,2003.
69. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития. М.: Городец: Формула права, 2004.
70. Краснов Ю.К. Государсгвенное право России. Исгория и современносгь: Учеб. пособие. -М.: Юристь, 2002.
71. Кузин Ф.А. Кандидатская диссертация. Методика написания, правила оформления и порядок защиты: Практическое пособие для аспирантов и соискателей ученой степени. -М.: Ось-89, 2004.
72. Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М.: «Компания Спутник + », 2000.
73. Левакин И.В. Современная единая российская федеративная государственность: проблемы и перспективы. Саратов, 2000.
74. Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М.: Юрид. лит., 1977.
75. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. -М.: ЮНИТИ, 2002.
76. Мамонтов А.Г. Принципы российского федерализма. Лекция. М.: Моск. Акад. МВД России, 2002.
77. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 6. -М.: Прогресс, 1980.
78. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. -М.: Проспект, 2004.
79. Основы теории и практики федерализма. Пособие для студентов вуза. (С.А. Авакьян и др.) / Отв. ред. Малерлит. Институт европейской политики
80. Католического университета г.Лейвена, 1999.
81. Парламентское право России: Учеб. пособие. / Под. ред. Т Я. Хабриевой. -М.: Юристъ, 2003.
82. Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности. / Состав. ОБ. Алексеев. М.: Цешр стратегических исследований, 2002.
83. Проблемы теории государства и права. /' Под. ред. М.Н. Марченко. М.: Проспект. 2001.
84. Рузавин Г.И. Методы научного исследования. М.: Мысль. 1972.
85. Рябов С.В. Конституционное право Мексиканских Соединенных Штатов. -М.: Институт зашиты предпринимательства, 1997.
86. Севостьянов Н.В. Конституционное право России: схемы, таблицы, основные нормативные акты. Р-на-Д.: Феникс, 1998.
87. Сиджански К. Федералистское будущее Европы: От Европейского сообщества до Европейского Союза. М.: Российский гуманитарный университет, 1998.
88. Ожегов С.И. Словарь русского языка. / Под общ. ред. Л.И.Скворцова М.: Оникс 21 век. Мир и образование. 2003.
89. Совет Федерации: Эволюция статуса и функций. / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М.: Институт права и публичной политики, 2003.
90. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ. -М., 2003.
91. Сравнительное конституционное право: Учебное пособие / Отв. ред. В.Е. Чиркин. -М.: Международные отношения, 2002.
92. Тенденции развития федерализма в Российской Федерации: (Аналитический доклад). / Сост. К.И. Головощинский. -М.: Олита, 2002.
93. Теоретические проблемы российского конституционализма. / Под. общ. ред. Т.Я. Хабриевой. -М., 2000.
94. Теория государства и права: Курс лекций. / Под. ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. -М.: Юристъ, 2004.
95. Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб.: Из-во «Юридический центр Пресс», 2002.
96. Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (Актуальные правовые проблемы). М.: ШШОП РАН, 1996.
97. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.- практ. пособие. — М.: Дело, 2000.
98. Фарукшин М.Х. Федерализм: Теоретические и прикладные аспекты. М.: Юристь, 2004.
99. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. -М.: Юристь, 2001.
100. Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). / Под, ред. М.Н. Марченко. М.: Юристь, 2000.
101. Федерализм: Энциклопедический словарь. -М.: ИНФРА-М, 1997.
102. Федералист. Политические эссе А.Гальминтона, Дж.Мэдисона и Дж.Джея. / Под. общ. ред. Н.Н.Яковлева М.: Весь мир, 2000.
103. Федоров А.Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. -М.: Научная книга, 2000.
104. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-ПРЕСС, 2003.
105. Чиркип В.Е. Государствоведепие. М.: Юристь, 2000.
106. Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М.: Юристь, 2004.
107. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. М.: Юристь, 2002.
108. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юристь, 2003.
109. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зерцало, 1998.
110. Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М.:
111. Издательский дом «Артикул», 1997.
112. ЧиркинВ.Е. Современное федеративное государство. Учебное пособие,-М.: Издательство МНИМЛ, 1997.
113. Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации. / Сост. Ю.Л. Шульженко. -М.: Юристь, 1997.
114. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. / Под ред. В.Г.Стрекозова М.: Интерстиль, 2002.
115. Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации. М.: Юристь, 2003.
116. Шестакова Л.А. Российский федерализм: опыт и перспективы развития. -Красноярск: Сибирский институт бизнеса, управления и психологии, 2003.
117. Энциклопедический словарь товарищества «Братья А. и И. Гранат и К». 7 изд. — М.: Русский библиографический институт Гранат. 1915.
118. Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев: Типография К.Маттисена, 1912.
119. Antena (D) Antonio (Ed). Federalism and Regionalism in Europe. ITA, Napoli, 1998.
120. Elazar Daniel J. The Use of Federalism in the Reconstitution of the Ex-Soviet Respublics. Canada, Kingston, 1994.
121. Hamilton A., Madison J., Jay J. The Federalist Papers with an introduction Rossiter C. N.Y. The Federalist № 51. 1961.
122. King P. Federalism and Federation. Baltimore, 1982.
123. Научные статьи, публикации и обзоры в периодических изданиях,авторефераты.
124. Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы. // Политические исследования. 1994. № 5.
125. Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы. /У Журнал российского права.2003. №11.
126. Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы. // Федерализм. 2003. № 1.
127. Багба А.И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов. Автореферат диссертации к.ю.н. М., 2003.
128. Баглай М.В. Конституционализм и политическая система в современной России. // Журнал российского права. 2003. №11.
129. Безруков А.В. Конституция Российской Федерации и институт совместной компетенции. // Федерализм. 2003. № 4.
130. Биджева С.Ю. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации. // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 1.
131. Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О разделении и взаимодействии властей в России. // Государство и право. 2002. № 5.
132. Бухвальд Е. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений. // Федерализм. 2004. № 4.
133. Брызгалов А.И. О некоторых теоретико-методологических проблемах юридической науки на современном этапе.// Государство и право. 2004. № 4.
134. Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Автореферат диссертации к.ю.н. Екатеринбург, 2002.
135. Гаганова Н.А. Концепция разделения властей и идея субсидиарности. // Государство и право. 2003. № 3.
136. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования. // Журнал российского права. 2002. № 7.
137. Глигич-Золотарева М.В. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы. // Федерализм. 2003. № 2.
138. Глигич-Золотарева М.В. Укрупнение субъектов Федерации: Pro et Contra. // Федерализм. 2002. № 1.
139. Гюлумян В.Т. Тенденции развития Российской Федеральной Конституции. Автореферат диссертации к.ю.н. СПб., 2003.
140. Двадненко В.О. Конституционные основы российского федерализма. Автореферат диссертации к.ю.н. -Р.-на-Д., 2003.
141. Дегтев Г.В. Современный российский федерализм: Особенности правового статуса и основные направления его совершенствования. Автореферат диссертации к.ю.н. М., 2001.
142. Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. // Государство и право. 2004. № 5.
143. Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы, // Государство и право. 2003. №11.
144. Евсеенко Т., Солопова Н. Конфедерация как форма государственного устройства. // Федерализм. 2004. № 1.
145. Енгибарян В.Р. Федерализм в современном мире. Автореферат диссертации к.ю.н. М., 2000.
146. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права. // Государство и право. 2001. № 1.
147. Закатнова А. «Козак взялся за чеченский договор». // Российская газета. 2003. 2 июля.
148. Зорькин В.Д. Россия и ее Конституция. // Журнал российского права. 2003. № 11.
149. Казаков А. Российский этнический федерализм: угроза целостности страны? // Федерализм. 2004. № 1.
150. Калашникова М. Леонид Драчевский: «Хочу держаться подальше от политики». // Независимая газета. 2000. 20 июня.
151. Калина В.Ф. Национальные модели федерализма и особенности их становления. // Социально-гуманитарные знания. 1999. № 2.
152. Кириенко С.В. В политике и на госслужбе начинается смена поколений. // Век. 2001. 2-9 ноября.
153. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. // Журнал российского права. 2002. № 5.
154. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов власти. // Журнал российского права. 2002. № 8.
155. Колотова Н.В. Российское государство и право на рубеже тысячелетий. // Государство и право. 2000. № 7.
156. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации. // Государство и право. 2000. № 2.
157. Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий. // Государство и право. 2003. № 10.
158. Краснов Ю.К. Российская государственность: Генезис и эволюция институтов власти, проблемы модернизации. Диссертация д.ю.н. М., 2002.
159. Кремянская Е.А. Проблемы и перспективы развития федерализма в Российской Федерации. Автореферат диссертации к.ю.н. -М., 2003.
160. Курманов М.М. Сущность статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. // Журнал российского права. 2003. № 9.
161. Лейкофф С. Оппозиция «суверенитет-автономия» в условиях федерализма: выбор между «или или» и «больше - меньше». // Политические исследования. 1995. №1.
162. Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущего федеративного устройства. II Федерализм. 2002. № 3.
163. Мартышин О.В. Конституция Российской Федерации 1993г. как памятник эпохи. // Государство и право. 2004. № 4.
164. Мириханов Н. Федерализм, многонациональность, государственность: новый курс российской власти. П Федерализм. 2002. № 3.
165. Миронов С. Конституция России и задачи Совета Федерации. // Российская Федерация сегодня. 2002. № 2.
166. Муравьев А.А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. // Журнал российского права. 2003. № 8
167. Пономарева И.П. Проблемы методологии науки конституционного права. // Журнал российского права. 2004. № 3.
168. Сенчагов В., Дадалко В., Багин А. Укрупнение регионов: цели и реальность. // Федерализм. 2004. № з.
169. Соколова Н.С. Конституционные принципы современного российского федерализма. // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. № 1.
170. Солодухин Ю. Конституционные основы российского федерализма: нерешенные проблемы. // Федерализм. 2003. № 2.
171. Сорокин В. Конституция переходного общества гарант стабильности? // Федерализм. 2003. № 2.
172. Столяров М. Интерес к конституционной реформе связан с поиском выхода из кризиса. // Федерализм. 2003. № 2.
173. Страшун Б.А. Десять лет конституционных прав и свобод. // Журнал российского права. 2003. №11.
174. Строев Е. Не навреди. // Независимая газета. 2000. 6 июня.
175. Тавадов Г.Т. Конституционные принципы российского федерализма. // Социально-политический журнал. 1995. № 6.
176. Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта Федерации. // Государство и право. 2002. № 2.
177. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций. // Государство и право. 1997. № 8.
178. Тихомиров Ю.А. Государственно-правовые аспекты федерализма. // Федерализм. 1999. № 2.
179. Тихомиров Ю.А. О модернизации государства. // Журнал российского права. 2004. № 4.
180. Умнова И.А. Совместное ведение РФ и ее субъектов как предмет конституционного регулирования. // Журнал российского права. 1999. №11.
181. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции. // Государство и право. 1999. №11.
182. Умнова И.А. Фундаментальные аспекты федерализма и природа российского. // Федерализм. 1998. № 3.
183. Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации. // Государство и право. 1994. № 8-9.
184. Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма. // Журнал российского права. 2004. № 7.
185. Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ. // Федерализм. 2003. № 2.
186. Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость. //Журнал российского права. 2003. №11.
187. Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений. // Государство и право. 2004. № 8.
188. Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма. // Федерализм. 2000. № 4.
189. Черепанов В. А. Договоры с Федерацией: за и против. // Федерализм. 2003. № 1.
190. Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. // Журнал российского права. 2003. № 9.
191. Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. // Журнал российского права. 2004. № 8.
192. Чертков А.Н. Об основных правовых проблемах федерализма в современной России и путях их решения. // Федерализм. 2004. № 2.
193. Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятийи разграничение компетенции. // Журнал российского права. 2004. № 2.
194. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации. // Государство и право. 2000. № 10.
195. Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы Российской Конституции. // Государство и право. 2000. № 6.
196. Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии. // Государство и право. 2003. № 7.
197. Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность. // Государство и право. 2002. № 5.
