АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционные и организационно-правовые основы выборов в представительные органы местного самоуправления Кыргызской Республики»
а
Кыргызско-Российский Славянский университет
Диссертационный совет Д.12.08.367
На правах рукописи УДК: 343. 977 (572.2) (043.3)
003474211
Келдибеков Рамис Жакыпбекович
КОНСТИТУЦИОННЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЫБОРОВ В ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 5 ВД /■■ .
Бишкек - 2009
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии МВД КР им. Э.А. Алиева
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Ишимов Бексултан Бекмолдоевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Малиновский Виктор Александрович
Защита диссертации состоится 20 июня 2009 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д. 12.08.367 по защите диссертации на соискание ученой степени кандидата (доктора) юридических наук в Кыргызско-Российском Славянском университете по адресу: 720000, г. Бишкек, пр. Чуй, 42.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кыргызско-Российского Славянского университета по адресу: г. Бишкек, ул. Киевская, 44.
Автореферат разослан 18 мая 2009 года
кандидат юридических наук, доцент Абикенов Архат Ашметович
Ведущая организация:
кафедра конституционного права юридического института Кыргызского Национального университета им. Ж. Баласагына (г. Бишкек, пр-т Жибек Жолу, 394)
Ученый секретарь диссертационного совета: кандидат юридических наук
Бидильдаева Г.А.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В последние годы в Кыргызстане происходит трансформация политической значимости представительных органов власти на местном уровне в рамках общей системы властных институтов. Современная нормативная база отечественного местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу. Тем не менее до недавнего времени существовали серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Кыргызской Республике конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений. Да и сейчас еще до конца не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в кыргызском обществе и государстве. Можно констатировать, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарное™, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в отечественном законодательстве. Практика последних лет также отходила от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества.
На современном этапе развитие местного самоуправления неразрывно связано с вопросами формирования представительных органов местной власти. Од ним из характерных признаков системы органов самоуправления является демократический характер их образования, выражающийся в том, что многие органы власти на местном уровне - выборные. Формируемые на основе избирательной системы, они наделяются значительными властными полномочиями: решают задачи хозяйственного и социально-культурного развития регионов.
Формирование представительных органов местного самоуправления путем выборов не может обойтись без создания надлежащих условий открытости и гласности для их проведения в соответствии с национальным законодательством и нормами международного права. Складывающиеся правоотношения в процессе организации и проведения выборов в местные кенеши должны стать сегодня объектом тщательного изучения. Несмотря на то, что в последние годы создана солидная нормативная база в сфере организации и проведения местных выборов, однако стоит признать, что в настоящее время действующее законодательство и правоприменительная практика значительно опережают теоретические изыскания в области из-
бирательного права. Так, в юридической литературе до сих пор не сформулировано единого понятия выборов, их принципов, предопределяющих свободу волеизъявления народа; неоднозначно толкуется избирательный процесс в целом; ограниченно рассматривается содержание гарантий избирательных прав граждан; далеки от совершенства и избирательные законы.
Проблемы правового регулирования выборов в представительные органы местного самоуправления нередко сопряжены с концептуальными аспектами участия в них граждан Кыргызской Республики, и здесь среди должностных лиц государственных и местных органов власти и представителей институтов гражданского общества существуют различные варианты толкования провозглашаемых на конституционно-правовом уровне избирательных прав и свобод. Данное положение как в теоретическом, так и в практическом плане не может быть признано удовлетворительным, особенно в свете того, что задача обеспечения конституционных избирательных прав граждан на современном этапе является ключевой линией в развитии избирательного законодательства.
Очевидно, что названные проблемы не могут быть решены без разработки теоретической концепции современной избирательной системы. Теоретическое осмысление института выборов в представительные органы местного самоуправления, его сущности, социально-политического назначения является на сегодняшний день самой актуальной задачей отечественной науки конституционного и муниципального права.
Актуальность темы диссертации продиктована также потребностью теоретического и практического решения проблемы, исключительно важной для Кыргызстана - изменение отношения граждан республики к выборам в представительные органы местного самоуправления.
Степень научной разработанности проблемы. В последние годы в науке конституционного права вопросам избирательной системы уделялось достаточное внимание. Однако проблемы выборов в представительные органы местного самоуправления не получили в науке должного освещения. В этой связи научно-теоретическую основу данной проблемы составили классические труды зарубежных ученых К. Боуна, У. Брайсона, М. Дюверже, Д. Оливера, Дж.Ст. Милля.
Рассмотрением общественных отношений, складывающихся в процессе выборов в местные органы власти, в аспекте исторического развития законодательства и практики его применения занимались российские ученые: С.А. Авакьян, A.C. Автаномов, П.А. Астафичев, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, IO.A. Веденеев, A.A. Вешняков, Г.В. Герасименко,
A.B. Зиновьев, A.A. Карам, С.Д. Князев, O.E. Кутафин, Ю.И. Лейбо,
B.В. Лазарев, B.C. Мартеменов, A.B. Самсонов, В.Н. Фальков, Н.Э. Шишкин и др.
Научно-теоретические основы проблемы и современное состояние избирательной системы нашли свое отражение в работах казахстанских авторов: А.К. Абельдинова, A.A. Абикенова, А.Т. Ащеулова, К.К. Айтко-жина, М.Т. Баймаханова, М.Ю. Джунусова, JI.T. Жанузаковой, З.Ж. Кен-жалиева, В.А. Ким, O.K. Копабаева, В.А. Малиновского, Э.Б. Мухамеджа-нова, Г.С. Саиаргалиева, С.С. Сартаева, Р. Сакиева и других ученых и практиков.
Определенный вклад в изучение данной проблематики внесли отечественные исследования Ч.И. Арабаева, Р.Ш. Азыгапиева, Э.Д. Бейшембие-ва, Г.А. Бидильдаевой, Б.С. Дубанаева, Э.Э. Дуйсенова, М.Д. Джумабаева, Б.Р. Зулпиева, Б.Б. Ишимова, Г.А. Мукамбаевой, Б.Н. Малабаева, К.К. Нур-бекова, K.M. Осмоналиева, Э.Н. Ракимбаева, С.С. Сооданбекова, JI.4. Сыдыковой, М.К. Укушева, Р.Т. Тургунбекова, У.К. Чыналиева и др. Однако в своих трудах многие из них рассматривали общие вопросы избирательного процесса, обращая основное внимание на процедуры выборов в представительные органы государственной власти. Так, в частности, Б.Н. Малабаев в своей монографии «Конституционно-правовые основы избирательной системы Кыргызской Республики» (2005) рассматривает в основном базовые теоретические и практические институты современного избирательного процесса, анализирует источники избирательного права, освещает стадии избирательного процесса. Другой ученый М.Д. Джумабаев в своем научном исследовании «Развитие избирательной системы Кыргызской Республики» (2004) исследует в основном истори-ко-правовые аспекты развития избирательной системы республики и др.
Наряду с разработкой общетеоретических проблем функционирования представительной местной власти в юридической литературе получили широкое распространение исследования отдельных аспектов выборов, а также юридический анализ материалов, выпускаемых перед выборами государственными органами, как: инструкции, положения, настольные руководства для организаторов выборов, электората и т.д. Исследователями также разрабатывалась методология прогнозирования итогов выборов в региональные и местные кенеши.
Тем не менее в современном Кыргызстане представительная власть на местном уровне трансформируется столь стремительно, что проводимые исследования не всегда успевают за ходом преобразований.
Все вышеперечисленное подтверждает актуальность и своевременность выбора темы данного исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и проведения выборов в представительные органы местного самоуправления, направленные на обеспечение избирательных прав граждан.
Предмет исследования составляют:
• нормативные правовые акты Кыргызской Республики, регулирующие правовые основы организации и функционирования органов местного самоуправления;
• тенденции и особенности развития избирательной системы и избирательного законодательства Кыргызской Республики, регламентирующего организацию и проведение выборов в местные кенеши;
• эффективность применения норм избирательного законодательства в процессе выборов в представительные органы местного самоуправления.
Цель диссертационной работы состоит в обобщении и развитии теории и практики выборов в представительные органы местного самоуправления и на этой основе формулирование рекомендаций по оптимизации норм избирательного законодательства и механизмов его реализации.
Достижение этой цели обеспечивается постановкой и решением следующих задач:
1) проанализировать теоретические и конституционно-правовые основы местных выборов как формы осуществления народовластия;
2) конкретизировать и расширить перечень принципов выборов представительных органов местного самоуправления;
3) определить правовое содержание и соотношение понятий «избирательная система», «избирательное право» и «избирательный процесс»;
4) рассмотреть основные стадии выборов в представительные органы местного самоуправления с практической точки зрения;
5) исследовать механизм защиты избирательных прав при разрешении избирательных споров;
6) разработать конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства Кыргызской Республики, регулирующего выборы в органы местного самоуправления.
Методологическая основа диссертационного исследования состоит в применении как общенаучных методов и приемов, так и специальных научных методов, разработанных в юридической науке. При проведении исследования особую роль сыграли такие методы научного познания, как конкретно-социологический, формально-юридический, системный, метод сравнительного правоведения, диалектический, логический и др.
Теоретическую основу диссертации составили труды зарубежных и отечественных ученых. В ходе работы над темой диссертационного исследования были использованы классические труды У. Брайсона, М. Дюверже, Д. Оливера, Дж. Ст. Милля и др.
Основой для проведения исследования послужили работы современных российских ученых, казахских и отечественных ученых: С.Д. Князева,
O.E. Кутафина, Ю.И. Лейбо, B.B. Лазерева, B.C. Мартеменова, A.A. Аби-кенова, А.Т. Ащеулова, К.К. Айткожина, М.Т. Баймаханова, Б.С. Дубанаева, Э.Э. Дуйсенова, М.Д. Джумабаева, Б.Р. Зулпиева, С.С. Сартаева, Б.Б Ишимова, В.А. Ким, Г.А. Мукамбаевой, В.А. Малиновского, Э.Б.Мухамеджанова, Б.Н. Малабаева и др.
Нормативной базой исследования является избирательное законодательство Кыргызской Республики, регламентирующее организацию и проведение выборов; нормативно-правовые источники Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов KP; статистические данные о результатах проведения выборов в местные кенеши 5 октября 2008 г., размещенные в средствах массовой информации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что предпринята попытка комплексного анализа теоретико-правовых основ института выборов с учетом избирательной практики последних лет. Элементы новизны заключаются также в следующем:
- установлено, что институт выборов в местные кенеши является одним из эффективных способов формирования представительных органов местного самоуправления;
- переосмыслены распространенные в юридической науке подходы к ключевым категориям и понятиям конституционного права, на основании которых дана интерпретация применительно к местным выборам;
- раскрыты особенности применения норм действующего избирательного законодательства Кыргызской Республики при формировании представительных органов местного самоуправления;
- определены особенности и причины возникновения противоречий в реализации нормативных правовых норм, регулирующих порядок избрания депутатов местных кенешей;
- разработаны практические рекомендации и предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования выборов в представительные органы местного самоуправления.
Результаты проведенного исследования нашли отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Выборы как форма народовластия представляют собой не только реальный механизм формирования государственной власти и органов местного самоуправления, но и являются способом участия граждан в непосредственном решении вопросов местного значения.
2. Избирательная система является одним из важнейших комплексных институтов конституционного права, который представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы; права граждан избирать и быть избранным; определяющих порядок организации и проведения выборов в представи-
тельные органы государственной власти и местного самоуправления; порядок и способы определения их результатов; регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования выборных органов; устанавливающих гарантии избирательных прав граждан и ответственность депутатов и иных выборных лиц за свою деятельность перед избирателями.
3. Сформулировано понятие «избирательное право» как совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право отзыва избирателями избранных представителей, не оправдавших их доверия.
4. Предлагается дополнить перечень принципов национального избирательного права еще тремя принципами: принцип гласности выборов; принцип стабильности избирательного законодательства; принцип контроля за организацией и проведением выборов.
5. В целях усовершенствования избирательного процесса предлагается:
- синхронизировать по срокам местные выборы и выборы в парламент страны и установить общий временной срок действия депутатского мандата - 4 года;
- проводить выборы в местные кенеши в строго фиксированные сроки. Учитывая то, что основной базой для голосования являются школы или высшие учебные заведения, время для голосования должно назначаться на зимние каникулы;
- осуществлять корректировку списков избирателей в отношении лиц умерших или выбывших (по иным причинам) за 7-5 дней до выборов;
- упразднить институт членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса;
- в целях независимости участковых избирательных комиссий от местной власти во время выборов в местные кенеши законодательно снизить численность в избирательных комиссиях представителей государственных и муниципальных учреждений с 1/3 до 1/4;
- исключить из действующего избирательного законодательства норму, закрепляющую разделение информирования избирателей и агитации, поскольку такое разделение всегда является фиктивным;
- создать упорядоченную систему государственных СМИ для обеспечения равенства прав кандидатов; определить конкретный перечень из-дательско-полиграфических предприятий, изготавливающих агитационные материалы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что ряд сформулированных теоретических выводов и заключений может быть использован для дальнейшей научной раз-
работки проблем совершенствования действующего избирательного законодательства, повышения конституционно-правового статуса представительных органов местного самоуправления, в практической деятельности избирательных комиссий всех уровней, в процессе научных исследований и преподавания курсов конституционного и муниципального права и спецкурсов в юридических вузах. Содержащиеся в работе рекомендации могут быть применены в процессе обновления законодательства с целью формирования единой политики и практики реализации норм Конституции КР и Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Кыргызской Республике» по вопросам выборов в представительные органы местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основное содержание диссертации отражено в 24 научных публикациях. Выводы диссертационного исследования были доложены на следующих научных конференциях: IX научно-теоретическая конференция Института философии и права НАН КР (Бишкек, 2005); X научно-теоретическая конференция Института философии и права ПАН КР (Бишкек, 2006); международная научно-практическая конференция, посвященная 80-летию кыргызской милиции (Академия МВД КР, 2005); международная научно-практическая конференция «Профилактическая деятельность государства как одно из основных средств сдерживания преступности в стране» (Алматы, 2006); международная научно-практическая конференция «Проблемы развития и унификации экологического и аграрного законодательства Казахстана и стран СНГ в контексте интеграционных процессов» (Алматы, 2006); международная научно-теоретическая конференция «Парламент Республики Казахстан: история, современность, перспективы развития», посвященная 80-летию академика НАН РК, доктора юридических наук, профессора Сартаева С.С. (Алматы, 2007) и др.
Структура и объем диссертации. Структура работы определяется ее целями и задачами и состоит из введения, трех глав, включающих 8 разделов, 6 таблиц 5 гистограмм, 4 диаграммы, заключения и списка использованных источников.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении отражена актуальность темы исследования; сформулированы его цели и задачи; описана методология; обоснованы научная новизна и практическая значимость работы; выдвинуты основные положения,
выносимые на защиту; представлены результаты апробации проведенного исследования.
Первая глава «Теоретические и конституционно-правовые основы местного самоуправления и выборов в местные кенеши в Кыргызской Республике» состоит из трех разделов.
В разделе первом «Местное самоуправление как форма народовластия: теория и практика становления в Кыргызстане» рассматриваются основные этапы развития местного самоуправления в республике после обретения ею независимости; указывается на то, что система местного самоуправления в Кыргызской Республике в ее нынешнем виде начала складываться только с начала 90-х годов, с началом проведения административно-территориальной реформы. Нельзя сказать, что она на ранних этапах осуществлялась по заранее намеченному плану с четкими ориентирами, в чем заключается суть этой схемы территориального управления. В то же время Кыргызстан с самого начала твердо стоял на позициях, что реформа необходима, что она поможет повысить эффективность управления на местах, а новообразованные местные органы власти наведут порядок в местной инфраструктуре и сумеют обеспечить экономическое возрождение страны. Началом становления местного самоуправления в Кыргызской Республике считается принятие Конституции Кыргызской Республики 5 мая 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Кыргызстаном в 1999 году. Однако отсутствие научно-обоснованного системного подхода и необходимого объема знаний привели к тому, что на протяжении нескольких лет реформ приходилось больше импровизировать, чем строить продуманную концептуальную политику.
Анализируются причины торможения проводимых в стране административных реформ и выявлены три основные причины такого неоднозначного положения: 1) принятые на различных этапах реформы местного самоуправления отдельные нормативные правовые акты отличались разным идеологическим содержанием; 2) отсутствие комплексной долгосрочной концепции развития местного самоуправления мешало осуществлять преобразования по заранее спланированной схеме; 3) долгое время в республике не была сформирована научная база местного самоуправления, и как следствие - отсутствовал системный мониторинг законодательства, регулирующего основы местного самоуправления.
Сегодня в стране началось реформирование системы местного самоуправления: 29 мая 2008 г. был принят новый Закон «О местном само-
управлении в Кыргызской Республике» №99; внесены изменения в Кодекс «О выборах в Кыргызской Республике», стали приводиться в соответствии с этими законами все нормативные акты правительства и местных органов власти. Одним из приоритетных направлений реформирования основ государственного управления выдвигается реформа системы административно-территориального устройства с оптимальным сочетанием роли централизованного государственного управления и децентрализованного местного самоуправления.
В разделе втором «Место выборов органов местного самоуправления в механизме реализации народовластия» указывается на то, что формирование представительных органов местного самоуправления путем выборов является одним из основных элементов и базовой основой любого демократического государства. В конституционном праве под понятием «народ» понимаются все граждане данного государства, образующие единую социально-экономическую и политическую сущность независимо от деления на какие-либо национальные общности. Применительно к народному суверенитету верховенство означает, что выше народной власти нет никакой иной власти, что это - власть последней высшей инстанции. Верховенство проявляется в полноте народной власти, регулирующей самый широкий круг общественных отношений, которые занимают определяющее положение ко всем иным властным отношениям.
Сегодня, несмотря на наличие большого количества опубликованных работ зарубежных и отечественных исследователей, все еще остается немало вопросов, требующих научного осмысления и обобщения. В частности, среди ученых-юристов нет четкого определения понятия «избирательное право». Анализ юридической литературы позволил установить разный подход ученых к данному вопросу. Одни авторы (М.В. Баглай, Ю.И. Лейбо) указывают, что избирательное право относится к числу основных институтов конституционного права и состоит из правовых норм, санкционированных законом правил и сложившихся на практике обычаев, регулирующих порядок проведения выборов и способ формирования представительных органов власти. Другие (В.В. Лазерев, А.В. Самсонов), - рассматривая избирательное право как основную правовую категорию, отмечают, что оно представляет собой систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения, деятельность субъектов, устанавливающих их права и обязанности в сфере осуществления народовластия. Подвергая критическому анализу первые две позиции в исследовании обосновывается позиция приверженным взглядам тех ученых (А.В. Зиновьев, С.Д. Князев), которые представляют избирательное право как совокупность юридических норм, закрепляющих права граждан изби-
рать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право отзыва депутатов не оправдавших их доверия.
Анализ определения понятий «активное» и «пассивное» избирательное право привел к выводу, что большинство из определений, приведенных в юридической литературе, вряд ли могут быть признаны удачными. Правильнее было бы говорить просто у двух разновидностях избирательного права - о праве избирать и быть избранным. В ходе исследования юридической литературы также был сделан вывод о том, что представительная демократия реализуется избирателями через своих представителей - депутатов; избиратели поручают и доверяют этим лицам осуществлять от своего имени государственную и местную власть и нести ответственность за данную деятельность перед ними, поэтому нельзя право отзыва выводить из сферы избирательной системы и норм избирательного права. Депутатский мандат рождается в процессе реализации избирателями своих избирательных прав, игнорировать данный факт едва ли правомерно. Переосмыслив распространенные в юридической науке подходы к понятию «избирательное право» и «избирательный процесс», автор выдвигает свою интерпретацию определений этих понятий. В этом же разделе проведен анализ последних выборов в местные кенеши 5 октября 2008 г., на основе которого составлена целостная картина образовательного уровня и возрастного состава депутатов местных кенешей регионов.
В разделе третьем «Принципы выборов в представительные органы местного самоуправления» основное внимание уделено критическому аналит зу основных принципов, которые закреплены в избирательном законодательстве. Отмечается, что выборы как процедура, регулируемая нормами избирательного права, основываются на определенных принципах.
Поскольку избирательная система является политико-правовым институтом, то необходимость ее закрепления особенно важна на конституционном уровне, т.е. в Конституции. Однако сегодня в Основном законе наряду с подробными гарантиями права граждан избирать и быть избранным в представительные органы местного самоуправления полностью умалчивается об основных принципах их реализации, обязательных и универсальных для всех выборов.
На основе исследования современных взглядов и мнений ряда ученых делается вывод, что с учетом той роли, которую играют принципы в избирательной системе в целом, их характеристика и классификация должны с развитием общества подвергаться уточнениям. Проведенный анализ избирательных принципов показал, что практически все указанные в отечественном избирательном законодательстве принципы в большей или меньшей
'мере нарушаются как практикой проведения выборов в местные кенеши, так и правом. Например, в принципе всеобщего избирательного права заложен логически отрицающий момент: существуют определенные избирательные цензы - ценз оседлости, дееспособности, пребывания в местах лишения свободы. То есть на самом деле принцип всеобщности в строгом логическом понимании таковым не является. Что касается других принципов избирательного права, то и их содержание нуждается в уточнении. В работе предлагается включить в перечень не только концептуальные положения условий участия граждан в выборах, но и основополагающие начала избирательного процесса и дополнить перечень принципов еще тремя - принцип гласности выборов, принцип стабильности избирательного законодательства, принцип общественного контроля.
Принцип гласности на выборах местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, открытым характером деятельности избирательных органов во время выборов в местные кенеши. Работа избирательных органов должна быть доступна средствам массовой информации, наблюдателям, представителям кандидатов. Принцип гласности выборов логически связан с основным конституционным правом - свободой слова и мысли, который предполагает свободный доступ к информации, открытость власти, а также высокую правовую культуру в обществе. Однако, несмотря на принятие в последние годы ряда прогрессивных законов, нацеленных на дальнейшее реформирование местного самоуправления, все же выборы в местные кенеши 5 октября 2008 г. показали, что до сих пор граждане Кыргызстана не могут в полном объеме реализовать свое право на получение объективной информации.
Принцип стабильности избирательного законодательства имеет большое значение, так как избирательные законы призваны регулировать важнейшие правовые отношения государства и граждан. Например, Кодекс «О выборах в Кыргызской Республике» в последние годы менялся несколько раз. При такой практике трудно говорить о совершенстве и стабильности избирательного законодательства.
Принцип контроля за ходом организации и проведения выборов в представительные органы местного самоуправления Важной проблемой, возникающей в ходе проведения выборов в местные кенеши является слабая правовая регламентация механизма контроля за соблюдением правовых норм.
Во второй главе «Порядок организации выборов в представительные органы местного самоуправления в Кыргызской Республике» исследуются основные проблемы законодательной и избирательной практики в процессе выборов в представительные органы местного самоуправления.
В разделе первом «Особенности избирательного процесса и порядок подготовки к выборам в местные кенеши» анализируются законодательные нормы и реальное применение этих норм в избирательской практике во время подготовки к выборам в представительные органы местного самоуправления. Исследование начальных стадий избирательного процесса позволило сделать ряд обобщенных выводов, к самым важным из которых относятся следующие:
1. Выборы в местные кенеши представляют собой дорогостоящий, сложный й растянутый по времени избирательный процесс. Последние выборы депутатов местных кенешей обошлись республике в 133,6 миллиона сомов. В конце 2007 г. прошли выборы в Жогорку Кенеш, которые обошлись казне в 175 миллионов сомов. В целях экономии необходимо в будущем синхронизировать по срокам местные выборы и выборы в парламент страны. А для этого важно установить общий временной срок действия депутатского мандата. Так, депутат местного кенеша избирается на 4 года, а депутат Жогорку Кенеша - на 5 лет, было бы целесоообразно уравнять эти сроки на 4 года.
2. В соответствии со статьей 23 Кодекса «О выборах в Кыргызской Республике» регистрация (учет) избирателей осуществляется по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Приведенная норма Закона достаточно спорна и неизбежно будет порождать многочисленные неточности в списках избирателей и, более того, возможность различного рода фальсификаций. В целях исключения возможности злоупотребления разрывом в полгода следует вносить уточнения в списки избирателей за 15-20 дней до дня выборов; перед каждыми новыми выборами вносить за 5-7 дней в них из-, менения в отношении лиц, убывших (умерших) или прибывших.
3. Для эффективности и результативности составления списков избирателей необходимо соразмерное финансирование. Необходимо установить фиксированную оплату за работу лицам, составляющим списки избирателей, а также юридическую ответственность за некачественные списки избирателей. Органы местного самоуправления должны иметь возможность на контрактной основе нанимать представителей территориальных советов, квартальных комитетов, домкомов, кондоминимумов.
4. Одной из серьезных проблем является существующая система формирования избирательных комиссий - устоявшаяся многолетняя практика формирования избирательных комиссий из работников государственных учреждений и их зависимость от местной администрации. Хотя полностью исключить воздействие «административного ресурса» в период выборной кампании вряд ли возможно, этот вопрос требует отдельного рассмотрения.
5. Целесообразно упразднить институт членов комиссии с совещательным голосом. Так как, с одной стороны, зачастую полномочия членов комиссии с совещательным голосом пересекаются с функциями наблюдателей: они не имеют права выдавать и подписывать бюллетени, открепительные талоны; участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней; участвовать в голосовании при принятии решений избирательной комиссией и подписывать их. С другой стороны, члены комиссий с правом совещательного голоса находятся в полной зависимости от кандидатов, назначивших их.
6. Практика показывает, что фонды кандидатов в депутаты в местные кенеши в основном заполняют юридические лица. По мнению ряда ученых, надо установить определенную квоту верхнего предела этих взносов в процентном соотношении к взносам физических лиц. В работе предлагается дополнить это положение тем, что надо стимулировать поступление в фонды пожертвований граждан, поскольку финансовая поддержка избирателями кандидатов в депутаты местных кенешей может стать одним из показателей популярности того или иного кандидата, и она должна быть известна местному сообществу.
В разделе втором «Правовое регулирование предвыборной агитации» рассматриваются проблемные вопросы организации предвыборной агитации и роли в предвыборной кампании СМИ в период подготовки к выборам в представительные органы местного самоуправления. В Кодексе «О выборах в Кыргызской Республике» достаточно четко прописаны многие важные вопросы порядка организации и проведения выборов в местные кенеши. Однако само понятие «предвыборная агитация» не получило должной законодательной интерпретации, что сегодня порождает ряд дискуссий. Прежде всего, это касается самого понятия «предвыборной агитации», введенное в новую редакцию Кодекса «О выборах в Кыргызской Республике», которое редакционно нельзя признать удачным: в нем отсутствует важная фраза о том, что «предвыборная агитация» - это деятельность, имеющая целью побудить избирателей «к участию в выборах».
Особое внимание в данном разделе уделено анализу средств массовой информации в период подготовки и проведения выборов.
Во время предвыборной кампании в представительные органы местного самоуправления предлагается также определить конкретные издатель-ско-типографические предприятия, изготавливающие агитационные материалы кандидатов; стоит подумать и о создании издательско-полиграфических комплексов, на которые возлагалось бы издание информационных и агитационных материалов в ходе избирательной кампании.
Признавая большую роль технического развития общества, в диссертационном исследовании рассматриваются новые подходы использования в
предвыборной агитации современных средств массовых коммуникаций -это сеть Интернет, мобильная и сотовая связь. Для предвыборной агитации новые средства массовых коммуникаций есть, прежде всего, альтернативный канал доведения информации до избирателей, то есть метод воздействия на их волю. В работе обращается внимание на то, что новейшие информационные технологии (сотовая связь, Интернет) можно эффективно использовать в целях борьбы с абсентеизмом во время выборов представительных органов местного самоуправления.
В разделе третьем «Голосование и определение результатов выборов в представительные органы местного самоуправления» на основе избирательной практики рассматриваются типичные проблемы, с которыми сталкиваются члены избирательных комиссий во время процедуры голосования и подсчета голосов; подвергаются критике распространенные методы учета избирателей в день голосования на избирательных участках; раскрываются распространенные ошибки, которые допускаются при подведении окончательных итогов выборов депутатов местных ке-нешей. В частности, указывается на то, что в последние годы среди участковых избирательных комиссий появилась распространенная практика учета избирателей, пришедших в день голосования на выборы, и количества выданных бюллетеней - так называемый метод «шахматака», т.е. визуальный подсчет проголосовавших избирателей отдельным членом участковой избирательной комиссии. В связи с этим предлагается ввести в Кодекс «О выборах в Кыргызской Республики» статью, запрещающую ведение учета проголосовавших по методу «шахматка».
В разделе также на основе статистических данных исследуется электоральная активность населения во время выборов в местные кенеши 5 октября 2008 года. В частности, отмечается, что последние выборы депутатов местных кенешей 5 октября 2008 г. показали высокую электоральную активность населения Кыргызстана. На основе проведенного исследования сделан вывод о том, что причины абсентеизма в Кыргызской Республике отличаются от причин отказа голосовать в западных странах. В Кыргызстане, в отличие от западных стран, неявка на выборы представляет собой скорее проявление политической активности, нежели пассивности. Это явление имеет объективные причины, связанные как с историей советско-кыргызских выборов, так и с современным состоянием института выборов. На основе проведенного анализа в работе предложена рекомендация для ЦИК КР - в целях предотвращения фальсификации результатов выборов принять ряд четких положений или инструкций, в которых была бы ясно прописана процедура подсчета голосов. В этих положениях, к примеру, можно было бы ввести обязательное правило обратной свертки, т.е. сопоставление распечатки введенных в компьютер данных с оригинала протоко-
лов участковых избирательных комиссий, обязать в течение двух-трех дней после голосования, публиковать сводные таблицы результатов выборов в прессе, установить обязательное проведение выборочных проверок 2-3 процентов избирательных участков для пересчета бюллетеней, и, наконец, принять все же норму - строжайше запретить предоставление участковых избирательных протоколов, заполненных с исправленными цифрами.
В третьей главе «Проблемы и основные направления совершенствования законодательства, регулирующего выборы в органы местного самоуправления» освещается ряд законодательных проблем, которые во время выборов в представительные органы местного самоуправления не позволяют субъектам избирательного процесса в полной мере реа-лизовывать свои избирательные права.
В разделе первом «Порядок и способы разрешения избирательных споров» отмечается, что структура действующего Гражданского процессуального кодекса КР (ГПК КР) в части, касающейся подведомственности дел, возникающих из административно-правовых отношений, нуждается в совершенствовании. Первое, что касается самого названия раздела ГПК КР «Производство по отдельным категориям дел». Поскольку суды в данном производстве рассматривают не только дела, возникающие из отношений власти и подчинения, но и дела, связанные с реализацией избирательного права и других публичных правоотношений, то название данного раздела целесообразно было бы изменить, например: «Производство по делам, возникающим из публичных отношений». Во-вторых, не нужно идти по пути перечисления категорий дел, подлежащих рассмотрению в порядке данного производства. Рационально было бы их систематизировать исходя из характера спорных правоотношений. Дела, связанные с реализацией избирательного права, жалобы на решения, действие или бездействие юридических лиц должны рассматриваться судами общей юрисдикции, поскольку по своему характеру они близки к делам искового производства, в них наиболее полно проявляется принцип диспозитивности и состязательности гражданского процесса. В порядке же административного судопроизводства должны рассматриваться те дела, в которых в большей степени проявляется административный элемент, т.е. отношения власти и подчинения.
Особое внимание следует обратить на координацию действий суда и избирательных комиссий при рассмотрении жалоб в случае их одновременной подачи в вышестоящую избирательную комиссию и в суд. Предлагается установить, что в случае принятия жалобы к рассмотрению судом избирательная комиссия по вступлении решения суда в законную силу прекращает производство по жалобе. Вместе с тем, учитывая обязательность судебных решений, вступивших в законную силу, для избирательных комиссий, в специальном указании закона о прекращении производства по
жалобе нет необходимости. В случае разрешения судом жалобы по существу избирательная комиссия не должна принимать решений, кроме тех, которые необходимы для исполнения решения суда.
В разделе втором «Повышение эффективности правового регулирования выборов в представительные органы местного самоуправления» даются определенные рекомендации по улучшению избирательного законодательства; рассматривается возможность создания в республике института гражданской экспертизы; последовательно доказывается эффективность данного института в повышении качества избирательного процесса во время выборов в местные кенеши.
III. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключении формулируются основные выводы диссертационного исследования и практические рекомендации по совершенствованию избирательного законодательства Кыргызской Республики и практики его применения. Отмечается, что формирование современной избирательной системы Кыргызской Республики, способной обеспечить и гарантировать легитимный процесс свободного, равноправного волеизъявления граждан при формировании представительных органов местного самоуправления, требует выработки новой избирательной политики, включающей в себя вопросы оптимизации законотворческого и правоприменительного процесса в реализации конституционных прав граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Основные рекомендации и предложения следующие:
1. Для улучшения ситуации на выборах, предлагается создание через сеть Интернет крупного республиканского проекта с условным названием «Свободные выборы» или «Информатика для выборов», на которых помещать материалы всех конференций и семинаров, «круглых» столов и т.д.
2. В целях объективной оценки реального состояния подготовленности к выборам в представительные органы местного самоуправления требуется проведение мониторинга среди населения на местах.
3. В рамках усиления контроля общества над избирательным процессом в стране предполагается создание института гражданской экспертизы
4. Полностью запретить практику открепительных талонов, поскольку она постоянно приводит к разнообразным манипуляциям при подсчётах избирательных бюллетеней.
5. Законодательно разрешить наблюдение за проведением выборов в органы местного самоуправления любым общественным организациям и активным гражданам, не обязательно принадлежащим к той или иной политической партии. Для этого нужно ввести уведомительную процедуру
регистрации наблюдателей в избирательных комиссиях, а также предоставить им возможности контролировать ход голосования и подсчет голосов не обязательно в помещениях избирательных комиссий, а через сеть Интернет, в первую очередь, через доступ в режиме реального времени к информации системы ГАС «Шайлоо» без возможности изменить ее базы данных, распространение пресс-релизов, сообщений в средствах массовой информации и т.п. Это необходимо в крупных городах, а там такие информационные возможности есть. В небольших населенных пунктах таких возможностей нет, но там все наблюдатели смогут находиться в помещениях избирательных комиссий.
6. Законодательство о выборах должно защищать не только права граждан, кандидатов и политических партий при их проведении, но и обеспечивать честный подсчет голосов избирателей. По любому сомнению в честности подсчетов любого избирателя избирательные комиссии должны проводить разбирательства или пересчеты голосов на отдельных избирательных участках или в округах и давать публично обоснованные ответы на высказанные сомнения или в судебном порядке.
7. Ввести практику опубликования в Интернет или в средствах массовой информации сводных таблиц всех нарушений, которые были выявлены в ходе проведения выборов депутатов местных кенешей, замеченными как наблюдателями, так и членами вышестоящих избирательных комиссий, с обязательным оглашением наименований избирательных участков и номеров участковых избирательных комиссий.
8. Внести в Конституцию КР дополнительные, более конкретные статьи регулирующие вопросы выборов в представительные органы местного самоуправления.
Основные положения и идеи диссертационного исследования нашли отражение в следующих публикациях:
1. Проблема собственности - социальная основа органов местного самоуправления / Материалы IX науч.-теоретич. конференции Института философии и права НАН КР. - Бишкек, 2004. - С. 172-177 (0,35 пл.).
2. Вопросы децентрализации власти органов местного самоуправления // Материалы IX науч.-теоретич. конференции Института философии и права НАН КР. - Бишкек, 2004. -С. 177-181 (0,25 пл.).
3. Конституционно-правовая характеристика органов местного самоуправления в системе государственной власти Кыргызской Республики //Сборник материалов межд. науч.-практич. конференции, посвященной 80-летию кыргызской милиции //Вестник Академии МВД КР им. Э.А. Алиева. - 2005. - Вып. 5. - С. 95-99 (0,5 пл.).
4. Теоретическая и юридическая основа местного самоуправления в Кыргызской Республике / Сборник материалов межд. науч.-пракгич. конференции, посвященной 80-летию кыргызской милиции // Вестник Академии МВД KP им. Э.А. Алиева,- 2005. - Вып. 5. - С. 109-113 (0,5 пл.).
5. Полномочия местного самоуправление как юридическая проблема /Материалы X науч.-теоретич. конференции Института философии и права HAH KP. - Бишкек, 2005. - С. 161-166 (0,3 пл.).
6. Формы организации деятельности представительных органов местного самоуправления /Материалы X науч.-теоретич. конференции Института философии и права HAH KP - Бишкек, 2005. - С. 166-171 (0,3 пл.).
7. Местное самоуправление - форма народовластия // Вестник КГЮА. - 2005. - Вып. 1. - С. 5-9 (0,25 пл.).
8. Исторический анализ становления и развития органов местного самоуправления в Кыргызской Республике // Научные труды молодых ученых Института философии и права HAH KP - 2005 - Вып. 6 - С. 192-199. (0,37 пл.).
9. Особенности правового регулирования представительных органов местного самоуправления //Вестник Иссыккулького университета им. К. Тыныстанова. - 2005. - Вып. 14. - С. 194-197 (0,2 пл.).
10. Научно-теоретические основы местного самоуправления в системе государственной власти // Научные труды молодых ученых Института философии и права HAH KP. - 2005 - Вып. 6.- С. 192-199 (0,37 пл.).
11. Эффективность деятельности органов местного самоуправления в условиях демократизации общества // Научный журнал МОН KP. - 2005. -№3. - С. 25-29(0,5 пл.).
12. Взаимосвязь демократических принципов, форм и методов в деятельности органов местного самоуправления //Известия вузов. - 2005. -№4.-С. 90-92(0,25 пл.).
13. Реформа органов местного самоуправления как конституционно-правовая проблема // Вестник Казахского национального университета им. Аль-Фараби. - 2006. - № 1(37). - С. 48-51 (0,75 пл.).
14. Сессия кенешей как механизм контроля осуществления деятельности органов местного самоуправления // Вестник КНУ им. Ж. Баласагына. - 2006. - Вып. 5. - С.75-81 (0,3 пл.).
15. Деятельность органов местного самоуправления как основа административной политики государства //Материалы науч.-практич. конференции «Профилактическая деятельность государства как одно из основных средств сдерживания преступности в стране» - Алматы, 2006. - С. 109-115 (0,4 пл.).
16,Оосновные тенденции и противоречия выборов в органы местного самоуправления Кыргызской Республики // Сборник научных трудов HAH Республики Казахстан. - Алматы, 2006. - С. 14-21 (0,8 пл.).
17. Пути формирования представительных и выборных органов местного самоуправления //Наука и новые технологии. - 2006. - №2. - С. 78-80 (0,25 п.л.).
18. Организационно-правовые формы выборов в местные органы самоуправления Кыргызской Республики //Наука и новые технологии. -2006. - № 3-4. - С.74-76 (0,37 пл.).
19. Судебный порядок защиты избирательных прав граждан во время выборов в представительные органы местного самоуправления // Известия вузов,-2006.-№5-6.-С. 118-120(0,25 пл.).
20. Вопросы уголовной и административной ответственности в избирательном процессе глав местного самоуправления //Известия вузов. -2006. -№ 5-6. - С. 159-161 (0,25 пл.)
21. Конституционно-правовая ответственность деятельности избирательных комиссий по защите избирательных прав граждан //Вестник КГЮА. - 2007. - Вып. 2. - С. 48-51 (0,2 пл.).
22. О проблеме административного порядка разрешения избирательных споров в процессе предвыборной агитации // Вестник Казахстанского национального университета им. аль-Фараби - 2007 - № 3.- С.24-28 (0,5 пл.).
23. Административная деятельность органов внутренних дел Кыргызской Республики. Учебное пособие. Часть Общая: Глава 6 /Под ред. A.C. Мавлянова. - Бишкек, 2008. - С. 108-148 (2 пл.).
24. Вопросы совершенствования избирательного процесса в представительные органы местного самоуправления // Наука и новые технологии. - 2009. - № 3. - С. 182-192 (0.5 пл.).
Келдибеков Рамис Жакыпбековичтин «Кыргыз Республикасынын жергиликтуу езун-озу башкаруусунун окулчулук органдарына шайлоонун конституциялык жана уюштуруучулук-укуктук негиздери» деген темада 12.00.02 - коституциялык укук; 'муниципалдык укук адистиги боюнча юридика илимдеринин кандидаты окумуштуулук даражасын алуу учун даярдалган диссертациялык ишине
КОРУТУНДУ
Негизги сездор: конституциялык укук, муниципалдык укук, жергиликтуу езун-езу башкаруу, жергиликтуу езун-езу башкаруунун екулчулук органдары, шайлоо системасы, шайлоо процесси, шайлоо укугунун принциптери, жергиликтуу езун-озу башкаруунун екулчулук органдарына шайлоо, шайлоо комиссиялары ж.б..
Изилдооиун обьектиси: жергиликтуу езун-езу башкаруунун екулчулук органдарына шайлоолорду еткеруу жана уюштуруу процессинде тузулгон коомдук мамилелер эсептелет.
Изилдоенун максаты: жергиликтуу езун-езу башкаруунун екулчулук органдарына шайлоонун теориясы менен практикасын енуктуруу жана жалпылоо, ошонун негизинде шайлоо мыйзамдарынын ишке ашышынын механизмдерин жакшыртуу боюнча сунуштарды киргизуу.
Изилдоонун методдору: жалпы ипимий жана атайын, диалектикалык, илимий таанып билуучулук, социологялык - тактоо, системалаштыруу, сапыштыруу, логикалык, анализ, синтез ж.б.
Диссертациялык изилдеенун мазмунунда Кыргыз Республикасындагы жергиликтуу езун-езу башкаруунун мыйзамдык негиздерин реформалоонун ебелгелеру аныкталып, жергиликтуу езун-езу башкаруунун екулчулук органдарына шайлоонун стандартгары чет елкелук жана атамекендик теориялык изилдеелердун негизинде талданган. Атуулдардын жана шайлоо процессине катышуучулардын шайлоо укугун коргоонун конституциялык-укуктук нормаларынын себептери жана езгечелуктеру иликтенген.
Изилдееде жергиликтуу езун-езу башкаруунун екулчулук органдарына шайлоону уюштуруунун азыркы этаптагы аспектилери теориялык-прикладдык жана комплекстуу изилденген. Изилдееде камтылган сунуштарды шайлоо мыйзамдарын жана муниципалдык мыйзамдарды жаныртууда жана жогорулатууда, илимий - изилдее прцессинде жана юридикалык жо горку окуу жайларында конституциялык жана муниципалдык укук боюнча атайын курстарды окутууда колдонууга болот.
РЕЗЮМЕ
на диссертацию Келдибекова Рамиса Жакыпбековича на тему: «Конституционные и организационно-правовые основы выборов в представительные органы местного самоуправления Кыргызской Республики», представленной к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Ключевые слова: конституционное право, местное самоуправление, представительные органы местного самоуправления, избирательная система, избирательный процесс, принципы избирательного права, выборы в представительные органы местного самоуправления, избирательные комиссии.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и проведения выборов в представительные органы местного самоуправления, направленные на обеспечение избирательных прав 1раждан.
Цель диссертационной работы состоит в обобщении и развитии теории и практики выборов в представительные органы местного самоуправления и на этой основе формулирование рекомендаций по оптимизации норм избирательного законодательства и механизмов его реализации.
В диссертации переосмыслены распространенные в юридической науке подходы к ключевым категориям и понятиям конституционного права, на основании которых дана интерпретация применительно к местным выборам; раскрыты особенности применения норм действующего избирательного законодательства Кыргызской Республики при формировании представительных органов местного самоуправления; определены особенности и причины возникновения противоречий в реализации нормативных правовых норм, регулирующих порядок избрания депутатов местных ке-нешей; разработаны практические рекомендации и предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования выборов в представительные органы местного самоуправления.
Содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшей научной разработки проблем совершенствования действующего избирательного законодательства, повышения конституционно-правового статуса представительных органов местного самоуправления, в практической деятельности избирательных комиссий всех уровней, в процессе научных исследований и преподавания курсов конституционного и муниципального права и спецкурсов в юридических вузах.
SUMMARY
On thesis Keldibekova Ramisa Zhakypbekovicha to subjects: «Constitutional and organizing-Iegal bases choice in representative organs of the local home rule Kyrgyz Republic» having appeared to protection on competition degree candidate of the legal sciences on professions 12.00.02 - a constitutional right; municipal right
The keywords: constitutional right, local home rule, representative organs of the local home rule, electoral system, electoral process, principles of the electoral right, election in representative organs local home rule, electoral commissions.
The object persisting studies are a public relations, forming in process of the organizations and undertaking choice in present; introduce; represent-flesh organs of the local home rule, directed on provision beat; thrash of the rights of the people.
The Purpose silence work consists in generalization and development to theories and practical persons choice in representative organs of the local home rule and on this base defining recommendation on optimization of the rates constituent legislation and mechanism to his realization.
Historian-legal aspects of the formation and developing local home rule are considered In work; the theorist-legal bases choice in before organs local home rule; the main electoral standards will analyzed; reveal; open main trends of the development flesh legislation Kyrgyz Republic In thesis's re-interpreted wide-spread in legal science approaches to key category and notion of the constitutional right, on base which is given interpretation to local choice with reference to; the races-covered particularity of the using the rates acting electoral legislation Kyrgyz Republic when shaping representative organ of the local home rule; the certain particularities and reasons origin contradiction in realization of the normative legal rates, adjusting order of election deputy local organs; it is designed practical recommendations and offers on the further improvement legal regulation choice in representative organs of the local home rule.
Being kept in work findings and offers can be used in process of the further scientific development of the problems of the improvement acting electoral legislation, increasing constitutional-legal status representative organ local home rule, in practical activity of the electoral commissions all level, in process of the scientific studies and teaching course constitutional and municipal of the right and special course in legal high school.
Подписано в печать 16.05.2009. Формат 60x84 х1\(,. Заказ № 556, объем 1,2 уч. изд.л. Тираж 150 экз.
Отпечатано в типографии "Инсанат" г. Бишкек, ул. Исакова 87 Тел.: 61-45-31, 61-54-25.
