ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Лоббирование в правотворчестве: вопросы теории и практики»
ТАМБОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ Г.Р. ДЕРЖАВИНА
На правах рукописи
04201456062
ЗЕЛЕПУКИН РОМАН ВАЛЕРЬЕВИЧ
ЛОББИРОВАНИЕ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент A.B. ЗАХАРОВ
Тамбов-2013
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ....................................................................... 3
ГЛАВА 1
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЛОББИРОВАНИЯ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ
1.1. Лоббирование в правотворчестве: теоретические подходы,
понятие, признаки, виды и содержание..................................... 17
1.2.Взаимосвязь и соотношение лоббирования в правотворчестве и
согласования социальных интересов в обществе.......................... 39
1.3 Модели правового регулирования лоббирования в зарубежной практике........................................................................... 64
ГЛАВА 2
ЛОББИРОВАНИЕ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2.1. Согласование интересов как основа лоббирования в
правотворчестве в Российской Федерации................................. 88
2.2 Формирование нормативных основ лоббирования в правотворчестве в Российской Федерации................................. 118
2.3 Перспективы и тенденции правового регулирования лоббирования в правотворчестве в Российской Федерации............ 141
ЗАКЛЮЧЕНИЕ................................................................ 163
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ.............................................................. 175
ПРИЛОЖЕНИЕ................................................................ 197
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Современное развитие демократических обществ и государств требует создания необходимых условий для равного влияния и участия различных интересов, их учета в правотворческом процессе.
Вследствие этого важным является развитие форм представительства интересов различных социальных групп во влиянии на институты публичной власти и их деятельность. Особым видом деятельности институтов публичной власти является правотворчество. Необходимо учитывать, что правотворчество подвержено воздействию различных социальных условий и образований, формально не являющихся участниками правотворческого процесса.
Одной из наиболее противоречивых форм участия и влияния различных интересов на решения правотворческого характера является лоббирование. Лоббирование как представительство и влияние различных интересов на правотворчество требует теоретического и практического осмысления, а вместе с этим специально-юридической регламентации в системе позитивного права. Противоречивость лоббирования связана с широко распространенным мнением и публичном дискурсе о негативном отношении к этому феномену. Преобладание отрицательных характеристик в отношении лоббирования особенно заметно в социальной среде. Это объясняет и то, что одной из проблем, связанных с лоббированием, является формирование его нормативных основ.
На основании Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации, развитие лоббирования определено в качестве меры по совершенствованию государственного управления. Национальный план противодействия коррупции предписывал рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность, на основе изучения существующего механизма учета интересов политических партий, социальных групп, юридических и физических лиц при разработке федеральных законов, законов субъектов Российской
Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Развитие лоббирования в механизме учета интересов в правотворчестве может отражать степень демократизации различных сфер общества. Это обусловливает необходимость исследования лоббирования в контексте гармонизации интересов в правотворчестве.
Нормативные основы лоббирования одновременно могут быть направлены на создание равных условий для широкого круга социальных групп. Несмотря на то, что научный интерес к проблематике лоббирования нарастает, до настоящего времени отсутствует единое, комплексное научно-практическое исследование сторон многогранного отражения лоббистской деятельности в правотворчестве.
В связи с этим возникает необходимость изучения теоретических и практических проблем лоббирования в правотворчестве, прогнозирования его развития и нормативного оформления. Таким образом, анализ теоретико-правовой характеристики лоббирования, выявление и регулирование лоббирования в механизме учета интересов при принятии правотворческих решений является актуальным и своевременным исследованием для юридической науки и практики.
Степень научной разработанности проблемы. Исследование феномена лоббирования постоянно привлекало к себе внимание специалистов в области политологии, экономики, социологии. Не является исключением и юридическая наука.
Следует признать, что наиболее разработана проблема лоббирования в зарубежной литературе. Анализируя степень научной разработанности поставленной проблемы, отметим работы С. Джона, Г. Джордана, М. Дюверже, Р. Даля, Л. Зеттера, Т. Парсонса, 3. Романа, С. Томпсона.
В отечественной науке тема лоббирования рассматривалась в различные периоды. Так в СССР лоббирование на примере США рассматривал Н.Г. Зяблюк. В начале 90-хх гг. вопросы лоббирования активно рассматривались такими крупнейшими исследователями, как A.C. Автономов, JI.E. Ильичева. Вопросы
лоббирования, в первую очередь, в законодательной деятельности стали предметом исследований А.П. Любимова, внесшего огромный вклад в научное осмысление практических сторон лоббирования. Также лоббирование исследовали такие специалисты, как Т.И. Аравина, С.Г. Белобродов,
A.Э. Бинецкий, И.Ю. Богдановская, Т.В. Васильев, А.Н. Данков, С.Е. Заславская,
B.В. Исаков, К.В. Киселев, A.C. Косопкин, В.В. Красинский, Г.С. Кузнецов, Ю.Ю. Кузнецов, Э.Д. Лозанский, A.B. Малько, Т.И. Нефедова, В.В. Смирнов, K.M. Хутов, O.A. Шомко и др.
На современном этапе в науке актуализировались работы, посвященные правовому регулированию лоббистской деятельности. Среди таких работ отметим исследования С.П. Сиротенко и В.В. Субочева.
Также необходимо выделить фундаментальные исследования лоббирования, проводимые как под руководством, так и непосредственно П.А. Толстых. Указанные исследования находят свою консолидацию на российском профессиональном портале о лоббизме lobbying.ru, материалы которого имеют научно-практическую значимость.
Оценивая степень научной разработанности темы, необходимо констатировать, что научным сообществом проделана основательная работа по выявлению сущности лоббирования, его особенностей, закономерностей и характерных черт. Вместе с тем, ощущается острая потребность комплексного анализа лоббирования, особенно в контексте проблемы его развития в правотворческой деятельности, что очень важно в условиях развивающегося российского общества, и необходимостью формирования механизма учета интересов различных социальных групп в правотворчестве.
Объектом диссертационного исследования является комплекс отношений в сфере правотворчества и учета интересов различных социальных групп.
Предметом диссертационного исследования являются доктрины, законодательство и подзаконные нормативные акты Российской Федерации и зарубежных стран, практика представительства интересов в правотворчестве и
степень его нормативного регулирования, позволившие выявить совокупность отношений, возникающих в процессе влияния посредством лоббирования и учета различных интересов в правотворческой деятельности институтов публичной власти.
Цель диссертационной работы состоит в анализе правовых закономерностей и тенденций возникновения, существования, развития и функционирования лоббирования и лоббистской деятельности, проблем и вопросов лоббирования в правотворческой деятельности.
Для выполнения поставленной цели формулируются следующие задачи: провести анализ теоретических подходов к лоббированию в правотворчестве, выявить его понятие, сущностные признаки, виды и содержание;
- выявить соотношение и взаимосвязь лоббирования в правотворчестве и согласования социальных интересов в обществе;
- определить и исследовать модели правового регулирования лоббирования в зарубежной практике;
- рассмотреть согласование интересов как основу лоббирования в правотворчестве в Российской Федерации и провести анализ практики представительства интересов социальных групп при принятии нормативных правовых актов;
- проанализировать формирование нормативных основ лоббирования в правотворчестве в Российской Федерации;
- охарактеризовать перспективы и тенденции правового регулирования лоббирования в правотворчестве в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Раскрытие предмета диссертационного исследования, достижение цели посредством реализации поставленных задач, предопределило использование широкого спектра методов общенаучного и частнонаучного характера. Так методологическую основу
диссертационного исследования составили философские, общенаучные и частнонаучные методы.
Объект и предмет исследования обусловливают применение общеправовых методов познания. Формально-юридический метод позволяет на основе изучения действующих норм права определить конструкцию лоббирования и его правового регулирования. Историко-правовой подход обеспечивает определение истоков, характера происхождения и тенденций развития рассматриваемого явления как социального феномена и научной категории. Использование сравнительно-правового (компаративистского) метода имеет место при сравнении моделей регулирования лоббистской деятельности в зарубежной практике, а также при анализе перспектив формирования нормативных основ лоббистской деятельности.
Особое место в методологии исследования занимает культурологический метод, способствующий уяснению особенностей развития рассматриваемого явления, его исторический контекст, национальные особенности в обществах с различными правовыми системами. Кроме того, данный подход позволил всесторонне рассмотреть проблемы, тенденции и перспективы развития лоббирования в правотворчестве.
Методологическая основа также опирается на последовательную реализацию общенаучных принципов исследования, к которым следует отнести принцип всесторонности исследования, принцип историзма, принцип комплексности.
Нормативную базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе Конституция РФ, федеральные законы, подзаконные акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативные правовые акты зарубежных государств. В нормативной основе исследования особое место занимают законы и иные нормативные правовые акты, принятые в ходе реформы по противодействию коррупции.
Теоретическую базу исследования составили научные труды известных отечественных и зарубежных исследователей в области права, политологии, экономики и иных областях знаний. При этом был задействован широкий круг теоретических источников информации, среди которых монографии, учебники, учебные и методические пособия, статьи научных изданий, материалы экспертных, исследовательских порталов сети Интернет.
Всесторонний анализ поставленной проблемы был осуществлен при обращении к трудам ученых в области теории государства и права (С. С. Алексеев, В.М. Баранов, С.А. Комаров, A.B. Кочетков, Г.М. Лановая, Л.А. Морозова, H.A. Придворов, В.В. Трофимов и др.) я. конституционного права (С.А. Авакьян, A.B. Болонский, О.Н. Булаков, Г.А. Гаджимагомедов, Г.П.Ивлев, В.В. Исаков и др.).
Также в теоретическую базу вошли исследования, посвященные интересам в праве, таких авторов, как Г.И. Иванец, A.B. Кузьмина, А.Г. Малинова, М.В. Немытина, М.В. Першин, ИВ. Першина, Е.В.Трофименкова, Д.И. Шепелев и др. Особое внимание было уделено учениям Р. Иеринга и Л.И. Петражщкого, а также Н.М. Коркунова об интересе и его влиянии на право.
Центральным элементом теоретической базы стали исследования правовых аспектов лоббирования A.C. Автономова, В.А. Лепехина, А.П. Любимова, A.B. Малько, С.П. Сиротенко, В.В. Субочева и др.
Определенное влияние на характер и содержание исследования оказали подходы к анализу лоббирования, лежащие на стыке права и политологии, таких авторов, как А.Э. Бинецкий, A.B. Болонский, С.Е. Заславская, C.B. Зотов, Л.Е. Ильичева, В.В. Смирнов, П.А. Толстых и др.
Вместе с этим, исследование базируется на теоретических разработках иностранных специалистов в области лоббирования, связей с органами государственной власти, связей с общественностью: Р. Даля, С. Джона, Л. Зеттера, С. Томпсона, 3. Романа, Т. Парсонса и др.
Кроме того, при написании работы широко использовался материал известных специалистов в области политологии: С Д. Баранова, В.И. Буренко, Т.В. Васильева, В.В. Журавлева, Е.В. Зверева, Л.Е. Ильичевой, Н.Ю. Лапиной, E.H. Минченко, С.П. Перегудова, И.С. Семененко, И.Е. Ситникова, A.B. Шапошникова и др.
При моделировании теоретических основ правовой регламентации лоббирования, рассмотрении его сущности, наряду с работами юридического и политологического характера, использовались труды в области экономики (A.B. Шохин, К.А.Белокрылов, Н.П.Кетоваи др.), социологии (Т.И Аравина, Ю.Ю. Кузнецов и др.), филологии (A.A. Белоусов, Н.Г. Блохина и др.).
Эмпирической базой исследования стало использование разнообразных по характеру и формам отражения действительности источников информации, в совокупности способствовавших научной обоснованности и достоверности положений и выводов, формулируемых в диссертации.
Эмпирическая база включила в себя анализ практики учета, влияния и представительства различных социальных групп, отражающих государственные, финансовые, гражданские и иные интересы, посредством лоббирования в правотворческой деятельности институтов публичной власти. Подобная практика была исследована исходя из содержания деятельности структур, объединяющих различных лиц, органы, организации, учреждения (Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов РФ, Торгово-промышленная палата РФ, Общероссийское объединение работодателей «Российский союз промышленников и предпринимателей», Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», их региональные отделения, а также иные структуры), в том числе их влияние на правотворчество.
Вместе с этим, в эмпирическую базу вошли проекты нормативных правовых актов о регулировании лоббистской деятельности, отражавших политические
подходы к правовому регулирования лоббирования в правотворчестве институтов публичной власти на различных исторических этапах в Российской Федерации.
В силу специфики темы диссертации проанализирован материал периодической печати и сообщений информационных агентств. Исследован обширный аналитический материал по предмету исследования. Важное место здесь занимают такие информационные источники, как научная и публицистическая литература, интернет-ресурсы.
Научная новизна определена постановкой проблемы, намечаемыми целями и задачами исследования. Она заключается в анализе теоретических и практических аспектов лоббирования в правотворчестве, недостаточно изученных в современной правовой науке. Это проявилось в исследовании влияния категории «интерес» на принятие правотворческих решений в различных сферах, согласования интересов как основы лоббирования в правотворчестве, формирования нормативных основ и рассмотрении тенденций правового регулирования лоббирования в правотворчестве в Российской Федерации, что обусловлено разработкой комплексного подхода к лоббированию как политико-правовому институту, его потенциальному развитию как инструмента реализации механизма учета различных социальных интересов в правотворчестве.
О научной новизне исследования свидетельствуют также следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Лоббирование в правотворчестве представляет собой организованный процесс влияния на институты публичной власти заинтересованных лиц и их групп с целью учета своих интересов в решениях правотворческого характера, содержащих общеобязательные, формально-определенные предписания.
В качестве характерных признаков лоббирования, отличающих его от иных схожих форм и средств взаимодействия и влияния на институты публичной власти и правотворческую деятельность, выступают: взаимодействие субъектов, один из которых всегда наделен властными полномочиями; ориентированность на продвижение конкретных интересов определенной социальной группы;
конфиденциальный характер отношений субъектов лоббистской деятельности и инсти�
