АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Локальное нормативно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел»
} 0 о В й
ЮЕЗя эрадвчоская заочная шюла МВД Российской Сэдорацяп
Ка правах рукоппоа
Туяьтеев Ильяо Товасовяч
ЛОКАЛЬНОЕ НОРМАТИВКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННЕ ДЕЛ
Специальность 12.00.01 - теория я история государства и права; история политических я правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ
дяссортацал на сопсканпэ згтаиой степени кандидата юрадэтасках наук
Иоскиа - 1992
Диссертация выполнена на кафедра государственно-правовых дисциплин Московской высшей школы милиция МВД Россе ской Федерации.
Научный руководитель - доктор юридических наук
профессор Т.Н.Радько
Официальные оппоненты: доктор юридических наук
профессор В.К.Бабаев
кандидат юридических наук доцент И.Ц.Левченко
Ведущая организация - Академия МВД Российской
Федерации
Защита соотоигся*" 1-4* июня 1992г. в часов
на заседания специализированного совета Д-052.06.01 в Высшее юридической заочной школе МЕД Российской Федерации по адресу: 109028, Москва, Ы.Ивановский переулок, 2, ауд. 106.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВЮЗШ 1Щ Российской Федерации.
Автореферат разослан " /%> " мая 1992г.
Ученый секретарь специализированного совета кандидат юридических наук
старший научный сотрудник В.М.Варфоломеев
•-•¡а«, I 3
а^иЯ | ОНДАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Стремительность собы-в социально-политической сфере, кардинальные изменения >авовой системе выявили и обострили сложнейшие проблемы щческой практики, и, в частности, организации а деяте->сти органов внутренних дел. Задача,улучшения их деяте->сти, повышения ее научной обоснованности и эффективно-требует глубокого анализа процесса создания и реализа-норм права на локальном уровне, выработки рекомендаций эго совершенствовании.
Радикальная реорганизация системы органов внутренних , существенное изменение их структуры способствовали ценив центра тяжести организационно-управленческой дельности на уровень местннх ОВД, создали объективные пред-илкв для самостоятельного решения многих вопросов. В на-гацаа время общепризнан» ценность и эффективность само-авленческих механизмов, в том числе в системе государств ных органов. Большое научное и практическое значение обретают вопросы локального нормативно-правового регу-ования, поскольку именно на этом уровне наиболее де-ратично проявляются принципы самоуправления, учет, на-у с общими, глобальными интересами и местннх особенной. Активизация локального регулирования, характэризуе-г расширением его границ, углублением содержания и со-гаюнствованиэи организационно-правовых форм, ярко проя-гась в процессе создания и функционирования местной (му-сипальной) милиции. Возникли эти формирования задолго "легализации" их Законом РФ "О милиции", что еще раз
подчеркивает объективную обусловленность локального per лирования.
Хотя вопросы локального регулирования привлекали £ мание многих ученых, динамичные процессы общественного развития ставят ряд новых проблем в этой сфере, которые необходимо решать, увязывая с изменениями государствен^ -правовой системы в целой. Необходимо по-новому подойт? исследованию пределов локального регулирования, его функций, соотношения с централизованным регулированием.
Отмеченное вполне модно отнести к локальному peiyi рованию деятельности органов внутренних дел. Следует oi метить, что вопросы локального нормативного регулировав в этой сфоро вообще яе подвергались общетеоретическому следованию. Отсутствуют специальные работы, посвященнш анализу проблем локального нормотворчества, реализации кальных актов, их особенностям, роли и месту локальной регулирования в системе правового регулирования деятелз сти ОВД.
Изучение воздействия практики на развитие законодг льства выявило интересного закономерность: "чем ниже ctj пень объективизации юридической практики, тем незамени) и ответственней роль науки в своевременности, полноте i точности учета потребностей и нуад практики" В это) контексте несомненно большой интерес представляет иссго дование проблем локального правового регулирования дея; яьности ОВД, тем более,' что эта проблематика оставалаа
I) Алексеев С.С. Общая теория права.: В 2-х т. T.I. Ы.
1981, с.350.
ю поля зрения исследователей.
Указанные выше потребности теория я практики предоп-щалили выбор темы настоящего диссертационного исследова-
!я.
Цель и заддчи исследовании. Цель данного исследования >стоят в анализе объективных предпосылок и содержания ло-тного нормативно-правового регулирования деятельности рганов внутренних дел и определении перспектив его даль-эйшего развития.
Из цели исследования вытекают следукцка задачи:
- анализ общего состояния локалгного нормативно-пра-ового регулирования деятельности ОВД, его специфических сосЗенностей;
- исследование содержания, $ушсца1! п методов локаль-,ого нормативного регулирования;
- изучение процесса создания локаяышх норм, состоя-мя правовой регламентация локального нормотворчества ОВД;
- исследование процесса реализации локальных иору, [рактлка их пршвнения в ОВД;
- установление оптимального соотношения централизован-юго л локального регулирования в агоЗ сфзро;
- выявление проблей обеспечения законности в лот ль-Юм правовом регулирований деятельности СВД;
- выработка на этой основа предяо&ешА, рекомендаций но совершенствованию нориотворчаского и правороалазупцего процесса в ОВД.
б
Цри написании работы диссертант опирался на достижения ф досовской ыыстш, положения и выводы теория управления, с циологии в юридической науки.
Теоретическими источниками исследования являются тр; да С.С.Алексеева, Л.И.Алтоновой, В.К.Бабаева, Н.В.Витрую Н.Н.Вопленко, В.М.Горшнева, И.Я.Дюрягша, В.Д.Зорькша, С.Л.Зийеа, Р.И.КовдратьеЕа, А.П.Коренева, В.В.Лазарева, Й.П.1евчанко, А..С.Пиголкина< П.«.Рабиновича, Г.Н.Радько, Л.М.Розина, В.К.Самигуллина, Г.А.Туманова, Ф.Н.Фаткуллинг Л.С.Явича и др.
Эмпирическим материалом исследования, кроме законода тельных и ведомственных актов, послужили более 50 локальных нормативных актов ОВД, документы предпроектяой работи и другие материалы, обобщавшие опыт локального регулирова ния. В ходе исследования применялись общенаучные и частно научные методы познания: системно-структурный, формально--догЕческвй. сравнительно-правовой и др.
НйУТШ ЙИГОЭКЗ В диссертации впервые
на общетеоретическом уровне исследуются назначение, гриро да и содержание локального нормативного регулирования дед тельности ОВД, его средства и формы. Работа содержит анализ локального нормотворчества и реализации его результатов, освещает его состояние и специфику. В контексте изучения указанных процессов диссертант предлагает рекомендации по совершенствованию локального регулирования, увязы-шт их с проблемами обеспечения законности.
Рз зениту ВБНсо.ууся следукщае научные выводы и поло-
эния:
1. В настоящее время юридическая практика свидетель-твует о расширении и наполнении новым содержанием лока-ьного правового регулирования деятельности ОВД. Локаль-ое правовое регулирование является объективно необходима, неотъемлемой составной частью система правового регу-ирования деятельности ОВД. Осуществляется оно в двух со-.ержатеяьно и функционально обособленных формах: иормати-яо-правовой и индивидуально-правовой.
2. Локальное нормативно-правовое регулирование дея-гельноста ОВД есть установление и реализация правовых юрм, распространяющих свое действие в пределах органа [службы, подразделения), в котором она приняты.
Объектом локального нормативно-правового регулировано! деятельности ОВД являются внутриорганиэационные отно-пиния, т.е. отношения, складывающиеся в рамках отдельного эргана как структурной единицы, внутренняя сфера его деятельности. Причем регулирование это осуществляется на всех уровнях иерархии (от РОВД до МВД), еслз оно ограничено рамками соответствующей структурной единицы ОВД.
Своеобразие, ценность и качественную определенность локального нормативно-правового регулирования характеризуют выполняемые им фгнкциа: Г) конкрэтизационная; 2) во-сполнательная; 3) моделирования (прогностическая); 4) обеспечительная; 5} защитная.
3. Локальное нормотворчество (нориообразованае) осуществляется п трех форыах: I) посредством рзгладангзровзн-
ной, организационно оформленной деятельности специальных субъектов по издании, изменению и отменэ локальных предо саний, содержащихся в нормативно-правовых актах (субординационное нормотворчество); 2) посредством заключения на равноправной основе локальных правовых соглашений, содер' жащих нормативные предписания (координационное, договор» нормотворчество); 3) в форме "саморазвития" локальных пр| вовых регуляторов, носящего стихийный, организационно и процедурно не оформленный характер, в результате которого создаются локальные нормы в виде деловых обыкновений (об: чаев) и прецедентов (автономное неофициальное, "естестЕЭ! ное" нормотворчество).
4. Кавдой форме локального нормотворчества соответс вует свой круг субъектов. Субъектами субординационного н< мотворчества выступают должностные лица, обладающие полн мочиями по изданию, изменению и отмене нормативных актов начальники органов, служб, подразделений. Субъектами дог ворного нормотворчества являются участники договорных от ношений: начальник органа и трудовой коллектив (личный состав) в лице профкома (ассоциации сотрудников ОВД). Су ектамя "естественного" нормотворчества выступают все уча' ника внутряоргаяизационных правоотношений ОВД, чье право мерное поведение формирует правовые обычаи и прецеденты.
5. Рациональное сочетание централизованного и локая ного регулирования деятельности СЩД обеспечивается налич ем организацаонно-правбвого механизма, который, определяв сферы и пределы общего и локального регулирования, распр
10ляя компетенцию ОВД по /ровням их иерархии, учитывая юзнообразные социальные интересы, используя различные ме-;оды регулирования, позволяет оптимизировать регламентацию IX деятельности.
6. Локальная правовая норма есть формирующееся и дей-¡твущее в пределах обособленной структурной единицы система ОВД, обязательное веление (нормативное предписание), »беспеченное как государственными, тах и внутриколлектив-шми признанием и мерами защиты, регламентирующее внутреорганизационные отношения в рамках предоставленных органу юлномочий.
7. Источника локальных норм образуют систему форм их объективизации в виде локальных нормативно-правовых актов, договоров, обычаев Оэловых обыкновений) а управленческих фвцедентов.
8. Реализация локальных норм может осуществляться дву-оя способами: властным (применение) в невластным (претворение), в протекать в форме использования, соблюдения ала исполнения права.
9. Вывод о необходимости на законодательном уровне (возмодно в Законе о норкотворческой деятельности) закрепить перечень источников права, включив в него помимо конкретных видов нормативно-правовых актов договоры, правовые обычаи, прецеденты.
10. Положение о необходимости в статуяных аомпетенца-онных актах (Положения о МВД, УВД, 1Р03Д) определить с ферм, пределы а форт локального рагулпрованяя путем четко-
го распределения нормотворчасках полномочий по уровням иерархии системы ОВД.
II. Предложение о том, что для повышения качества и эффективности нормотворческой деятельности на уровне УВД необходимо создать юридическую службу, возложив на нее функции правового обеспечения их деятельности, анализ и контроль за законностью нормотворческой и правореализуюцей практики.
Научно-практическая значимость исследования. Разработанные в диссертации теоретические положения и выводы пред-
ч
ставляют известное приращение знаний об исследуемом предмете и могут быть применены в практической деятельности органов внутренних дел. Они обосновывают возможность новых подходов к решению ряда практических проблем внутриоргани-8ацвонной управленческой деятельности, осуществляемой в резных организационно-правовых формах. В работе по-новому освещены содержание и формы локального нормообразованвя, сформулированы практические рекомендации по его совершенствованию и повышению эффективности.
Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов теории права и государства, ад-миннстративно-слухебной деятельности ОВД, научной организа ции управления в ОВД, а также при чтении лекций по теории управления на курсах повышения квалификации начальсгаунце-го состава и в системе служебной подготовки сотрудников ОЕ
АНРР0ШЯ РЗТОЬт'оВ ЙССЛЗДОВЩД. Результаты исследования обсуждались кафедрой государственно-правовых две-
цвплиа МВЩ ШЩ- РФ, докладывались на иежвуэовских научно-практических конференциях, использовались диссертантом пра проведении занятая по*теории права н государство.
Некоторые результаты исследования использованы в ходе разработка проекта Правил о порядке подготовки в утверждения нормативных актов ОВД, в организации нормотворческого процесса ряда УВД Узбекистана. Основные теоретические положения исследования нашли отражение в опубликованных научных статьях.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Ро введении обосновывается актуальность темы, определяются его цели и задачи, методологические а теоретические источника, раскрывается новизна исследования, обобщаются основные научные положения, выводы и практические предложения, выносимые на защиту, раскрывается практическая значимость полученных результатов.
Глава I - "Локальное нормативное регулирование в системе правового регулирования деятельности органов анутрэц-ннх дел"- посвяцека раскрытию понятия п оспошшх черт исследуемого процесса, ого соотношения о донтралпзовашшм ра~ гуляровашшм.
Отправным началом исследования послужило рассмотрение правового регулирования в качестве цолостноЯ системы нормативного воздействия на социальные спязп,влекущего вридачео~ кяе последствия. Опираясь из структурный подход, дяссертеп? аычяенил а структуре правового регулирования деятелькосгг!
ОВД тот уровень, тот ее элемент, который в дальнейшей именуется локальным.
Кратичаскв осмыслив сложившееся в юридической литературе понимание локального регулирования как деятельности по ^подготовке и принятию локальных нормативных актов, диссертант предлагает рассматривать его шире, различая две фо риы: нормативную и индивидуальную. Основываясь на положена ях нвукэ и практики, автор показывает различив этих двух форм локального регулирования. Предмет настоящего исследования составляет нормативно-правовое регулирование.
В работе отмечается, что проблемы локального правовое регулирования в литературе всегда рассматривались либо с позиций отраслевой науки (трудовое, хозяйственное право и т.д.), либо с позиций социально-экономической организации производства (на заводах, фабриках и т.д.). Такой подход фактически отрицал допустимость локального регулирования в непроизводственной сфере, в том числе в деятельности ОВД. Возражая против этого, диссертант обосновывает возможность и необходимость осуществления локального регулирования и в учреждениях а организациях непроизводственной сферы. Безусловно, пределы его могут варьироваться в зависимости от специфика учреждения.
Автор оспаривает еще одно, получившее широкое распространение, мнение о том, что локальное регулирование осуществляется только в низовых организациях, учраадениях и
»
предприятиях - применительно к системе органов внутренних дел это означает РОВД-УБД. Доказывается, что локальное
регулирование осуществляется во всех организационно-обособленных структурных единицах системы органов внутренних дел, независимо от места, занимаемого в ах иерархии: от РОВД до !ВД (точнее, его аппарата).
Реорганизация структуры органов внутренних дел, децентрализация управления ими существенно расширили возможность локального регулирования в их деятельности. Целью локального нормативно-правового регулирования является упорядочение в рамках имеющихся правомочий всех внутриорганиэацяонных отношений, осуществляемое посредством принятия и реализации локальных правовых норм. Локальное регулирование - не самоцель, в конечном счете его назначение заключается в том', чтобы организационно обеспечить успешное функционирование ОВД во внешней сфере, необходимое воздействие на общественные отношения вне его рамок. Поэтому внутриорганизацаонныа отношения, являющиеся предметом локального нормативного рэ~ гулирования, возникают как производят вшзеукаванных, вспомогательные, обеспечительные.
Таким образом, если общая, основная функция ОВД - юрво-дикционная правоприменительная деятельность, реализация обедах норм права, то локальные нориы создаются и подключаются в ходе их реализации, обеспечивают эту деятельность.
Из цела и задач локального нормативно-правового регулирования вытекай его функции. Содержательный анализ функций локального регулирования позволяет выявить его социальную необходимость и ценность в деятельности ОВД. Опираясь на функциональный подход, диссертант выделяет ряд спецвфа-
ческах, поылуо общэрзгуяяишных, функций локального регулирования» свойственных ему как особому виду регулирования в определяющих его назначение.
Эта функции были перечислены выше, при изложения основных положений диссертации, выносимых на защиту.
Локальная нормотворческая конкретизация предполагает установление более детальных юридических норм с целью повышения точности и определенности правовой регламентации вну-триорганизационных отношений. Конкретизационная функция вытекает из необходимости уточнения содержания общего предписания, отражения свойственных ему характерных признаков и черт. Необходимость эта, как свидетельствует практика, но-онт объективный характер. Анализ содержания законов, регламентирующих деятельность ОВД, показывает, что подробно регламентируя ее во внешней сфере, они регулируют только ключевые стороны внутрисистемных отношений, а остальные подвергаются хак ведомственному, так в локальному регулированию. Например, общее предписание Закона РФ "О милиции* (п.8 ст.10), обязывающее милицию обеспечивать правопорядок на улицах, площадях, в парках в других общественных местах, конкретизируется в локальном нормативном акте о единой дислокации сил в средств патрульно-постовой службы.
Восполнительная функция локального регулирования состоят в необходимости правомерного нормативного урегулирования внутрнорганизационных отношений, ранее не регламентированных или частично регламентированных законодателем, но включенных им в сферу правового регулирования. На пробе-
лы в права (не в законодательство) быстрое реагируют именно на локальном уровне. В качестве примера можно привести многочисленные локальные акты, регламентирующие организацию деятельности муниципальной милиции.
В определенных случаях локальное нормативное регулирование может выполнять санкцию моделирования (прогнозирования). Локальное нормотворчество иногда вносит новеллы в пра-хзозую скотому, оно как бы опережает правотворческий процесс в долом, создает новые правовые модели, норны поведения. На основе апробирования этих локальных норм субъект нормотворчества прогнозирует дальнейшее развитие вкутриорганизацв-онных отношений, на которые воздействует, и на основе данных прогноза корректирует его в случае необходимости.
Именно локальное нормативное регулирование в силу ряда причин (ограниченность в пространстве, оперативность воздействия, нераспространенность негативных последствий и др.) является лучшим способом проверить действие той или иной нормы, смоделировать.необходимую форму правоотношений, получить опыт для более масштабной деятельности. Локальное регулирование может выполнять двоякую роль: как форма проведения правового эксперта нта а как основа для юридического прогнозирования.
Обеспечительная функция состоят в том, что локальное нормативное регулирование призвано создать необходимые организационно-правовые предпосылка для успешной детальности ОВД, оно играет роль нормативного обеспечения внутриор-ганизационной, а в конечном счете и внешней, главной сферы
деятельности.
Локальное нормативно-правовое регулирование выполняет функции выражения и реализации интересов определенной социальной группы - личного состава СВД. Локальные нормы есть проявление сшцярческого свойства интересов - потенциальной нормативности. Следовательно, локальное нормотворчество выступает как фактор учета и защиты законных (подчеркнем это особо) интересов самоуправляющейся системы.
Важное место отведено в работе анализу содержания в механизма локального нормотворчества. Рассматривая нормотворчество в качестве составной части более широкого я целостного социального процесса - правотворчества, автор выдог дяет в локальном нормотворчестве несколько видов (форы): субординационное, координационное в автономное.
Субординационное нормотворчество носит подчеркнуто официальный характер, имеет четкую процедуру, результатом его является принятие нормативно-правового акта, а главное - осуществляется оно специально уполномоченным должностям лицом. Юридическая сила актов, принимаемых в таком порядке, обусловлена правовым положением субъекта субординационного нормотворчества, жесткими связями власти в подчинения.
В отличие от него автономное нормотворчество носит неофициальный, стихийный характер, оно организационно, процедурно не оформлено, следствием этого процесса является возникновение локальных пора, "облаченных" в форму деловых обыкновений, прецедентов.
Координационное (договорное) нормотворчество представляет собой создание локальных норм в ходе заключения коллективных договоров и других нормативных соглашений между равноправными участниками правоотношений, складывающихся во внутриорганизационной деятельности.
В диссертации дается подробный анализ содержания лояльного нормотворчества, отмечаются недостатки, присущие ого практике, освещается опыт нормотворческой деятельности органов внутренних дел.
Аргументируя необходимость повышения качества и эффективности нормотворческой деятельности на уровне УВД, УВДТ, УЛИТУ, автор предлагает создать в них самостоятельную юридическую службу, возложив на нее функции правового обеспечения их деятельности, анализа и контроля за законностью нормотворческой и правореализуюцей практики.
В работе специально исследуются проблемы соотношения централизованного и локального регулирования, сделана попытка определить условия и факторы, способствующие их оптимизации.
При этом необходимыми условиями, по мнению диссертанта, являются наличие нормативно-правовой базы локального регулирования (законодательство, юридические процедуры и т.д.), его инфраструктуры (материального, кадрового, информационного обеспечения) и организационно-правового механизма коррегирования соотношения централизованного локального регулирования.
Пути и способы решения проблемы оптимального соотноие-
ния централизованного п локального регулирования диссертант видлг в то«, что:
1. Необходимо в законодагольном порядке четко п недвусмысленно определить сферу, пределы в формы локального правового регулирования деятельности ОВД.
2. Следует детально и конкретно (во избежание дублирования ^функций) распределить компетенцию (в том числе и нор-мотворческие полномочия) органов внутренних дел по уровням их иерархии.
3. Необходимо изменить (рационализировать) структуру органов внутренних дел в соответствии с изменением содержания их деятельности. Один из путей достижения этой задачи автор видит в ликвидации промежуточных, взлииних.звеньев управлэния, устранении принципа двойного подчинения ОВД.
4. Шире использовать в правовом регулировании внутри-организационной деятельности ОВД управомочивавдие в рекокэн дательные нормы права.
Больше, внимание уделено анализу категории "интерес". Автор показывает, что именно интересы, их связь в сочетание составляют основу механизма оптимального соотношения централизованного и локального регулирования. Основу механизм, который обеспечивал бы гармоничное сочетание инторосо.ч в сфере внугриорганаззцаонной деятельности ОВД, по мнению диссертанта, могла бы составить полояения законов, устанав-ливаодяе:
- максимальную детализацию централизованного рогламен тированмя поведения должностных лиц ео внешней сфорэ деято
льности и минимальную - во внутренней;
- нормативную базу правового регулирования их деятельности, исключающую наличие в ней противоречий и возможность двусмысленного толкования;
- правовые и организационные гарантии осуществления полномочия, отранапцвх самостоятельность ОВД различных уро-гаой;
- конкретный порочень мер правовой, социальной и иной зениты интересов сотрудников ОВД;
- действенный механизм контроля за деятельностью ОВД.
Во второй главе - "Средства и формы локального нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел",- рассматриваются юридическая природа и виды локальных правовых норм, принимаемых в ОВД, дается классификация их источников, анализируется практика реализации в обеспечения законности локальных норм.
В качестве локальной признается правовая норма, формирующаяся и действующая в пределах обособленной структурной единицы системы ОВД, представляющая собой обязательное веление, обеспеченное государственным и внутриколлективным признанием и «эрами задиты, регулирующее внутриорганизационные отношения в рамках установленной компетенции.
Критически анализируя а обобщая материалы предыдущих исследований, диссертант приходит к выводу, что нормы права не являются исключительно результатом творчески-оруанизуль ' щэй деятельности субъектов нормотворчества; часто - это результат "естественного" новообразования, следовательно, не
всякая норма права выражена в формально определенной, текстуально выраженной форме. Правовая норма не просто продукт нормосозидательной деятельности, а, в первую очередь, объективно обусловленная модель, способствующая рациональной организации жизнедеятельности, средство координации реально существующих интересов и потребностей людей.
Отличительным признаком локальной нормы является то, что она действует в отношении строго очерченного крута лиц (либо подразделений, службы) в рамках органа, где она принята. Специфичен также предмет регулирования локальных норы -зто внутраорганизационные отношения, воздействие на которые входит в компетенцию субъекта нормотворчества. Под внутриор-ганизационныма отношениями понимаютс'я внутрисистемные связи, складывающиеся в пределах отдельного органа (подразделения) внутренних дел, причем это могут быть отношения, регламентируемые нормами самых разных отраслей права (кроме, безусловно, тех, которые регулируются только на законодательном уровне).
В работе дается развернутая характеристика различных разновидностей локальных норм, рассматриваются структурные характеристики локальной нормы. На основе аналзаза содержания локальных актов ОВД предлагаются пути, исключаюцие возможность дублирования в них положений более общих норм. Опираясь аа данные правоприменительной практика, автор показывает, что локальные нормы четь проявление специализации, интеграции и динамичности правового регулирования деятельности органов внутренних дел.
Далее в работе раскрывается понятие источника локальной нормы права, рассматриваются различные формы объективизации локалышх норм в деятельности ОДД. К источникам локальной нормы автор относит помимо нормативно-правовых актов также и нормативные договоры и деловые обыкновения, прецеденты.
Основываясь на большом эмпирическом материале, диссертант исследует конкретные формы локальных норм, их признаки а особенности. Анализируя различные виды локалышх нормативных актов, автор отмечает, что основная их масса (правила, инструкции, положения и т.п.) вводятся в действие приказами -по сути индивидуальными, оперативными актами по утверждению, изменению или отмене юридических норм. В результате правоприменитель имеет дело с актами, носящими длинное, многоступенчатое название - своеобразная "матрешка правовых актов". Помимо актов такого рода существует и "чисто" нормативные приказы, и смешанные, и индивидуальные. Необходимо рационально использовать эту форму нормативного акта, исключив порядок утверждения одного акта другим. Правила, инструкции и другие нормативные акты должны иметь самостоятельное значение и получать юридическую силу с момента их принятия (подписания), без утвэрздения вх другим актам. Оптимальным представляется положение, при котором приказы использовались бы только для правоприменительных, индивидуальных актов и не содержали норм права.
К числу источников локальных норм следует отньзти и коллективные договоры, заключаемые йеаду начальником ОВД и трудовым коллективом в лице профсоюзного комитета. Закон РФ "О
милиции" предусматривает создание профсоюзов (ассоциаций) и штатными (аттестованными) сотрудниками милиции. Однако, в связи с тем, что порядок их образования и компетенция до сих пор не определены, как того требует закон, эта форма соглашения слабо используется в регулировании внутриорганизацион-ных отношений. По мнению диссертанта эти вопросы должны быть регламентированы законом о государственной службе, принятие которого сняло бы многие проблемы, возникающие в силу специфики службы в ОВД.
Кардинальным образом отличаются от вышеописанных видов источников локальных норм другая их группа - правовые обычаи и прецеденты. Существующее законодательство формально не признает указанные виды в качестве источников норм права (за редким исключением - например, в морском праве). Однако в последнее время в этом вопросе наметились некоторые сдвиги. . Например, Закон "О Конституционном Суде РСССР" устанавливает порядок признания конституционными (неконституционными) обыкновений правоприменительной практики - тем самым косвенно признаются их фактическое существование и регулятивная роль. Двойственное положение указанных источников локальных норм, когда они формально отрицаются, а, в реальной жизни регламентируют массу общественных отношений, не может далее продолжаться. В этой связи предлагается указать в законе (возможно, о нормотворческой деятельности) разрешенные виды источников права и тем самым их легитимировать. К призеру, проект Конституции Республика Узбекистан содержит перечень видов источников права, включая обычаи, традиции и судебную практшдг.
Под локальным деловым обыкновением понимается правомерный, сложившийся в результате многократного повторения, принятый я соблвдаемый определенный порядок действий, устоявшееся правило поведения во внутриорганизациошшх отношениях ОВД. Чаще всего деловне обыкновения - это результат и синтоз длительного процесса "отбора" наилучиих, оптимальных форм пово-."«ния участников правоотношений.
Что касается прецедента,то это однажды принятое официальное решение органа (должностного. лица), впоследствии ставшее основой принятия аналогичных решений в сходной ситуации. Это решение, являясь ориентиром з правоприменительной внутри-организационной деятельности ОВД, постепенно начинает оказывать регулирующее воздействие в аналогичных условиях, т.е. становится нормой.
Изложенное позволило диссертанту сделать вывод о комплексном характере источников локальных норм, образующих систему форм объектива зациа локальных предписаний в виде норматив-Ео-правовш: актов, договоров, деловых обыкновений а прецедентов.
Болылоэ зда.мэниэ в работе уделено проблемам реализации локальных норм в деятельности органов внутренних дел. На основе анализа литературы и практики автор обосновывает положение о том, что реализация права осуществляется двумя способами - властным и невластным а протекает в форме использования, соблвдения либо исполнения. Сделана попытка обосновать тезис о том, что применение локальных норм права представляет собой не особую форму реализации права, а специфический,
властно-организационный способ, порядок осуществления требований норм права. Раскрывая содержание другого способа реализации права, диссертант вводит в научный оборот термин "претворение", обозначая им невластное осуществление требований норм права.
Реализация локальных норм права должностными лицами ОВД, обладающими как известно, властными полномочиями, не обязательно носит характер правоприменения. Исполнение предписаний локального акта (например, должностной инструкции), отнюдь не всегда заканчивается принятием акта применения права. Изложенное позволяет выделить в процессе реализации норм права сотрудниками ОВД два блока: блок применения права и блок претворения права, а не сводить реализацию ими права к правоприменению.
Поэтоцу можно говорить о наличии двух механизмов реализации локальных норм, отличащихся своеобразием правовых средств и приемов осуществления. В механизм претворения локальных прэ.ювых норм входят следующие элементы: правовые нормы; правоотношения, основанные на них; акты реализации прав и обязанностей. Механизм применения локальных норы включает помимо вышеуказанных элементов и индивидуальный акт применения локального предписания.
Особое внимание уделено проблема« обеспечения законности в локальном регулировании деятельности ОВД. Реким законности представляет собсС такое объективно детерминированное состояние правоотношений, складывапцнхся в деятельности ОВД, которое характеризуется господством предписаний закона, вы-
сокам уровнем юридической обеспеченности всей совокупности прав личности, точным соответствием правовых актов ОВД содержанию законов.
Меры по обеспечению законности диссертант подразделяет на два блока. Первый блок включает меры по обеспечению законности локального нормотворчества, второй - меры по обеспечению законности процесса реализации локальных норм.
Меры по обеспечению законности нормотворчества рассматриваются с позиций законности как содержания локальных норм, так и процедуры их создания и принятия. Отмечается, что локальные нормы должны приниматься в пределах компетенции (как по предмету, так и по объему регулирования) субъекта нормотворчества, они не должны вводить (или изменять действующие) положения, ограничивающие правовой статус личности. Анализируются значение и влияние процедуры на законность локального регулирования, формы контроля за ее соблюдением.
• Рассматривая меры по.обеспечению законности реализации локальных норм, диссертант увязывает их с проблемами юридической ответственности за их нарушения. Обосновывается тезис о том, что меру юридической ответственности может устанавливать только локальная норма и ответственность эта может быть только дисциплинарной. Если в локальную норму закладывается возможность применения других мер юридической ответственности, то это воспроизведение предписания другого-акта (а чаще ссылка на него), и ответственность наступает именно за его нарушение. Анализируются особенности обеспв-
чения законности локальных норм, содержащихся в договорах, деловых обыкновениях и прецедентах. На основе этого анализа даются некоторые рекомендации по созданию организационно-правовых предпосылок и механизма гарантий законности локального нормативно-правового регулирования. Подводя итог анализу указанных проблем, автор отмечает, что обеспечение законности локального регулирования является важным средством повышения его эффективности и гармоничности в системе правового регулирования деятельности органов внутренних дел.
В заключении кратко обобщены положения и выводы диссертационного исследования.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Особенности локального правового регулирования деятельности органов внутренних дел.// Роль органов внутренних дел в формировании правового государства.- М.: МВШ МВД СССР, 19911ч
2. Локальное нормотворчество органов внутренних дэл: содержание и механизм.// Проблемы совершенствования правового регулирования деятельностихравоохранительных органов на современном этапе.- и.: ЫВШ ЩЦ СССР, 1991.
