Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерации»

005040°°' На правах рукописи

Джагарян Армен Арменович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

31 ЯНВ 2013

Ростов-на-Дону - 2012

005048867

Диссертация выполнена на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет»

Научный консультант:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Бондарь Николай Семенович,

Заслуженный юрист РФ, Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор

Кабышев Владимир Терентьевич,

Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», заведующий кафедрой конституционного и международного права

Фадеев Владимир Иванович,

Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина заведующий кафедрой конституционного и муниципального права РФ

Акопов Леонид Владимирович,

Почетный работник высшего профессионального образования РФ, доктор юридических наук, профессор, Южно-Российский институт - филиал ФГБОУ ВПО «РАНХиГС при Президенте РФ», профессор кафедры административного и служебного права

ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия»

Защита диссертации состоится 6 апреля 2013 года в 11-00 часов на седании диссертационного совета Д 212.208.26 по юридическим наукам г ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Р тов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 407.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГАОУ В] «Южный федеральный университет».

Автореферат разослан « Ш » А^^^р-О- 0Л) года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук,

профессор 7 ' Иванников И.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Утверждая социальную государственность России, Конституция РФ (ч. 1 ст.7) исходит из необходимости создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, чтобы каждый мог получить благодаря своему труду достаточные средства к существованию, а в трудной ситуации - социальную защиту. Согласованием свободы и справедливости обеспечивается уважение и охрана достоинства человека, лежащее в основе всех его прав, устойчивое развитие основ конституционного строя. Напротив, дисбаланс названных ценностей, который в современной России характеризуется более чем шестнадцатикратным социальным расслоением при концентрации у 10% самых богатых свыше трети всех доходов и численности населения с доходами ниже прожиточного минимума более 18 млн. человек1, создает ощутимые угрозы конституционной безопасности.

Эффективность социальной государственности как определенного типа государственно организованного общества, который проявляется в системе не только публично-властных, но и социально-экономических, духовно-нравственных и иных компонентов обеспечения жизнеустройства и жизнедеятельности народа, требует оптимального взаимодействия государственных и общественных институтов, сочетания централизации и децентрализации. Это существенно актуализирует в рамках современной конституционной доктрины и практики социальной государственности вопрос о роли местного самоуправления в достижении целей социального государства.

В силу своей природы местное самоуправление позволяет при прямом участии населения сформировать комплекс взаимосвязанных институтов реализации на местном уровне социальной взаимо- и самопомощи, публичного обслуживания и распределения, наладить устойчивое сотрудничество публичного и частного сектора. Это способствует улучшению качества пре-

1 Россия в цифрах. 2012. Росстат. - М., 2012.-С. 125-126.

3

доставления социальных благ, более взвешенной, экономной и адресной ч ганизации этого процесса. Поскольку основной объем прав в социальш сфере реализуется преимущественно по месту жительства, местное сам управление, как наиболее приближенное к населению, может и должно р шать широкий круг вопросов жизнеобеспечения посредством самоорганиз ции жителей и их решающего воздействия на социальную политику. Важно то, что именно в условиях местного самоуправления закладываются осно! общегражданской ответственности и солидарности, социальная и демократ ческая активность людей, служащие существенным фактором устойчивого комплексного социально-экономического развития. Поэтому велением вр мени, отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от декабря 2012 г., является решительный шаг в сторону децентрализации ра вития2.

Местное самоуправление, относясь к основам российского констит ционного строя, формируется и функционирует исходя из конституционш характеристик социальной государственности, вследствие чего оно призва! в единстве с органами государственной власти и институтами гражданско общества обеспечивать достойные условия жизни и свободное развитие ч ловека. Социальная роль местного самоуправления имеет многопланов конституционное обоснование - как непосредственно текстовое, так и инте претационное - и характеризуется соединением в своей природе государс венных и общественных начал, власти и свободы, что должно получать г следовательное развитие, конкретизацию в законодательстве и муниципах ном нормотворчестве.

Однако, анализ проводимых реформ свидетельствует об отсутствии г следовательности и определенности в понимании роли местного самоупр; ления в системе социальной государственности, четкой государствен^ правовой стратегии его развития. Принимаемые решения, в том числе за* нодательные, нередко являются конъюнктурными и бессистемными, не в<

2 Российская газета. - 2012. - 13 декабря.

гда укладываются в конституционно-правовую парадигму, что отрицательно влияет на качество жизни людей.

В принципиальном плане не решены вопросы о соотношении централизации и децентрализации в системе организации публичной власти и социальной политики, о содержании и пределах самостоятельности местного самоуправления в реализации социальных задач, об участии непосредственно населения в решении насущных социально значимых вопросов. Размытость и противоречивость подходов к социальной компетенции местного самоуправления, при которых сужению его собственных полномочий сопутствует увеличение закрепленных государственных обязательств, а также неясная до конца роль местного самоуправления в публичном обслуживании характеризуют компетенционную неопределенность, приводящую - особенно в ситуации высокой дотационности местных бюджетов - к различным деформациям и нестабильности социальной политики, проводимой на местном уровне.

Следует констатировать отсутствие в должной степени разработанных правовых механизмов сотрудничества местного самоуправления с государственной властью и частным сектором для решения общих социальных задач, неразвитость муниципально-правовых институтов, организационных средств комплексного обеспечения социально-экономических прав человека. В теории и на практике зачастую преобладают специально-отраслевые подходы к экономической основе местного самоуправления и, как следствие, утверждается примат формальных показателей бюджетной эффективности над социальными целями, а местное хозяйство формируется без учета объектов не муниципальной формы собственности, хотя бы они и были социально значимыми. Наблюдается не только функциональное, но и организационно-правовое погружение местного самоуправления в государственно-властную сферу, что искажает его конституционную природу, препятствует развитию демократических институтов социальной государственности, основанной на широком разнообразии самоуправленческих форм самобеспечения людей.

В современных условиях продолжающегося поиска в нашей стране ч тимально сбалансированной, в том числе по уровням публичной власти, м дели социального государства, идущих муниципальных, федеративных, н логово-бюджетных и иных преобразований, разработка конституционн правовой концепции местного самоуправления как части системы социал ной государственности является одним из важных научных приоритетов. В это определило выбор темы, постановку цели и задач, структуру и направл ния исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. На сег дняшний день в отечественной юриспруденции отсутствуют комплексні конституционно-правовые исследования российского местного самоуправл ния в системе социальной государственности, и настоящая диссертация явл ется первой монографической работой, посвященной этой проблематик При всем обилии трудов, касающихся различных аспектов местного сам управления и социального государства, можно констатировать, с одной ст роны, отсутствие устоявшегося научного понимания сути этих явлений, другой — слабую разработку теоретических и практико-прикладных пробл« их взаимосвязей. Пока не уделялось должного внимания изучению социал ного предназначения местного самоуправления и его роли в решении соц альных задач, анализу социальной ориентации местного хозяйства, инстш ционных, регулятивно-правовых, личностных аспектов муниципальной с циальной политики, других подобных вопросов в их системном единстве как образующих целостный предмет научного исследования.

Концептуальные основы конституционного понимания местного сам управления в его связи с отдельными институтами социальной государстве ности, включая социально-экономические (как и иные) права человека, сои ально-территориальное равенство, заложены в трудах Н.С. Бондаря. Одна эти подходы, начавшие складываться еще в советской юриспруденции, по не реализованы в полной мере. Лишь в единичных исследованиях затрагш лись те или иные аспекты социальной роли местного самоуправления (раб

ты A.A. Демко, A.A. Скробова, Д.О. Сытникова и др.). Состояние конституционно-правовых исследований в этой сфере негативно сказывается на качестве правотворчества и правоприменения, не позволяет создать четкую стратегию реализации социального потенциала муниципальной демократии.

Изложенные обстоятельства и комплексный характер предмета исследования определили формирование его научно-теоретической основы из трудов отечественных и зарубежных специалистов в области социальной государственности и местного самоуправления, включение в нее общетеоретических, конституционных и муниципальных работ по избранной тематике.

При разработке проблем социальной государственности автор опирался на труды ведущих отечественных ученых, заложивших основы ее современной концепции - С. А. Авакьяна, JI.B. Акопова, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, Р.В. Енгибаряна, В.Д. Зорькина, В.Т. Кабышева, А.Е. Козлова, А.Н. Кокотова, O.E. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, В.В. Невинского, В.А. Ржевского, Ф.М. Рудинского, М.С. Саликова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топор-нина, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др. В состав теоретической основы диссертации вошли работы ряда крупных зарубежных исследователей: У. Бевериджа, А. Вагнера, Г. Геллера, С. Козловски, К. Ленка, Т. Маршалла, Д. Ролза, Т. Тилтона, Ю. Хабермаса, Р. Хайнце, X. Хартвига, Е. Хубе-ра, Г. Цахсера, А. Шайо, К. Эспин-Андерсена и др. Были учтены и результаты диссертационных исследований последнего времени. Это работы И.В. Леонова, Е.Г. Нечаевой, И.Н. Николаенко, В.А. Самойленко, О.В. Родионовой, касающиеся теоретических аспектов социального государства; С.М. Андреевой, K.P. Галустовой, Ж.Х. Македонской, И.В. Мень, A.B. Феоктистова, связанные с конституционно-правовыми проблемами российской социальной государственности; Г.И. Авдеенко, А.П. Александровой, О.М. Гвоздевой, М.П. Граф, В.А. Иваненко, В.Н. Сафонова, Н.Д. Терещенко, A.B. Цыганкова - о природе социально-экономических прав человека.

Особое концептуально-методологическое значение для формироваь в исследовании понимания местного самоуправления имели капитальнь труды выдающихся российских и зарубежных ученых конца XIX - нтги XX века: В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, JI.A. Велихова, Р. Гнейст В.А. Гольцева, А.Д. Градовского, В.М. Гессена, Г. Еллинека, Н.М. Коркун< ва, П. Лабанда, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э. Нольде, М.И. Свей никова, А. де Токвиля, Б.Н. Чичерина, Л.-ф. Штейна и др.

На современном этапе развития отечественной юриспруденции бол] шой вклад в освоение конституционно-правовой природы местного сам< управления внесли: С.А. Авакьян, A.A. Акмалова, A.C. Автономов, И.В. Б бичев, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Bi дрин, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, H.A. Емельянов, А.Р. Еремин, В.] Еремян, A.A. Замотаев, Е.Ю. Киреева, С.Д. Князев, Е.М. Ковешников, А.] Кокотов, Е.И. Колюшин, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.: Кутафин, Л.Е. Лаптева, В.Л. Лютцер, Т.Н. Михеева, B.C. Мокрый, Л.А. Ну, ненко, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, Л.А. Р венко, A.A. Сергеев, A.A. Соломаткин, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, IO.j Тихомиров, A.A. Уваров, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.

Дополнительное обоснование выводам и результатам исследован! придало использование общетеоретических работ: С.С. Алексеева, Г.В. Ат манчука, М.И. Байтина, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, В.Я. Любашица, MJ Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.А. Четвернина.

Объектом исследования служат общественные отношения, склад] вающиеся по поводу реализации через систему различных муниципальнь институтов и местное самоуправление в целом социальной политики по ме ту жительства человека и характеризующие социальную природу российск< государственности, существующие в этой сфере важнейшие взаимосвязи закономерности.

Предметом исследования выступают Конституция РФ, междунаро ные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные з

коны, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы и иные правовые акты муниципальных образований, в которых находят свое отражение роль и место местного самоуправления в системе социальной государственности Российской Федерации, различные аспекты обеспечения посредством этого института достойных условий жизни и свободного развития человека. Важное значение имеет конституционно-судебная практика, поскольку решения Конституционного Суда РФ, как нормативно-доктринальные правовые акты, оказывают существенное охранительно-гарантирующее и преобразовательное воздействие на институты местного самоуправления и социальной государственности, являются источником формирования и развития конституционной методологии познания социальной роли местного самоуправления.

Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертационной работы состоит в том, чтобы путем комплексного конституционно-правового анализа всесторонне обосновать понимание местного самоуправления в системе российской социальной государственности, охарактеризовать в концептуальном и практическом плане социальные аспекты муниципальных институтов, получающих реализацию как в политико-властных, так и в экономических отношениях местного самоуправления, личностные в соотношении с публичными, регулятивно-правовые и прочие конституционно значимые моменты социальной политики на муниципальном уровне в единстве их взаимосвязей, и на этой основе предложить меры повышения эффективности осуществления задач местного самоуправления в социальной сфере.

В рамках поставленной цели в диссертационной работе решается ряд конкретных исследовательских задач, к которым относятся:

— анализ проблем социальной государственности в теории и практике современного конституционализма и выработка методологически значимых подходов к пониманию ее сущностных характеристик на основе исходных для этого категорий достоинства личности, равенства и справедливости;

- изучение конституционно-правовых начал российской социалы, государственности, ее доктринальных и нормативно-правовых аспектов;

- исследование особенностей юридической природы местного сам! управления и формирование на основе анализа действующего конституцио] но-правового регулирования, включая практику конституционного правое; дия, методологических подходов к рассмотрению местного самоуправления конституционном строе России как социального государства;

- выяснение существующих доктринальных и конституционн! правовых характеристик субъективно-личностных аспектов местного сам< управления и обоснование социально-экономических прав человека в качес ве института муниципальной демократии;

- изучение возможных коллизий конституционных ценностей, выр женных в самостоятельности местного самоуправления и социальном выра нивании, с отысканием конституционно приемлемых путей их гармонизаци]

- раскрытие социально ориентированной природы местного хозяйсп на основе анализа соотношения в нем социально-направленных и рыночн экономических начал и, соответственно, выявление социальных аспект« муниципальной собственности, местного бюджета, налогов и сборов;

- осмысление состояния финансово-экономических основ местного с моуправления в плане соразмерности ресурсного обеспечения его социал ной роли и определение мер повышения их социальной эффективности;

- характеристика особенностей муниципального воздействия на соц альную сферу путем анализа научно-практических вопросов, связанных с р гулятивно-правовыми основами муниципальной социальной политики;

- исследование насущных проблем совершенствования муниципал ных институтов российской социальной государственности и разработ доктринальных и прикладных подходов и решений по развитию личностны институционных, компетенционных и иных аспектов муниципальной соц альной политики в современных условиях.

Методологическую основу диссертационного исследования характеризуют прежде всего системный и диалектический подходы, которые позволили комплексно рассмотреть разносторонние взаимосвязи и взаимообусловленность местного самоуправления и социальной государственности, раскрыть производные от его конституционного предназначения системные характеристики социальной роли местного самоуправления, сочетающего в себе и своих институтах государственные и общественные начала, власть и свободу. Особая значимость этих подходов определяется также необходимостью анализа реализации соответствующих конституционно-правовых характеристик местного самоуправления и их развития в системе текущего правового регулирования и правоприменительной практики. В работе использовались также апробированные юридической наукой общенаучные и частнона-учные методы познания, в том числе сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический. Характер исследования потребовал применения социологического подхода, метода статистического исследования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют концептуальные подходы и научные теории, касающиеся свободы, справедливости, равенства, достоинства человеческой личности, публичной власти, правового и социального государства, местного самоуправления и других проблем, выработанные как в социогуманитарных науках (включая философию, социологию, экономику, политологию), так и в юриспруденции, включая различные ее отраслевые направления публичного и частного права (конституционное, муниципальное, административное, гражданское право и др.). В диссертации использованы многочисленные публикации по отдельным вопросам исследования в периодических научных изданиях.

Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые

акты субъектов Российской Федерации, решения региональных органов кс ституционно-судебного контроля, уставы и иные правовые акты муницр пальных образований. Для реализации исследовательских задач широко ис пользованы международные правовые акты, прежде всего касающиеся ста* дартов в области прав человека и местного самоуправления, прецедентна практика Европейского Суда по правам человека, а также конституции и ре шения органов конституционного контроля зарубежных государств.

Эмпирическую основу исследования составляют конституционное текущее отраслевое законодательство и практика его реализации, материал] судебной и иной правоприменительной практики, нормативно-правовые судебные акты зарубежных стран, социологические и статистические даь ные.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что это пе{ вое в отечественной юриспруденции комплексное конституционно-правовс исследование местного самоуправления в системе российской социально государственности. Впервые на монографическом уровне всесторонне прс анализировано и раскрыто понимание местного самоуправления как инсп тута, находящегося в единой системе народовластия, и в этом качестве пр! званного в тесном взаимодействии с органами государственной власти и ш статутами гражданского общества создавать условия, обеспечивающие до< тойную жизнь и свободное развитие человека, выявлены специфически свойственные местному самоуправлению формы, методы и средства реал! зации социальной политики.

В работе изложено целостное конституционно-правовое обосноваш оснований и пределов реализации местным самоуправлением социальнс природы российской государственности и ее современной социальной пол! тики, раскрыто социальное предназначение муниципальных (самоуправле! ческих) институтов публичной власти и не публично-властных институто даны системные характеристики институциональных, регулятивно-правовы: личностных и иных аспектов муниципального обеспечения прав граждан

социальной сфере и социально-экономического развития территорий постоянного проживания населения. Предложен комплекс мер по совершенствованию муниципальной социальной политики на современном этапе, что может иметь значение для теории конституционного и муниципального права, а также для практики правоприменения.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Конституционная концепция социального государства характеризует современный исторический этап демократического правового развития и качественное состояние государственно организованного общества, в котором на основе признания взаимных прав и обязанностей личности, общества и государства обеспечиваются каждому человеку - с учетом конкретного социально-исторического контекста и общепризнанных гуманистических принципов - стабильные справедливые условия для свободной самореализации и гарантии достойной жизни, а между социальными группами данного общества поддерживается устойчивое эффективное равновесие интересов и сотрудничество ради общего блага.

На этой основе формируется система социальной государственности, которая не ограничивается государственно-властными отношениями, а охватывает собой и иные, не государственно-властные институты, включая институты правового положения личности.

2. Исходными категориями, выражающими сущностные характеристики социальной государственности, являются достоинство личности, равенство и справедливость, на основе которых преодолевается формальный индивидуализм, свойственный либеральному государству. С этим подходом связано также глубинное понимание взаимосвязи социальной государственности и местного самоуправления. Сам факт государственно-правового признания местного самоуправления служит проявлением уважения достоинства коллективной личности - местного сообщества, объединенного стремлением людей к справедливому жизнеустройству и благосостоянию, и вместе с тем

это позволяет достичь как обоснованной социально-территориальной дифф ренциации, так и индивидуализации политики социального государства учетом местных особенностей и традиций.

3. Российская социальная государственность основана на идее нера; рывной взаимосвязи между обеспечением свободы и достойной жизни челе века. Это предполагает, с одной стороны, создание условий для успешно интеграции человека в трудовую (экономическую) деятельность, повышени уровня и качества его трудового потенциала, а с другой - обеспечение пo^ держки тем, кто по объективным причинам не может получить достаточны средства к существованию собственным трудом.

4. Местное самоуправление интегрировано в социальную государст венность на основе прямых и обратных связей. В этом плане, с одной сторс ны, социальная государственность создает условия для реальной всеобщнс сти участия в самоуправленческих отношениях, обеспечивает и поддержив. ет социально детерминированный характер муниципальной демократии. * другой — местное самоуправление направлено на самостоятельное жизш обеспечение населения и его развитие, определяет полноту и действенносп подлинный демократизм политики социального государства. Это позволяе' а) включить местное самоуправление в систему социальной государственн« сти; б) выделить социальные начала в самом местном самоуправлении.

5. Конституционное закрепление местного самоуправления в ряду ос нов российского конституционного строя как особой формы публичной ил; сти народа и самоорганизации населения означает неотделимость местног самоуправления от конституционно-правовой природы российской го с уда | ственности как социальной. Это предполагает признание и гарантирован! самостоятельности населения в решении - напрямую и через органы местш го самоуправления - вопросов обеспечения достойной жизни и свободно1 развития человека по месту жительства, а также участие местного сам! управления в реализации государственной политики социального, эконом] ческого, экологического, культурного и национального развития. Осно!

конституционного обоснования социальной роли местного самоуправления задают: 1) принципы конституционного строя Российской Федерации, предопределяющие социальную и правовую природу уставного строя муниципальных образований; 2) конституционные цели местного самоуправления, решающим образом связанные с его социально-гуманистической направленностью; 3) его конституционная сущность, выражающаяся в публично-территориальных началах взаимодействия людей для совместного удовлетворения основных жизненно важных потребностей; 4) функционально-правовое содержание местного самоуправления, состоящее в решении вопросов местного значения и тем самым поддержании и развитии жизнедеятельности населения; 5) личностные характеристики местного самоуправления как специфического института реализации и обеспечения прав и обязанностей человека, прежде всего, социально-экономических; 6) конституционные институты местного хозяйства, имеющие социально ориентированный характер, а также специальные конституционные институты муниципального жизнеобеспечения (публичного обслуживания), такие как муниципальные учреждения и предприятия, муниципальный жилищный фонд.

6. Особенности правового положения российского местного самоуправления в системе социальной государственности определяются сочетанием в его конституционно-правовой природе государственных и общественных начал, власти и свободы. Соответственно, самостоятельное решение на местном уровне вопросов жизнеобеспечения происходит в рамках самоуправленческого механизма, предполагающего широкое использование различных институтов прямой демократии, а также гармоничное взаимодействие публично-властных (профессионально-представительских) и непосредственно-общественных (добровольческих, самодеятельных) форм удовлетворения социальных запросов людей. Это позволяет выделить наряду с собственно государственной муниципальную социальную политику, обусловленную специфическими местными особенностями и интересами, особым характером ее реализации.

7. Конституционное обоснование принадлежности местного са\к управления к системе социальной государственности дополняется личност ными характеристиками этого конституционного института, в соответствии ( которыми местное самоуправление может рассматриваться как особая форм! обеспечения и коллективной реализации фундаментального права человек; на достойную жизнь и свободное развитие. Это означает, что социально! предназначение местного самоуправления непосредственным образом связа но с социально-экономическими правами и их реализацией, которые, с одно! стороны, создают юридические условия социально-хозяйственной самоорга низации людей, а с другой - предполагают возложение на местное само управление обязанности гарантировать надлежащие условия реализации эко номической свободы и социальной защищенности по месту жительства.

8. Соизмеряя конституционные ценности самостоятельности местноп самоуправления и решения задач по социальному выравниванию, следуе исходить из того, что они находятся в системных взаимосвязях и принципи альном единстве. В этих конституционных ценностях получают свое отраже ние начала неделимости основ конституционного строя, поэтому их проти вопоставление недопустимо. Социальное выравнивание необходимо для рав номерного развития муниципальных образований и в этом плане выступав одной из целей развития местного самоуправления, достижимой, в свою оче редь, лишь при наличии самостоятельности, автономии. Поэтому задачи со циального выравнивания следует увязывать с правовым механизмом финан сово-территориального выравнивания и гибкими законодательными подхс дами, позволяющими на местном уровне определять приоритеты развита социальной сферы, формы, методы и средства решения социальных задач.

9. Социальное предназначение местного самоуправления должно пс следовательно отражаться в институтах местного хозяйства, что предполагг ет необходимость сочетания в нем социально-направленных и рыночнс предпринимательских начал. Местное хозяйство опирается на конституш онные ценности экономической свободы и конкуренции, однако, рыночны

принципы не являются для него абсолютными и имеют инструментально-ограниченное значение, подчиняются целям создания достойных условий жизни населения. Местное хозяйство не может исчерпываться муниципальной формой собственности (как сейчас), а должно включать все значимые для местного сообщества объекты независимо от их принадлежности к той или иной форме собственности. Такому пониманию местного хозяйства соответствуют социальные функции местного самоуправления как субъекта непосредственного жизнеобеспечения населения через управление муниципальной собственностью и организатора обеспечения потребностей местных жителей и социально-экономического развития с участием хозяйствующих субъектов иных форм собственности, расположенных на данной территории.

10. Сущность муниципальной собственности как основного института местного хозяйства должна раскрываться прежде всего через ее социально-служебные функции, а не на основе имущественных характеристик, что предполагает необходимость законодательного закрепления муниципальной собственности как достояния местного сообщества. Это не исключает использования муниципального имущества для извлечения экономической выгоды, но не как самоцели, а для выполнения социальных задач местного самоуправления. В свою очередь, местный бюджет должен рассматриваться в первую очередь как институт муниципального права, посредством которого создаются финансовые условия жизнеобеспечения населения и комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Социальные же характеристики местного налогообложения связаны с обеспечением самостоятельного аккумулирования и перераспределения местными сообществами средств на решение приоритетных вопросов жизнедеятельности, обустройства и развития территории, повышенной ролью возвратности местного налогообложения в виде широкого спектра муниципальных услуг.

11. Повышение эффективности финансово-экономических основ местного самоуправления с точки зрения реализации его задач в социальной сфере прежде всего предполагает: 1) формирование разветвленной системы го-

сударственных социальных стандартов и гарантирование минимальной бю^ жетной обеспеченности муниципальных образований на уровне, необходи мом для их выполнения; 2) обеспечение наполняемости местных бюджетов i основном за счет местных и иных налогов, налоговая база по которым фор мируется на территории муниципальных образований, с введением институт! местных сборов; 3) расширение хозяйственно-экономической самостоятель ности муниципальных образований и урегулирование в специальном закон! порядка обязательного согласования с ними перераспределения публично! собственности; 4) создание в местных бюджетах инвестиционных фондов < помощью государства; 5) демократизацию бюджетного процесса, в том числ( путем усиления роли в нем представительного органа; 6) введение принцип! муниципального бюджетного планирования в зависимости от планов соци ально-экономического развития, а также системы обязательного мониторин га и оценки социальной, бюджетной и экономической эффективности финан сово-хозяйственных решений.

12. Центральное место в составе социально-экономических полномо чий органов местного самоуправления занимает осуществление комплексно го социально-экономического развития муниципального образования. Эт< полномочие характеризуется смешанной, муниципально-государственноГ сферой реализаций и не может быть отнесено только к вопросам местной значения или государственным полномочиям. Поскольку развитие публично правовых образований разного уровня должно быть взаимоувязано, необхо димо федеральным законом определить правовые и методологические осно вы разработки и реализации прогнозов, планов и программ социально экономического развития муниципальных образований, сформировать меха низмы взаимодействия уровней власти в рамках этой деятельности.

13. Муниципальное регулятивно-правовое воздействие на социальнук сферу характеризуется особым режимом правового регулирования. Этот ре жим отличают: особые субъекты регулирования в лице местного сообществ и его органов, которые формируют правовые основы муниципальной соци-

альной политики; подзаконный характер; подчиненность принципу максимально полного обеспечения реализации социально-экономических прав и их дополнительного гарантирования; обязательность учета специфики местных условий и особенностей, исторических, культурных, национальных и иных местных традиций; сочетание позитивно-предоставительных (алиментацион-ных, сервисных) правовых средств со стимулирующими (инициирующими, активационными), развивающими самопомощь; преимущественно регулятивная направленность; лабильное реагирование на социальные условия.

14. Специальный конституционный институт муниципального обеспечения достойных условий жизни образуют муниципальные учреждения публичного обслуживания, которые, имея прямое закрепление в Конституции РФ (ч.1 ст.41, ч.2 и 3 ст.43), выступают неотъемлемой частью организационных основ муниципальной социальной политики. Состоявшееся упразднение муниципальных учреждений здравоохранения отступает от Конституции РФ. Муниципальные учреждения особым образом осуществляют свою долю муниципальной власти и обеспечивают реализацию социально-экономических прав, поэтому в основе их правового статуса лежат публичные начала, приоритет социальных целей. С этим не в полной мере согласуется реформа бюджетных учреждений (начата в 2010 г.), ориентирующая их на доходность и самоокупаемость за счет платной деятельности.

15. Совершенствование муниципальной социальной политики требует взаимосвязанных мер, прежде всего, укрепления ее личностной основы. Будучи субъектом социально-экономических прав, человек также является носителем обязанностей перед местным сообществом, в системной связи с которыми реализуются его права. В числе таких обязанностей должны быть: неукоснительное выполнение устава и муниципальных правовых актов; добросовестное пользование муниципальными правами; содействие осуществлению муниципальных прав и решению вопросов местного значения; ориентация своей деятельности и собственности на достижение общего блага; несение муниципальных тягот посредством участия в общественной деятельно-

сти, уплаты обязательных платежей и т.п.; бережное отношение к мупиц, пальному образованию, его облику и собственности; сохранение муниципальных объектов исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры; сохранение местных природных условий и окружающей среды. Правовое регулирование соответствующих обязанностей должне обеспечиваться как федеральным законом (с точки зрения установления общих принципов), так и в особенности на уровне местного нормотворчества.

16. Совершенствование муниципальной социальной политики связанс также с развитием системы муниципальной демократии, поскольку имение от полноты участия людей в решении вопросов местного значения во много\ зависит эффективность реализации на местном уровне задач социальной по литики. В этом направлении необходимо сделать, в частности, следующш шаги: а) деполитизировать муниципальные выборы и исключить пропорцио нальное распределение мандатов на уровне поселений; б) расширить рефе рендумную демократию путем решения населением всех жизненно важны? вопросов, включая принятие устава, распоряжение важнейшими объектам! муниципальной собственности; в) внедрять институты и средства электрон ной демократии; г) расширить использование публичных слушаний с прида нием им обязывающих свойств путем закрепления участия представителе!* общественности в принятии решений по итогам слушаний и обязательной создания согласительных комиссий для преодоления не совпадения мнений с органами местного самоуправления; д) создать в городских округах и муни ципальных районах общественные палаты с определением общих принципе] их организации и деятельности в федеральном законе; е) обеспечить согласованную разработку и реализацию всеми уровнями власти долгосрочных про грамм развития территориального общественного самоуправления.

17. Нуждается в качественном улучшении состояние компетенционной основы муниципальной социальной политики, что предполагает: а) разумное расширение по принципу субсидиарности собственной социальной компетенции местного самоуправления с установлением государством финансовых

гарантий ее реализации; б) последовательное разграничение вопросов местного самоуправления на обязательные и факультативные в Федеральном законе № 131-Ф33 с введением правила, согласно которому полномочия, установленные иными законами и не относящиеся к вопросам местного значения и переданным государственным полномочиям, могут осуществляться только как добровольные; в) закрепление права субъектов Российской Федерации уточнять компетенцию муниципальных образований; г) четкое обозначение в федеральном законе примата компетенции муниципальных образований, выраженной в вопросах местного значения, над факультативной; д) ужесточение требований к делегированию государственных социальных полномочий.

18. Совершенствование механизма реализации на местном уровне социальной политики требует налаживания форм взаимодействия местного самоуправления с субъектами частного сектора, и прежде всего внедрения му-ниципально-частного партнерства. По своей природе этот институт является не гражданско-правовым, а смешанным, публично-частным, определяется общей пользой (общим благом), в связи с чем партнерство должно подчиняться критериям оптимального уровня и механизма обеспечения интересов населения, а передача в частный сектор муниципальных услуг допустима, если это повысит их качество и доступность, и не может обосновываться лишь целью бюджетной экономии. Самостоятельное урегулирование в законодательстве должно получить партнерство муниципальных образований с традиционными религиозными организациями, чьим основным предназначением является социальное служение.

Теоретическую значимость диссертационного исследования характеризуют сформулированные положения и выводы, обосновывающие конституционную концепцию местного самоуправления в системе российской социальной государственности, что привносит новизну, дополняет и развивает теорию конституционного и муниципального права в части осмысления

3 Здесь и далее по тексту это - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ (в ред. от 3 декабря 2012 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

институциональных, функциональных, иных характеристик современного социального государства, а также места и роли местного самоуправления в конституционном механизме осуществления современной социальной политики демократического правового социального государства. Полученные результаты могут служить целям дальнейших научных разработок в этой области, развивают методологическую основу совершенствования законодательства и правоприменительной практики, связанных с реализацией задач социальной политики на уровне муниципальных образований.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностями использования его итогов в практической деятельности органов публичной власти и учреждений, для совершенствования различных отраслей законодательства и муниципального нормотворчества. Они могут быть востребованы в преподавании конституционного и муниципального права, других учебных дисциплин, в том числе в рамках самостоятельного учебного курса.

Апробация и внедрение результатов исследования. Материалы диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета. Сформулированные выводы и предложения изложены в публикациях автора по теме исследования, сообщениях, докладах на многочисленных научных и научно-практических конференциях, среди них: Всероссийская научно-практическая конференция «Государство, право и управление» (Москва, апрель 2006 г.); Международная научная конференция «Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения» (Москва, март 2007 г.); Научная конференция «Социальные права и практика Конституционного Суда РФ» (СПб., июнь 2007 г.); Международная конференция «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (Москва, май 2008 г.); X Международные Лихачевские научные чтения (СПб., май 2010 г.); Международная научно-практическая конференция «Перспективы взаимодействия национальных правовых систем в условиях глобализации и регионализации»

(Небуг, октябрь 2010 г.); Международная научно-практическая конференция «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (Москва, декабрь 2010 г.); III Международная научно-практическая конференция «Кутафинские чтения» (Москва, ноябрь 2011 г.); XII Международные Лихачевские научные чтения (СПб., май 2012 г.).

Подходы, положенные в основу исследования, использовались автором при участии в проектах: «Сотрудничество между конституционными судами стран Европейского Союза и Российской Федерации» (партнерская программа институционального строительства ЕС, 2006-2007 гг.), «Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России» (Институт права и публичной политики, 2011-2013 гг.).

Они апробированы и в профессионально-служебной деятельности автора в Конституционном Суде РФ, при подготовке проектов решений, включая постановления и определения Конституционного Суда РФ, напрямую относящиеся к осуществлению социальной политики на уровне муниципальных образований, а также при подготовке иных, аналитических материалов.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация включает введение, пять глав, объединяющих шестнадцать параграфов, заключение, список использованных нормативных источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении дается обоснование актуальности диссертационного исследования, оценивается состояние научной разработанности темы, устанавливаются объект и предмет исследования, его цель и задачи, раскрываются его методологическая, нормативная, теоретическая и эмпирическая основы, определяется научная новизна, выдвигаются основные положения, выносимые на защиту, дается характеристика теоретической и практической значимости исследования, а также апробации полученных в ходе него результатов.

Глава 1 «Доктринальные и конституционно-правовые основы социальной государственности» имеет в своей основе методологический характер, определяет подходы к понятийным и содержательным характеристикам социальной государственности.

В параграфе 1.1 «Социальная государственность в теории и практике современного конституционализма: методология исследования, законодательная и правоприменительная реализация» на основе анализа идейно-доктринальных, нормативно-регулятивных и правоприменительных аспектов социальной государственности делается вывод о том, что оформление этого феномена в теории и практике современного конституционализма не соотносится с появлением его общепринятого понимания, в связи с чем необходимо уточнение и развитие методологии исследования в этой предметной области с учетом следующих моментов.

1. Социальное государство не является отрицанием правового государства, а дополняет и в известном смысле корректирует его, позволяя обеспечивать реальную всеобщность правовой свободы, развивать в обществе начала взаимоуважения и солидарности, гарантировать сохранность и устойчивость основ конституционного строя. Современное социальное государство -это социальное правовое государство, воплощение более развитого типа правовой государственности, объединяющего социальное и правовое начала.

2. Социальное государство не является только характеристикой определенной системы государственной (публичной) власти, а выражает исторически сложившееся правовое качество в целом государственно организованного общества, поэтому оно раскрывается в государственно-властных, общественных, личностных моментах, в системе соответствующих правовых, политических, социальных, экономических, духовно-культурных и иных отношений, т.е. характеризует государственность как целое.

3. Социальное государство, выражая меру значимости, всеобщности социальной функции, при которой она приобретает характер господствующей социальной ценности и осуществляется так или иначе в отношении всех

и каждого членов общества, не сводится к этим моментам, а характеризует все функциональные проявления государства (внутренние и внешние функции), всю систему институтов государственности.

4. Социальное начало государства проявляется юридически комплексно - как правовая ценность, принцип, идеал и цель, притом что его нормативно-регулятивный и идеальный аспекты взаимодополняющие. Социальность как принцип обязывает государство на постоянной основе в рамках текущей деятельности публичной власти и иных субъектов осуществлять эффективные меры по сглаживанию социальных противоречий и диспропорций и обеспечению достойного уровня жизни людей, которые, в свою очередь, вправе при возникновении жизненных затруднений притязать на получение поддержки. Социальность как идеал и цель определяет стратегическую линию развития государства и ставит задачи неуклонного повышения уровня материального благополучия человека, его правовой безопасности и комфорта в изменяющейся реальности.

5. Социальное государство объединяет универсально-всеобщие и национально-специфические начала, но формирование конкретного организационно-правового механизма реализации социальных целей - суверенное право государства, осуществляемое на основе широкого усмотрения.

Таким образом, конституционная концепция социального государства характеризует современный исторический этап демократического правового развития и качественное состояние государственно организованного общества, в котором на основе признания взаимных прав и обязанностей личности, общества и государства каждому человеку - с учетом конкретного социально-исторического контекста и общепризнанных гуманистических принципов - обеспечиваются стабильные справедливые условия для свободной самореализации и гарантии достойной жизни, а между социальными группами данного общества поддерживается устойчивое эффективное равновесие интересов и сотрудничество ради общего блага.

В параграфе 1.2 «Достоинство личности, равенство и справедливость как исходные категории сущностных характеристик социальной государственности» раскрываются глубинные, философеко-правовые аспекты социальной государственности и доказывается, что исходными категориями рассмотрения ее сущностных характеристик являются достоинство личности, равенство и справедливость.

Если классическое либеральное государство опирается на формально-индивидуалистические представления о равенстве и справедливости, в соответствии с которыми исправление социального неравенства считается неправовой деятельностью (произвольно властной благотворительностью), то пришедшее ему на смену социальное правовое государство стремится обеспечить равенство и справедливость не только формально, а и фактически, признавая для них правовым стандартом и мерой достоинство личности. Социальное государство связывает себя запретом обращаться с человеком как объектом внешней деятельности и позитивными обязательствами всемерной охраны человеческого достоинства, что предполагает обеспечение каждому равных возможностей фактического участия в отношениях правовой свободы и эффективного доступа к гарантированному набору социальных благ.

Через императив достоинства личности происходит наполнение принципов равенства и справедливости социально-нравственным содержанием и на этой основе формирование требований социального выравнивания, создания справедливых условий и возможностей для самореализации человека. Отсюда вытекают необходимость обеспечения равных условий и гарантий достойной жизни и свободного развития человека; взаимосвязь и эквивалентность прав, обязанностей и ответственности личности и государства; индивидуализация и дифференциация в правовом регулировании на основе соблюдения принципа формального равенства и учета объективно обусловленных различий, предполагающих различное отношение к участникам правоотношений; соразмерное воздаяние за заслуги. Достоинство личности наряду

с правами выражает обязанности - вести достойную жизнь, стремиться к самообеспечению, уважать достоинство других на солидарных началах.

Категории достоинства личности, равенства и справедливости лежат и в основе понимания глубинных связей социальной государственности и местного самоуправления. Уже само государственно-правовое признание местного самоуправления выражает уважение к достоинству коллективной личности - местного сообщества, объединенного равным стремлением людей к справедливому жизнеустройству и благосостоянию, и вместе с тем это позволяет достичь как справедливой социально-территориальной и иной дифференциации, так и индивидуализации политики социального государства.

В параграфе 1.3 «Конституционно-правовые начала российской социальной государственности» природа российской социальной государственности раскрывается как имеющая в нашей стране глубокие социально-философские и правовые корни, что позволяет считать ее конституционное закрепление закономерностью, а не заимствованием.

Социальная государственность выражается в Конституции РФ комплексно, через: 1) высшие идейно-духовные и нравственно-юридические начала конституционного строя (преамбула); 2) сущностные государственно-устройственные моменты и конкретные направления политики государства (ч.1 и 2 ст.7); 3) личностные характеристики, связанные прежде всего с институтом социально-экономических прав (ст.37-41); 4) разграничение предметов ведения и полномочий в социальной сфере между уровнями власти (ст.71, 72, 130, 132); 5) специальные институты реализации социальной политики - социальные службы, учреждения (ч.1 ст.7, ч.1 ст.41, ч.2 и 3 ст.43, ч.2 ст.44); 6) юридисдикционный механизм защиты и преобразования конституционной модели социальной государственности с ключевой ролью в нем Конституционного Суда РФ (ст.46, 118, 120, 125-127); 7) признание составной частью правовой системы России общепризнанных принципов и норм международного права, включая гуманистические стандарты, характерные для современных социальных правовых государств (ч.4 ст. 15).

Социальность российской государственности взаимосвязана с другими ее сущностными конституционными характеристиками. Российское социальное государство является правовым, а его правовой строй - строй социального правового государства. Поэтому создание условий для обеспечения свободного развития человека относится к исходным началам социального государства (ч.1 ст.7), а проведение социальной политики, в свою очередь, связано принципами верховенства права и формального равенства (ч.1 ст.1, ч.1 ст. 19). Связи социального и демократического начал российской государственности обусловлены уже тем, что социальное государство учреждено народом и служит проявлением его самообязывания. Российская же демократия должна иметь широкую социальную базу, функционировать на основании и в пределах требований гражданского мира и согласия, ради достижения благополучия народа и каждого человека, для процветания страны. Российская социальная государственность предполагает поддержание и развитие экономической свободы как первоосновы самообеспечения человека, притом что экономическая свобода должна получать социально ответственные формы своей реализации. Налицо приверженность Конституции РФ ценностям социально ориентированной рыночной экономики и социальной политики, направленной на самодостаточность человека, укрепление его свободы и социальной ответственности.

Российская социальная государственность, таким образом, обязывает к созданию равных условий и возможностей для свободной самореализации человека, осуществлению справедливого социального выравнивания, гарантированию эффективной защиты от социальных рисков. Она ориентирована на успешную интеграцию человека в трудовую деятельность, повышение уровня и качества его трудового потенциала, обеспечение достойной жизни тем, кто по объективным причинам не в силах достичь этого своим трудом.

Глава 2 «Местное самоуправление в системе основ конституционного строя Российской Федерации как социального государства» опреде-

ляет исходные конституционно-правовые характеристики обоснования местного самоуправления в системе социальной государственности России.

В параграфе 2.1 «Конституционно-правовая природа местного самоуправления как института российской социальной государственности» осмысливается конституционная сущность местного самоуправления, его место и роль в конституционном строе в свете соотношения с системой социальной государственности и их взаимосвязей.

Конституция РФ, относя местное самоуправление к основам конституционного строя (ст. 12, 16), исходит из его интеграции в состав российской государственности в качестве института, который сочетая в себе проявления публичной власти и гражданского общества, призван в едином механизме народовластия осуществлять непосредственное жизнеобеспечение населения по месту жительства. При этом Конституция РФ, в том числе ее ст. 12, хотя и содержит категорический запрет замещения местного самоуправления государственным управлением, не препятствует различным формам сотрудничества местного самоуправления и государственной власти для обеспечения свободы и социальной защищенности человека. Местное самоуправление ориентировано на удовлетворение основных жизненно важных потребностей по месту жительства, поэтому неотделимо от реализации конституционной природы российской государственности как социальной. Это предполагает признание и гарантирование самостоятельности населения в решении вопросов обеспечения достойной жизни и свободного развития человека, а также участие местного самоуправления в реализации социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.

Социальная роль местного самоуправления в системе российской государственности определяется вытекающими из Конституции РФ особенностями его природы, объединяющей государственно-властные (ст.З, 72, 132) и непосредственно-общественные начала (ст.12, 17, 32, 130, 133), власть и свободу. Соответственно решение на местном уровне вопросов жизнеобеспечения населения должно происходить по принципу самостоятельности и в рам-

ках самоуправленческого механизма, на основе широкого использования различных институтов прямой демократии и гармоничного взаимодействия публично-властных (профессионально-представительских) и непосредственно-общественных (добровольческих, самодеятельных) форм удовлетворения социальных запросов людей. Это позволяет выделить наряду с собственно государственной муниципальную социальную политику, которую отличают высокая степенью демократизма, гибкость, динамизм, индивидуализация.

Отправными моментами конституционного обоснования местного самоуправления в системе российской социальной государственности являются: 1) принципы конституционного строя Российской Федерации, предопределяющие социальную и правовую природу уставного строя муниципальных образований (ст.1, 7, 16); 2) общецелевые социально-гуманистические конституционные характеристики местного самоуправления (ст.2, 18); 3) конституционная сущность местного самоуправления, выражающаяся в публично-территориальных началах самоорганизации населения для совместного жизнеобеспечения и развития (ст. 12, 130); 4) функционально-правовое содержание местного самоуправления, состоящее в решении вопросов местного значения и тем самым поддержании и обеспечении жизни и деятельности населения (ч.1 ст. 130, ч.2 ст. 132); 5) личностные характеристики местного самоуправления как института реализации и обеспечения прав человека, прежде всего, социально-экономических (ч.2 и 3 ст.40, ч.1 и 2 ст.41, ч.2 и 3 ст.43 и др.); 6) конституционные институты местного хозяйства, имеющие социально ориентированный характер (ч.2 ст.8, ч.1 ст.130, ч.1 ст.131), а также специальные конституционные институты муниципального жизнеобеспечения (публичного обслуживания), такие как муниципальные учреждения (ч.1 ст. 41, ч.2 и 3 ст.43), муниципальные предприятия (ч.2 и 3 ст.43), муниципальный жилищный фонд (ч.З ст.40).

В параграфе 2.2 «Социально-экономические права человека как институт муниципальной демократии» анализируются существующие доктринальные и конституционно-правовые характеристики личностных ас-

пектов местного самоуправления, взаимосвязи социально-экономических прав и муниципальной демократии.

Человек является исходным, первичным субъектом права на местное самоуправление и сама муниципальная демократия может рассматриваться как форма его комплексного - публично-политического и социально-хозяйственного самовыражения, специфическим образом обеспечивает реализацию и защиту всей совокупности прав человека по месту жительства. Местное самоуправление как таковое может быть представлено в виде особой формы обеспечения и коллективной реализации фундаментального права человека на достойную жизнь и свободное развитие. Но само право на местное самоуправление не сводимо к сумме конституционных нрав, реализуемых по территориальному признаку. Оно имеет самостоятельное значение и определяет обусловленную связью человека с местным сообществом известную модификацию его конституционного статуса под воздействием муниципальных институтов регулятивного и обеспечительно-гарантирующего характера. Речь идет о формировании наряду и в развитие конституционного статуса юридической конструкции муниципально-правового статуса личности, теоретически обоснованной Н.С. Бондарем.

Особое значение в условиях местного самоуправления приобретают социально-экономические права, которые определяют характер и основное содержание муниципальной деятельности, служат предпосылкой и условием полноты реализации муниципальной демократии, формируют личностную основу социально-хозяйственного самоуправления. Укрепление этих прав (как и соответствующих обязанностей) и расширение социально-экономической самостоятельности населения ведут к наполнению институтов местного самоуправления реальным общественным содержанием, делают их востребованными на практике. В этом плане социально-экономические права проявляют себя и как права-гарантии, выполняют обеспечительно-гарантирующую функцию в отношении гражданских и политических прав, которые, в свою очередь, характеризуют степень независимости в принятии

решений, меру участия в местном самоуправлении и осуществлении им задач социальной политики. Поскольку социальные позиции людей определяют действенность муниципальной демократии, ее развитие следует увязывать с реализацией программ социально-экономического развития.

Сегодня принципиально важно добиться полноты правового обеспечения местным самоуправлением социально-экономических (как и иных) прав, чему в определенной степени может способствовать внедрение доктрины «право на город». Включая в себя компоненты автономии, безопасности, участия в самоуправлении и социальной защиты, она требует от муниципальных (городских) властей наиболее эффективного в конкретных условиях гарантирования соответствующих, вытекающих из принадлежности человека к местному сообществу, правомочий как системно единых.

В параграфе 2.3 «Самостоятельность местного самоуправления и социальное выравнивание: коллизия и баланс конституционных ценностей» изложены подходы к решению проблемы коллизионного соотношения ценностей, связанных с самостоятельностью местного самоуправления и социально-территориальным выравниванием.

Самостоятельность местного самоуправления имеет не абсолютный, а относительный характер, определяется на основании Конституции РФ и закона, но это не дает оснований для ее сколь угодно широкого ограничения ради иных конституционных целей. В связи с этим критически оценивается позиция, согласно которой принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения выступает лишь средством обеспечения конкретных социальных задач и не имеет в шкале конституционных ценностей большего значения, чем принципы социального государства (A.A. Сергеев).

Идея примата ценностей социального государства перед самостоятельностью местного самоуправления является следствием ложной посылки, согласно которой сущность подобной самостоятельности заключается в основном в организационно-властных моментах, в отличие от ценностей социального государства, которые выводятся из его правозащитного предназначения.

В итоге вопрос аксиологической размерности указанных ценностей подменяется вопросом о соотношении прав человека и интересов публичной власти, и предпочтение отдается в пользу первых в силу ст.2 Конституции РФ. Однако местное самоуправление имеет вполне определенное личностное наполнение, поскольку соотносится с конституционно-правовым статусом личности, и право на самостоятельное решение населением вопросов местного значения не может противополагаться другим правам. Самостоятельность же местного самоуправления обладает более глубоким, чем властно-управленческое, содержанием и выражает единство власти и свободы местного сообщества. Ущемление муниципальной самостоятельности приводит к необоснованному ограничению (вплоть до нарушения) муниципальных прав и, вопреки ожиданиям, это может усиливать социально-территориальное неравенство, поскольку население лишается возможности адекватного распределения ресурсов сообразно реальным условиям и потребностям.

Соизмеряя названные ценности, следует придерживаться конституционных принципов равновесия и гармонизации конкурирующих интересов, в силу которых в результате сбалансирования ни одна ценность не может быть умалена. Иное противоречило бы неделимости основ конституционного строя и могло нарушить равно защищаемые конституционные права тех или других категорий граждан (право на местное самоуправление или социально-экономические права). Социальное выравнивание должно происходить не в ущерб, а на основе самостоятельности местного самоуправления, с использованием возможностей достижения справедливого равновесия интересов внутри местного сообщества его самостоятельными усилиями.

Глава 3 «Местное (муниципальное) хозяйство и его социальная ориентация» позволяет соотнести в правовой природе местного хозяйства и основных входящих в его состав институтов социально-направленные и ры-ночно-экономические начала, раскрыть конституционно обусловленные социальные аспекты экономических отношений местного самоуправления.

В параграфе 3.1 «Муниципальная собственность в составе местного хозяйства: достояние местного сообщества и объект рыночно-экономических отношений» критически оценивается текущее состояние доктрины и законодательных основ местного хозяйства, поскольку социально-служебные конституционные характеристики соответствующих институтов мало разработаны, растворяются в вещно-товарных и иных подобных отношениях, в этой сфере преобладает рыночно-технократический подход. Об этом свидетельствует и отказ законодателя от юридической конструкции местного хозяйства, который не отвечает фактическим самоуправленческим отношениям, размывает один из базовых муниципально-правовых институтов.

Местному хозяйству свойственна диалектика публичного и частного. Частноправовые аспекты связаны прежде всего с равноправным участием муниципальных образований в рыночно-экономических отношениях, а также со способами его организации и ведения, позволяющими считать местное хозяйство совместной деятельностью жителей как ассоциированных участников экономического самоуправления и одновременно конечных получателей хозяйственного результата (муниципальных услуг). Но частное в данном случае неотделимо от публичного, поскольку участие в соответствующих правоотношениях их субъектов носит социально-детерминированный целями местного самоуправления характер и основано на согласовании партикулярных интересов с общими. Ценности экономической свободы и конкуренции, связанные со становлением местного хозяйства, не предопределяют его подчинение примату рыночного принципа, который является инструментально-ограниченным и обусловлен целям наилучшего жизнеобеспечения населения. В то же время частноправовая (гражданско-правовая) правоспособность муниципального образования не может отождествляться с правоспособностью государственных образований, и муниципальное образование не может быть стеснено в экономической (предпринимательской) деятельности, если таковая вызвана целями местного самоуправления. Конституция РФ предполагает сбалансированность местного хозяйства, и его непроизводительная

составляющая (сфера обслуживания), связанная в основном с муниципальными учреждениями, должна дополняться и поддерживаться деятельностью муниципальных предприятий, а также хозяйственных организаций с муниципальным участием.

Местное хозяйство предлагается рассматривать как обусловленную конституционным императивом обеспечения достойной жизни и свободного развития человека организованную планомерную и согласованную деятельность муниципальных и иных расположенных на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов (предприятий, учреждений, организаций), направленную на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения путем производства и предоставления материальных и нематериальных благ, устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.

В связи с этим подвергается критике юридическая конструкция экономической основы местного самоуправления, созданная в границах муниципальной собственности. Собственность как таковая в конституционном смысле выражает для местного самоуправления материальную основу реализации прав и обязанностей человека перед местным сообществом, всей системы муниципальной демократии, поэтому местное хозяйство должно включать все значимые для жизнедеятельности населения объекты независимо от их принадлежности к той или иной форме собственности. Этому соответствуют социальные функции местного самоуправления как субъекта непосредственного жизнеобеспечения населения через управление муниципальной собственностью и организатора обеспечения потребностей местных жителей и социально-экономического развития с участием хозяйствующих субъектов иных форм собственности, расположенных на данной территории.

Автор разделяет и развивает обоснованное Н.С. Бондарем, С.А. Зин-ченко, Т.П. Георгиевой концептуальное понимание муниципальной собственности прежде всего через ее социально-служебную роль, а не сквозь призму имущественных характеристик (как сейчас). Отсюда необходимость

ее законодательного оформления как достояния местного сообщества и, соответственно, придание местному сообществу правового статуса исходного и полновластного собственника, обеспечение реальной возможности не только его участия в управлении муниципальной собственностью, но и принятия распорядительных решений в отношении жизненно важных объектов.

В параграфе 3.2 «Социальная функция местного бюджета и налогов (сборов)» обосновывается социальный характер местного бюджета и местных налогов (сборов).

Местный бюджет должен рассматриваться прежде всего в отношении к местному самоуправлению и институционной основе муниципального права. Муниципально-правовые бюджетные отношения возникают и развиваются для целей и в связи с осуществлением муниципальной власти и реализацией права на осуществление местного самоуправления, определяют финансовые условия непосредственного жизнеобеспечения населения, устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Ими должна опосредоваться главным образом мобилизация местным сообществом в демократическом порядке денежных средств для решения вопросов местного самоуправления, поэтому на первый план в понимании местного бюджета выходит социальная функция. Можно говорить о специфичной, муниципально-опосредованной форме бюджетного правопользования (самоуправленческом бюджетно-правовом режиме), непосредственные субъекты которого — местные сообщества, а их члены — его ассоциированные участники. Органы местного самоуправления обеспечивают опосредованную реализацию таких прав, выступают вторичными, производными субъектами.

Таким образом, местный бюджет - это комплексный правовой институт реализации и обеспечения муниципальной власти и права на осуществление местного самоуправления, посредством которого производится планомерное аккумулирование, распределение (перераспределение) и использование централизованного муниципального фонда денежных средств, основным предназначением которого является непосредственное жизнеобеспечение на-

селения, устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования и тем самым создание условий достойной жизни и свободного развития человека по месту жительства. С таким подходом к пониманию местного бюджета должны быть согласованы правовые инструменты, обеспечивающие эффективную реализацию им своих функций. Прежде всего это предполагает необходимость перехода к определению минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе системы государственных минимальных социальных стандартов. Укрепление социальной роли местного бюджета также связано с совершенствованием организационно-финансовых механизмов сбалансирования текущих и стратегических интересов населения, одним из инструментов которого мог бы стать создаваемый при участии государства бюджет развития (бюджетный инвестиционный фонд) с централизацией в нем доли обязательных отчислений от фискальных платежей за использование природных ресурсов. Поскольку местному самоуправлению свойственны объединительные начала и гражданское соучастие в решении общих дел, необходимо восстановить право муниципальных образований создавать целевые внебюджетные фонды.

Социальные характеристики местного налогообложения связаны с перераспределением дохода в пользу социально слабых, стимулированием социально значимой деятельности на территории муниципального образования, созданием финансовых условий реализации приоритетных направлений жизнеобеспечения. Одновременно оно служит основой финансового соучастия жителей в решении вопросов местного самоуправления и характеризуются высокой степенью возвратности в виде муниципальных услуг, что свидетельствует о преобладающей над фискальной его социальной функции.

Основной объем публичных услуг предоставляется человеку по месту жительства, поэтому именно на местном уровне должна быть наиболее развита система сборов, предполагающих, как правило, встречное предоставление. Необходимо восполнить непозволительно долгое отсутствие механизма реализации органами местного самоуправления их конституционного полно-

мочия на установление местных сборов (чЛ ст. 132 Конституции РФ), предусмотреть таковые федеральным законом. К ним могут быть отнесены сборы за предоставление прав на осуществление торговли и размещение рекламы в общественных местах, за организацию уборки и благоустройства территории, мест парковки автотранспорта, мест выгула домашних животных и др.

В параграфе 3.3 «Проблемы повышения социальной эффективности финансово-экономических основ местного самоуправления» производится оценка соответствия ресурсного обеспечения местного самоуправления его социально-функциональной роли, свидетельствующая о неадекватности сложившегося механизма финансового регулирования, который ориентирован в основном на достижение средствами финансовой централизации со-подчиненности и подконтрольности местного самоуправления государственной власти. Наблюдаемая практически повсеместно резкая несоразмерность собственных источников доходов муниципальных образований их публичным (социальным) задачам приводит к утрате местным самоуправлением реального значения и провоцирует сужение его компетенции по мотиву недостаточности материально-финансовых средств (доктрина «бюджетного детерминизма»), Но обусловленные конституционно-правовым статусом публичные (социальные) задачи местного самоуправления нельзя увязывать с наличными ресурсами, напротив, ресурсы должны следовать за полномочиями.

Правовой механизм финансово-экономического обеспечения местного самоуправления должен служить главной цели создания условий для комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, что предполагает решение, в частности, следующих задач: 1) обеспечение наполняемости местных бюджетов в основном за счет местных и иных налогов, налоговая база по которым формируется на территории муниципальных образований (в частности, необходимо ускорение введения местного налога на недвижимость на основе ее рыночной оценки, переход к прогрессивной ставке налога на доходы физических лиц с зачислением его в бюджет по месту жительства налогоплательщика, расширение муниципаль-

ных регулятивных полномочий в рамках специальных налоговых режимов); 2) формирование во исполнение ст. 133 Конституции РФ финансово-правового механизма компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; 3) завершение разграничения государственной собственности на землю, а до этого право на распоряжение земельными участками, собственность на которые не разграничена, следует закрепить за органами всех типов муниципальных образований, включая поселения; 4) расширение сферы хозяйственной самостоятельности муниципальных образований и урегулирование в специальном законе порядка обязательного согласования с ними перераспределения публичной собственности; 5) разумная дифференциация регулирования финансовой деятельности муниципальных образований для обеспечения стимулов экономического развития городов и устойчивости сельских поселений (в частности, нужен специальный федеральный закон о социальном развитии и обустройстве сельских территорий в целях консолидации усилий государства в этом направлении и преодоления противоречий в ведомственных (отраслевых) подходах); 6) корректировка института государственной финансовой помощи в направлении субсидиарного и адресного применения, развитие межмуниципальной финансовой взаимопомощи.

Укреплению финансово-экономических основ местного самоуправления должны сопутствовать меры повышения эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, такие как:

а) переход к программно-целевому местному бюджету с привязкой финансового регулирования к планированию социально-экономического развития муниципального образования, притом что иные методы могут использоваться для ресурсно-недостаточных территорий с низким потенциалом развития;

б) усиление роли представительного органа в бюджетном процессе; в) распространение государственной оценки эффективности на деятельность органов местного самоуправления поселений с дифференциацией критериев эффективности по типу муниципального образования; г) внедрение комплекс-

ной системы мониторинга и оценки эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования; д) развитие муниципальной статистики с уточнением компетенционных, организационно-процедурных, технологических и иных параметров этого института.

В главе 4 «Рсгулятивпо-правовые основы муниципальной социальной политики» раскрывается специфика муниципального воздействия на социальные отношения, обеспечиваемого социально-экономическими полномочиями органов местного самоуправления, регулятивно-правовым воздействием в социальной сфере, а также муниципальными учреждениями.

В параграфе 4.1 «Социально-экономические полномочия органов местного самоуправления как средство реализации муниципальной социальной политики» предпринят анализ правовой природы социально-экономических полномочий органов местного самоуправления и обосновано, что этот институт: а) характеризует права и обязанности органов местного самоуправления по непосредственному жизнеобеспечению населения; б) выражает предметную определенность местного самоуправления в социальной сфере и пределы ответственности его органов перед населением и государством; в) определяет состав организационно-правовых инструментов решения социальных задач; г) задает динамику функционально-правовому содержанию местного самоуправления в социальной сфере. При этом организационно-управленческие аспекты этого института дополняются личностным началами, поскольку он опосредует реализацию права на осуществление местного самоуправления и одновременно служит специально-целевой юридической формой публично-властного обязывания местного самоуправления гарантировать социально-экономические права человека.

Центральное место среди социально-экономических полномочий органов местного самоуправления занимает осуществление комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Поскольку это полномочие имеет смешанную, муниципально-государственную, предметную сферу реализации, предложения отнести его только к вопросам местного

значения или переданным государственным полномочиям неосновательны. Развитие разных по уровню публично-территориальных образований не может происходить обособленно и является объективно взаимосвязанным, поэтому комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований является элементом и основой комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и государства в целом. Неотложной задачей является формирование законодательно-нормативных механизмов взаимодействия уровней публичной власти в области прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития.

В параграфе 4.2 «Особенности муниципального регулятивно-правового воздействия на социальную сферу» раскрывается авторское понимание особого режима регулятивного воздействия местного самоуправления на социальные отношения.

Регулятивно-правовая функция не исчерпывается отражением сложившихся общественных отношений (форм правового поведения), а оказывает и преобразовательное воздействие на них, имеет интеллектуально-волевой характер, поэтому методология правового воздействия, режим правового регулирования, связаны как с предметной сферой реализации, так и с характеристиками субъекта регулирования, его статусом в государственно-правовой системе. Создание под воздействием принципов федерализма и местного самоуправления полисубъектной и многоуровневой системы правового регулирования влечет формирование наряду с федеральным правом регионального и муниципального (местного) права. При этом система права как бы дробиться по субъектному составу, так что право каждого публично-территориального образования служит микромоделью национального права и объединяет отрасли, институты, нормы, работающие в пределах данной территории и обеспечивающие жизнедеятельность публично-территориального образования (подход И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова). Обособление подобных структурно-юридических комплексов служит основой и

для модификации характера регулятиво-правового воздействия, поскольку публично-территориальное, в том числе муниципальное, образование реализует свою правотворческую правосубъектность в свойственной именно ему манере, обусловленной его конституционной природой и предназначением.

Конституционное предназначение и статус местного самоуправления предполагает осуществление его субъектами правового регулирования, служащего функцией самоуправления. При этом самоуправленческие отношения находятся в единстве с характеризующими непосредственное жизнеобеспечение населения социальными отношениями, которые складываются между субъектами местного самоуправления и опосредованы муниципальными регулятивно-обеспечительными правовыми средствами. Это позволяет сделать вывод о существовании в системе местного самоуправления предпосылок для определенной трансформации правового воздействия на социальные отношения, которое реализуется за счет формирования комплексных нормативно-правовых образований при существенной интегративной роли в них муниципального права и с характерной для него методологией.

В рамках местного самоуправления социальные задачи решаются в правовом режиме, основанном на сбалансированном сочетании и взаимодействии императивных и диспозитивных начал и обеспечивающем как принудительно-властную организацию распределения (перераспределения) социальных благ в пользу слабозащищенных категорий граждан, так и активизацию, стимулирование и координацию общественных (самодеятельных) форм удовлетворения социальных запросов. Специфика этого режима дополняется тем, что муниципальное регулятивно-правовое воздействие в социальной сфере происходит в основном в порядке организации исполнения и конкретизации действующего законодательства и должно быть ориентировано на дополнительное гарантирование социально-экономических прав. Но это не исключает развивающего и опережающего правового регулирования, в том числе путем признания новых (муниципальных) прав.

В параграфе 4.3 «Муниципальные учреждения как конституционный институт оказания публичных услуг» с использованием предложенных В.Е. Чиркиным методологических подходов раскрывается конституционная природа муниципальных учреждений как публично-правовых с элементами частноправового содержания образований, непосредственно интегрированных в конституционно-правовой механизм реализации местного самоуправления и социально-экономических прав человека.

Основный смысл и предназначение муниципальных учреждений состоит в оказании публичных (муниципальных) услуг населению, которые по своей сути связаны с обеспечением непосредственной реализации конституционных прав граждан путем предоставления на общедоступной, справедливой и равной основе индивидуализированных благ материального (физического) и нематериального характера. Поэтому главенствующими в правовом статусе муниципальных учреждений являются именно общие интересы, польза, благо, а их правовое регулирование должно обеспечивать приоритет социальных целей. Муниципальные образования не могут обладать полной свободой усмотрения в обращении с муниципальными учреждениями и ставить под сомнение саму возможность реализации стоящих перед ними задач; учреждения должны иметь эффективные средства правовой защиты.

Конституционная природа муниципальных учреждений как обязательного института организационно-правового обеспечения реализации социально-экономических прав исключает их упразднение, если они предусмотрены Конституцией РФ или если это приведет к ухудшению социального положения населения. Ликвидация муниципальных учреждений здравоохранения нарушает ч.1 и 2 ст.41 Конституции РФ.

Проводимая реформа бюджетных учреждений (начата в 2010 г.) обнаруживает противоречивость целей бюджетной оптимизации (путем расширения рыночных принципов) и обеспечения равнодоступности публичного обслуживания, создает вопреки предназначению публичных учреждений предпосылки их коммерциализации. Преодоление возникших дефектов предпола-

гает, в частности: 1) формирование четких законодательных критериев дифференциации учреждений по типам с расширением случаев обязательного создания казенных учреждений и введением института межмуниципальных учреждений; 2) отнесение вновь регулятивных полномочий, касающихся муниципальных учреждений, к ведению представительных органов, которые также должны обеспечивать согласование и контроль решений в отношении их правового статуса; 3) определение нормативных принципов формирования муниципальных заданий в целях обеспечения их соответствия реальным потребностям населения на основе выявления и учета мнения самих учреждений и общественности; 4) исключение возможности отказа в предоставлении бесплатных услуг по мотиву недостаточности бюджетного финансирования; 5) утверждение целевых программ развития отдельных категорий муниципальных учреждений и профессиональной переподготовки (повышения квалификации) их работников; 6) установление разрешительного режима для приносящей доход деятельности учреждений путем жесткого увязывания права на ведение ее конкретных видов с прямым дозволением учредителя или закона; 7) закрепление принципов формирования прозрачных и обоснованных тарифов на услуги муниципальных учреждений с использованием публичных слушаний; 8) введение прямого запрета осуществления учреждениями не относящихся к основным видов деятельности в ущерб основным целям; 9) зачисление части прибыли учреждений в местный бюджет.

В главе 5 «Проблемы совершенствования муниципальной социальной политики в современных условиях» исследуются актуальные вопросы развития муниципальных институтов социальной государственности.

В параграфе 5.1 «Муниципально-правовые обязанности личности как фактор развития российской социальной государственности» обосновывается авторская юридическая конструкция муниципально-правовых обязанностей личности, которая системно дополняет юридическую конструкцию муниципально-правового статуса личности и служит важной составляющей субъективно-личностной основы социальной государственности.

Реализация сущности российской государственности как социальной ставит вопрос обеспечения адекватными правовыми средствами солидарности, взаимных прав и обязанностей человека и местного сообщества. При этом местное самоуправление по природе выступает правовой средой, в которой моральные и юридические обязанности, гражданский долг, как равнозначные по своему характеру свободе человека ценности, могут получать наиболее органичное оформление как первооснова муниципального (гражданского) общежития. Правовой формой выражения обязанностей человека перед местным сообществом, выполнение которых служит необходимым условием осуществления прав и свобод человека и публичных интересов, является институт муниципально-правовых обязанностей, вытекающих из принадлежности к местному сообществу. Муниципально-правовые обязанности - это установленные нормами муниципального права для обеспечения прав и законных интересов членов местного сообщества, муниципальных образований и государства в целом виды и меры социально должного поведения, которые выполняются прежде всего добровольно либо на основе применения публично-властного принуждения.

Муниципально-правовые обязанности не сводимы к отраслевой конкретизации основных конституционных обязанностей и характеризуют долженствование, сопутствующее реализации местного самоуправления как конституционной формы народовластия, сочетающей начала добровольности и принудительности, т.е. они имеют самостоятельное значение института муниципального права. Признание таковых не означает противопоставления статусов человека как местного жителя и гражданина, поскольку ими обеспечивается комплексность взаимосвязей человека с народом и укрепляется дух гражданственности, а само гражданство служит основой полноты муни-ципально-правового статуса человека.

В состав муниципально-правовых обязанностей следует включить: 1) неукоснительное выполнение устава и иных муниципальных правовых актов; 2) добросовестное пользование муниципальными правами, исключающее их

осуществление во вред другим и местному сообществу; 3) содействие осуществлению муниципальных прав и решению вопросов местного значения способами и средствами, избранными в пределах закона; 4) ориентацию своей деятельности и собственности на общее благо; 5) несение муниципальных тягот посредством участия в общественной деятельности, уплаты фискальных платежей и т.п.; 6) бережное отношение к своему муниципальному образованию, его облику, муниципальной собственности; 7) сохранение муниципальных объектов исторического и культурного наследия, сбережение местных памятников истории и культуры; 8) сохранение местных природных условий и окружающей среды; 9) защиту муниципального образования, его прав и законных интересов, принципов социальной правовой демократической основ местного строя; 10) соблюдение правил муниципального общежития, выражающих традиционные устои местного сообщества, его социально-нормативный порядок. Правовое регулирование соответствующих обязанностей должно обеспечиваться как федеральным законом (с точки зрения установления общих принципов), так и в особенности на уровне местного нормотворчества.

В параграфе 5.2 «Совершенствование системы муниципальной демократии как средство повышения эффективности социальной политики» раскрывается связь эффективности муниципальной социальной политики с характером и широтой возможностей людей влиять на муниципальное стратегическое планирование и выработку социально-экономических (как и бюджетных) приоритетов, участвовать в решении социальных задач.

Современный этап развития муниципальной демократии характеризуется наличием комплексных проблем, сказывающихся и на качестве социальной политики. Во-первых, до последнего времени происходило снижение роли муниципальных форм прямого народовластия, а именно: а) сужение сферы применения института муниципальных выборов; б) партизация местного самоуправления с установлением гегемонии одной из политических партий, как следствие — его централизация и бюрократизация; в) исключение

из предмета прямого волеизъявления населения ключевых вопросов, касающихся устава, изменения границ и преобразования муниципальных образований, управления муниципальной собственностью и др.; г) фактический отказ от института отзыва в связи с расширением пропорциональной избирательной системы. Во-вторых, являющееся базовым поселенческое самоуправление не обрело реальной самостоятельности, находится в административно-политической и финансовой зависимости от районов, что не позволяет решать эффективно вопросы жизнеобеспечения на уровне, наиболее близком к человеку. В-третьих, активность населения - необходимая и обязательная основа самоуправления - слаба и налицо консервация этого состояния.

Преодоление этих и иных дефектов и дисфункций муниципальной демократии требует комплексных мер, таких как: 1) переход к мажоритарной избирательной системе в поселениях с сохранением возможности иной модели в городских округах, муниципальных районах - при условии выдвижения списков кандидатов от различных социальных коллективов в составе местного сообщества; 2) восстановление обязательности явки избирателей для признания муниципальных выборов состоявшимися; 3) введение референдумной формы решения жизненно важных для населения вопросов; 4) внедрение институтов электронной демократии; 5) расширение практики обязательного применения публичных слушаний с приданием им обязывающих свойств путем закрепления участия представителей общественности в принятии решений по итогам слушаний и обязательного создания согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий; 6) универсализация принципа привлечения к подготовке и принятию муниципальных правовых актов категорий граждан, чьи интересы они непосредственно затрагивают; 7) повышение гласности, включая обеспечение доступа широкой общественности к заседаниям органов местного самоуправления, прежде всего представительных; 8) закрепление права населения ставить перед представительным органом вопросы об удалении главы муниципального образования в отставку и о досрочном прекращении полномочий депутата в связи с нарушением обязанно-

стей, предусмотренных законодательством; 9) создание в городских округах и муниципальных районах общественных палат с введением общих принципов их организации и деятельности федеральным законом; 10) согласованная разработка и реализация уровнями власти долгосрочных программ развития территориального общественного самоуправления.

В параграфе 5.3 «Проблемы усиления взаимодействия и разграничения полномочий между уровнями публичной власти в социальной сфере» выявляются существующие проблемы компетенционной основы муниципальной социальной политики и обозначаются пути их преодоления.

Сегодня просматриваются противоречивые тенденции, состоящие, с одной стороны, в сужении собственной социальной компетенции местного самоуправления (за счет ключевых полномочий в области социальной защиты, занятости населения, здравоохранения и проч.), а с другой - в закреплении за его органами в разных формах множества фактически императивных дополнительных социальных обязательств, притом не всегда финансово обеспеченных. Возникающим в связи с этим проявлениям неопределенности в области компетенции сопутствует размытость, противоречивость компе-тенционного понятийного аппарата, несогласованность правовых актов разной отраслевой принадлежности, появление новых видов полномочий с неясной правовой природой. В принципиальном плане решение подобных проблем связано прежде всего с последовательной реализацией конституционного требования компетенционной определенности, авторское обоснование которого предложено в работе.

Вместе с тем улучшение состояния компетенционной основы муниципальной социальной политики требует принятия следующих приоритетных мер: 1) разумное расширение по принципу субсидиарное™ вопросов местного значения в части социальной компетенции при одновременном обеспечении сотрудничества муниципальных и государственных органов путем «расщепления» отдельных полномочий (по аналогии со сферой образования); 2) последовательное разграничение вопросов местного самоуправления на

обязательные и факультативные в Федеральном законе № 1Э1-ФЗ с введением правила, согласно которому полномочия, установленные иными законами и не относящиеся к вопросам местного значения и переданным государственным полномочиям, могут осуществляться только как добровольные; 3) закрепление за субъектами Российской Федерации права на конкретизацию компетенции муниципальных образований с соблюдением требований федерального законодательства; 4) четкое обозначение в федеральном законе примата компетенции муниципальных образований, определяемой вопросами местного значения, над факультативной, и строгое увязывание их права решать другие вопросы с полным выполнением обязательных задач; 5) расширение договорного сотрудничества местных и региональных органов власти в области социально-экономического развития; 6) укрепление институтов согласования интересов местных и региональных органов власти, в том числе возможен переход к бикамеральному региональному парламенту с формированием одной из палат из представителей муниципальных образований.

Также должны быть ужесточены требования к делегированию государственных социальных полномочий и законодательно закреплены такие принципы, как: а) приоритет разграничения полномочий перед делегированием; б) объективная обоснованность причин делегирования; в) наличие или возможность создания наиболее благоприятных условий для эффективной реализации полномочий на конкретной территории в данных условиях без ущерба для решения вопросов местного значения; г) недопустимость произвольных изменений в системе ранее действовавшего регулирования при запрете снижения уровня гарантирования конституционных прав; д) право заинтересованных субъектов местного самоуправления участвовать в выработке решений о делегировании полномочий; е) возможность передачи на местный уровень отдельных, но не всех или большей части, полномочий по предмету ведения государственного образования; ж) объективная связь передаваемых полномочий с интересами местного населения; з) государственное содействие осуществлению переданных полномочий.

В параграфе 5.4 «Муниципалыю-частное партнерство как форма решения задач социального государства на местах: состояние и перспективы» исследуются теоретические и практические аспекты муниципально-частного партнерства, его роль в решении социальных задач.

Муниципально-частное партнерство имеет комплексную природу и не исчерпывается сферой частного права. Его можно представить как: 1) обобщающий принцип взаимоотношений органов местного самоуправления и субъектов местного сообщества; 2) управленческое средство (инструмент) решения вопросов местного самоуправления; 3) способ формирования, продвижения и обеспечения реализации гражданских инициатив; 4) своеобразный институт участия граждан в осуществлении местного самоуправления, реализуемый главным образом не публично-властными средствами в социально-культурной, коммунально-бытовой, производственно-хозяйственной областях; 5) определенный правовой режим, объединяющий разные правовые средства на основе методов, характерных для муниципального права, в целях стимуляции деятельности субъектов местного сообщества и повышения эффективности управления. Муниципально-частное партнерство - это основанное на сочетании публичных и частноправовых начал взаимовыгодное равноправное сотрудничество муниципального образования с субъектами частного сектора (гражданами и их объединениями), которое направлено на эффективное жизнеобеспечение населения, создание условий для устойчивого и комплексного развития муниципального образования и осуществляется путем согласованных действий партнеров по реализации социально значимых, инфраструктурных, инновационных проектов, программ и мероприятий. Исходя из этого раскрываются цели, задачи, принципы и формы реализации партнерства, условия, при которых его применение обосновано.

Реализация муниципально-частного партнерства должна быть связана с широким общественным обсуждением, учетом позиций всех сторон и обусловливаться критериями оптимального уровня и способа обеспечения интересов населения и социально-экономической эффективности. Передача в ча-

стный сектор муниципальных услуг допустима только при наличии достаточных оснований полагать, что это повысит качество и уровень доступности услуг для населения, но не ради одной цели бюджетной оптимизации (экономии). В любом случае пределом действия рыночного механизма в области оказания публичных услуг выступает утрата ими признака общедоступности.

Самостоятельное законодательное урегулирование должно получить муниципальное партнерство с традиционными религиозными организациями, поскольку их основным предназначением является социальное служение.

В заключении подведены итоги исследования, сформулированы общие выводы, отражающие значимость диссертационного исследования, а также даны наиболее существенные предложения по развитию законодательства.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ I. Монографии

1. Бондарь Н.С., Джагарян A.A. Конституционная ценность избирательных прав граждан Российской Федерации. - М.: Городец. 2005. - 336 с. (15 пл., авторство не разделено).

2. Бондарь Н.С., Джагарян A.A. Конституционно-судебная защита социально-трудовых прав граждан с участием профсоюзов. — М.: АТиСО. 2008. — 180 с. (11,25 п.л., авторство не разделено).

3. Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Конституционно-правовые основы финансово-экономического обеспечения местного самоуправления в России: теория, практика и тенденции развития / Институт права и публичной политики. - М.: Акварель, 2011. - 330 с. (20,63 п.л., авторство не разделено)

4. Джагарян A.A. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности. - Ростов н/Д: Издательство Южного федерального университета, 2012. -224 с. (13,02 п.л.).

5. Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Конституционная ценность муниципальной демократии в России. - Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2012. - 198 с. (12 п.л., авторство не разделено)

6. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. Н.С. Бондаря. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2013. - 721 с. Автором выполнены лично и в соавторстве главы 3 (3.1 — совместно с Н.С. Бондарем, 3.2-3.3; 3.4-3.5 - совместно с Н.С. Бондарем), 4 (4.4-4.5), 5 (5.35.5; 5.6 - совместно с С.М. Лях), 6 (6.2-6.3 - совместно с Н.В. Джагарян), 7 (7.5-7.8), 8 (8.2 - совместно с Н.С. Бондарем), 8.3), 9 (9.1 - совместно с Н.С. Бондарем, 9.2 - совместно с Н.В. Джагарян), 10 (10.2 - совместно с Н.С. Бондарем, 10.3); 11 (11.1 - совместно с Н.С. Бондарем) - 23,81 п.л.

7. Джагарян A.A. Принцип местного самоуправления // Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / Под ред. А.Н. Медушев-ского. - М.: Институт права и публичной политики, 2013. - 359 с. (автором выполнено 2,63 п.л.)

II. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Российской Федерации

8. Джагарян A.A., Шевченко Н.В. Представительные начала в юридической природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - №11. (0,5 п.л.).

9. Джагарян A.A. Суверенная демократия - исторический императив развития российской государственности // Сравнительное конституционное обозрение. -2007. — №3. (1,1 п.л.).

10.Джагарян A.A. Суверенная демократия как отражение конституционных ценностей в зеркале общенациональных интересов (рецензия на книгу В.А.Лебедева и В.В.Киреева «Суверенная демократия как конституционная идея современной России». Челябинск: Челяб. гос. ун-т. 2007. 255 с.) // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - №4. (0,7 п.л.).

11.Джагарян A.A. Достоинство личности как глобальная ценность в русской конституционной среде: взаимные права, обязанности и ответственность человека, народа, государства // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - №4. (1 п.л.).

12.Бондарь Н.С., Джагарян A.A. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоотношений (рецензия-размышление по поводу книги: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут. 2007) // Конституционное и муниципальное право. -

2007. - №24. (0,5 п.л.).

13.Джагарян A.A., Шевченко Н.В. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы // Сравнительное конституционное обозрение. -

2008.-№1. (1 п.л.).

14.Джагарян A.A., Шевченко Н.В. Конституционный проект муниципального строительства в Российской Федерации (Рецензия на книгу: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: консти-туционализация муниципальной демократии. М.: Норма. 2008) // Сравнительное конституционное обозрение. - 2008. -№4. (0,8 п.л.).

15.Джагарян A.A. Местное самоуправление в Российской Федерации: основы конституционной концепции и тенденции развития в контексте национальной муниципально-правовой традиции // Сравнительное конституционное обозрение. - 2008. - №6. (1,2 п.л.).

16.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Муниципальная собственность в современной России: достояние местных сообществ и материальная основа государственности // Сравнительное конституционное обозрение. - 2009. - №2. (1,5 п.л.).

17.Джагарян A.A. Достойная жизнь и свободное развитие человека как конституционный критерий финансово-экономического обеспечения местного самоуправления // Сравнительное конституционное обозрение. - 2009. -№5. (1,1 п.л.).

18.Джагарян A.A. О природе конституционных принципов в национальной правовой системе // Конституционное и муниципальное право. - 2009. -№17. (0,3 п.л.).

19.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Местное самоуправление в конституционном строе: традиция и инновации в контексте европейского опыта // Сравнительное конституционное обозрение. — 2010. — №1. (1,7 п.л.).

20.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Конституционное право на юридическую помощь и его обеспечение местным самоуправлением в Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. — 2010. — № 5. (1,9 п.л.).

21.Джагарян A.A. Российское местное самоуправление как институт социальной государственности: двадцать тезисов к обоснованию доктрины // Проблемы права. - 2010. - № 4. (1 п.л.).

22.Джагарян A.A. Муниципальная демократия: личностный подход // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 11. (0,3 п.л.).

23.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Представительный орган в системе муниципальной представительной демократии: некоторые вопросы правового статуса // Вестник Челябинского государственного университета. — 2010. — № 33 (214). Право. Вып. 26. (1,1 п.л.).

24.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Конституционно-правовые проблемы финансово-экономического обеспечения местного самоуправления в современной России // Проблемы права. - 2011. - № 1. (0,6 п.л.).

25.Джагарян A.A. Прорыв в конституционно-судебной защите прав местного самоуправления: комментарий к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2011 года № 2-П // Сравнительное конституционное обозрение. - 2011. - № 2. (0,6 п.л.).

26.Джагарян A.A. Институционализация муниципально-правовых (ком-мунитарных) обязанностей как фактор развития российской социальной государственности // Проблемы права. - 2011. - № 2. (1,2 п.л.).

27.Джагарян A.A. Муниципально-правовые (коммунитарные) обязанности личности: проблемы институционализации // Конституционное и муниципальное право. -2011. -№ 6. (0,3 п.л.).

28.Джагарян A.A. Достоинство личности, равенство и справедливость как сущностные характеристики социальной государственности // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. -2011. -№ 8. (1 п.л.).

29.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Порядок формирования представительного органа муниципального района в фокусе конституционного правосудия: научный комментарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 года № 9-П // Сравнительное конституционное обозрение. -2011,-№4. (1,3 п.л.).

30.Джагарян A.A. К вопросу о социальном назначении местного хозяйства // Вопросы правоведения. - 2011. - № 2. (0,8 пл.).

31.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Формирование представительного органа муниципального района в конституционном измерении // Ученые записки юридического факультета. Вып. 20 (30) / Под ред. А. А. Ливеровского. Санкт-Петербург: Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. - 2011. (0,4 пл.).

32.Джагарян A.A. Коммунитарные обязанности личности: императив современной муниципальной демократии // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2011. - № 12. (0,3 пл.).

33.Джагарян A.A. Муниципально-частное партнерство в решении социально-экономических задач местного самоуправления: конституционные проблемы институционализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2011.-№ 5. (1,1 пл.).

34. Джагарян A.A. Губернаторская реформа в конституционно-правовом разрезе: предварительные оценки // Проблемы права. - 2012. — № 2. (0,6 пл.).

35.Джагарян A.A. Право на город: постановка проблемы // Конституционное и муниципальное право. - 2012. — № 2. (0,5 п.л.).

36.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Уроки «великих реформ» XIX в. для формирования стратегии муниципального развития современной России // История государства и права. - 2012. - № 6. (0,3 пл.).

37.Джагарян A.A. Разграничение полномочий и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в социальной сфере: состояние и проблемы совершенствования // Проблемы права. — 2012. - № 2. (1 пл.).

38. Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Общественные органы представительной демократии и их место в современной системе российского местного самоуправления // Сравнительное конституционное обозрение. - 2012. - № 3. (1,7 пл.).

39.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Муниципальная демократия: природа, ценность и проблемы реализации в России // Вопросы правоведения. — 2012. -№ 4. (1 пл.)

III. Статьи в иных научных и периодических изданиях

40.Джагарян A.A. Право граждан на контроль за публичной властью в конституционном праве Российской Федерации // Проблемы права. - 2005. -№3. (1,1 пл.)

41.Джагарян A.A., Шевченко Н.В. Контрольный орган муниципального образования в системе муниципальных институтов представительной демократии // Проблемы права. — 2006. - №2. (1 пл.).

42.Джагарян A.A., Шевченко Н.В. Конституционно-правовые проблемы нового порядка формирования представительного органа муниципального района // Право и политика. - 2006. - №12. (0,9 пл.).

43.Джагарян A.A. Выборы как демократическая форма постановки целей государственного управления // Журнал о выборах. - 2007. - №1. (0,6 п.л.).

44.Джагарян A.A. Конституционализация государственного контроля за экономикой как основа гармонизации отношений между публичной властью и субъектами предпринимательства // Государство, право и управление: Материалы VI Всероссийской научно-практической конференции (25 апреля 2006 года) / Под ред. к.ю.н. Глазунова А.Р. - М.: ГУУ, 2007. - С.118-124. (0,5 п.л.).

45.Джагарян A.A. Государственный контроль за экономикой: его конституционная природа и актуальные направления развития // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 5-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В.Ломоносова (31 мая- 2 июня 2007 г.). Ч. 1. - М: Российская политическая энциклопедия (Росспэн), 2007. - С.1088-1093. (0,5 п.л.).

46.Джагарян A.A. Выборы в механизме государственного целеполага-ния: конституционно-правовые аспекты // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - №2. (1,1 п.л.).

47.Джагарян A.A. Конституционное обеспечение «национального проектирования» в Российской Федерации // Политика и общество. — 2007. — №10. (1,3 п.л.).

48.Джагарян A.A. Трансформация социального государства в России: новое распределение полномочий в сфере социальной защиты и проблемы их финансового обеспечения // Политика и общество. - 2007. - №11. (1,2 п.л.).

49.Джагарян A.A. Концепция суверенной демократии в конституционном измерении // Суверенная демократия в конституционно-правовом измерении. Сборник статей и материалов. Состав. С.Е.Заславский. — М.: Российская газета. - 2007. - С.115-148. (1.1 п.л.).

50.Джагарян A.A. Политические партии в системе конституционной демократии России // Государство, право, управление - 2007. Материалы VII-й Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 28 апреля 2007 года). Ч. I и II. / Отв. ред. С.И.Некрасов. - М.: ГУУ, 2007. - С. 176-182. (0,5 п.л.).

51.Джагарян A.A. Национальное проектирование как конституционно-правовой феномен: его место в системе целеполагания государства // Порядок общества: идеал в истории политико-правовой мысли и современность. Межвузовский научный сборник. - Ростов н/Д: Издательство Южного федерального университета, 2007. - С. 170-176. (0,5 п.л.).

52.Джагарян A.A., Шевченко Н.В. Контрольный орган муниципального образования как новый институт муниципальной представительной демократии // Порядок общества: идеал в истории политико-правовой мысли и современность. Межвузовский научный сборник. - Ростов н/Д: Издательство Южного федерального университета, 2007. - С. 159-170. (0,7 п.л.).

53.Тарибо Е., Джагарян А. Налоговая система Российской Федерации // Сотрудничество между конституционными судами стран Европейского Союза и Российской Федерации. - М., 2007. - С.40-62. (0,8 п.л.).

54.Джагарян A.A. Конституционные проблемы финансовой обеспеченности полномочий субъектов Российской Федерации (в контексте социальных преобразований) // Сотрудничество между конституционными судами стран Европейского Союза и Российской Федерации. - М., 2007. - С.102-115. (1,2 п.л.).

55.Тарибо Е., Джагарян А. Налоговая система Российской Федерации // Конституционные суды. Налоговое право и защиты основных прав. - М., 2007. - С.43-65. (0,8 п.л.).

56.Джагарян A.A. Конституционные проблемы финансовой обеспеченности полномочий субъектов Российской Федерации (в контексте социальных преобразований) // Конституционные суды. Налоговое право и защита основных прав. - М., 2007. - С.105-118. (1,2 п.л.).

57.Джагарян A.A. Национальное проектирование в системе государственного управления инновационным развитием России: конституционные аспекты / Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: 6-я ежегодная международная конференция факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова; 29-31 мая 2008 г.: Материалы конференции / Отв. ред. Мысляева H.H. - М.: МАКС Пресс. 2008. (0,3 п.л.).

58.Джагарян A.A. Роль выборов в целеполагании государственного управления в Российской Федерации // От советского строительства — к муниципальному праву: история и современность (кафедре муниципального права ЮФУ (РГУ) - 20 лет). Сборник материалов, посвященный юбилею кафедры муниципального права и управления ЮФУ / Отв. ред. проф. Н.С. Бондарь. - Ростов н/Д: Изд-во Южного федерального ун-та, 2008. - С.125-132. (0,5 п.л.).

59.Джагарян A.A. Достоинство личности и его конституционное значение для организации социальных отношений // Социальные права и практика Конституционного Суда Российской Федерации. Сборник материалов научной конференции 5-7 июня 2007 года / Сост. В.В.Коробченко. - СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2008. - С.233-242. (0,6 п.л.).

60.Джагарян A.A. Пробелы в Конституции РФ и конституционный механизм их устранения // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В.Ломоносова. Москва. 28-31 марта 2007 года / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. - М.: Изд-во Моск. ун-та. 2008. - С.154-158. (0,25 п.л.)

61.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации: конституционное содержание, структура и нормативные пределы // Вопросы экономики и права. - 2009. - №6. (0,6 п.л.).

62.Джагарян A.A. Муниципально-правовая традиция в конституционном развитии местного самоуправления России // Российское право в Интернете. -2009. - №5. (0,3 п.л.).

63.Джагарян A.A., Джагарян H.B. Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления как конституционный принцип его ресурсного обеспечения // Ученые записки. Сборник научных трудов юридического факультета ЮФУ и Института права и Управления. Вып. 7. - Ростов н/Д: ЗАО «Книга», 2009. - С. 193-209. (0,6 пл.).

64.Джагарян A.A. Национальная традиция местного самоуправления -конституционный фактор муниципального строительства в России // Диалог культур и партнерство цивилизаций: становление глобальной культуры: X Международные Лихачевские научные чтения, 13-14 мая 2010 г. - СПб.: СПбГУП, 2010. -С.383-385. (0,3 пл.).

65.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Муниципальный финансовый контроль: институт политико-экономической самоорганизации населения и рационализации хозяйственно-бюджетной деятельности местных сообществ // Вопросы экономики и права. -2010. -№3. (0,5 пл.).

66.Джагарян A.A. Местный бюджет в российском праве: конституционные аспекты институционализации // Terra Economicus. - 2010. - Том 8. -№2. Часть 2. (0,5 пл.).

67.Джагарян A.A. Конституционный Суд РФ - преобразователь национальной модели местного самоуправления // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. — 2010. — № 4. (0,6 пл.).

68.Джагарян A.A. Национальная традиция местного самоуправления -конституционный фактор муниципального развития и предел для трансплантации зарубежного опыта // Правовой порядок: актуальные проблемы развития государственно-правовых институтов / Под ред. канд. истор. наук, доц. Г.Ф. Барковского; канд. филос. наук, доц. С.О.Беляева; д-ра филос. наук, д-ра юрид. наук, проф. Г.С. Працко. - М.: Вузовская книга, 2010. - С. 268-279. (0,7 пл.).

69.Джагарян A.A. Конституционные пределы влияния финансово-экономических факторов на организацию и развитие местного самоуправления // Российское право в Интернете. - 2010. - № 4. (0,3 пл.).

70.Джагарян A.A. Российская модель местного самоуправления в условиях глобализации: пределы влияния наднациональных регуляторов // Перспективы взаимодействия национальных правовых систем в условиях глобализации и регионализации: Сборник научных статей по материалам V Международной научно-практической конференции. / Рост. гос. эконом, универ. -Ростов н/Д, 2010. - С.79-81. (0,3 пл.).

71.Джагарян A.A. Муниципально-правовая традиция и ее воздействие на муниципальное строительство в России // Юридическая наука и образование в России начала XXI века: новые направления: материалы V Всероссийского семинара 15 ноября 2010 г. / Отв. ред. И.А. Иванников; Рост. гос. ун-т путей сообщения. - Ростов н/Д, 2010. - С. 110-113. (0,25 пл.).

72.Джагарян A.A. Российское местное самоуправление в системе социальной государственности: постановка проблемы // Наука и образование: хо-

зяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2011. -№ 1. (0,8 п.л.).

73.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Представительный орган как центральное звено в системе муниципальной представительной демократии // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2011. —№ 4. (1,1 п.л.).

74.Джагарян A.A. О природе муниципального правотворчества // Порядок общества: проблемы правовой теории и юридической практики в России / под ред. канд. истор. наук, доц. Барковского Г.Ф.; канд. филос. наук, доц. Беляева С.О.; д-ра филос. наук, д-ра юрид. наук, проф. Працко Г.С. - М.: Вузовская книга, 2011. - С. 76-78. (0,3 п.л.).

75.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Местное самоуправление в эпоху «великих реформ» XIX в.: уроки истории для формирования стратегии муниципального развития современной России // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2011. - № 5. (1 п.л.).

76.Джагарян A.A. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2011. — № 2. (0,4 п.л.).

77.Джагарян A.A. Проблемы укрепления финансово-экономических основ местного самоуправления и пути повышения их социальной эффективности // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2011. - № 6. (1 п.л.).

78.Джагарян A.A. Социально-экономические полномочия органов местного самоуправления как средство реализации муниципальной социальной политики // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2011. - № 7. (1 п.л.).

79.Джагарян A.A. Социальное государство начинается «снизу»: о роли местного самоуправления в решении социальных задач // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 7. (0,3 п.л.).

80.Джагарян A.A. Конституционное правосудие как фактор преобразования российской модели местного самоуправления // Журнал конституционного правосудия. - 2011. - № 4. (0,5 п.л.).

81.Джагарян A.A. Личность в системе муниципальной демократии: конституционный анализ в контексте модернизации российской государственности // Современный российский конституционализм: доктрина и практика. Материалы межвузовской научно-практической конференции (Южный федеральный университет, 23 октября 2010 г.) и круглого стола (Санкт-Петербургский государственный университет, 5 марта 2011 г.) / Отв. ред. -проф. Н.С. Бондарь. - Ростов н/Д - СПб: Профпресс, 2011. - С. 94-99. (0,3 п.л.).

82.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Конституционализм от первого лица: рецензия на книгу Н.С. Бондаря «Личное и публичное: в поиске баланса... Публикации разных лет» (Ростов-н/Д: Альтаир, 2010. - 674 с.) // Современный российский конституционализм: доктрина и практика. Материалы межвузовской научно-практической конференции (Южный федеральный универ-

ситет, 23 октября 2010 г.) и круглого стола (Санкт-Петербургский государственный университет, 5 марта 2011 г.) / Отв. ред. - проф. Н.С. Бондарь. - Ростов н/Д -СПб: Профпресс, 2011. - С. 358-365. (0,5 п.л.).

83.Джагарян А. А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность // Российская академия юридических наук. Научные труды. Выпуск 11. Том 1.-М., 2011.-С. 701-705. (0,4 п.л.).

84.Джагарян A.A. Конституционное правосудие как фактор преобразования российской модели местного самоуправления // Актуальные вопросы конституционного правосудия (по материалам «Журнала конституционного правосудия») / Под ред. С.Д. Князева, М.А. Митюкова и С.Н. Станских. - М.: Волтерс Клувер, 2011. - С. 87-101. (0,5 п.л.).

85.Джагарян A.A., Джагарян Н.В. Разграничение регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. - 2012. - № 2. - С. 16-22. (0,6 п.л.).

86.Джагарян A.A. Конституционализация экономики - императив современной демократии // Диалог культур в условиях глобализации: XII Международные Лихачевские научные чтения, 17-18 мая 2012 г. Т. 1: Доклады. -СПб: СПбГУП, 2012. - С.414-415. (0,2 п.л.).

87.Бондарь Н.С., Джагарян A.A. Конституционное правосудие сквозь призму теории конституционного права в соотношении с концепцией конституционной модернизации (Рецензия-размышление по книге: Селиванов

A.A. Конституционные проблемы в современной теории права: доктрина стабильности и охраны Конституции Украины в контексте ее модернизации и эффективного конституционного правосудия. 2-е изд., доп. - К.: Логос, 2011. - 208 с.) // Право Укра'шы. - 2012. - № 6. (0,8 п.л.)

88.Джагарян A.A. Социальное государство как основной атрибут современного конституционализма // Сборник тезисов докладов III Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (Кутафинские чтения) МГЮА им O.E. Кутафина. Секция конституционного и муниципального права. Сборник тезисов / отв. ред. В.И. Фадеев. - М., 2012. - С. 198-203. (0,3 п.л.).

89.Джагарян A.A. Электронная демократия на местном уровне в России: конституционно-правовые проблемы // Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. 28-30 марта 2012 года / отв. ред. д.ю.н., проф. Авакьян С.А. М.: Издательство «Юрист», 2012. - С. 607-616. (0,5 п.л.)

90.Джагарян A.A. Правовая политика в сфере местного самоуправления и ее стандарты в свете практики Конституционного Суда РФ // Материалы IV Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения». Секция конституционного и муниципального права: сб. тезисов / отв. ред.

B.И. Фадеев, Г.Д. Садовникова. - М.: Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА), 2012. - С.72-77. (0,3 п.л.)

Подписано в печать: 26.12.2012 г. Сдано в набор: 26.12.2012 г. Формат: 60x84 1/16 Печать цифровая Бумага офсетная. Гарнитура Times. Объем: 2.5 п.л. Тираж: 100 экз. Заказ: 398 Отпечатано: Учреждение «Университетские телекоммуникации» 197101, Санкт-Петербург, Саблинская ул, д.14 +7(812)9151454, zakaz@tibir.ru

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерации»

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Южный федеральный университет»

05^01350720 На правах рукописи

Джагарян Армен Арменович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность

12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Диссертация

на соискание ученой степени доктора юридических наук

Научный консультант:

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ,

Заслуженный юрист РФ, Бондарь Николай Семенович

Ростов-на-Дону - 2012

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ..................................................................................4

ГЛАВА 1. ДОКТРИНАЛЬНЫЕ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ.......................24

1.1. Социальная государственность в теории и практике современного конституционализма: методология исследования, законодательная и правоприменительная реализация..............................................24

1.2. Достоинство личности, равенство и справедливость как исходные категории сущностных характеристик социальной государственности.................................................................43

1.3. Конституционно-правовые начала российской социальной государственности.................................................................62

ГЛАВА 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА.................................................80

2.1. Конституционно-правовая природа местного самоуправления как института российской социальной государственности....................80

2.2. Социально-экономические права человека как институт муниципальной демократии.....................................................100

2.3. Самостоятельность местного самоуправления и социальное выравнивание: коллизия и баланс конституционных ценностей.......121

ГЛАВА 3. МЕСТНОЕ (МУНИЦИПАЛЬНОЕ) ХОЗЯЙСТВО И ЕГО СОЦИАЛЬНАЯ ОРИЕНТАЦИЯ...................................................139

3.1. Муниципальная собственность в составе местного хозяйства: достояние местного сообщества и объект рыночно-экономических отношений..........................................................................139

3.2. Социальная функция местного бюджета и налогов (сборов)......163

3.3. Проблемы повышения социальной эффективности финансово-экономических основ местного самоуправления...........................183

ГЛАВА 4. РЕГУЛЯТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ........................203

4.1. Социально-экономические полномочия органов местного самоуправления как средство реализации муниципальной социальной политики...........................................................................203

4.2. Особенности муниципального регулятивно-правового воздействия на социальную сферу.............................................................224

4.3. Муниципальные учреждения как конституционный институт оказания публичных услуг.......................................................................242

ГЛАВА 5. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ.....................................................267

5.1. Муниципал ьно-правовые обязанности личности как фактор развития российской социальной государственности.....................267

5.2. Совершенствование системы муниципальной демократии как средство повышения эффективности социальной политики............286

5.3. Проблемы усиления взаимодействия и разграничения полномочий между уровнями публичной власти в социальной сфере.................311

5.4. Муниципально-частное партнерство как форма решения задач социального государства на местах: состояние и перспективы.........335

ЗАКЛЮЧЕНИЕ..........................................................................358

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ И НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ..........................................................363

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Утверждая социальную государственность России, Конституция РФ (ч.1 ст.7) исходит из необходимости создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, чтобы каждый мог получить благодаря своему труду достаточные средства к существованию, а в трудной ситуации - социальную защиту. Согласованием свободы и справедливости обеспечивается уважение и охрана достоинства человека, лежащее в основе всех его прав, устойчивое развитие основ конституционного строя. Напротив, дисбаланс названных ценностей, который в современной России характеризуется более чем шестнадцатикратным социальным расслоением при концентрации у 10% самых богатых свыше трети всех доходов и численности населения с доходами ниже прожиточного минимума более 18 млн. человек1, создает ощутимые угрозы конституционной безопасности.

Эффективность социальной государственности как определенного типа государственно организованного общества, который проявляется в системе не только публично-властных, но и социально-экономических, духовно-нравственных и иных компонентов обеспечения жизнеустройства и жизнедеятельности народа, требует оптимального взаимодействия государственных и общественных институтов, сочетания централизации и децентрализации. Это существенно актуализирует в рамках современной конституционной доктрины и практики социальной государственности вопрос о роли местного самоуправления в достижении целей социального государства.

В силу своей природы местное самоуправление позволяет при прямом участии населения сформировать комплекс взаимосвязанных институтов реализации на местном уровне социальной взаимо- и самопомощи, публичного обслуживания и распределения, наладить устойчивое сотрудничество публичного и частного сектора. Это способствует улучшению качества предоставления социальных благ, более взвешенной, экономной и адресной организации этого процесса. Поскольку основной объем прав в социальной

' Россия в цифрах. 2012. Росстат. - М., 2012. - С. 125-126.

сфере реализуется преимущественно по месту жительства, местное самоуправление, как наиболее приближенное к населению, может и должно решать широкий круг вопросов жизнеобеспечения посредством самоорганизации жителей и их решающего воздействия на социальную политику. Важно и то, что именно в условиях местного самоуправления закладываются основы общегражданской ответственности и солидарности, социальная и демократическая активность людей, служащие существенным фактором устойчивого и комплексного социально-экономического развития. Поэтому велением времени, отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12

декабря 2012 г., является решительный шаг в сторону децентрализации раз-

2

ВИТИЯ .

Местное самоуправление, относясь к основам российского конституционного строя, формируется и функционирует исходя из конституционных характеристик социальной государственности, вследствие чего оно призвано в единстве с органами государственной власти и институтами гражданского общества обеспечивать достойные условия жизни и свободное развитие человека. Социальная роль местного самоуправления имеет многоплановое конституционное обоснование - как непосредственно текстовое, так и интерпретационное - и характеризуется соединением в своей природе государственных и общественных начал, власти и свободы, что должно получать последовательное развитие, конкретизацию в законодательстве и муниципальном нормотворчестве.

Однако, анализ проводимых реформ свидетельствует об отсутствии последовательности и определенности в понимании роли местного самоуправления в системе социальной государственности, четкой государственно-правовой стратегии его развития. Принимаемые решения, в том числе законодательные, нередко являются конъюнктурными и бессистемными, не всегда укладываются в конституционно-правовую парадигму, что отрицательно влияет на качество жизни людей.

2 Российская газета. - 2012. - 13 декабря.

В принципиальном плане не решены вопросы о соотношении централизации и децентрализации в системе организации публичной власти и социальной политики, о содержании и пределах самостоятельности местного самоуправления в реализации социальных задач, об участии непосредственно населения в решении насущных социально значимых вопросов. Размытость и противоречивость подходов к социальной компетенции местного самоуправления, при которых сужению его собственных полномочий сопутствует увеличение закрепленных государственных обязательств, а также неясная до конца роль местного самоуправления в публичном обслуживании характеризуют компетенционную неопределенность, приводящую - особенно в ситуации высокой дотационности местных бюджетов - к различным деформациям и нестабильности социальной политики, проводимой на местном уровне.

Следует констатировать отсутствие в должной степени разработанных правовых механизмов сотрудничества местного самоуправления с государственной властью и частным сектором для решения общих социальных задач, неразвитость муниципально-правовых институтов, организационных средств комплексного обеспечения социально-экономических прав человека. В теории и на практике зачастую преобладают специально-отраслевые подходы к экономической основе местного самоуправления и, как следствие, утверждается примат формальных показателей бюджетной эффективности над социальными целями, а местное хозяйство формируется без учета объектов не муниципальной формы собственности, хотя бы они и были социально значимыми. Наблюдается не только функциональное, но и организационно-правовое погружение местного самоуправления в государственно-властную сферу, что искажает его конституционную природу, препятствует развитию демократических институтов социальной государственности, основанной на широком разнообразии самоуправленческих форм самобеспечения людей.

В современных условиях продолжающегося поиска в нашей стране оптимально сбалансированной, в том числе по уровням публичной власти, модели социального государства, идущих муниципальных, федеративных, налогово-бюджетных и иных преобразований, разработка конституционно-

правовой концепции местного самоуправления как части системы социальной государственности является одним из важных научных приоритетов. Все это определило выбор темы, постановку цели и задач, структуру и направления исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. На сегодняшний день в отечественной юриспруденции отсутствуют комплексные конституционно-правовые исследования российского местного самоуправления в системе социальной государственности, и настоящая диссертация является первой монографической работой, посвященной этой проблематике. При всем обилии трудов, касающихся различных аспектов местного самоуправления и социального государства, можно констатировать, с одной стороны, отсутствие устоявшегося научного понимания сути этих явлений, с другой - слабую разработку теоретических и практико-прикладных проблем их взаимосвязей. Пока не уделялось должного внимания изучению социального предназначения местного самоуправления и его роли в решении социальных задач, анализу социальной ориентации местного хозяйства, институционных, регулятивно-правовых, личностных аспектов муниципальной социальной политики, других подобных вопросов в их системном единстве -как образующих целостный предмет научного исследования.

Концептуальные основы конституционного понимания местного самоуправления в его связи с отдельными институтами социальной государственности, включая социально-экономические (как и иные) права человека, социально-территориальное равенство, заложены в трудах Н.С. Бондаря. Однако эти подходы, начавшие складываться еще в советской юриспруденции, пока не реализованы в полной мере. Лишь в единичных исследованиях затрагивались те или иные аспекты социальной роли местного самоуправления (работы A.A. Демко, A.A. Скробова, Д.О. Сытникова и др.). Состояние конституционно-правовых исследований в этой сфере негативно сказывается на качестве правотворчества и правоприменения, не позволяет создать четкую стратегию реализации социального потенциала муниципальной демократии.

Изложенные обстоятельства и комплексный характер предмета исследования определили формирование его научно-теоретической основы из трудов отечественных и зарубежных специалистов в области социальной государственности и местного самоуправления, включение в нее общетеоретических, конституционных и муниципальных работ по избранной тематике.

При разработке проблем социальной государственности автор опирался на труды ведущих отечественных ученых, заложивших основы ее современной концепции - С.А. Авакьяна, JI.B. Акопова, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, Р.В. Енгибаряна, В.Д. Зорькина, В.Т. Кабышева, А.Е. Козлова, А.Н. Кокотова, O.E. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, В.В. Невинского, В.А. Ржевского, Ф.М. Рудинского, М.С. Саликова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топор-нина, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др. В состав теоретической основы диссертации вошли работы ряда крупных зарубежных исследователей: У. Бевериджа, А. Вагнера, Г. Геллера, С. Козловски, К. Ленка, Т. Маршалла, Д. Ролза, Т. Тилтона, Ю. Хабермаса, Р. Хайнце, X. Хартвига, Е. Хубе-ра, Г. Цахсера, А. Шайо, К. Эспин-Андерсена и др. Были учтены и результаты диссертационных исследований последнего времени. Это работы И.В. Леонова, Е.Г. Нечаевой, И.Н. Николаенко, В.А. Самойленко, О.В. Родионовой, касающиеся теоретических аспектов социального государства; С.М. Андреевой, K.P. Галустовой, Ж.Х. Македонской, И.В. Мень, A.B. Феоктистова, связанные с конституционно-правовыми проблемами российской социальной государственности; Г.И. Авдеенко, А.П. Александровой, О.М. Гвоздевой, М.П. Граф, В.А. Иваненко, В.Н. Сафонова, Н.Д. Терещенко, A.B. Цыганкова - о природе социально-экономических прав человека.

Особое концептуально-методологическое значение для формирования в исследовании понимания местного самоуправления имели капитальные труды выдающихся российских и зарубежных ученых конца XIX - начала XX века: В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Р. Гнейста, В.А. Гольцева, А.Д. Градовского, В.М. Гессена, Г. Еллинека, Н.М. Коркуно-

ва, П. Лабанда, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э. Нольде, М.И. Свешникова, А. де Токвиля, Б.Н. Чичерина, Л.-ф. Штейна и др.

На современном этапе развития отечественной юриспруденции большой вклад в освоение конституционно-правовой природы местного самоуправления внесли: С.А. Авакьян, A.A. Акмалова, A.C. Автономов, И.В. Бабичев, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Вы-дрин, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, H.A. Емельянов, А.Р. Еремин, В.В. Еремян, A.A. Замотаев, Е.Ю. Киреева, С.Д. Князев, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, Л.Е. Лаптева, В.Л. Лютцер, Т.Н. Михеева, B.C. Мокрый, Л.А. Нуд-ненко, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, Л.А. Ре-венко, A.A. Сергеев, A.A. Соломаткин, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, Ю.А. Тихомиров, A.A. Уваров, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.

Дополнительное обоснование выводам и результатам исследования придало использование общетеоретических работ: С.С. Алексеева, Г.В. Ата-манчука, М.И. Байтина, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, В.Я. Любашица, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.А. Четвернина.

Объектом исследования служат общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации через систему различных муниципальных институтов и местное самоуправление в целом социальной политики по месту жительства человека и характеризующие социальную природу российской государственности, существующие в этой сфере важнейшие взаимосвязи и закономерности.

Предметом исследования выступают Конституция РФ, международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы и иные правовые акты муниципальных образований, в которых находят свое отражение роль и место местного самоуправления в системе социальной государственности Российской Федерации, различные аспекты обеспечения посредством этого института достойных условий жизни и свободного развития человека. Важное значение

имеет конституционно-судебная практика, поскольку решения Конституционного Суда РФ, как нормативно-доктринальные правовые акты, оказывают существенное охранительно-гарантирующее и преобразовательное воздействие на институты местного самоуправления и социальной государственности, являются источником формирования и развития конституционной методологии познания социальной роли местного самоуправления.

Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертационной работы состоит в том, чтобы путем комплексного конституционно-правового анализа всесторонне обосновать понимание местного самоуправл�