АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Межнациональные конфликты в Российской Федерации: государственно-правовые проблемы»
РГб од
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ
1 7 МАП 1893
Центр государства и права
На правах рукописи
СЕРГЕЕВ Александр Степанович
МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫЕ КОНФЛИКТЫ ' В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Специальность 12.00.02 — государственное право и управление, советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва—1993
Работа выполнена на кафедре государственного управления и права Центра государства и права Российской академии управления.
Научный руководитель — кандидат юридических наук, доце) БЕРЕНДЕЕВ О. В.
доктор юридических наук, профессор —
ПЕРТЦИК В. А.
кандидат юридических наук —
ВОРОБЬЕВ Н. Ф.
Ведущая организация — кафедра государственного и международного права Саратовского юридического института имени Д. И. Курского.
Защита состоится 3 июня 1993 г. в 16 час. на заседании специализированного совета Д—151.04.05 в Российской академии управления по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, ауд.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАУ.
Автореферат разослан 30 апреля 1993 года.
Ученый секретарь специализированного совета,
Официальные оппоненты:
И. С.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Современный этап становления и развития российской государственности выдвигает необходимость новых подходов и требований к правовому регулированию национальных отношений как важному средству воздействия государства на достижение гражданского согласия в обществе.
Тема настоящего исследования имеет особое значение в современных крупномасштабных социально-экономических и политических преобразованиях, происходящих в России. Ведь от правильного выбора подходов к решению национальных проблем зависит целостность российского государства. Без упорядочения отношений в межнациональной сфере (прежде всего в РФ) нельзя представить себе общую стабилизацию положения в евроазиатской геополитической зоне.
Становление новой российской государственности в условиях отсутствия научно обоснованной национальной политики сопровождается эскалацией напряженности между отдельными народами (Северная Осетия, Ингушетия), усилением центробежных тенденций (Татарстан, Башкортостан, Тува), что выдвигает в качестве первостепенной задачи активизацию поисков средств, способных разрешить противоречия и предотвратить межнациональные конфликты.
Актуальность темы вызвана также задачей реформирования национально-государственного и административно-территориального устройства России, обусловленной не только ошибками, накопившимися за прошлые годы, но и изменениями на базе таких демократических принципов как равноправие, суверенитет, федерализм, рациональное распределение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на основе консенсуса.
Изменившиеся условия развития страны требуют разработки новых форм государственно-правового регулирования национальных отношений, использования мирового опыта предотвращения межнациональных конфликтов.
Интерес к данной теме вызван и тем обстоятельством, что в научной литературе прошлых лет данная проблематика носила чрезмерно идеологизированный характер.
Взгляды ученых на проблему включали в себя широкий спектр мнений: от абсолютизации правильности прошлой национальной политики, имеющихся достижений и устоявшихся принципов до попыток разработки новой концепции национальной политики с позиций полной ревизии советского федерализма, отрицания положительного опыта, накопленного в рамках бывшего СССР.
Преодоление этой односторонности, искажающей научный взгляд на проблему, требует как учета позитивного советского опыта, так и его очищения от наслоений культа личности, волюнтаризма, застойного периода и первых лет перестройки. Автор стремился принять во внимание эти требования при анализе суверенитета субъектов Российской Федерат ции,,. соотношения общегосударственных решений с республиканскими, региональными или принятыми автономными образованиями.
Чрезвычайно важным является сегодня проблема концептуально-правового регулирования межнациональных отношений. Практика деятельности органов представительной и исполнительной властей показывает, что в ряде случаев принимаемые ими акты находятся в противоречии с положениями Конституции РФ и Федеративного договора. Причина подобных явлений заключается в отсутствии механизма реализации отдельных положений и норм, заложенных в Федеративном договоре. Однако, до последнего времени правовые методы решения национальных проблем находились вне поля зрения ученых-юристов.
Нуждаются в исследовании вопросы правового регулирования отношений между субъектами федерации, рационального распределения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и управления России и органами власти и управления республик в ее составе, краев, областей, автономной области, автономных округов, определения правового статуса „национальных меньшинств", защиты прав и законных интересов граждан во внутреннем законодательстве республик и нормативных актах других субъектов федерации.
Успешное решение вышеуказанных проблем, безусловно, повлияет на изменение теоретических представлений о путях и формах национально-государственного устройства России.
Практическое применение теоретических разработок будет способствовать смягчению межнациональных конфликтов, а также создаст методологическую базу для успешного их прогнозирования.
Таким образом, актуальность диссертации определяется теоретическими и практическими потребностями перехода страны к жизни в условиях гражданского общества и правового государства.
Степень разработанности и круг источников.
Исследованию проблем национальных отношений в прошлом, уделяли большое внимание как юристы, так и историки с философами. Написано много статей, монографий, коллективных работ, посвященных данной теме.
Вопросы теории и практики национально-государственного строительства проработаны в трудах Атаманчука Г. В., Баграмова Э. А., Берендеева О. В., Бутенко А. П., Барабаше-вой Г. В., Воробьева Н. Ф., Джунусова М. С., Жидкова О. А., Златопольского Д. Л., Ильинского И. П., Кейзерова Н. М., Мальцева Г. В., Манелиса Б. Д., Миронова О. О., Матузова Н. И., Михалевой Н. А., Пертцика В. А., Ржевского В. А., Семенова П. Г., Тадевосяна Э. В., Топорнина Б. Н., Тихомирова Ю. А., Чугаева Д. А., Черноголовкина Н. В., Чистякова О.И., Якубовской С. И. и др.
Существенный вклад в исследование проблемы суверенитета внесли Бараташвили Д. И., Безуглов А. А., Вихарев Р. С., Григорян Л. А., Дорогин В. А., Кабышев В. Т., Коток В. Ф., Левин И. Д., Лепешкин А. И., Судницын Ю. Г., Стрельцов Л.М.,' Скуратов Ю. И., Трайнин И. П., Ушаков Н. А., Фарбер И. Е. и другие. Проблемы обострения межнациональных отношений оказались в центре внимания ученых лишь в последнее время. Поэтому пока преждевременно говорить о серьезных обобщающих работах. Тем не менее усилиями ряда ученых разработана основа для создания концепции предотвращения межнациональных конфликтов. Первый опыт в этом направлении предприняли в 1990 г. авторы концепции исследова-' тельского проекта Института социологии АН СССР „Социально-политические конфликты^ в сфере межнациональных отношений и пути их разрешения.
Достаточно основательно проработаны такие аспекты проблемы межнациональных отношений, как принципы эко-
номического сотрудничества, социально-психологические ао-пекты межнациональных отношений.
В то же время следует отметить, что на исследовании данной проблемы отразилось состояние застоя и консерватизма, в котором находилось обществоведение. Утвердившееся мнение о беспроблемности национальных отношений накладывало отпечаток и на характер исследований, которые носили описательный характер. Плодотворный процесс осмысления новых подходов к теории и практике межнациональных отношений начался в 80-х годах. Формирование национальных движений, политизация общества обусловили интерес исследователей к проблемам национального самоопределения, принципам национальной политики в многонациональном государстве, формам ее практической реализации в условиях России.
Кроме того, в процессе написания диссертации автор изучил и использовал труды дореволюционных отечественных ученых Грибовского В. М., Займовского С., Малиновского И. А., Кокошкина Ф. Ф., Котляревского С. А. и зарубежных исследователей Джалили M. P., Kappa Э., Стивенхагена Р., Фишера Р., Юри У.
В целом разработанность государственно-правовых аспектов межнациональных конфликтов в России носит фрагментарный характер. Многие положения дискуссионны и требуют глубокого научного анализа на монографическом уровне. Мало исследований, в которых формирование механизма правового регулирования межнациональных отношений рассматривалось бы как противоречивый, многоплановый процесс, затрагивающий государственную и национальную сферы. Практически единственным исследованием проблемы правового регулирования межнациональных отношений после августовских событий (1991 года), в котором нашло отражение новое политико-правовое качество республик бывшего СССР является работа И. К. Фазылходжаевой-к Она рассматривает правовое регулирование отношений в межнациональной сфере с позиций анализа диалектического соотношения государственного строительства с эволюцией права народов (наций) на самоопределение»механизма действия основных закономерно* Фазылходжаева И. К. Правовое регулирование межнациональных отношений// Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. — М.: РАУ, 1992. — 343 с.
стей национальных процессов и принципов федерализма, как условия национально-демократических преобразований.
Вместе с тем, справедливо отмечая важность исследования проблем государственного суверенитета, Фазылходжае-ва И. К. анализирует лишь внешнюю форму его проявления во взаимоотношениях между республиками СССР. Вне поля зрения остается вопрос о содержании государственного суверенитета многонационального федеративного государства (каким является Россия), в состав которого входят суверенные республики.
Цель исследования состоит в анализе с государственно-правовой точки зрения накопленного эмпирического материала, касающегося роли и значения национально-государственного устройства, реализации суверенитета Российской Федерацией и ее субъектов, выработки конституционно-правового механизма регулирования межнациональных отношений в условиях противостояния, перерастающего в конфликты.
Исходя из основной цели, в диссертации определены следующие задачи:
— выявить основные факторы, оказавшие отрицательное воздействие на становление национально-государственного устройства дореволюционной России и СССР и обозначить основные направления его реформирования в условиях существования суверенной РФ;
— на основе сравнительно-правового анализа нормативных актов, раскрывающих такие свойства суверенитета как полновластие и независимость показать необходимость пересмотра подходов к правотворчеству органов законодательной и исполнительной власти;
— предложить систематизацию факторов, способствующих возникновению межнациональных конфликтов, используя для этого критический анализ подходов отечественных и зарубежных ученых, материалы социологических исследований;
— провести сравнительно-правовой анализ действующей Конституции РФ, ряда ее новых проектов, Федеративного договора, а также Законов РФ „О языках народов РСФСР", „О реабилитации репрессированных народов", проектов законов „Основы правового статуса малочисленных народов Российской Федерации", „О национальном районе", других нормативных актов и определить наиболее эффективные направления правового регулирования межнациональных отношений;
— определить роль и возможную степень влияния Конституционного Суда РФ на сохранение целостности страны и упрочение конституционного строя России. Попытаться конкретизировать задачи, функции, полномочия Государственного Комитета по делам федерации и национальностей РФ, определить возможные направления его деятельности по реализации национальной политики, выработке подходов к решению проблем, возникающих в этой сфере;
— обосновать необходимость унифицированного использования в правовых актах понятий и терминов, выработанных научной мыслью и апробированных на практике.
Предметом исследования являются конституционно-правовые методы регулирования противоречий в межнациональных отношениях на основе выявления негативных факторов в национально-государственном устройстве и реализации принципа суверенитета во взаимоотношениях между РФ и ее субъектами.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В решении поставленных проблем автор исходит из диалектического метода познания социально-политических и национальных процессов и явлений. Использование научно-философских принципов, позволяющих определить критерии для анализа конкретных проблем, дало возможность автору представить социальные и правовые процессы в их взаимосвязи и развитии.
Диссертант использовал общенаучные и частнонаучные методы познания: исторический, сравнительный, конкретно-социологический, статистический и др.
Автор обращался к трудам политических мыслителей, отечественных и зарубежных ученых-юристов, научной литературе по общей теории государства и права, государственному праву, политологии, философии и социологии.
В работе отражены результаты конкретно-социологических исследований, проведенных Центром социологии межнациональных отношений Института социально-политических исследований Российской Академии наук в 1992 году.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет из себя комплексное исследование проблем правового регулирования и разрешения межнациональных конфликтов в Российской Федерации.
В исследовании юридический анализ проблем осуществляется в контексте общетеоретических и методологических проблем развития и оптимизации межнациональных отношений;
— на основе анализа факторов, оказавших негативное воздействие на национально-государственное устройство, сделан вывод о необходимости пересмотра и обновления законодательства, регулирующего правовой статус республик в составе РФ в соответствии с принципами конституционности, суверенности и целостности, потребностями дальнейшего демократического преобразования национальной государственности республик. Сформулированы подходы к разработке механизма преодоления конфликтных ситуаций между субъектами федерации, исходя из принципа нерушимости границ;
— уточнено содержание суверенитета республики как субъекта федерации с учетом положений Федерального договора; обоснована необходимость при совершенствовании механизма реализации Федеративного договора создать институт для решения спорных вопросов, возникающих во взаимоотношениях между Российской Федерацией и субъектами федерации, а также между различными субъектами федерации;
— проанализированы и критически переосмыслены взгляды отечественных и зарубежных исследователей, касающиеся причин возникновения межнациональных конфликтов. На оо-нове этого анализа автор предлагает систематизацию факторов, способствующих возникновению межнациональных конфликтов;
— анализ конституционных и нормативно-правовых актов позволил сформулировать условия, которые целесообразно учитывать в ходе работы над Конституцией России в целях обеспечения национального согласия в рамках Российской Федерации, а также предложения по внесению изменений в Закон РФ „О языках народов РСФСР";
— обоснован вывод о том, что эффективность конституционных норм зависит от степени координации уровней конституционного регулирования (федерального и республиканского в составе РФ) и предложены направления правового регулирования межнациональных отношений ;
— выделены возможные направления усиления роли и влияния Конституционного Суда РФ в области осуществле-
ния совместных полномочий и взаимодействия федеральных государственных органов и органов власти субъектов федерации, преодоления излишнего централизма в законотворчестве. Предложены возможные направления деятельности Госкомитета по делам федерации и национальностей в области реализации национальной политики: регулирования миграционных процессов, занятости населения, привлечения „третьей стороны" при разрешении конфликтов, правовая защита беженцев;
— формулируются предложения по использованию в нормативно-правовых актах унифицированных терминов и понятий, связанных с нациями и народами.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что выводы, сформулированные в диссертации, расширяют рамки поиска причин, обусловливающих межнациональные конфликты, и способствуют нахождению адекватных подходов к их разрешению. Возможные направления формирования механизма правового регулирования могут быть использованы законодательными и исполнительными органами федеральной государственной власти и субъектов федерации в правотворческой деятельности, что позволит предупреждать и разблокировать межнациональные конфликты.
Положения диссертационной работы представляют интерес для разработки спецкурсов по теории национальных процессов в высших учебных заведениях.
Оценки и конкретные предложения по внесению изменений в федеральные законодательные акты могут послужить подспорьем в разработке стратегии и тактики национальной политики, государственной программы национального развития народов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертации обсуждены на проблемном семинаре кафедры государственного управления и права Российской академии управления в марте 1993 года. Выводы исследования сообщены на международной научно-практической конференции 26—28 мая 1992 года в городе Омске, нашли отражение в других публикациях автора диссертации.
Структура работы.
Цели и задачи работы определили его логику и структуру.
Исследование состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения и списка использованных законодательных актов и научной литературы.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.
Во введении обосновывается актуальность темы, ее практическая и научная значимость, определяются цели, задачи, методологические принципы исследования.
Глава первая — „Национальная государственность: исторические аспекты формирования и современное состояние" — состоит из трех параграфов.
В первом параграфе раскрываются факторы, оказавшие негативное влияние на процесс развития национально-государственного устройства.
Рассматривая исторический аспект становления российской государственности, автор показывает, что в дооктябрьский период присоединение значительных территорий к России (как насильственно, так и на основе договоров) требовало определенной децентрализации управления со стороны Центра в пользу национальных окраин (наместники, генерал-губернаторы) . Меры, предпринимаемые царским правительством, имели своей целью обеспечить, в первую очередь, удобство управления обширной территорией, которые, в целом, позволяли достаточно эффективно контролировать состояние дел на окраинах в рамках унитарного государства. При этом использовались традиционные местные органы управления народов России (улусы, инородные управы, Степные думы и т. д.). Вместе с этим, по мнению диссертанта, предпринимались и такие меры, которые, игнорируя национальные особенности, способствовали, с одной стороны, активизации процесса „русификации "коренных" народов (крещенным в православную веру предоставлялись определенные льготы, навязывался русский язык и т. д.) и, с другой — росту самосознания национальной интеллигенции, как силы, способной консолидировать нацию и противостоять антинациональным проискам самодержавия. Автор приходит к выводу о том, что сепаратизм проявляется особенно остро в период, когда общество переживает глубокий кризис, что и произошло в России после двух революций 1917 года, августа 1991 года. В роли катализатора по-
вышения национального самосознания народов выступила, вместе с другими силами, интеллигенция, которая после Октября поддержала идею большевиков ,о создании национальных государств на обломках Российской империи.
Автор считает, что теоретические разработки В. И. Ленина вопроса о федеративном устройстве советского государства были верными в своей основе. Национально-государственный принцип построения государства был в тот период закономерным и, возможно, единственным правильным путем, обеспечивавшим предотвращение распада государства, реализацию права наций на самоопределение. По мнению диссертанта, со второй половины 20-х годов договорная природа бывшего СССР стала деформироваться, укреплялись унитаристские начала во взаимоотношениях Союза ССР и республик.
В диссертации обосновываются наиболее важные, на взгляд автора, факторы, оказавшие негативное воздействие на становление национально-государственного устройства.
На основе историко-правового анализа диссертант приходит к выводу, что основным направлением национальной политики в бывшем СССР стала не столько идея союза равноправных и суверенных народов, сколько идея избранных (своего рода титульных, номенклатурных) наций в особом советском варианте. В соответствии с этим одни народы получили государственность в определенной форме, другие — в иной, а отдельные совсем ее не имели, или были лишены государственности за так называемые „преступления" нации. Автор солидарен с мнением Кукушкина Ю. сЛ и др., что даже в случае успешной реализации идеи равноправных народов направленность развития этих национальных образований была бы ориентирована не в будущее, а в прошлое. Идеалом оставалось бы национальное государство в рамках федерации, а национальная идея лишь укрепила бы национальные перегородки. То есть недостаток советской федерации заключался не в том, что она была федерацией, а в том, что сам принцип национально-государственного устройства не. получил развития в послереволюционные годы. Национальная государствен-
1 См.: К вопросу о концепции национальной политики Российской Федерации// Этнополитический вестник России. — М. — 1992. -№ 1.— С. 85-86.
ность важна как одна из форм реализации права народов (наций) на самоопределение. Но как показывает мировой опыт, она вовсе не играет решающую роль, развитие федерализма идет, в основном, по территориальному признаку.
В числе других факторов, затрудняющих процесс реформирования национальной государственности в России, автор выделяет:
— отсутствие целостной концепции национально-государственного устройства, которая предусматривала бы (по мере усложнившихся общественных и экономических отношений) изменение взаимодействия регионов, республик, автономий, как между собой, так и с Центром, новую трактовку их государственно-правового и административно-территориального статуса и т. д.;
— восприятие партийным и государственным руководством страны ленинского положения о том, что национальный состав населения имеет большое значение при определении национальных границ, но не является единственным условием, привело к тому, что при установлении границ национальных образований и передаче территории одних республик другим, перестали принимать во внимание национальный фактор. Это является сейчас причиной конфликтных ситуаций как между республиками бывшего Союза, так и в самой России. Большинство актов, касающихся национальных территорий, не имели легитимного характера, а представляли собой результат жестких административных решений, которые не были подкреплены актами народного волеизъявления. Автор приходит к выводу, что перекройка границ внутри Союза при декларируемом (и только!) приоритете экономической целесообразности в ущерб национальному фактору, ведомственное засилье центральных органов управления привели к уродливому развитию экономики республик бывшего Союза и, как следствие, к росту межнациональной напряженности;
— провозглашение еще до смерти В. И. Ленина власти партии над всеми сторонами политики, системы управления, ограничение прав, входящих в РСФСР (а позднее и в СССР) автономий политическими решениями центральных партийных органов, привели к закостенелости форм государственности, неприятию мирового опыта федеративных отношений.
При этом автор диссертации не склонен думать, что деятельность КПСС на различных этапах ее существования может быть охарактеризована лишь негативно, однако подчинение национальных компартий центральному органу во многом способствовало тому, что методы деятельности партии были перенесены на характер взаимоотношений между Центром и национальными республиками, что привело к консервированию сложившейся иерархии разнотитульных народов. Партия выступала в качестве гаранта регулирования возникавших противоречий, недопущения их перерастания в конфликт, однако по сути представляла из себя единую наднациональную государственную политическую организацию. Своей деятельностью она компенсировала недостаточность государственного регулирования межнациональных отношений. Глубинные причины имевших место столкновений на национальной почве не выяснялись. Стремление руководителей бывших союзных республик учесть национальные особенности своих народов квалифицировались как национализм (Грузия, Украина, Казахстан).
Во втором параграфе диссертант подчеркивает, что рассмотрение проблемы государственного суверенитета чрезвычайно важно для понимания природы возникновения межнациональных конфликтов. В работе отмечается, что эта проблема относится к числу спорных и недостаточно разработанных в юридической науке.
Исследование процесса развития суверенитета послужило основой для аргументации целого комплекса отдельных доктрин суверенитета, сложившихся в связи с его субъектами — народом, нацией, государством. В литературе можно встретить понятия политического, территориального, экономического суверенитета, которые отражают, по утверждению авторов всего лишь стороны, свойства, функции категории „государственный суверенитет". На основе анализа различных точек зрения автор приходит к выводу, что подобный подход логически разрывает эту категорию на отдельные элементы, что затрудняет и запутывает научное осмысление суверенитета. Поэтому правомерно говорить о политических, экономических, правовых гарантиях государственного суверенитета, зафиксированных в .Декларации о государственном суверенитете РСФСР".
Рассматривая суверенитет с позиций таких объективно присущих ему свойств как полновластие и независимость, автор констатирует, что расширение компетенции субъектов федерации, передача им предметов ведения, которыми в предшествующий период распоряжался Центр, существование различных форм собственности, усиливающаяся дифференциация общества (т. е. динамично меняющиеся свойства внутренне присущие категории „полновластие") требуют четкого юридического обоснования правомерности притязаний как федерации, так и ее субъектов на те или иные властеотношения в рамках единого государства.
Анализируя Декларацию „О государственном суверенитете РСФСР,' диссертант обосновывает тезис о том, что этот документ явился своеобразным катализатором роста националистических, сепаратистских настроений в самой России. "Полновластие" стало интерпретироваться республиками, входящими в состав России, как „абсолютнаяпсвобода в приобретении и пользовании властными функциями, что является потенциальным дестабилизирующим фактором .
Автор исходит из того, что в обеспечении экономической независимости республик определяющую роль играют вопросы собственности. Несмотря на отнесение Федеративным договором (ст. 2, п. 1) вопроса о разграничении государственной собственности к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти республик в составе РФ, все же достаточно исчерпывающей конкретизации в законодательстве это положение пока не получило, что вызывает коллизии в ходе переговорного процесса между Центром и республиками (ст. 21, пп. 1 и 2 Закона РФ „О собственности в РСФСР"; ст. 3, 6, 7 Закона „О реабилитации репрессированных народов"; Постановление ВС России „О разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга" и т. д.).
Исходя из анализа нормативных актов, автор приходит к выводу, что предупреждение конфликтов между субъектами федерации зависит от правового решения проблемы разграничения собственности.
Сопоставляя Федеративный договор с Конституцией России, диссертант аргументирует целесообразность непосредст-
венного инкорпорирования Договора в Основной Закон РФ.
Предпринятый анализ категории „суверенитет" позволяет сделать вывод о том, что практическая реализация таких его свойств как полновластие и независимость может быть осуществима лишь в процессе пересмотра всего массива законодательства РФ. Поэтому целесообразно принятие Основ законодательства России о принципах и критериях разграничения собственности на федеральную, государственную (республик в составе России и других субъектов федерации) и муниципальную. Согласование концепции такого нормативного акта могло бы служить фундаментом для избежания коллизий в правоприменительной практике. Целесообразно также разработать законы и иные правовые акты федерации и ее субъектов по вопросу о разграничении предметов ведения и компетенции между ними, обратив при этом особое внимание на предметы ведения и полномочия, относящиеся к их совместному ведению (ст. П Федеративного договора). Основным содержанием вышеуказанных нормативных документов могли бы стать нормы, раскрывающие механизм реализации положений Федеративного договора в полном соответствии с Конституцией РФ.
Сложность проблемы анализа государственного суверенитета, его роли в предупреждении конфликтов заключается в том, что если сравнительно нетрудно определить тот общий максимум верховных прав, от которых могут отказаться народы, объединяясь в единое государство, то неизмеримо труднее найти минимум прав, делегируемых Центром субъектам федерации, обеспечивая их суверенное развитие и не нарушая при этом целостность государства.
В диссертации подчеркивается, что проблема соотношения государственного суверенитета России и национального суверенитета субъектов федерации является в настоящее время наиболее сложной в плане ее теоретико-правового осмысления.
Автор полагает, что возможными путями органического сочетания суверенитета России и суверенных государств в ее составе, способными предупреждать возможные коллизии между ними, являются:
— четкое отражение в конституционных актах принципа национального суверенитета. Как известно, национальный су-
веренитет, по существу, это вся совокупи ость прав, выражающих природу наций: право на свободное определение своей судьбы, естественные ресурсы, язык, т. е. комплекс прав, составляющих самостоятельность нации;
— обеспечение единого экономического пространства на территории России с учетом имеющегося опыта стран—членов ЕЭС. Экономическая интеграция стирает грани между национальными образованиями. В этой связи необходимы меры по унификации финансовой системы, созданию единого рынка;
— формирование единого правового пространства, как гаранта преодоления противоречивости национальных законодательств.
В третьем параграфе с конструктивно-критических позиций переосмысливаются подходы ученых к проблеме систематизации факторов, способствующих возникновению межнациональных конфликтов, предпринимается попытка систематизации этих факторов.
Автор учитывает то обстоятельство, что множественность причин конфликтов и их взаимопереплетение означают, что любая попытка их распределения по категориям проблематична и чисто условна.
Диссертант сопоставляет подходы к проблеме ученых-юристов, философов, политологов, социологов, специалистов других отраслей научных знаний.
В исследовании отмечается особое значение политико-правовых факторов. С этой точки зрения представляет интерес мнение Попова Э. А., Паина А. А., которые выделяют (наряду с другими) такой тип конфликтов, как „конфликт политических институтов": стороны конфликта в противодействии друг другу консолидируются на основе их активной практической включенности в систему функционирования власти на определенной территории. Конфликт институтов (власти)-всегда противоборство организаций
Юсуповский А. М. в качестве одной из причин указывает на несовместимость модели государственного социализма с интересами развития наций, их действительным самоопределением, которая проявлялась, во-первых, в том, что любая
См.: Паин Э. А., Попов А. А. Межнациональные конфликты в СССР. (Некоторые подходы к изучению и практическому решению) I/ Советская этнография. — 1990. — № 1. — С. 3—15.
самостоятельность и независимость, от власти трактовалась как нелояльность, диссидентство. Во-вторых, в том, что импульс к развитию социума (в сфере культуры, традиций), учет республиканской специфики квалифицировались как отступление от „принципов". В-третьих, в отчуждении власти от инте ресов национального развития 1.
Автор приходит к выводу о недооценке роли психологического фактора, как источника межнациональной напряженности. В этой связи Кириченко М.Г. и Пертцик В. А. видят причины обострения межнациональных отношений в том, что в послевоенное время больше акцентировали внимание на успехах и достижениях, чем на переосмыслении принципа интернационализма, культивировании его как исходного начала во взаимоотношениях между людьми разных национальностей безотносительно от классового подхода, уровня развития и вклада той или иной нации в строительство гармоничного общества. Авторы справедливо указывают на то, что был отброшен элемент „психического склада" при характеристике наций в их развитии, который нельзя игнорировать^.
В диссертации предлагается следующая систематизация факторов, учет которых может способствовать предотвращению межнациональных конфликтов объединенная в четыре группы:
— политико-правовые: дефекты национально-государственного устройства, отсутствие механизма реализации суверенитета республиками в составе РФ, нерешенные вопросы малочисленных народов, национальных групп, репрессированных народов и беженцев, русского народа, народов, не имеющих национальной государственности, российского казачества и т. д.;
— социально-экономические, в которых главное место занимают проблемы собственности;
— социально-психологические;
— культурно-духовные, а также религиозные.
Во второй главе — „Проблемы конституционно-правового регулирования межнациональных конфликтов" — на основе анализа нормативно-правовых актов рассматриваются вопро-
^ См.: Юсуповский А. М. Нация и власть в условиях дезинтеграции СССР. — М.: Знание, 1992. — С. 11.
^ См.: Советское государство и право. —1989. — № 5. — С. 137— 143.
сы состояния и совершенствования механизма конституционно-правового регулирования конфликтов.
В первом параграфе рассматриваются вопросы состояния и совершенствования их конституционно-правового регулирования.
Автор обосновывает необходимость внесения терминологической ясности в нормативно-правовые акты, поскольку эффективность регулирования конфликтов зависит (наряду с другими факторами) и от того, насколько точно законодатель будет оперировать в законах терминами „нация", „национализм", „народ", „национальная группа" и т. д. Например, употреблению понятия „национальное меньшинство" иногда придается оттенок национального неравноправия, что оскорбляет национальные чувства. Представляется, что более корректным будет употребление термина „национальная группа" для граждан, проживающих вне своих национально-государственных и национально-территориальных образований.
Диссертант констатирует, что обращение к историческому прошлому российской конституционности не является основанием для непринятия во внимание политико-правовых реалий, существующих сегодня в России. В этой связи предложенное в проекте Конституции РФ название одной из палат нового Верховного Совета — Государственная Дума — психологически ассоциируется у российских народов с царской империей, ее политикой ущемления национальностей, преобладанием в органах государственной власти русской нации, что дает возможности сепаратистским силам вновь „поднять на щит" лозунг насильственной руссификации. Законодатель не учитывает в данном случае и фактор роста самосознания остальных российских народов.
Автор выделяет условия, которые необходимо учитывать в процессе работы под Конституцией России:
— консенсусный принцип при формулировке норм как концентрированных правил поведения субъектов права. Целесообразно использовать такие их виды, как нормы-цели, нормы-принципы;
— использование нор м-дефиниций;
— учет исторического фактора, поскольку проекты Конституции слабо увязаны с правовой системой. В результате конституционные нормы не служат импульсом к развитию за-
конодательства, критерием к применению и толкованию всех правовых актов.
На основе анализа действующей Конституции России и ее проектов, учитывая возможное обострение межнационального противостояния, диссертант обосновывает необходимость четкого отражения в Основном Законе следующих моментов:
— порядок формирования верхней палаты нового парламента России (с учетом мнения субъектов федерации);
— конституционное закрепление вопросов упорядочения представительства наций (особенно давших название своим национальным образованиям) в общефедеральных учреждениях, назначения на руководящие должности;
— обеспечение гарантий единства и. целостности федеративного государства путем инкорпорирования в Конституцию статей, рассматривающих любую деятельность, ведущую к нарушению единства и целостности территории России как федеративного государства в качестве тягчайшего преступления (более подробно ст. 4 в отношении узурпации государственной власти).
При рассмотрении Федеративного договора автор исходит из того, что он начинает, а не завершает формирование многонационального государства. Поэтому он должен быть дополнен законами, обеспечивающими и раскрывающими механизм его реализации через вопросы организационные, ана-литико-правовые, законодательные, научно-исследовательские, информационные. Кроме того, Договор не ставит своей целью образование новой федерации, а исходит из исторического факта существования единого Российского государства и закладывает прочную основу для развития реальных федеративных отношений в России.
Анализируя и сопоставляя нормы действующей Конституции РФ и Федеративного договора, диссертант приходит к выводу, что в условиях роста национального самосознания расхождения в текстах этих важнейших документов могут стать причиной межнациональных конфликтов. Например, в тексте Конституции РФ нет термина „суверенная республика", тогда как в Договоре отмечено, что республики (государства) обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти на своей территории (ст. Ш, п. 1).
В исследовании отмечается, что 1993 год объявлен ООН годом „коренных" народов и аборигенов. Поэтому рассматриваемый автором проект закона „Основы правового статуса малочисленных народов Российской Федерации" имеет большое значение с точки зрения способности России идти в русле международных событий, проводимых под эгидой ООН. Вмео-те с тем диссертант отмечает и недостатки проекта данного закона. Главные из них заключаются, по его мнению, в следующем:
— многие нормы законопроекта (раздел П, ст. ст. 9—12), касающиеся прав человека и гражданина, дублируют положения, содержащиеся в других нормативно-правовых актах;
— документ претендует на универсальность в регулировании отношений всех малочисленных народов с федерацией. Между тем, различия есть. Они определяются, например, тем, что на Северном Кавказе — перенаселенность, на Севере — свободные земли, которые еще нужно осваивать.
Автор приходит к выводу, что предлагаемый законопроект должен содержать концептуальные, основные положения. О каждом из народов Севера, Северного Кавказа и других регионов России необходимо разработать специальные законы, учитывающие не только уровень развития этих народов, но и экономические, географические, климатические, экологические условия, а также перспективы последующего освоения территорий.
В диссертации обосновывается необходимость внесения изменений в закон „О языках народов РСФСР". Автор предлагает отказаться от термина „языковой суверенитет" (ст. ст. 2, 4) и объединить эти статьи в одну: „Государственные гарантии защиты языков народов РФ".
Целесообразно также дополнить данный Закон соответствующей нормой, которая регулировала бы использование государственных языков республик в составе РФ в отношениях с зарубежными странами в случаях, когда, например, вместе с федеральной делегацией в переговорах участвуют представители суверенных республик в составе России.
В исследовании отмечается, что механизм реализации Закона РФ „О реабилитации репрессированных народов" не проработан. Образованные правительством России Комиссии для рассмотрения вопросов по практическому восстановлению
законных прав репрессированных народов не решили поставленных перед ними задач, что привело к ухудшению межнациональных отношений на местах. Участились случаи стихийного, самовольного захвата земель. Усилилось противостояние сторон, особенно в регионе Северного Кавказа. До сих пор не разработан нормативный акт о реабилитации насильственно переселенных и депортированных народов с учетом специфики каждого конкретного региона. Низкая эффективность реализации закона „О реабилитации репрессированных народов" является результатом поспешности и непродуманности со стороны законодателя в подходе к выработке концепции данного нормативного акта, принятия решений без прогнозирования их последствий. Закон не предусмотрел, что предметом регулирования должен стать не только репрессированный народ, но и население предполагаемого региона воссоздания национального образования (например, в Саратовской области).
Автором анализируется проект Закона „О национальном районе" и предлагаются конкретные меры, направленные на повышение эффективности регулирования правоотношений, зафиксированных в законе:
— ст. 3 сформулировать таким образом, чтобы окончательное решение вопроса об образовании национального района стало прерогативой субъекта федерации с последующим представлением решения в Президиум ВС России;
— ст. 5 (равенство прав граждан, проживающих на территории национального района исключить, т. к. данная норма заложена в Конституции России (Гл. 5, ст. ст. 34, 35, 44, 46, 47);
— предусмотреть норму, учитывающую мнение сельских и поселковых советов района, предполагаемого для преобразования в национальный.
Учитывая современные реалии, связанные с необходимостью восстановления прав репрессированных и насильственно переселенных народов, автор, тем не менее, не считает, что полноценное национальное развитие возможно лишь в рамках национально-государственных и национально-территориальных образований. Одним из возможных путей решения проблемы могла бы быть культурная автономия.
В диссертации обосновывается необходимость внесения изменений в Закон об общественно-политических объединениях. Предлагается, в частности, норма о проведении государ-
ственной экспертизы доктрин, которую могла бы провести одна из комиссий Совета Национальностей Верховного Совета России, или республики в ее составе по проблемам отражения в программах общественно-политических объединений национальных вопросов.
Во втором параграфе автором рассматривается роль и значение Конституционного Суда, Государственного Комитета по делам федерации и национальностей в формировании механизма правового регулирования отношений в межнациональной сфере.
В исследовании подчеркивается, что на федеративные отношения в России, а, следовательно, и на уровень конфликто-генности национальных отношений оказывает негативное воздействие противостояние законодательной и исполнительной властей, одной из причин которого является игнорирование обеими ветвями власти принципа разделения властей. В этой связи роль Конституционного Суда в обеспечении консенсуса между ними трудно переоценить.
Однако, по мнению диссертанта, роль Конституционного
Суда должна быть более весомой, например, в преодолении
излишнего централизма в законотворчестве. Эффективному
осуществлению Конституционным Судом судебной власти
правоприменительной
в отношении рассмотрения дел о конституционности практики могли бы способствовать разработка и принятие субъектами федерации системы санкций в отношении субъектов, нарушающих законы России, нормы международного права. Субъектам федерации может быть представлена возможность эффективно сдерживать (законным путем) неконституционные посягательства Центра на их полномочия в сфере компетенции субъектов. Целесообразно подписание соглашения о разграничении компетенции федерации и ее субъектов в ведении международных экономических дел и о принципах делегирования полномочий в этой сфере.
В диссертации высказаны соображения относительно повышения роли Государственного Комитета по делам федерации и национальностей в осуществлении задач регулирования межнациональных отношений, излагаются предложенияконк-ретизации его задач, функций, полномочий.
Автором предлагаются рекомендации о необходимости более активного участия Госкомитета в формировании таких
элементов механизма правового регулирования, как:
— создание правовой базы для совместной экономической децентрализованной инфраструктуры сотрудничества: рыночные отношения, создание дополнительных рабочих мест, снижение безработицы и т. д.;
— ускорение принятия законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность национальных общественных (или культурных) объединений в РФ, функционирование средств массовой информации;
— привлечение третьей стороны (внутри России, международных организаций при ООН и ЮНЕСКО) в разрешении конфликтов;
— принятие мер по стабилизации обстановки в случае возникновения конфликта, т. е. использование механизма немедленного реагирования: введение чрезвычайного положения, роспуск незаконных вооруженных формирований, возмещение ущерба за счет виновников насилия;
— обеспечение прогнозирования межнациональных конфликтов, что позволяет органически соединить деятельность различного рода социально-прогностических и информационных научных центров с практической деятельностью управленческих. структур.
В заключении сформулированы перспективы исследования проблемы, нерешенные или не в полной мере решенные в диссертации вопросы, намечены направления дальнейшего исследования проблемы правового регулирования межнациональных конфликтов.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Гуманитарно-правовые аспекты преодоления межэтнических конфликтов// Индустриальные тенденции современной эпохи и гуманитарное образование. (Тезисы докладов Международной научно-практической конференции). Омск. — 1992. — 0,3 п. л.
2. Современные аспекты историко-правового анализа федерализма в России. — В сборнике аспирантских работ: Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. — М.: РАУ, 1993. — 0,7 п. л.
