АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Муниципальное правотворчество в Российской Федерации»
Гавришев Алексей Евгеньевич
Муниципальное правотворчество в Российской Федерации
Специальность: 12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону 2004
Работа выполнена на кафедре муниципального права и управления Ростовского государственного университета.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Бондарь Николай Семенович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Бутько Людмила Васильевна
доктор юридических наук Чепурнова Наталья Михайловна
Ведущая организация: Российская академия государственной
службы при Президенте Российской Федерации, кафедра государственного строительства и права
Защита диссертации состоится «Т~ » февраля 2004 года в часов
на заседании диссертационного совета К 212.208.03 по юридическим наукам в Ростовском государственном университете по адресу: 344007, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 302.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского государственного университета.
Автореферат разослан « б » января 2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
Краковский К.П.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего теми глубокими преобразованиями, которые произошли за последнее десятилетие в развитии новой российской государственности. Речь идет в том числе о становлении местного самоуправления как особой формы публичной власти, важнейшим направлением деятельности которой является муниципальное правотворчество.
Длительное время правотворчество воспринималось у нас как форма реализации исключительно государственной власти. Это было вполне естественно в условиях, когда в качестве единственной, всеобъемлющей формы осуществления народом публичной власти рассматривалась власть государственная. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила систему народовластия на принципиально новых концептуальных положениях, включающих не только «горизонтальный» срез разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви (ст. 10), но и «вертикальное» разделение системы организации публичной власти, включающее: государственную власть Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальную власть местного самоуправления, которое самостоятельно в пределах своих полномочий и организационно обособлено от системы органов государственной власти (ст.ст. 11,12 Конституции).
Эти изменения в значительной мере нашли отражение и в системе правотворческого процесса в Российской Федерации. Местное самоуправление явилось инструментом реализации, а в какой-то мере - и средством консти-туирования статуса новых «центров правотворчества», каковыми наряду с Российской Федерацией стали не только ее субъекты, но и тысячи муниципальных образований. Накопленный опыт их правотворческой деятельности обозначил целый ряд проблем в этой сфере, связанных с необходимостью исследования как общетеоретических аспектов, имеющих для муниципального правотворчества методологическое значение (это, прежде всего, само понятие и сущностные характеристики правотворчества местного самоуправления в соотношении с понятием муниципальной власти, ее роль и место в общей системе организации публичной власти в государстве), так и более конкретных вопросов, в том числе прикладного плана, касающихся механизма правового регулирования и практики реализации правотворческих полномочий органов местного самоуправления по различным вопросам местного значения.
В связи с этим представляется актуальным обобщить опыт правового регулирования муниципального правотворчества, который сложился в нашей стране и отдельных ее регионах (субъектах Российской Федерации) с момента муниципализации местных органов С^^Г^ЙйЙбЯУЮ«принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального зак > Г. «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г.). От того, насколько полно удастся сохранить те положительные моменты, которые содержатся в действующем законодательстве, причем не только федеральном, но и региональном, во многом зависит результат проводимой в настоящее время муниципальной реформы.
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от б октября 2003 г., который вступит в силу с 1 января 2006 г. (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.), содержит целый ряд тех новелл, которые напрямую касаются проблем муниципального правотворчества и, таким образом, нуждаются в научно-теоретическом осмыслении.
Дальнейшее развитие муниципальной реформы, совершенствование законодательства о местном самоуправлении и практики его реализации возможны только на основе оптимальных моделей правотворческой деятельности, поиска баланса правотворческих полномочий, их гармонизации на всех уровнях публичной власти, включая муниципальную.
Объектом диссертационного исследования выступает широкая сфера общественных отношений, касающихся в своей основе вопросов местного значения, в которых находит воплощение муниципальное правотворчество как особая форма реализации публичной власти местного сообщества.
Предметом диссертационного исследования являются Конституция РФ, решения Конституционного Суда РФ, международно-правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы/законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты муниципальных образований, составляющие нормативную основу муниципального правотворчества.
Цели и задачи исследования. Основной целью настоящего диссертационного исследования является анализ муниципального правотворчества как особой формы реализации муниципальной власти, выявление проблем его реализации, а также выработка рекомендаций по совершенствованию нормативного регулирования муниципального правотворчества. .
Предпринята попытка рассмотреть муниципальное правотворчество как с точки зрения общетеоретических представлений о правотворчестве как форме реализации публичной власти, его месте и роли в современном правотворческом процессе в Российской Федерации, так и в свете реформирования местного самоуправления, современных представлений о тенденциях развития его нормативной основы, а также с позиций его компетенционных характеристик.
В соответствии c этой целью определены и конкретные задачи исследования:
- раскрыть природу муниципальной власти, а также муниципального правотворчества как особой формы ее реализации;
- исследовать многоуровневый механизм правового регулирования муниципального правотворчества на основе анализа соответствующих положений Конституции, федеральных законов, законов субъектов РФ и практики нормотворчества отдельных муниципальных образований (с ориентацией на опыт решения соответствующих проблем прежде всего в муниципальных образованиях Ростовской области и других субъектов Южного федерального округа);
- раскрыть юридические формы, организационные и процедурно-правовые механизмы реализации правотворческой деятельности муниципальных образований;
- проанализировать природу вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий как сфер реализации правотворческой компетенции муниципальных образований;
- исследовать основные принципы разграничения правотворческих полномочий и предметов ведения муниципальной и государственной власти;
- представить авторское понимание закономерностей, тенденций и перспектив развития правотворческой деятельности муниципальных образований, сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность рассматриваемых проблем, их научная разработка до последнего времени носила в своей основе фрагментарный характер и осуществлялась, как правило, в связи с исследованием более общих проблем местного самоуправления.
Источниковедческую базу диссертационного исследования следует оценивать с учетом комплексного характера проблемы. Многие рассматриваемые в диссертации вопросы предполагают необходимость их анализа в единстве общетеоретических и отраслевых (конституционных, муниципаль-но-правовых, административно-правовых) подходов к уяснению сущности муниципального правотворчества и выявлению закономерностей его осуществления на основе использования научных достижений теории государства и права, конституционного, муниципального, административного права и иных отраслей правовой науки.
Среди ученых, чьи работы послужили теоретической базой для настоящего исследования, следует отметить таких, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А. Богданова, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Л.А. Григорян, Л.Б. Ескина, В.Т. Кабышев, Д.А. Керимов, А.Е. Козлов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, Л.А. Моро-
зова, В.В. Невинский, СВ. Поленина, В.А. Ржевский, Б.А. Страшун, Ю.А Тихомиров, И.Е. Фарбер, P.O. Халфина, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Л.С. Явич и др.
Заметный вклад в разработку проблем местного самоуправления, муниципальной власти внесли такие ученые, как Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, А.Я. Слива, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, Н.М. Чепурнова, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.
Важное значение имеют также научные труды, как посвященные общим проблемам правотворчества, так и выходившие в различные годы, в том числе и в советский период, работы по более конкретным вопросам правотворческой деятельности, включая местные органы власти и управления (В.М. Баранов, И.Н. Барциц, Н.А. Боброва, Т.М. Бялкина, Р.Ф. Васильев, Н.А. Власенко, Б.В. Дрейшев, Т.Д. Зражевская, В.Б. Исаков, В.Н. Карташов, Д.А. Ковачев, И.А. Котелевская, Б.М. Лазарев, А.В. Мицкевич, А. Нашиц, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева).
По вопросам, связанным с отдельными аспектами муниципального правотворчества, в последние годы появились работы таких авторов, как Л.А. Андреева, Д.А. Баринов, А.С. Борисов, О.В. Кудрякова, С.Н. Лопатина, Т.С. Масловская. Однако направленность данных исследований в основном ограничена изучением организационно-процедурных форм осуществления муниципального правотворчества либо правовой природы соответствующих актов.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, нормативно-правовые акты муниципальных образований; в ряде случаев диссертант обращался также к законопроектам.
Особое внимание уделено анализу правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам правотворчества и местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий государственной и муниципальной власти.
Методологическую основу настоящей работы составляют современные общенаучные и специальные методы познания. В числе общенаучных методов следует указать на исторический, логический, структурно-системный, функциональный методы, а также общефилософский диалектический метод познания. Из специальных методов диссертантом использовались методы моделирования, сравнительного правоведения и др.
Научная новизна диссертационной работы проявляется как в самом подходе к анализу поставленных проблем в рамках одного из первых специальных исследований по данной теме, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях и выводах, разработанных автором и выносимых на защиту:
1. Правотворчество как особая форма реализации публичной власти в Российской Федерации проявляется в сочетании двух относительно самостоятельных его видов: государственного и муниципального; их соотношение в современном правотворческом процессе предопределяется особенностями сочетания и взаимодействия государственной и муниципальной властей как разновидностей единой публичной власти, получающей свою реализацию в том числе в правотворческих отношениях на федеральном, региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях.
Результатом соответствующего многоуровневого правотворческого процесса является построение внутренне согласованной системы нормативных правовых актов, основанной на сложных иерархических связях с выделением относительно самостоятельных подсистем, одной из которых является массив нормативных правовых актов местного самоуправления.
2. Природа муниципального правотворчества должна раскрываться на основе выявления прежде всего основных черти особенностей муниципальной власти. К таковым следует отнести, во-первых, специфику субъектных характеристик муниципального правотворчества: население муниципального образования как первичный субъект и органы местного самоуправления -вторичные субъекты муниципального правотворчества; во-вторых, его локально-территориальный характер, реализацию посредством институтов местного самоуправления; в-третьих, особую сферу реализации, к которой относятся вопросы местного значения, а также делегированные местному самоуправлению отдельные государственные полномочия; в-четвертых, организационную обособленность муниципального правотворчества и формирование на этой основе особого, относительно самостоятельного массива нормативных правовых актов муниципального уровня.
3. Сущность муниципального правотворчества предлагается рассматривать как проявляющуюся в режиме самоорганизации функцию местного сообщества и уполномоченных на то органов местного самоуправления по выявлению воли населения муниципального образования и формированию в соответствии с ней публично-властных предписаний, закрепляемых в нормативных правовых актах муниципального уровня, пользующихся признанием и защитой со стороны государства.
Соответствующими сущностными характеристиками предопределяются, в конечном счете, и особенности отдельных стадий процедурно-процессуальных форм реализации муниципального правотворчества.
4. Муниципальное правотворчество характеризуется тесным переплетением институтов представительной и непосредственной демократии, повышенным значением последних, что предопределяется особенностями местного самоуправления как власти, наиболее приближенной к населению. Это должно выражаться в предоставлении более широких возможностей для населения по осуществлению народной (муниципальной) правотворческой инициативы, проведению опросов населения, местных референдумов, собраний (сходов) граждан, публичных слушаний и других форм непосредственной реализации муниципального правотворчества.
Специфика в соотношении муниципальных институтов представительной и непосредственной демократии находит свое отражение также в особенностях построения системы органов местного самоуправления, в том числе с точки зрения специфики проявления на муниципальном уровне принципа разделения властей.
5. Правовое регулирование правотворческой деятельности муниципальных образований имеет в своей основе конституционные начала. На базе последних действующее федеральное законодательство предусматривает широкие возможности для регулирования различных сфер муниципального правотворчества, включая уровень самих муниципальных образований. При этом отсутствие региональных законов, конкретизирующих нормы федерального закона, не лишает муниципальные образования права на самостоятельное нормативное правовое регулирование на основе принципа опережающего регулирования при обязательном последующем приведении муниципальных нормативных актов в соответствие с принятыми в рамках своей компетенции правовыми актами субъектов РФ.
6. Муниципальное правотворчество реализуется в рамках особого круга публичных дел, выступающих сферой осуществления муниципальной власти и получивших наименование вопросов местного значения. Характер разграничения публичных дел на местные и государственные в Российской Федерации позволяет говорить о том, что вопросы местного значения могут выступать не только в качестве самостоятельной, относительно обособленной в правовом отношении сферы, но и в качестве элемента единых для различных уровней публичной власти предметов ведения. В этом проявляется в том числе особая связь муниципального правотворчества с государственным правотворческим процессом.
7. Правотворческая компетенция муниципального образования выступает в качестве специфической категории, характеризующей положение муниципального образования в общей системе организации публичной власти в целом (в соотношении с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации). Специфические формы своего проявления имеет катего-
рия правотворческой компетенции муниципального образования в системе «сложноустроенных» муниципальных образований, что особенно актуально в свете нового Федерального закона о местном самоуправлении. Составными элементами категории «правотворческая компетенция муниципального образования» являются властные полномочия муниципальных образований по решению вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.
Законодательное регулирование компетенции муниципального образования непоследовательно и нуждается в совершенствовании. Вопросы местного значения, выступающие первичной материальной основой реализации компетенции муниципального образования (предметами ведения), едины для всех территориальных уровней муниципальных образований, в то время как разграничиваться должны полномочия по их решению.
8. Правотворческая компетенция муниципального образования может быть определена как совокупность установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований полномочий муниципального образования по принятию нормативно-правовых актов по вопросам местного значения и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Правотворческая компетенция характеризует законодательно закрепленные полномочия муниципального образования по правовому регулированию различных сфер общественных отношений, что реализуется в соотношении с правотворческой компетенцией Российской Федерации и ее субъектов, а в «сложноустроенных» муниципальных образованиях - еще и в соотношении муниципального правотворчества на различных его территориальных уровнях. Относительно самостоятельное значение и специфические способы решения имеет также проблема распределения правотворческих полномочий в самом муниципальном образовании, в частности между представительным и исполнительными органами местного самоуправления.
9. Разграничение правотворческих полномочий между органами государственной и муниципальной власти во многом осуществляется в зависимости от сферы реализации соответствующих полномочий. Этим определяется тот факт, что наряду с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение в регулировании муниципальной правотворческой компетенции принадлежит отраслевому законодательству, что порождает проблему обеспечения его непротиворечивости, соответствия общим принципам такого разграничения, важное значение среди которых принадлежит принципу правотворческого взаимодействия публичных властей различных уровней.
10. Специфической областью правотворчества местного самоуправления является сфера переданных ему государственных полномочий. Правотворчество муниципальных образований может осуществляться в этом случае только на основе, во исполнение и в рамках законов, которыми органы местного самоуправления наделяются такими полномочиями. По своей природе эту разновидность правотворческих полномочий муниципальных образований можно рассматривать в качестве делегированных. Реализация этих полномочий подконтрольна государству, в силу чего органы, уполномоченные осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления при выполнении последними отдельных государственных полномочий, вправе в случаях, установленных законом, отменять нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления в данной сфере.
Практическая значимость настоящего исследования состоит в обосновании рекомендаций и предложений автора по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой основы муниципального правотворчества, а также по развитию и совершенствованию правотворческой компетенции муниципальных образований, механизмов разграничения правотворческих полномочий и предметов ведения муниципальной и государственной власти.
Проведенный автором анализ норм Конституции, федерального и регионального законодательства, нормативно-правовых актов муниципальных образований, а также законопроектов по соответствующей проблематике позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании курса муниципального права и спецкурсов в юридических вузах.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа подготовлена на кафедре муниципального права и управления Ростовского государственного университета, где были проведены ее обсуждение и рецензирование. Результаты исследования были отражены автором в семи научных публикациях.
Кроме того, основные теоретические положения апробированы в процессе проведения диссертантом учебных занятий в качестве преподавателя юридического факультета Ростовского госуниверситета, в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях в Санкт-Петербурге (1999 г.), Ростове-на-Дону (1998,1999,2001,2002, 2003 гг.), а также в Нижнем Новгороде, где в 2001 г. проходила специальная научно-практическая конференция на тему «Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность», и др.
Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность, степень разработанности проблемы, определяются цели и задачи, методологическая основа, научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования, формулируются положения, выносимые на защиту.
Глава первая - «Муниципальное правотворчество в системе современного правотворческого процесса в Российской Федерации» - включает в себя четыре параграфа.
В первом параграфе - «Правотворчество как особая форма реализации публичной власти в Российской Федерации: сочетание государственных и муниципальных начал» - правотворчество анализируется на основе общих характеристик, присущих публично-властной деятельности в целом, а также тех особенностей, которые характерны именно для этой формы публично-властной деятельности в соотношении с другими.
В основу положена трактовка правотворчества (на каждом уровне его осуществления) как важнейшей формы реализации публично-властной деятельности, сущность которой состоит в выявлении воли населения (народа в целом) и формировании в соответствии с ней властных предписаний, получающих свое закрепление в форме нормативных правовых актов, устанавливающих, изменяющих или отменяющих нормы права соответствующего уровня.
В диссертации обосновывается подход, в соответствии с которым правотворчество предполагается рассматривать с учетом воплощения в нем особенностей современной конституционной модели народовластия, проявляющихся, в частности, в сочетании государственной и муниципальной форм публичной власти и тем самым предопределяющих существование двух относительно самостоятельных видов правотворческой деятельности - государственного и муниципального. В Конституции РФ это находит свое закрепление уже на уровне основ конституционного строя: ч. 2 ст. 3 Конституции, включающая в единый механизм осуществления народом своей власти как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления, является, по сути, интегральной основой единства основных начал функционирования муниципальной и государственной власти во всех формах ее реализации, включая правотворчество. В системном единстве с данным конституционным положением необходимо оценивать и конституционную норму об организационной обособленности органов местного самоуправления, их невхождении в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).
Исходя из соответствующих принципиальных посылок, диссертант обосновывает недопустимость противопоставления государственного и муниципального правотворчества, какой-либо «конкуренции» между ними. Такое понимание соотношения государственного и муниципального правотворче-
ства находит свое подтверждение в том, что результатом правотворческого процесса на всех уровнях властвования является создание внутренне согласованной системы нормативных правовых актов, основанной на сложных иерархических связях, с выделением относительно самостоятельных подсистем, одной из которых является массив нормативных правовых актов местного самоуправления.
В то же время тесная взаимосвязь государственного и муниципального правотворчества не исключает выявления их особенностей, предопределяемых в значительной мере сущностными чертами государственной и муниципальной форм публичной власти и раскрываемых в диссертации в контексте процесса правотворчества.
Анализ соответствующих проблем позволил выявить, что применительно к правотворчеству органов государственной власти глубинными факторами, детерминирующими специфические характеристики государственной формы правотворчества, являются сами принципы построения государственной власти, нашедшие закрепление в тексте Конституции. К таковым прежде всего следует отнести принципы государственного суверенитета (ст.ст. 3,4), федерализма (ст. 5), осуществления государственной власти на основе ее «горизонтального» разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) и «вертикального» разделения на федеральную власть и власть субъектов Российской Федерации с разграничением предметов ведения и полномочий между соответствующими органами государственной власти (ст. 11). В правотворчестве это проявляется как в наличии собственных сфер правового регулирования Российской Федерации и ее субъектов, так и в существенной специфике процедуры и самих результатов правотворческой деятельности органов законодательной власти, с одной стороны, и органов исполнительной власти - с другой.
Особенности же муниципального правотворчества предопределяются, в конечном счете, признанием самостоятельности местного самоуправления в пределах его собственных полномочий, его гарантированием со стороны государства (ст. 12, 133 Конституции). Данные положения воплощаются в основанном на законе многообразии моделей и форм осуществления правотворчества муниципальных образований, широких возможностях населения по учету исторических и иных местных традиций, государственных гарантиях обязательности нормативных правовых актов местного уровня, их обеспеченности возможностью государственного принуждения.
В организационном аспекте особенности правотворческой деятельности муниципальных образований проявляются как в специфике построения системы органов местного самоуправления, отсутствии императивного требования реализации принципа разделения властей на муниципальном уровне, что, соответственно, не предполагает формирования иерархически со-
подчиненных структур правотворческих органов (как это имеет место в системе органов государственной власти), так и в организационной обособленности муниципальной власти от государственной.
Вместе с тем диссертантом обосновывается недопустимость механического распространения положений об организационной обособленности органов местного самоуправления на сферу муниципального правотворчества. На основе анализа соответствующих проблем в диссертации делается вывод о том, что муниципальное правотворчество, составляющее относительно самостоятельный вид правотворческой деятельности как особой формы реализации публичной власти на местном уровне, не только является выражением самоуправленческих начал, показателем самостоятельности населения в нормативно-правовой регламентации вопросов местного значения, но это одновременно и показатель демократизма российской государственности, которая интегрирует в себе в том числе муниципальные начала публично-властной правотворческой деятельности. Именно в связи с данным обстоятельством муниципальное правотворчество не только пользуется поддержкой, но и обеспечивается, гарантируется государством, как это раскрывается в последующих частях диссертационной работы.
Второй параграф - «Сущность и основные черты муниципального правотворчества в Российской Федерации» - посвящен анализу глубинных характеристик муниципального правотворчества, качественно отличающих его от государственного правотворчества, и на этой основе - выявлению природы данного вида публично-властной деятельности.
В диссертации обосновывается авторское понимание муниципального правотворчества как деятельности населения муниципального образования и уполномоченных органов местного самоуправления, осуществляемой на основе Конституции и законодательства в процессе решения вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий, направленной на формирование массива нормативных правовых актов муниципального уровня, обязательных для исполнения на всей территории муниципального образования. На основе имеющихся в научной литературе общетеоретических подходов к пониманию правотворчества в диссертации раскрывается специфика осуществления данной формы властной деятельности на муниципальном уровне как применительно к процессам выявления воли местного сообщества, так и с точки зрения ее оформления в муниципальных нормативных правовых актах.
При анализе особенностей муниципального правотворчества диссертант исходит из необходимости преодоления формально-юридических в своей основе подходов к оценке правотворчества муниципальных образований, что предполагает обращение к исследованию характеристик более глубокого уровня, связанных прежде всего с природой муниципальной власти. Исходя
из предложенных в науке концептуальных подходов к исследованию природы муниципальной власти1 в диссертации рассматриваются основные черты муниципального правотворчества.
Прежде всего, к таковым относятся особенности системы субъектов муниципального правотворчества, в связи с чем выделяются первичный (население муниципального образования) и вторичные (органы местного самоуправления) субъекты. При этом специфика населения муниципального образования анализируется в работе в контексте рассмотрения его как особой территориальной общности жителей, характер взаимосвязей которых позволяет рассматривать их в качестве местного сообщества, осуществляющего властные полномочия.
Важной чертой муниципального правотворчества выступает его локально-территориальный характер, воплощающийся в распространении действия нормативных правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании, на всю его территорию, в пределах которой в соответствии с Конституцией осуществляется местное самоуправление, а также реализация муниципального правотворчества посредством институтов местного самоуправления, реализуемых в рамках представительных и непосредственных форм муниципальной демократии.
В качестве сферы реализации муниципального правотворчества предлагается рассматривать вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, делегированные органам местного самоуправления. Выделение данной сферы из совокупности общих публичных дел составляет, по, мнению автора, особое - компетенционное - измерение самостоятельности муниципальной власти, что получает подробное освещение в главе второй настоящего исследования.
Сущностные характеристики муниципального правотворчества как формы публичной власти невозможно уяснить без того факта, что оно является средством выявления, закрепления и воплощения воли населения муниципального образования. При этом, как и всякая властная деятельность, муниципальное правотворчество может (и должно) рассматриваться в контексте его функциональных характеристик, анализ которых позволил автору сделать вывод, что муниципальное правотворчество представляет собой проявляющуюся в режиме самоорганизации функцию по выявлению воли населения муниципального образования (местного сообщества) и формированию в соответствии с ней публично-властных предписаний, закрепляемых в нормативных правовых актах муниципального уровня, пользующихся признанием и защитой со стороны государства.
1 Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород 2002. С. 13-17.
На основе рассмотрения сущности муниципального правотворчества в диссертации анализируется система принципов его осуществления; при этом выделяются как общие, так и специальные принципы, характеризуются их особенности и содержание.
Третий параграф - «Институты непосредственной и представительной демократии в системе муниципального правотворчества в Российской Федерации» - посвящен исследованию особенностей сочетания прямой и представительной демократии в процессе осуществления правотворческой деятельности муниципальных образований.
При решении данных проблем, по мнению диссертанта, необходимо учитывать, по крайней мере, два основополагающих фактора, проявляющихся как внутренне противоречивые и влияющие на решение вопроса о соотношении непосредственной и представительной демократии на муниципальном уровне. С одной стороны, это необходимость обеспечения эффективного механизма функционирования муниципальной власти, построения действенной системы органов местного самоуправления. С другой стороны, сама природа местного самоуправления естественным образом предполагает необходимость обеспечения широкого участия населения, в том числе, в правотворческой деятельности, что означает признание повышенной роли институтов непосредственной демократии.
Между тем анализ практики реализации действующего законодательства как на федеральном уровне, так и в ряде субъектов Российской Федерации (в частности, Южного федерального округа) позволяет сделать вывод о том, что муниципальное правотворчество у нас осуществляется во многом в отрыве от институтов непосредственной демократии, хотя они имеют весьма детальное формально-юридическое закрепление (местный референдум, опрос, сход, правотворческая инициатива и т.д.). Об этом свидетельствует, например, тот факт, что осталась бездействующей весьма важная норма ч. 4 ст. 29 Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г., признающая за населением право непосредственно (а не только через представительные органы) определять порядок приватизации объектов муниципальной собственности. Более того, специальное законодательство в этой сфере не только не создало конкретного механизма реализации данного права населения, но фактически игнорировало данное положение Федерального закона.
Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. содержит новые подходы к регулированию рассматриваемых проблем, касающихся соотношения институтов непосредственной и представительной демократии на местном уровне нормотворчества. При этом наблюдается тенденция, направленная на повышение значения институтов непосредственной муниципальной демократии, что проявляется, в частности, в закреплении, наряду с ранее
существовавшими, классическими институтами, новых форм прямого волеизъявления. К числу последних можно отнести, например, такую форму, как публичные слушания (ст. 28), предназначенную для обсуждения проектов нормативных правовых актов с участием жителей муниципального образования.
Вместе с тем воплощение этих институтов в практике муниципального правотворчества зависит не только от их закрепления на федеральном уровне, но прежде всего от наличия конкретных организационно-правовых механизмов их реализации в рамках регионального законодательства, а также муниципальных нормативных правовых актов (прежде всего, уставов муниципальных образований). На это обстоятельство, применительно к институту отзыва населением глав муниципальных образований, было обращено внимание и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П. Существующая же практика, когда субъекты федерации нередко лишь дублируют соответствующие положения федеральных актов, нередко придает этим нормам характер декларативных; в результате происходит своего рода девальвация обладающих высшей юридической силой нормативных положений федеральных законов. Диссертантом раскрываются в связи с этим способы конкретизации и развития соответствующих положений на уровне законодательства субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов муниципального уровня. При этом значение конкретных институтов непосредственной муниципальной демократии анализируется в диссертации с учетом специфики их реализации в правотворческом процессе, в том числе и с точки зрения возможностей их применения на отдельных стадиях муниципального правотворческого процесса.
Рассматривая данные вопросы, диссертант исходит из того, что признание повышенной роли муниципальных институтов непосредственной демократии должно получать свою реализацию в органической взаимосвязи с представительными ее формами. Вопрос же об оптимальном сочетании этих форм должен решаться на основе законодательно установленных принципов с учетом реальных возможностей муниципальных образований эффективно решать вопросы местного значения.
Четвертый параграф - «Особенности правового регулирования пра-вотворческойдеятельностимуниципальныхобразований» - содержит анализ специфики закрепления нормативных основ муниципального правотворчества на различных уровнях осуществления народовластия в Российской Федерации, включая муниципальный.
Правовое регулирование правотворческой деятельности муниципальных образований имеет в своей основе конституционные начала, коренящиеся как в институтах конституционного строя (ст.ст. 3,8,12 Конституции), так и в нормах, непосредственно регулирующих осуществление местного само-
управления (ст.ст. 130-133), а в определенной части - в нормах о правах и свободах человека и гражданина (ст.ст. 18,32,40,41 и др.).
. В рамках конкретизации соответствующих конституционных начал муниципального правотворчества важными являются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов по правовому регулированию правотворческой деятельности муниципальных образований. .
Эти проблемы раскрываются в диссертации с учетом исторических особенностей формирования местного самоуправления в России не снизу, а «сверху вниз». Данное обстоятельство, в конечном счете, предопределяет высокую степень концентрации соответствующих законодательных полномочий на федеральном уровне. Подтверждением тому является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. Более того, достаточно детальная его регламентация вопросов муниципального правотворчества не исчерпывает всего содержания федерального регулирования данной сферы отношений: оно имеет свое продолжение в целом ряде тематических федеральных законов (регулирующих, в частности, сферы образования, здравоохранения и др.).
Проведенный анализ законодательства отдельных субъектов Российской Федерации по правовому регулированию муниципального правотворчества позволил автору сделать вывод о том, что положения региональных законов нередко сводятся либо к дублированию, либо - в лучшем случае -к конкретизации вопросов, получивших закрепление на федеральном уровне. Вместе с тем правотворческая деятельность муниципальных образований представляет собой ту сферу, регулирование которой не исчерпывается содержанием п. «н» ч. 1 ст. И Конституции. По мнению диссертанта, здесь существует широкое поле для реализации субъектами Российской Федерации полномочий по регулированию правотворческой деятельности муниципальных образований, вытекающих из ст. 73 Конституции.
Правовая регламентация данной сферы на муниципальном уровне также не может сводиться исключительно к конкретизации, а тем более -к дублированию соответствующих положений федеральных и региональных актов. Анализ действующего федерального законодательства, устанавливающего вопросы местного значения, подлежащие регулированию в уставе муниципального образования, позволил автору сделать вывод о том, что значительная по своему объему область отношений, включая и муниципальные правотворческие отношения, должна регулироваться совместно региональными и муниципальными нормативными правовыми актами. То есть речь идет о возможности, по мнению диссертанта, выделения в сфере правотворчества совместных предметов ведения муниципальных образований и субъектов Российской Федерации. Между тем действующее зако-
нодательство не предусматривает механизмов, регулирующих осуществление таких полномочий в рамках совместного ведения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этом случае принципиальные подходы при осуществлении муниципальными образованиями правотворческих полномочий должны определяться правовой позицией Конституционного Суда РФ о возможности опережающего муниципального нормотворчества, нашедшей отражение в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П. Она сводится к тому, что отсутствие регионального закона, конкре-тизирующего'нормы федерального закона, не исключает возможность осуществления муниципальными образованиями самостоятельного регулирования в порядке опережающего нормотворчества с обязательным условием последующего приведения собственных нормативных правовых актов в соответствие с принятым в пределах установленной компетенции законом субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем автором обосновывается необходимость сдержанно оценивать предоставляемые муниципальным образованиям возможности самостоятельного регулирования собственной правотворческой деятельности. Подтверждением тому может служить нормативное закрепление юридической формы актов муниципального правотворчества, осуществляемое на муниципальном уровне в соответствии с законами субъектов РФ. Анализ законодательства ряда субъектов федерации показывает, что региональный законодатель зачастую не регулирует указанные вопросы, в связи с чем юридическая форма актов устанавливается муниципальными образованиями самостоятельно. Данная ситуация порождает разнобой в регулировании рассматриваемых вопросов и нередко вносит неопределенность в решение вопроса об иерархии муниципальных нормативных правовых актов с точки зрения их юридической силы, что, в свою очередь, порождает муниципально-правовые коллизии.
В рамках нового федерального правового регулирования наблюдается попытка преодолеть указанную несогласованность в определении юридических форм муниципального правотворчества. Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает унифицированную систему муниципальных правовых актов, комплексно регулируя эти вопросы в главе 7 («Муниципальные правовые акты»). По мнению диссертанта, такая унификация имеет разумную основу и не предполагает понижения уровня гарантий самостоятельности местного самоуправления, является необходимым условием упорядочения правотворческих отношений муниципального уровня.
Глава вторая «Правотворческая компетенция муниципальных образований в Российской Федерации» включает в себя четыре параграфа.
Первый параграф - «Вопросы местного значения - сфера реализации муниципального правотворчества» - посвящен анализу вопросов
местного значения как особого круга публичных дел, подвергающихся нормативно-правовому воздействию в рамках муниципального правотворчества, представляющего собой форму публично-властной деятельности муниципальных образований.
Наличие такого рода вопросов, получающих свое воплощение в относительно обособленной сфере общественных отношений, является, как это обосновывается в диссертационном исследовании, своего рода генетической основой «произрастания» муниципальной власти из отношений самоорганизации населения, одним из условий ее существования и одновременно -определенной средой ее функционирования, включая нормотворческую деятельность. Именно возможность выделения вопросов местного значения как особой сферы реализации муниципальной власти позволяет, по мнению диссертанта, говорить об относительной самостоятельности данной формы публичной власти, признании специфики ее задач и основных направлений как правоприменительной, так и правотворческой деятельности.
Вместе с тем установление границ и пределов самостоятельности муниципальной власти невозможно в отрыве от разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти (в лице, в частности, органов государственной власти субъектов РФ, территориальных органов государственной власти Российской Федерации, а также местных органов государственной власти в тех субъектах РФ, где последние созданы), с одной стороны, и органов муниципальной власти - с другой. Решение данной проблемы означает, в рамках авторского концептуального подхода, выявление «внешних» границ вопросов местного значения как сферы распространения муниципального правотворчества и, соответственно, их отграничение от вопросов государственного значения, которые являются сферой правотворческой деятельности органов государственной власти.
Наряду с этим в диссертации ставится также проблема поиска оптимальных вариантов законодательного определения «внутренних» разграничительных линий по вопросам местного значения между самими муниципальными образованиями, когда на территории одного муниципального образования создаются другие муниципальные образования («сложноустроен-ные» муниципальные образования). Отсутствие со подчиненности между такими муниципальными образованиями не только не снимает, но, напротив, актуализирует проблему разграничения вопросов местного значения между данными муниципальными образованиями. Диссертант исходит из того, что установленная Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 г. и сохраняющая свое действие система регулирования фактически не решает эту проблему, а вопросы местного значения закрепляются в обезличенном варианте, без учета возможности существования разноуровневых муниципальных образований.
В этом плане то обстоятельство, что действующее законодательство устанавливает открытый перечень вопросов местного значения, позволяет сделать вывод не только о принципиальной возможности его количественного расширения, но, в частности, о том, что в условиях «сложноустроенных» муниципальных образований допустим поиск оптимальных моделей разграничения вопросов местного значения между муниципальными образованиями разных территориальных уровней. Анализ регионального законодательства, закрепляющего существование «сложноустроенных» муниципальных образований, свидетельствует о том, что такие попытки были реализованы в ряде субъектов Российской Федерации (в качестве примера можно назвать законодательство Челябинской области и ряда других субъектов РФ).
Однако сам характер рассматриваемых вопросов предполагает необходимость их принципиального решения на федеральном уровне. Одним из вариантов такого решения выступает закрепленная в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. концепция унифицированной двухуровневой системы муниципальных образований с закреплением за каждым уровнем собственного круга вопросов местного значения. В соответствии с данным подходом территориальные основы организации местного самоуправления должны быть взаимоувязаны с его функциональными основами. Устанавливая двухуровневую территориальную организацию местного самоуправления, Федеральный закон 2003 г. предусматривает создание муниципальных образований трех типов (поселений, муниципальных районов и городских округов) и, соответственно, выделяет три перечня вопросов местного значения.
Вместе с тем абсолютная дифференциация перечней вопросов местного значения для муниципальных образований разных уровней труднодостижима, что подтверждает анализ соответствующих законодательных положений, да и нецелесообразна, поскольку в противном случае это будет свидетельствовать о различном содержательном наполнении институтов местного самоуправления. Более верным было бы разграничивать полномочия муниципальных образований различных уровней в рамках единых вопросов местного значения. Сами же вопросы местного значения должны формулироваться в предельно общих рамках и обозначать сферы общественных отношений, что будет в полной мере соответствовать их специфике.
Во втором параграфе - «Понятие и основное содержание правотворческой компетенции муниципальных образований» - правотворческая компетенция муниципального образования анализируется как специфическая категория, характеризующая положение муниципального образования в общей системе правотворческих отношений.
Необходимость исследования компетенции применительно к муниципальному уровню публичной власти предопределяется конституционным
подходом к определению местного самоуправления, обеспечивающего самостоятельное решение населением вопросов местного значения, причем пределами самостоятельности в данном случае выступают собственные полномочия местного самоуправления (ст. 12, ч. 1 ст. 130).
На основе анализа имеющихся в литературе общетеоретических подходов к исследованию родового понятия «компетенция» автор делает вывод, что наиболее конструктивными являются предложения тех ученых, которые выступают за преодоление узких трактовок данной категории и связывают ее со статусом органов власти. Признавая, что категория «компетенция» имеет сложную, многоуровневую публично-правовую природу, автор обосновывает необходимость ее применения как в отношении Российской Федерации, а также ее субъектов, так и в отношении муниципальных образований. Такой подход предопределяется прежде всего тем, что в основе всех компетенций в государстве находится народ (Ю.А. Тихомиров), а в соответствии с волей народа как единственного источника власти происходит социальное и правовое «наполнение» каждого отдельного вида компетенции. При этом компетенция муниципального образования, как и иные виды компетенции, обладает существенной спецификой и относительной самостоятельностью, что нельзя не учитывать при анализе правотворческой компетенции муниципального образования.
В диссертации обосновывается, что использование категории «компетенция» в отношении не только органов местного самоуправления, но и муниципальных образований, играет принципиальную роль, в особенности применительно к их правотворческой деятельности. Прежде всего, это проявляется в том, что понятие «правотворческая компетенция муниципального образования» по своему содержанию шире понятия «правотворческая компетенция органов местного самоуправления». Не менее важным следует считать и то, что разработка и обоснование категории «правотворческая компетенция муниципального образования» не только позволяют оценивать суммарные показатели властных полномочий, в том числе в их соотношении, но и дают возможность исследовать муниципальное правотворчество как форму реализации публичной власти в его компетенционном измерении.
По мнению автора, первичной материальной основой правотворческой компетенции (предметами ведения) выступают вопросы местного значения. Составными элементами категории «правотворческая компетенция муниципального образования» выступают властные полномочия по вопросам местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.
Само понятие правотворческой компетенции муниципального образования определяется в работе как совокупность установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами),
законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований властных полномочий муниципального образования по принятию нормативно-правовых актов по вопросам местного значения и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В заключение данного параграфа анализируются различные срезы проявления правотворческой компетенции. В наиболее общем плане данная категория, характеризующая законодательно закрепленные полномочия муниципального образования по правовому регулированию различных сфер общественных отношений, реализуется в соотношении с правотворческой компетенцией Российской Федерации и ее субъектов, и в этом смысле устанавливает «внешние границы» муниципальной правотворческой деятельности. Применительно к «сложноустроенным» муниципальным образованиям правотворческая компетенция характеризует распределение правотворческих полномочий между разными уровнями муниципальной власти.
Наконец, немаловажным аспектом реализации правотворческой компетенции является разграничение правотворческих полномочий в самом муниципальном образовании между представительным и исполнительными органами местного самоуправления, что также явилось предметом диссертационного исследования на основе как общетеоретических подходов, так и анализа практики решения соответствующих вопросов в муниципальных образованиях различных субъектов Российской Федерации. ,
Третий параграф - «Основные начала формирования правотворческой компетенции муниципальных образований» - посвящен исследованию форм и способов нормативного закрепления правотворческой компетенции муниципальных образований.
Диссертант в своем исследовании исходит из того факта, что анализ законодательного регулирования правотворческой компетенции муниципальных образований возможен только в системной взаимосвязи с установлением границ правотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов. В этом плане первостепенное значение приобретают проблемы разграничения правотворческих полномочий соответствующих уровней публичной власти. Исследование показывает, что соотношение данных полномочий различается в зависимости от сферы их реализации. Так, регулирование в области закрепления правовых основ местного самоуправления осуществляется в соответствии с конституционными нормами, относящими к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).
Правотворческие полномочия муниципальных образований в данной сфере устанавливаются непосредственно Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
с учетом того, что Конституция закрепляет широкие гарантии самостоятельности местного самоуправления, в том числе по правовому регулированию собственных правовых основ. Разграничение полномочий в обозначенной сфере выступает своего рода базой для разграничения правотворческих полномочий в рамках так называемой «предметной» деятельности муниципальной власти.
Регулирование разграничения полномочий в данном аспекте имеет свои существенные особенности. Прежде всего, следует учитывать, что оно осуществляется на основе весьма широкого круга нормативно-правовых актов: разграничение полномочий регулируется многочисленными и не всегда находящимися в согласованном системном единстве федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации, принимаемыми в тех или иных сферах общественных отношений.
В диссертации обосновывается, что разграничение правотворческих полномочий между уровнями власти преимущественно в отраслевом законодательстве является наиболее приемлемым и эффективным, в то время как в базовом законе полномочия муниципальных образований следует закреплять в сжатом, «свернутом» виде. Вместе с тем положения Федерального закона о местном самоуправлении должны содержать конкретные принципы установления полномочий муниципальных образований, с учетом которых отраслевым законодательством и будут разграничиваться полномочия между уровнями публичной власти. В связи с этим приобретает особое значение проблема обеспечения непротиворечивости отраслевого законодательства, соответствия его общим принципам такого разграничения, в связи с чем диссертантом обосновывается необходимость закрепления в законодательстве принципа правотворческого взаимодействия публичных властей различных уровней.
В диссертации анализируются три линии разграничения муниципальных и государственных правотворческих полномочий, определяемых в зависимости от вида органов государственной власти, взаимодействие с которыми может осуществляться в процессе правотворческой деятельности муниципальных образований: а) органы государственной власти субъектов Российской Федерации; б) территориальные органы государственной власти Российской Федерации и в) местные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Автором обращается особое внимание на сложность проблемы определения самостоятельной сферы муниципального правотворчества в тех субъектах, где созданы местные органы государственной власти. Как показывает анализ практики решения соответствующих вопросов, в отдельных субъектах Российской Федерации за местными органами государственной власти закрепляются полномочия органов местного самоуправления, что
ведет, в конечном счете, к огосударствлению местного самоуправления и муниципального правотворчества. На неправомерность таких подходов обратил внимание Конституционный Суд РФ в Постановлениях от 24 января 1997 г. и от 15 января 1998 г., а также от 30 ноября 2000 г.; в соответствии с этим в работе обосновывается недопустимость осуществления правотворческих и иных полномочий муниципальных образований органами государственной власти.
Важным аспектом реализации правотворческой компетенции является разграничение правотворческих полномочий в пределах самого муниципального образования между элементами системы органов местного самоуправления - представительными и исполнительными органами. Автор исходит из того, что сама по себе организационная обособленность местного самоуправления от государственной власти и, как следствие, нераспространение на муниципальный уровень конституционного принципа разделения властей не означает, что те или иные нормативно-правовые требования данного принципа не могут влиять на сферу муниципально-властных отношений.
Это особенно важно применительно к разграничению правотворческих полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Законодательством, закрепляющим систему органов местного самоуправления, устанавливается организационный аспект самостоятельно* сти представительных и исполнительных органов, в то время как компетен-ционная их самостоятельность не нашла последовательного развития в законодательстве. Применительно к области правотворчества это привело к концентрации широкого круга правотворческих полномочий в исполнительных органах (в особой степени это касается глав муниципальных образований, которые, как правило, являются и главами местных администраций) и, как результат, к принижению роли представительных органов как основных правотворческих органов.
Четвертый параграф - «Муниципальное правотворчество в сфере реализации отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям» - посвящен исследованию особенностей осуществления правотворческой деятельности муниципальных образований в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Переданные государственные полномочия являются одним из элементов компетенции муниципальных образований. Вместе с тем правотворческая деятельность по реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления обладает существенными особенностями по сравнению с аналогичной деятельностью в рамках решения ими вопросов местного значения. Эти особенности предопределены самой природой полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
В частности, это проявляется как в самом характере данных полномочий, так и в их «происхождении». Их государственный характер означает, что данные полномочия относятся к той сфере предметов ведения, которые закреплены за государственной властью. Диссертант исходит из того, что сами по себе государственные полномочия, реализуемые органами местного самоуправления, должны носить субсидиарный характер по отношению к полномочиям по решению вопросов местного значения. В противном случае органы местного самоуправления могли бы утратить свою самостоятельность и превратиться во «вспомогательные» органы «при» органах государственного управления.
Анализ практики реализации конституционных положений о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями показывает, что она осуществляется во многом бессистемно, нередко - с нарушениями положений Конституции РФ, что связано с неурегулированностью большинства принципиальных вопросов в данной сфере Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 г. Это обусловило необходимость разработки методических рекомендаций, касающихся муниципального правотворчества в данной сфере и создания особых механизмов взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти.
Регулирование вопросов осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления в процессе реализации ими отдельных государственных полномочий в значительной мере изменяется Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г., посвятившим этим вопросам отдельную главу.
Анализ законодательной модели правотворчества муниципальных образований в сфере отдельных государственных полномочий позволяет рассматривать его в качестве делегированного правотворчества. Наделяя орган местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, законодатель не изымает этого вопроса из предметов ведения соответствующего органа государственной власти. Последний, в соответствии с законом, сохраняет возможность контролировать осуществление переданных полномочий, издавать обязательные для исполнения нормативно-правовые акты в этой сфере и, что принципиально важно, отменять или приостанавливать действие муниципальных правовых актов, принятых по вопросам реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Таким образом, муниципальное правотворчество, осуществляемое в сфере реализации отдельных государственных полномочий, обладает иной природой по сравнению с правотворчеством по вопросам местного значения и носит характер делегированного.
В заключении излагаются итоги проведенного исследования, делаются обобщения и выводы, а также формулируются предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:
1. Гаеришев А.Е. Судебная защита конституционных прав граждан на местное самоуправление // Права человека в России: время надежд и разочарований: Материалы докладов и сообщений участников межвузовской конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека. 10 декабря 1998 г. - Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 1998. - 0,2 п.л.
2. Гавришев А.Е. Судебная защита конституционных прав граждан на местное самоуправление // Становление и развитие научных школ права в государственных университетах России: Всероссийская студенческая научно-практическая конференция. Ч. 3. - СПб.: Санкт-Петербургский гос. ун-т, 1999. - 0,2 п.л.
3. Гавришев А.Е. Конституционные права граждан на местное самоуправление и проблемы их судебной защиты // Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность: Материалы докладов и сообщений участников межвузовской научно-практической конференции, посвященной 250-летию г. Ростова-на-Дону. 17 декабря 1999. - Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2000. - 0,2 п.л.
4. Гавришев А.Е. Вопросы регулирования прав граждан на местное самоуправление в муниципальных правовых актах// Права человека и гражданина: законодательство и практика: Материалы научно-практической конференции. - Краснодар: Кубан. гос. ун-т, 2001. - 0,2 п.л.
5. Гавришев А.Е. Соответствие нормативно-правовых актов местного самоуправления Конституции и законам - важная гарантия прав и свобод человека и гражданина // Права человека и конституционная безопасность: Материалы докладов и сообщений участников межвузовской научно-практической конференции / Отв. ред. Н.С. Бондарь. - Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2002. - 0,2 п.л.
6. Гавришев А.Е. Проблемы регулирования процессуальной формы муниципального правотворчества // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2002. - 0,25 п.л.
7. Гавришев А.Е. Новеллы правового регулирования института местного референдума // Труды аспирантов и соискателей Ростовского государственного университета. Т. IX. - Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2003. - ОД п.л.
Лицензия ЛР № 65-41 от 01.09.99
Сдано в набор 18.12.2003. Подписано в печать 23.12.2003.
Формат 60Х84 1/16 Бумага офсетная. Гарнитура О^юта. Печать офсетная. Усл. пл. 1,63. Физ. п.л. 1,5. Уч.-изд. л. 1,83. Тираж 100 э кз. Заказ N2 434.
Издательство Ростовского университета. 344006, г. Ростов-на-Дону,ул. Пушкинская, 160.
Отпечатано с готовых диапозитивов в РПУ РГПУ. 344068, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 33.
3 - 38 4 2
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Гавришев, Алексей Евгеньевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Муниципальное правотворчество в системе современного правотворческого процесса в Российской Федерации.
§ 1. Правотворчество как особая форма реализации публичной власти в Российской Федерации: сочетание государственных и муниципальных начал.
§ 2. Сущность и основные черты муниципального правотворчества в Российской Федерации.
§ 3. Институты непосредственной и представительной демократии в системе муниципального правотворчества в Российской Федерации.
§ 4. Особенности правового регулирования правотворческой деятельности муниципальных образований.
Глава II. Правотворческая компетенция муниципальных образований в Российской Федерации.
§ 1. Вопросы местного значения - сфера реализации муниципального правотворчества.
§ 2. Понятие и основное содержание правотворческой компетенции муниципальных образований.
§ 3. Основные начала формирования правотворческой компетенции муниципальной и государственной власти.
§ 4. Муниципальное правотворчество в сфере реализации отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Муниципальное правотворчество в Российской Федерации"
Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, теми глубокими преобразованиями, которые произошли за последнее десятилетие в развитии новой российской государственности. Речь идет, в том числе, о становлении местного самоуправления как особой формы публичной власти, важнейшим направлением деятельности которой является муниципальное правотворчество.
Длительное время правотворчество воспринималось у нас как форма реализации исключительно государственной власти. Это было вполне естественно в условиях, когда единственной, всеобъемлющей формой осуществления народом публичной власти рассматривалась власть государственная. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила систему народовластия на принципиально новых концептуальных положениях, включающих не только «горизонтальный» срез разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви (ст. 10), но и «вертикальное» разделение системы организации публичной власти, включающее: государственную власть Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальную власть местного самоуправления, которое самостоятельно в пределах своих полномочий и организационно обособленно от системы органов государственной власти (ст. ст. 11, 12 Конституции).
Эти изменения в значительной мере нашли отражение и в системе правотворческого процесса в Российской Федерации. Местное самоуправление явилось инструментом реализации, а в какой-то мере - и средством кон-ституирования статуса новых «центров правотворчества», каковыми наряду с Российской Федерацией стали не только ее субъекты, но и тысячи муниципальных образований. Накопленный опыт их правотворческой деятельности обозначил целый ряд проблем в этой сфере, связанных с необходимостью исследования как общетеоретических аспектов, имеющих для муниципального правотворчества методологическое значение (это, прежде всего, само понятие и сущностные характеристики правотворчества местного самоуправления в соотношении с понятием муниципальной власти, ее роль и место в общей системе организации публичной власти в государстве), так и более конкретных вопросов, в том числе прикладного плана, касающихся механизма правового регулирования и практики реализации правотворческих полномочий органов местного самоуправления по различным вопросам местного значения.
В связи с этим представляется актуальным обобщить опыт правового регулирования муниципального правотворчества, который сложился в нашей стране и отдельных ее регионах (субъектах Российской Федерации) с момента муниципализации местных органов власти, то есть после принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г.). От того, насколько полно удастся сохранить те положительные моменты, которые содержатся в действующем законодательстве, причем не только федеральном, но и региональном, во многом зависит результат проводимой в настоящее время муниципальной реформы.
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., который вступит в силу с 1 января 2006 г. (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.), содержит целый ряд тех новелл, которые напрямую касаются проблем муниципального правотворчества и, таким образом, нуждаются в научно-теоретическом осмыслении.
1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 28. Ст. 2892; № 50. Ст. 4855.
2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Дальнейшее развитие муниципальной реформы, совершенствование законодательства о местном самоуправлении и практики его реализации возможно только на основе оптимальных моделей правотворческой деятельности, поиска баланса правотворческих полномочий, их гармонизации на всех уровнях публичной власти, включая муниципальную.
Объектом диссертационного исследования выступает широкая сфера общественных отношений, касающихся в своей основе вопросов местного значения, в которых находит воплощение муниципальное правотворчество как особая форма реализации публичной власти местного сообщества.
Предметом диссертационного исследования являются Конституция РФ, решения Конституционного Суда РФ, международно-правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты муниципальных образований, составляющие нормативную основу муниципального правотворчества.
Цели и задачи исследования. Основной целью настоящего диссертационного исследования является анализ муниципального правотворчества как особой формы реализации муниципальной власти, выявление проблем его реализации, а также выработка рекомендаций по совершенствованию нормативного регулирования муниципального правотворчества.
Предпринята попытка рассмотреть муниципальное правотворчество как с точки зрения общетеоретических представлений о правотворчестве как форме реализации публичной власти, его места и роли в современном правотворческом процессе в Российской Федерации, так и в свете реформирования местного самоуправления, современных представлений о тенденциях развития его нормативной основы, а также с позиций его компетенционных характеристик.
В соответствии с этой целью определены и конкретные задачи исследования:
- раскрыть природу муниципальной власти, а также муниципального правотворчества как особой формы ее реализации;
- исследовать многоуровневый механизм правового регулирования муниципального правотворчества на основе анализа соответствующих положений Конституции, федеральных законов, законов субъектов РФ и практики нормотворчества отдельных муниципальных образований;
- раскрыть юридические формы, организационные и процедурно-правовые механизмы реализации правотворческой деятельности муниципальных образований;
- проанализировать природу вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий как сфер реализации правотворческой компетенции муниципальных образований;
- исследовать основные принципы разграничения правотворческих полномочий и предметов ведения муниципальной и государственной власти;
- представить авторское понимание закономерностей, тенденций и перспектив развития правотворческой деятельности муниципальных образований, сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность рассматриваемых проблем, их научная разработка до последнего времени носила в своей основе фрагментарный характер и осуществлялась, как правило, в связи с исследованием общих проблем местного самоуправления.
Источниковедческую базу диссертационного исследования следует оценивать с учетом комплексного характера проблемы. Многие рассматриваемые в диссертации вопросы предполагают необходимость их анализа в единстве общетеоретических и отраслевых (конституционных, муниципаль-но-правовых, административно-правовых) подходов к уяснению сущности муниципального правотворчества и выявлению закономерностей его осуществления на основе использования научных достижений теории государства и права, конституционного, муниципального, административного права и иных отраслей правовой науки.
Среди ученых, чьи работы послужили теоретической базой для настоящего исследования, следует отметить таких, как C.A. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, НА. Богданова, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, JI.A. Григорян, Л.Б. Ескина, В.Т. Кабышев, Д.А. Керимов, А.Е. Козлов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, Л.А. Морозова, В.В. Невинский, С.В. Поленина, В.А. Ржевский, Б.А. Страшун, ЮА. Тихомиров, И.Е. Фарбер, P.O. Халфина, BE. Чиркин, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Л.С. Явич и др.
Заметный вклад в разработку проблем местного самоуправления, муниципальной власти внесли такие ученые, как Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, А .Я. Слива, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, Н.М. Чепурнова, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.
Важное значение имеют также научные труды, посвященные как общим проблемам правотворчества, так и выходившие в различные годы, включая советский период, работы по более конкретным вопросам правотворческой деятельности, включая местные органы власти и управления (В.М. Баранов, И.Н. Барциц, Н.А. Боброва, Р.Ф. Васильев, Н.А. Власенко, Б.В. Дрейшев, Т.Д. Зражевская, В.Б. Исаков, В.Н. Карташов, Д.А. Ковачев, И.А. Котелевская, Б.М. Лазарев, А.В. Мицкевич, А. Нашиц, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева).
По вопросам, связанным с отдельными аспектами муниципального правотворчества, в последние годы появились работы таких авторов, как Л.А. Андреева, Д.А. Баринов, А.С. Борисов, О.В. Кудрякова, С.Н. Лопатина, Т.С.
Масловская. Однако направленность данных исследований в основном ограничена изучением организационно-процедурных форм осуществления муниципального правотворчества либо правовой природы соответствующих актов.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, нормативно-правовые акты муниципальных образований; в ряде случаев диссертант обращался также к законопроектам.
Особое внимание уделено анализу правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам правотворчества и местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий государственной и муниципальной власти.
Методологическую основу настоящей работы составляют современные общенаучные и специальные методы познания. В числе общенаучных методов следует указать на исторический, логический, структурно-системный, функциональный методы, а также общефилософский диалектический метод познания. Из специальных методов диссертантом использовались методы моделирования, сравнительного правоведения и др.
Научная новизна диссертационной работы проявляется как в самом подходе к анализу поставленных проблем в рамках одного из первых специальных исследований по данной теме, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях и выводах, разработанных автором и выносимых на защиту:
1. Правотворчество как особая форма реализации публичной власти в Российской Федерации проявляется в сочетании двух относительно самостоятельных его видов: государственного и муниципального; их соотношение в современном правотворческом процессе предопределяется особенностями сочетания и взаимодействия государственной и муниципальной властей как разновидностей единой публичной власти, получающей свою реализацию, в том числе, в правотворческих отношениях на федеральном, региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях.
Результатом соответствующего многоуровневого правотворческого процесса является построение внутренне согласованной системы нормативных правовых актов, основанной на сложных иерархических связях с выделением относительно самостоятельных подсистем, одной из которых является массив нормативных правовых актов местного самоуправления.
2. Природа муниципального правотворчества должна раскрываться на основе выявления, прежде всего, основных черт и особенностей муниципальной власти. К таковым следует отнести, во-первых, специфику субъектных характеристик муниципального правотворчества: население муниципального образования как первичный субъект и органы местного самоуправления - вторичные субъекты муниципального правотворчества; во-вторых, локально-территориальный его характер, реализация посредством институтов местного самоуправления; в-третьих, особая сфера реализации, к которой относятся вопросы местного значения, а также делегированные местному самоуправлению отдельные государственные полномочия; в-четвертых, организационная обособленность муниципального правотворчества и формирование на этой основе особого, относительно самостоятельного массива нормативных правовых актов муниципального уровня.
3. Сущность муниципального правотворчества предлагается рассматривать как проявляющуюся в режиме самоорганизации функцию местного сообщества и уполномоченных на то органов местного самоуправления по выявлению воли населения муниципального образования и формированию в соответствии с ней публично-властных предписаний, закрепляемых в нормативных правовых актах муниципального уровня, пользующихся признанием и защитой со стороны государства.
Соответствующими сущностными характеристиками предопределяются, в конечном счете, и особенности отдельных стадий процедурно-процессуальных форм реализации муниципального правотворчества.
4. Муниципальное правотворчество характеризуется тесным переплетением институтов представительной и непосредственной демократии, повышенным значением последних, что предопределяется особенностями местного самоуправления как власти, наиболее приближенной к населению. Это должно выражаться в предоставлении более широких возможностей для населения по осуществлению народной (муниципальной) правотворческой инициативы, проведению опросов населения, местных референдумов, собраний (сходов) граждан, публичных слушаний и др. форм непосредственной реализации муниципального правотворчества.
Специфика в соотношении муниципальных институтов представительной и непосредственной демократии находит свое отражение также в особенностях построения системы органов местного самоуправления, в том числе с точки зрения специфики проявления на муниципальном уровне принципа разделения властей.
5. Правовое регулирование правотворческой деятельности муниципальных образований имеет, в своей основе, конституционные начала. На базе последних действующее федеральное законодательство предусматривает широкие возможности для регулирования различных сфер муниципального правотворчества, включая уровень самих муниципальных образований. При этом отсутствие региональных законов, конкретизирующих нормы федерального закона, не лишает муниципальные образования права на самостоятельное нормативное правовое регулирование на основе принципа опережающего регулирования при обязательном последующем приведении муниципальных нормативных актов в соответствие с принятыми в рамках своей компетенции правовыми актами субъектов РФ.
6. Муниципальное правотворчество реализуется в рамках особого круга публичных дел, выступающих сферой осуществления муниципальной власти и получивших наименование вопросов местного значения. Характер разграничения публичных дел на местные и государственные в Российской Федерации позволяет говорить о том что, вопросы местного значения могут выступать не только в качестве самостоятельной, относительно обособленной в правовом отношении сферы, но и в качестве элемента единых для различных уровней публичной власти предметов ведения. В этом проявляется, в том числе, особая связь муниципального правотворчества с государственным правотворческим процессом.
7. Правотворческая компетенция муниципального образования выступает в качестве специфической категории, характеризующей положение муниципального образования в общей системе организации публичной власти в целом (в соотношении с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации). Специфические формы своего проявления имеет категория правотворческой компетенции муниципального образования в системе «сложноустро-енных» муниципальных образований, что особенно актуально в свете нового Федерального закона о местном самоуправлении. Составными элементами категории «правотворческая компетенция муниципального образования» являются властные полномочия муниципальных образований по решению вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.
Законодательное регулирование компетенции муниципального образования непоследовательно и нуждается в совершенствовании. Вопросы местного значения, выступающие первичной материальной основой реализации компетенции муниципального образования (предметами ведения), едины для всех территориальных уровней муниципальных образований, в то время как разграничиваться должны полномочия по их решению.
8. Правотворческая компетенция муниципального образования может быть определена как совокупность установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований полномочий муниципального образования по принятию нормативно-правовых актов по вопросам местного значения и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Правотворческая компетенция характеризует законодательно закрепленные полномочия муниципального образования по правовому регулированию различных сфер общественных отношений, что реализуется в соотношении с правотворческой компетенцией Российской Федерации и ее субъектов, а в «сложноустроенных» муниципальных образованиях - еще и в соотношении муниципального правотворчества на различных его территориальных уровнях. Относительно самостоятельное значение и специфические способы решения имеет также проблема распределения правотворческих полномочий в самом муниципальном образовании, в частности между представительным и исполнительными органами местного самоуправления.
9. Разграничение правотворческих полномочий между органами государственной и муниципальной власти во многом осуществляется в зависимости от сферы реализации соответствующих полномочий. Этим определяется тот факт, что наряду с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение в регулировании муниципальной правотворческой компетенции принадлежит отраслевому законодательству, что порождает проблему обеспечения его непротиворечивости, соответствия общим принципам такого разграничения, важное значение среди которых принадлежит принципу правотворческого взаимодействия публичных властей различных уровней.
10. Специфической областью правотворчества местного самоуправления является сфера переданных ему государственных полномочий. Правотворчество муниципальных образований может осуществляться в этом случае только на основе, во исполнение и в рамках законов, которыми органы местного самоуправления наделяются такими полномочиями. По своей природе эту разновидность правотворческих полномочий муниципальных образований можно рассматривать в качестве делегированных. Реализация этих полномочий подконтрольна государству, в силу чего органы, уполномоченные осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления при выполнении последними отдельных государственных полномочий, вправе в случаях, установленных законом, отменять нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления в данной сфере.
Практическая значимость настоящего исследования состоит в обосновании рекомендаций и предложений автора по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой основы муниципального правотворчества, а также развитию и совершенствованию правотворческой компетенции муниципальных образований, механизмов разграничения правотворческих полномочий и предметов ведения муниципальной и государственной власти.
Проведенный автором анализ норм Конституции, федерального и регионального законодательства, нормативно-правовых актов муниципальных образований, а также законопроектов по соответствующей проблематике позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании курса муниципального права и спецкурсов в юридических вузах.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа подготовлена на кафедре муниципального права и управления Ростовского государственного университета, где были проведены ее обсуждение и рецензирование. Результаты исследования были отражены автором в семи научных публикациях.
Кроме того, основные теоретические положения апробированы в процессе проведения диссертантом учебных занятий в качестве преподавателя юридического факультета Ростовского госуниверситета, в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях в Санкт-Петербурге (1999 г.), Ростове-на-Дону (1998, 1999, 2001, 2002, 2003 г.г.), а также в Нижнем Новгороде, где в 2001 году проходила специальная научно-практическая конференция на тему «Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность», и др.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Гавришев, Алексей Евгеньевич, Ростов-на-Дону
Заключение.
Поставленные в диссертации проблемы в достаточной степени раскрываются на основе системного анализа правовых основ реализации муниципального правотворчества как одной из важнейших функций местного сообщества и уполномоченных органов местного самоуправления, что, в свою очередь, позволяют сделать следующие выводы:
1. Соотношение государственного и муниципального правотворчества в современном правотворческом процессе предопределяется особенностями сочетания и взаимодействия государственной и муниципальной властей как разновидностей единой публичной власти и получает свою реализацию, в том числе, в правотворческих отношениях на федеральном, региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях.
Результатом соответствующего многоуровневого правотворческого процесса является построение внутренне согласованной системы нормативных правовых актов, основанной на сложных иерархических связях с выделением относительно самостоятельных подсистем, одной из которых является массив нормативных правовых актов местного самоуправления.
При этом муниципальное правотворчество, составляющее относительно самостоятельный вид правотворческой деятельности как особой формы реализации публичной власти на местном уровне, является не только выражением самоуправленческих начал, показателем самостоятельности населения в нормативно-правовой регламентации вопросов местного значения, но это одновременно и показатель демократизма российской государственности, которая интегрирует в себе, в том числе, муниципальные начала публично-властной правотворческой деятельности. Именно в связи с данным обстоятельством муниципальное правотворчество пользуется не только поддержкой, но и обеспечивается, гарантируется государством, как это раскрывается в последующих частях диссертационной работы.
2. Исследование важнейших теоретических аспектов, а также решение связанных с ними практических проблем муниципального правотворчества, что имеет первостепенное значение для законодателя, возможно лишь на основе уяснения сущности муниципального правотворчества, в свою очередь предопределяемой глубинными характеристиками муниципальной власти как особой публичной власти местного самоуправления. В этом плане необходимо преодолеть формально-юридические в своей основе подходы к оценке правотворчества муниципальных образований. Сущность муниципального правотворчества предлагается рассматривать как проявляющуюся в режиме самоорганизации функцию местного сообщества и уполномоченных на то органов местного самоуправления по выявлению воли населения муниципального образования и формированию в соответствии с ней публично-властных предписаний, закрепляемых в нормативных правовых актах муниципального уровня, пользующихся признанием и защитой со стороны государства.
Данными сущностными особенностями должно предопределяться правовое регулирование правотворческой деятельности муниципальных образований на всех стадиях ее осуществления.
4. Тесное переплетение институтов представительной и непосредственной демократии в муниципальном правотворчестве при повышенном значении последних предопределяется особенностями местного самоуправления как власти, наиболее приближенной к населению. Это должно выражаться в предоставлении более широких возможностей для населения по осуществлению народной (муниципальной) правотворческой инициативы, проведению опросов населения, местных референдумов, собраний (сходов) граждан, публичных слушаний и др. форм непосредственной реализации муниципального правотворчества.
При этом следует учитывать, что воплощение этих институтов в практике муниципального правотворчества зависит не только от их закрепления на федеральном уровне, но, прежде всего, от наличия конкретных организационно-правовых механизмов их реализации в рамках регионального законодательства, а также муниципальных нормативных правовых актов (прежде всего, уставов муниципальных образований).
Признание же повышенной роли муниципальных институтов непосредственной демократии должно получать свою реализацию в органической взаимосвязи с представительными ее формами. В этом плане специфика в соотношении муниципальных институтов представительной и непосредственной демократии находит свое отражение также в особенностях построения системы органов местного самоуправления, в том числе с точки зрения специфики проявления на муниципальном уровне отдельных элементов принципа разделения властей.
5. Правовое регулирование правотворческой деятельности муниципальных образований имеет, в своей основе, конституционные начала. На базе последних действующее федеральное законодательство предусматривает широкие возможности для регулирования различных сфер муниципального правотворчества, включая уровень самих муниципальных образований.
Следует учитывать, что правотворческая деятельность муниципальных образований представляет собой ту сферу, регулирование которой не исчерпывается содержанием п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции. Здесь существует широкое поле для реализации субъектами Российской Федерации полномочий по регулированию правотворческой деятельности муниципальных образований, вытекающих из ст. 73 Конституции. При этом отсутствие региональных законов, конкретизирующих нормы федерального закона, не лишает муниципальные образования права на самостоятельное нормативное правовое регулирование на основе принципа опережающего регулирования при обязательном последующем приведении муниципальных нормативных актов в соответствие с принятыми в рамках своей компетенции правовыми актами субъектов РФ.
6. Муниципальное правотворчество реализуется в рамках особого круга публичных дел, выступающих сферой осуществления муниципальной власти и получивших наименование вопросов местного значения. Наличие такого рода вопросов, получающих свое воплощение в относительно обособленной сфере общественных отношений, является, как это обосновывается в диссертационном исследовании, своего рода, генетической основой «произрастания» муниципальной власти из отношений самоорганизации населения, одним из условий ее существования и одновременно - определенной средой ее функционирования, включая нормотворческую деятельность. Однако характер разграничения публичных дел на местные и государственные в Российской Федерации позволяет говорить о том что, вопросы местного значения могут выступать не только в качестве самостоятельной, относительно обособленной в правовом отношении сферы, но и в качестве элемента единых для различных уровней публичной власти предметов ведения, что вне всякого сомнения должно учитываться законодателем.
7. Правотворческая компетенция муниципального образования выступает в качестве специфической категории, характеризующей положение муниципального образования в общей системе организации публичной власти в целом (в соотношении с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации).
Законодательное регулирование компетенции муниципального образования непоследовательно и нуждается в совершенствовании. Прежде всего, необходимо законодательно урегулировать данные вопросы в специальной главе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вопросы местного значения, выступающие первичной материальной основой реализации компетенции муниципального образования (предметами ведения), должны быть едины для всех территориальных уровней муниципальных образований, в то время как разграничиваться должны полномочия по их решению.
8. Правотворческая компетенция характеризует законодательно закрепленные полномочия муниципального образования по правовому регулированию различных сфер общественных отношений, что реализуется в соотношении с правотворческой компетенцией Российской Федерации и ее субъектов, а в «сложноустроенных» муниципальных образованиях - еще и в соотношении муниципального правотворчества на различных его территориальных уровнях.
Наряду с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение в регулировании муниципальной правотворческой компетенции принадлежит отраслевому законодательству, что порождает проблему обеспечения его непротиворечивости, соответствия общим принципам такого разграничения, которые должны быть закреплены законодательно. Важное значение среди них принадлежит принципу правотворческого взаимодействия публичных властей различных уровней.
10. Специфической областью правотворчества местного самоуправления является сфера переданных ему государственных полномочий. Правотворчество муниципальных образований может осуществляться в этом случае только на основе, во исполнение и в рамках законов, которыми органы местного самоуправления наделяются такими полномочиями. По своей природе эту разновидность правотворческих полномочий муниципальных образований можно рассматривать в качестве делегированных. Реализация этих полномочий подконтрольна государству, в силу чего органы, уполномоченные осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления при выполнении последними отдельных государственных полномочий, вправе в случаях, установленных законом, отменять нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления в данной сфере. Поэтому при передаче государственных полномочий в соответствующих законах исчерпывающим образом должны определяться правотворческие и иные полномочия органов местного самоуправления, как и порядок их осуществления.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Муниципальное правотворчество в Российской Федерации»
1. Нормативные правовые акты
2. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (с изменениями от 15 ноября 1997 г., 27 июня 1998 г., 2 января 2000 г.) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16; 1997. № 46. Ст. 5243; 1998. № 26. Ст. 3014; 2000. №2. Ст. 153.
5. Устав Краснодарского края от 10 ноября 1993 года (ред. 18.07.97 года № 95-КЗ, от 04.01.2000 года № 331) // Кубанские новости. 1997. 11 сентября. № 167.
6. Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» М.: Изд. НОРМА, 2003.
7. Областной закон Ростовской области от 30 января 1998 г. № 61-ЗС "О внесении изменений и дополнений в Областной закон "О местном референдуме в Ростовской области" (с изменениями от 17 декабря 2001 г.) // Наше время. 1998, 17 февраля; 2001, 25 декабря.
8. Областной закон Ростовской области от 25 октября 2002 г. N 277-ЗС "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской области" // Наше время. 2002, 31 октября.
9. Областной закон Ростовской области от 18 сентября 2002 г. N 270-ЗС "О Законодательном Собрании Ростовской области" // Наше время. 2002, 27 сентября.
10. Закон Белгородской области от 29 июля 1996 г. № 72 «О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 15.
11. Закон Белгородской области от 2 декабря 1996 г. №90 «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Белгородской области» // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 17.
12. Закон Астраханской области «О нормативных и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области» от 16 февраля 1995 года (в ред. Закона от 28.12.2000 года № 62/2000-03)
13. Устав города Астрахани. Утв. решением городского Представительного Собрания от 28 декабря 1995 г. № 140 (в ред. решения от 30 июня 1998 г. № 115) // Горожанин. 1996. № 2. 1998. № 29.
14. Постановление Воронежского муниципального Совета от 16 марта 1995 г. № 23 «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов органов местного самоуправления города Воронежа» // Воронежский курьер. 1995, 21 марта.
15. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
16. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию
17. О действенности государственной власти в России». — М.: Б. и., 1995.
18. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г. "Не будет ни революций, ни контрреволюций" // Российская газета. 2001, 4 апреля.
19. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002, 19 апреля.
20. Проект областного закона Ростовской области «О нормативных правовых актах Ростовской области» // Архив Законодательного Собрания Ростовской области. 1996 год.1.. Специальная литература
21. Авакъян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. - С. 512.
22. Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления Российской Федерации. Учебное пособие. М.: МЗ ПРЕСС, 2002. -79 с.
23. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971.
24. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5. С. 24-45.
25. Антонова Н.А. Юридическое значение актов муниципальных органов //
26. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. - С. 174-179.
27. Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство Российской Федерации. Автореф. дис. . докт. юр. наук. -М., 2001.
28. Безуглов А.А., Солдатов С. А. Конституционное право России. Учебник для юрид. вузов (полный курс). В трех томах. Т. 1. М.: Профобразование, 2001.-800 с.
29. Богданова Н.А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М.: Изд-во МГУ, 1998.-С. 13-18.
30. Бондарь Н.С. Каким должен быть устав муниципального образования. Концепция Устава города Ростова-на-Дону. Ростов-на-Дону, 1996. - 46 с.
31. Бондарь Н.С. Конституционный Суд и муниципальное правотворчество // Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. М.: «Ось-89», 2003. - С. 51-66.
32. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 1998. - 382 с.
33. Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей / Под ред. проф. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002. - С. 9-24.
34. Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. № 3. С. 86-96.
35. Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 1996.-248 с.
36. Бурмистров А. С. Местное сообщество как субъект самоуправления // Правоведение. 2000. № 5.
37. Бутько JI.B. Конституция и конституционная реформа (учебное пособие). Краснодар: Изд-во Куб. гос. ун-та, 1999.
38. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. — М.: Юринформцентр, 1999. 453 с.
39. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3.
40. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М.: Городец-издат, 2001. — 288 с.
41. Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). М.: Изд-во Моск. ун-та, 1975. - 152 с.
42. Васильев Р. Ф. Профессионализм представительных органов власти и их правотворческая деятельность // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. - С. 80-88.
43. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999.-368 с.
44. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. — М.: Юрид. лит., 1972. — 258 с.
45. Государственная власть и местное самоуправление в Москве: Учебное пособие / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. - 320 с.
46. Гриценко Е. Местное самоуправление и государство: сравнительный анализ теоретических и правовых основ в Германии и России // Муниципальное право. 2000. № 2. С. 74-94.
47. Дементьев А.И. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» // Гражданин и право. 2002. №5.
48. Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М.: Юрид. лит., 1977. - 160 с.
49. Елистратов А.И. Очерк административного права. -М., 1922.
50. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.Ф. Васильев. — М.: Юриспруденция, 2000. 320 с.
51. Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000.- 608 с.
52. Законы области как субъекта Российской Федерации/ Под ред. Ю.А. Тихомирова. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1996.
53. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины.
54. М.: Редакц.-издат. центр «Муниципальная власть», 1999. — 400 с.
55. Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции в
56. России. Т. 2 / Под ред. В.М. Жуйкова. М.: ООО «Городец-издат», 2003. -480 с.
57. Зинченко С.А., Бондарь Н.С., Лапач В.А. Временное положение «О порядке распоряжения и управления объектами муниципальной собственности г. Ростова-на-Дону. Проект. Ростов-на-Дону, 1995. - 80 с.
58. Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. Монография. М.: Народный учитель, 2002.
59. Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы. Под ред. проф. И.Е. Фарбера. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1979. - 145 с.
60. Кабышев С.В., Козюк М.Н. Муниципальное правотворчество: научно-методическое пособие). М.: Формула права, 2000. - 144 с.
61. Карабут В.М. О легальном определении понятия компетенции органов местного самоуправления // Государство и право на рубеже веков (Матер. всеросс. конф.). Конституционное и административное право. — М.: Институт государства и права РАН, 2000. С. 102-107.
62. Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. Вопросы теории. М.: Юрид. лит., 1977.
63. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Изд-во НОРМА, 2002. -272 с.
64. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5.
65. Колесов Ю.И. Законодательная компетенция области (края) как субъекта Российской Федерации. Автореф. дис. . канд. юр. наук. — Ростов-на-Дону, 2001.-26 с.
66. Колесов Ю.И. Законодательная компетенция области как субъекта Российской Федерации/ Отв. ред. проф. Н.С. Бондарь. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2001. - 56 с.
67. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. Учебное пособие. М.: Издательство «Ось-89», 1998. — 304 с.
68. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: в 2 т. М.: Юристъ, 2000. - Т. 1: Государственная власть. Местное самоуправление. - 589 с.
69. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: Государственная власть. Федерализм. Местное самоуправление. Защита прав и свобод граждан / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. — М.: Юристъ, 2002. Т. 3 (2000-2001). - 651 с.
70. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Рук. авт. кол-лект. и отв. ред. проф. Ю.А. Тихомиров. М.: Изд. НОРМА, 2000. — 460 с.
71. Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М.: ООО «Городец-издат», 2002. - 864 с.
72. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. - 716 с.
73. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. — М.: Б. и., 1997.-702 с.
74. Конституция. Закон. Подзаконный акт. М.: Юрид. лит., 1994. - 136 с.
75. Концепция стабильности законодательства (Серия «Конфликт закона и общества»). / Отв. ред. д.ю.н. В.П. Казимирчук. М.: Проспект, 2000. -176 с.
76. Костомаров В.Г. Проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и формирования компетенции местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8. С. 20-28.
77. Котелевская И.В. Закон и ведомственный акт // Журнал российского права. 2000. №10.- С. 33-38.
78. Котелевская И.В. Закон и подзаконный акт // Журнал российского права. 2000. № 2. С. 34-40.
79. Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс. Автореф. дисканд. юр. наук. Саратов, 1999.
80. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М.: Институт государства и права РАН, 1993. - 16 с.
81. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 81—89.
82. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристь, 2002. - 348 с.
83. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд., испр. и доп. - М.: Юристь, 2002. - 559 с.101 .Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.: Юрид. лит., 1982. - 232 с.
84. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972.
85. Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2.
86. Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. №10.
87. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000.303 с.
88. Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеральных государств членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. №№ 9, 10.
89. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов /Под ред. проф. Н.С. Бондаря. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. - 559 с.
90. Муниципальное право Российской Федерации: Хрестоматия / Сост. Бе-лоусова Е.В. М.: Юристъ, 1999. - 544 с.
91. Научные основы советского правотворчества / Отв. ред. проф. P.O. Хал-фина.-М.: Наука, 1981.-318 с.
92. Нагииц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. — М.: Прогресс, 1974. 256 с.
93. Недокушева JI.H. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и практики. Автореф. дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1999.
94. Нудненко JJ.A. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления — институт конституционного права России // Вестник Московского университета. Сер. 11, Право. 2001. № 1. С. 16-25.
95. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2000. - 300 с.
96. Общая теория права: Учебник для юрид. вузов / Под общ. ред. А.С. Пи-голкина. 2-е изд., испр. и доп. - М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1997.-384 с.
97. Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право. 2002. № 7/8.
98. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. -М.: Институт государства и права РАН, 1999. — 330 с.
99. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Изд. группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996. - 240 с.
100. Окуньков Л. А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Законодательство. 2000. №12
101. Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. — М.: Юристъ, 1999.
102. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М.: ИГП РАН, 1996. - 145 с.
103. Поленина С. В. Предмет нормотворчества органов местного самоуправления в РФ // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей / Под ред. проф. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002. - С. 24-34.
104. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 1998. -350 с.
105. Постовой Н.В. Основы местного самоуправления: понятие, общая характеристика // Местное право. 2001. № 10-11. С. 29-38.
106. Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России. Автореф. дис. . докт. юр. наук. — М., 2001.
107. Вфавотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика. Екатеринбург: УрО РАН, 2001
108. Правотворчество в СССР / Под ред. проф. А.В. Мицкевича. М.: Юрид. лит., 1974.-320 с.
109. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 13-20.
110. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. - 476 с.
111. Сергеев А. А. Система правовых основ местного самоуправления. — Воронеж: Академия естественнонаучного и гуманитарного знания, 1999.
112. Сивицкий В.А. О проектах федеральных законов об организации публичной власти в Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 12.
113. Сравнительное конституционное право: Уч. пособие / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М.: Междунар. отношения, 2002. - 448 с.
114. Старостина И.А. Правовые возможности сочетания представительного и прямого правления // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998.-С. 88-98.
115. Сырых В.М. Законотворчество как вид социального проектирования // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород: Б.и., 2000. - С. 45-53.
116. Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. М.: Юрид. дом «Юстицинформ», 2001.
117. Тимофеев Н.С. Представительные органы муниципального образования // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. - С. 123-129.
118. Тимофеев Н.С. Реформа местного самоуправления — единство власти и демократизм // Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. М.: «Ось-89», 2003. - С. 103-111.
119. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. — М.: Издательство БЕК, 1995.-496 с.
120. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. - 355 с.
121. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. — М.: Юринформцентр, 1999. 381 с.
122. Уваров А.А. Местное самоуправление и государственное управление в Российской Федерации: проблемы идентификации, взаимодействия и развития. Оренбург: Изд. центр ОГАУ, 2001. - 212 с.
123. Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 43—52.
124. Фадеев В.И. О реформе местного самоуправления // Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации. Сб. материалов учебной научно-практической конференции. Ростов н/Д: Издательский Дом «Проф-Пресс», 2003. - С. 11-28.
125. Фадеев В.И. Реформа местного самоуправления: объективная необходимость или очередная перестройка местной власти? // Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. М.: «Ось-89», 2003.-С. 353-367.
126. Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Вып. первый. Саратов, 1967.
127. Чернобелъ Г. Т. Закон и подзаконный акт // Закон: создание и толкование/ Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Спарк, 1998. - С. 40-55.
128. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учеб. 2-е изд. - М.: Дело, 2000. -496 с.
