АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Нормотворчество органов муниципальной власти»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На правах рукописи
СОЛОВЬЕВА Оксана Викторовна
Нормотворчество органов муниципальной власти (вопросы теории и практики)
Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное
право
Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
МОСКВА-2005
Работа выполнена на кафедре правоведения Коломенского государственного педагогического института
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
КОМАРОВ Сергей Александрович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
ПРУДНИКОВ Анатолий Семенович
Защита диссертации состоится 9 ноября 2005 г. в 13.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-002.002.02 в Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119841, г. Москва, Знаменка, д. 10. Конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке института.
кандидат юридических наук, доцент АРБУЗКИН Александр Михайлович
Ведущая организация: Тамбовский государственный
университет им. Г.Р. Державина
Автореферат разослан «_»
2005 года
Ученый секретарь диссертационного Совета кандидат юридических наук, доцент
г
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования роли местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. Акцентируя внимание на этой особенности местного самоуправления, в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивается, что местное самоуправление следует рассматривать в качестве «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия».1
В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации строящееся здание правовой государственности имеет (а точнее - должно иметь) прочный муниципально-правовой фундамент. В основе всей системы организации власти, на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющемся на всю территорию России, находится система местного самоуправления как организационно-правовая форма осуществления особой формы публичной власти - власти муниципальной. Актами муниципального правотворчества «обволакивается» невероятно широкая сфера экономических, социальных, политических отношений, наиболее близко, непосредственным образом затрагивающих все вопросы повседневной жизни человека в городских и сельских поселениях, на других территориях страны. Поэтому актуальность проблемы муниципального правотворчества очевидна.
Существо научной проблемы муниципального правотворчества состоит в наличии диалектических противоречий между динамично изменяющимися отношениями в области местного самоуправления, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни России и статичным (малоподвижным) действующим законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений; между осуществляющейся на всей территории России практикой муниципального правотворчества и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления. Действительная и обоснованная самостоятельность регионов невозможна без научного и методоло-
1 Собрание законодательства Российской шоп, м. ру ^т1.
ЮС. НАЦИОНАЛЬНАЯ | БИБЛИвТЕМ |
а о»
(ИИ,
гического обеспечения процессов правотворчества, гармонизации интересов Российской Федерации и специфики ее субъектов.
Актуальность исследования и разрешения проблем становления муниципального правотворчества в России обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев, не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории; с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями, как в регионах, так и в стране в целом; с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сфере муниципального правотворчества.
Помимо отмеченного, необходимость исследования правотворческой деятельности в области местного самоуправления объясняется потребностями дальнейшего развития частной научной теории муниципального правотворчества, ее обогащения отраслевыми аспектами других наук, а также целями дальнейшего развития и углубления научных знаний о муниципальном правотворчестве.
Степень разработанности проблемы. В юридической науке до настоящего времени малоисследованной остается проблематика юридической природы муниципального правотворчества с учетом рассмотрения его как объекта правового регулирования, не в полной мере разработаны теоретические и прикладные проблемы юридической техники в муниципальном правотворчестве. Практически неисследованными остаются теоретические и научно-методические проблемы обеспечения системности нормативно-правовых актов о местном самоуправлении. В этой связи возникла необходимость глубокого исследования муниципального правотворчества Российской Федерации, обобщения существующей практики, внесения научно обоснованных рекомендаций по его совершенствованию.
Среди исследований, в которых организация местного управления рассматривается применительно к реалиям соответствующего периода, включая становление и развитие советской системы местного управления, следует назвать работы С.А. Авакьяна, С.А.Автономова, И.А. Азов-кина, A.A. Аксенова, А.М.Арбузкина, Д.Ф. Аяцкова, Г.В. Барабашева, A.A. Безуглова, Л.Ф. Болтенковой, В.И. Васильева, ДА. Васильева, Б.Н. Габричидзе, P.A. Галиахметова, J1.A. Григоряна, А.И. Лукьянова, H.A. Емельянова, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, М.В. Федорова, И.А. Игнатю-ка, И.П. Ильинского, Б.А. Кириллова, В.А. Кряжкова, М.А. Краснова, Г.П. Кригоногова, Е.И. Козловой, Ю.Л. Крузе, O.E. Кутафина, В.Л. Лав-риненко, А.И. Лепешкина, Г.С.Лиманского, В.И. Люцера, М.Н. Матвеева, В.С.Мокрого, И.И".' Овчинникова, H.H. Онищенко, B.C. Основнина,
. % - » • ♦ >
P.B. Панова, А.И. Пертцика, Н.П. Постовова, А.С.Прудникова, В.Е. Ревы, В.П. Семьянинова, А .Я. Сливы, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, Я.Н. Уманского, В.И. Фадеева, В.Е.Чиркина, К.Ф. Шеремета, Ю.Л.Шульженко, Е.С. Шургиной и др.
Несмотря на большое количество работ, так или иначе затрагивающих проблемы организации местного самоуправления, фактически, за небольшим исключением, не были комплексно исследованы тенденции в развитии муниципального правотворчества на современном этапе, особенно в свете новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Исходя из выше сказанного, объект, цель и задачи исследования можно сформулировать следующим образом.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе муниципального правотворчества в современных условиях, с учетом изменений в российском законодательстве.
Предметом исследования является характеристика видов, субъектов, форм и принципов муниципального правотворчества в России на современном этапе.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, проанализировать категорию муниципальное правотворчество, определить основные тенденции его развития в интересах прогрессивного развития Российской Федерации в общем русле современной мировой цивилизации.
Для достижения этой цели были определены следующие задачи:
- разработать основные концептуальные начала теории муниципального правотворчества, которые могут служить методологическими ориентирами при дальнейшем исследовании муниципального правотворчества;
- выявить предмет теории муниципального правотворчества как совокупность идей, принципов, определяющих правотворческую деятельность органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, должностных лиц и населения;
- сформулировать цели, задачи, структуру и содержание муниципального правотворчества.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные в юридической науке и апробированные юридической практикой, общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), общелогические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др.) и частно-научные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы исследования. В процессе выполнения поставленных задач использованы научные труды ученых в области теории государства и пра-
ва, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного и муниципального права, других отраслей российского права.
Источниковедческую основу исследования составили законодательные акты, иные юридические источники, определяющие содержание муниципального правотворчества.
Научная новизна работы состоит в том, что это одно из первых монографических исследований правотворческого обеспечения одной из основ конституционного строя Российской Федерации с позиции соотношения общего и частного. В работе обосновывается позиция о том, что муниципальное правотворчество не существует вне правотворчества и соотносится с ним как часть и целое. Специфика муниципального правотворчества определена особенностями местного самоуправления, которое представляет собой децентрализованную форму организации территориальной публичной власти.
Исследование определений и сущности правотворчества и местного самоуправления позволило выделить характерные черты муниципального правотворчества, его уровни, дать классификацию муниципального правотворчества.
Исследовательские задачи и методологическая база их решения определили характер выносимых на защиту положений.
1. Теорию муниципального правотворчества следует рассматривать как частную научную теорию, которая призвана стать научной основой для разработки соответствующих рекомендаций, прежде всего для законодателей. Она представляет собой систему научных положений о муниципальном правотворчестве и разрабатываемых на их основе рекомендаций методологического и методического характера по правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления в правотворческих целях. Центральной задачей теории муниципального правотворчества является разработка наиболее полной и непротиворечивой теоретической (идеальной) модели муниципального правотворчества.
2. Теория муниципального правотворчества в структурном плане должна включить в себя: 1) методологические основания (совокупность познавательных приемов и операций, использование имеющегося арсенала научных методов при построении и изложении теории); 2) понятийный аппарат (построение системы основных (базисных) понятий теории муниципального правотворчества (таких, как муниципальное правотворчество, местное самоуправление, муниципальное образование, компетенция органов государственной и местной власти, должностные лица, население муниципального образования, народная правотворческая инициатива и др.) и установление понятийных связей; 3) концептуальную часть (существенные базисные положения теории, представляющие собой систему основных идей и систему аргументов теории муниципального правотворчества); 5) оценочно-методическую (приклад-
ную) часть (обоснование и анализ системы параметров, оценки правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления; выработка методических правил такой оценки; функциональный анализ основных средств обеспечения муниципального правотворчества (правовой экспертизы, модельного правотворчества и др.).
3. Муниципальное правотворчество носит неоднородный характер, наибольшая степень обобщенности присуща правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Специализация и специфика появляется в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Происхождение и функционирование муниципального правотворчества обусловлено развитием и новизной института местного самоуправления, процесс становления которого еще не завершен.
4. Субъектами муниципального правотворчества являются органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, органы местного самоуправления и население муниципальных образований, причем муниципальное правотворчество имеет двойственную цель: создание правовой нормы и достижение цели, конкретно стоящей перед субъектом правотворчества. Если первая - едина для всех субъектов муниципального правотворчества, то вторая - различна.
5. Муниципальное правотворчество, представляя собой, прежде всего, деятельность по принятию, изменению и отмене правовых норм, в то же время является объектом правового регулирования^ т.е. имеет предмет, механизм, способы, методы, типы и режимы правового регулирования. Уровень муниципального правотворчества (федеральный, региональный, местный) определяет потребности общества и государства, региона, местного сообщества и наоборот - определенной территории соответствует собственный уровень правотворчества.
Содержание муниципального правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в своей совокупности то, что называют правотворческим процессом, и включает в себя: изучение и анализ явлений и процессов в сфере местного самоуправления, требующих правовой регламентации; определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной правовой акт в сфере местного самоуправления; прогнозирование правотворческой деятельности; планирование правотворческих работ; подготовку проектов нормативных правовых актов; опубликование нормативных правовых актов; толкование правовых актов; оценка эффективности действия нормативных правовых актов.
6. Исходя из сложности политической, экономической и криминологической ситуации современной России, государственная политика в сфере муниципального правотворчества должна учитывать тенденции в усилении государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; недопустимость разрушения рай-
онного звена в качестве территориальной единицы местного самоуправления; деполитизацию деятельности институтов местного самоуправления, усиление их хозяйственно-распорядительных функций; усиление федерального контроля за взаимоотношениями между региональными и местными органами.
7. Муниципальное правотворчество находит свое выражение в нормативных правовых актах различной юридической силы, которые представляют собой юридическую базу для функционирования местного самоуправления. Эта база является «многослойной» и состоит из целого ряда взаимосвязанных нормативных правовых актов. С учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений можно выделить четыре группы нормативных правовых актов: принимаемые на федеральном уровне; принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации; принятые органами местного самоуправления, их должностными лицами; принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований.
Развитие муниципального правотворчества может приобрести устойчивый и необратимый характер лишь при условии включенности в данный процесс населения, что, в конечном счете, определяется уровнем политической и правовой культуры в целом и уровнем профессиональной культуры муниципальных служащих в частности.
8. Действующая Конституция Российской Федерации впервые в истории Российского государства на самом высоком правовом уровне определила и закрепила государственно-правовую природу местного самоуправления (в т.ч. и муниципального правотворчества). В настоящее время правовая основа муниципального правотворчества уже значительно обеспечена на федеральном уровне Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, законодательством субъектов Федерации.
Для устранения выявленных противоречий (между динамично изменяющимися отношениями в области местного самоуправления, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни России, и статичным (малоподвижным) действующим законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений; между осуществляющейся на всей территории России практикой муниципального правотворчества и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления) решения поставленной научной проблемы становления муниципального правотворчества в Российской Федерации предложены некоторые пути оптимизации муниципального правотворчества, направленные на: обеспечение системности нормативных правовых актов о местном самоуправлении; повышение уровня юридической техники в муниципальном правотворчестве.
Практическая значимость исследования состоит в разработке и
обосновании предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления, повышении эффективности государственной политики в сфере реформирования данного института, в возможности использования ряда диссертационных положений в учебном процессе высших учебных заведений, системе подготовки и переподготовки муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры правоведения Коломенского государственного педагогического института и отражены в 5 публикациях автора общим объемом 9,8 п.л., включая монографию (в соавторстве) и главу в учебнике «Муниципальное право».
Положения и выводы диссертации апробированы в процессе преподавания теории государства и права, правоведения в Тамбовском государственном техническом университете, учтены в практической юридической деятельности.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы. Общий объем диссертации 206 страниц.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются- актуальность, научная новизна и практическая значимость темы, определяются цели и задачи исследования, дается характеристика методологической основы работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая «Теоретико-методологические основы муниципального правотворчества в Российской Федерации» состоит из трех параграфов и посвящена исследованию теоретических аспектов муниципального правотворчества.
Параграф первый «Методологические подходы к исследованию муниципального правотворчества» раскрывает основные концептуальные положения муниципального правотворчества, определение его места в системе нормотворчества государственных органов.
Одну из основ любого демократического строя составляет местное самоуправление. В ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления закрепляется, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства. Конституция РФ, определяя российское государство демократическим, признает и гарантирует местное самоуправление как выражение власти народа в России, рассматривает его как основу конституционного строя.
Статьи 7, 19, 22-25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствуют о наличии муниципального правотворчества, в котором участвуют
субъекты федерального, регионального и местного уровней. П. 3 ст. 7 вышеупомянутого закона содержит императивную норму, согласно которой «федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации». Федеральные законы и законы субъектов Федерации могут принимать только соответствующие государственные органы, обладающие полномочиями в области местного самоуправления. Это означает, что они являются субъектами муниципального правотворчества. Правотворческую деятельность в муниципальных образованиях могут осуществлять в соответствии со ст. 19 названного и органы местного самоуправления, их должностные лица, в соответствии с п.5 ст. 22 и ст. 24 - население муниципального образования. Следовательно, органы местного самоуправления, их должностные лица и население муниципального образования также являются субъектами муниципального правотворчества.
Развитие демократических процессов в России и, как следствие, изменение законодательства послужили толчком к развитию правотворчества, вовлечению новых субъектов в правотворческую деятельность. Конституционное разделение органов публичной власти на государственную и муниципальную внесло специфику и своеобразие в правотворческую деятельность различных ее субъектов: органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения.
В работе анализируется опыт практической правотворческой деятельности в муниципальных образованиях в новых условиях, подчеркивается, что сложность задачи заключается в первую очередь в незавершенности периода становления муниципального права, его комплексном характере и требует использования методов научного исследования этих проблем.
В обобщенном виде можно выделить следующие методологические подходы к исследованию муниципального правотворчества: широкая трактовка муниципального правотворчества, направленного на достижение конечной цели, закрепленной в ст. 18 Конституции Российской Федерации, осуществление прав и свобод человека и гражданина; рассмотрение муниципального правотворчества как разновидности правотворчества; соответствие формы муниципального правотворчества его содержанию; системность муниципального правотворчества и его систематизация; соответствие правовой действительности и возможностей муниципального правотворчества.
Интегрируя различные подходы к широкой трактовке муниципального правотворчества, можно выделить несколько его элементов: познание, изучение и анализ явлений и процессов в сфере местного самоуправления, требующих правовой регламентации; определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной правовой акт в сфере местного самоуправления; выбор формы предполагаемого
нормативного правового регулирования; подготовка, принятие или изменение нормативных правовых актов в рамках соответствующих процедур.
Во втором параграфе «Муниципальное правотворчество как научная категория» дается изложение точек зрения ученых о муниципальном правотворчестве как категории, обосновывается позиция правомерности наличия такого правового явления, дается соотношение понятий «правотворчество», «законотворчество», «нормотворчество».
Проблема правовых категорий отражает, прежде всего, методологическую функцию науки муниципального права, ибо их назначение состоит в том, чтобы выразить в итоге реальную картину государственно-правового бытия. Особенно ярко проявился этот факт с понятием «местное самоуправление», которое стало одной из важнейших категорий конституционного права Российской Федерации, ядром новой комплексной отрасли - муниципального права. Муниципальное право имеет в своем арсенале понятия, значение которых в процессе познания возрастает, расширяется сфера их применимости, и это определенным образом трансформирует статус данных понятий. Одним из таких понятий является муниципальное правотворчество.
Необходимость оценки теоретического статуса муниципального правотворчества обусловлена потребностями практики в силу масштабности проблемы: правотворческая деятельность осуществляется более чем в 13 тысячах муниципальных образований России; избрано более 12 тысяч представительных органов, в составе которых - свыше 113 тысяч депутатов; более 10 тысяч должностных лиц местного самоуправления избрано непосредственно избирателями. Процесс обновления органов местного самоуправления продолжается и в настоящее время. Помимо этого, в процесс муниципального правотворчества вовлечены практически все органы государственной власти.
В третьем параграфе «Концептуальные начала теории муниципального правотворчества» раскрываются основные юридические средства территориальной исполнительской деятельности - правоприменение и местное правотворчество.
Концептуальные начала, положенные в основу теории муниципального правотворчества, основываются на легальном понимании понятий «концепция», «начала» и «теория». Интегрируя их содержание, под «концептуальными началами» автор понимает систему связанных между собой и вытекающих один из другого взглядов и исходных положений на муниципальное правотворчество. Практика муниципального правотворчества 90-х годов со всей очевидностью свидетельствует о необходимости логического обобщения общественной практики, анализа правоприменительной деятельности, разработке теоретических основ муниципального правотворчества.
Переживающая в рамках современной познавательной ситуации в юридической науке этап становления и обоснования ее научной и практической необходимости, теория муниципального правотворчества в идеализированном виде может быть представлена компонентом муниципального права, изучающим отдельные стороны (элементы и их группы) предмета муниципальное право. Это означает, что теорию муниципального правотворчества следует рассматривать как частную научную теорию, которая призвана стать научной основой для разработки соответствующих рекомендаций прежде всего для законодателей.
Теория муниципального правотворчества должна выполнить методологическую (мировоззренческую) функцию в отношении исследований правотворческой деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, должностных лиц и населения, вооружив исследователей соответствующим методологическим инструментарием.
С науковедческих позиций содержание муниципального права составляет система частных научных теорий, которые неразрывно связаны между собой. В основе возникновения и развития частных научных теорий лежит расчленение предмета общей теории (в нашем случае - предмета муниципальное право) на относительно самостоятельные элементы или их совокупности.
Содержание муниципального права намного богаче содержания отдельно взятой ее частной научной теории, ибо, как подчеркивается в методологической литературе, предметом любой общей теории являются общие законы функционирования и развития целостной системы. Предметом же частных научных теорий являются законы функционирования и развития отдельных подсистем целостной системы. В данном случае речь идет о богатстве «общесистемного» содержания общей теории. С позиций отражения частной научной теорией конкретного элемента предмета общей теории, содержание частной теории богаче содержания общей теории.
Рассматривая соотношение муниципального правотворчества и правотворчества, следует отметить, что они соотносятся между собой как часть и целое, поскольку сфера муниципального правотворчества — отношения в области местного самоуправления, а правотворчества - все общественные отношения. Субъектами в обоих случаях могут быть как органы власти, так и население. Данные рассуждения являются основанием отнесения к частной теории муниципального правотворчества, обладающей, на наш взгляд, всеми признаками теории.
Вторая глава «Правовое регулирование муниципального правотворчества в Российской Федерации» состоит из двух параграфов и содержит общую характеристику правового воздействия на муниципальное правотворчество.
В первом параграфе «Муниципальное правотворчество как объект правового регулирования» раскрывается понимание правового регулирования в узком и широком смысле как воздействие права на общественные отношения при помощи системы специальных юридических средств. Автор считает, что регулированием можно назвать только такое воздействие, при котором ставятся достаточно ясно обозначенные цели. Например, в целях определения роли местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовых, экономических и финансовых основ местного самоуправления и др. принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В сферу правового регулирования муниципального правотворчества входят те отношения, которые имеют определенные признаки. Во-первых, это отношения, в которых находят отражение как индивидуальные интересы граждан (членов местного сообщества), так и интересы общесоциальные. Во-вторых, в этих отношениях реализуются взаимные интересы их участников (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и населения), каждый из которых идет на какое-то ущемление своих интересов ради удовлетворения интересов другого. В-третьих, отношения эти строятся на основе согласия выполнять определенные правила, признания обязательности этих правил. В-четвертых, эти отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых подкреплена достаточно действенной силой.
Предметом правового регулирования муниципального правотворчества являются разнообразные общественные отношения в сфере местного самоуправления, которые объективно, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в данных социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования. От содержания и характера предмета во многом зависят особенности правового регулирования. Те или иные общественные отношения в области местного самоуправления (например, организационные, имущественные и др.) способны принимать правовое регулирование строго определенных видов. На специфику правового регулирования муниципального правотворчества влияют также элементы общественных отношений - положение ее субъектов, особенности объектов и т.п.
В сферу правового регулирования муниципального правотворчества можно включить три группы общественных отношений. Первую группу составляют отношения людей по обмену ценностями (как материальными, так и нематериальными). Здесь наиболее ярко проявляется возможность и необходимость правового регулирования иму-
щественных отношений, ибо во взаимоприемлемом обмене имуществом заинтересовано как общество, так и каждый житель муниципального образования. Эти отношения строятся на основе общепризнанных правил; обязательность признания правил обеспечена действенной силой аппарата правового принуждения.
Вторую группу образуют отношения по властному управлению обществом. В управлении социальными процессами заинтересованы человек и общество. Управление осуществляется ради удовлетворения как индивидуальных граждан, так и общесоциальных интересов муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и в целом России.
В третью группу входят отношения по обеспечению правопорядка, которые призваны обеспечить нормальное протекание процессов обмена ценностями и процессов управления в обществе. Эти отношения, вытекающие из нарушения правил, регламентирующих поведение людей в указанных сферах. К данной классификации общественных отношении можно добавить, например, отношения в сфере реализации прав и свобод граждан. Общественные отношения, входящие в эти группы, и составляют предмет правового регулирования.
Существенная особенность регулируемых общественных отношений в сфере местного самоуправления заключается в том, что они могут быть предметом правового регулирования (как и другие общественные отношения) лишь постольку, поскольку выступают в качестве волевых отношений. При этом обнаруживается важная закономерность: воздействие права на общественную жизнь тем значительней, чем сильней правовые формы оказывают стимулирующее или обязывающее влияние именно на волю и сознание людей. Поскольку в муниципальном правотворчестве участвуют субъекты разного уровня, наделенные различными полномочиями, то возможности правового регулирования будут различными, как и правовые последствия.
Важное значение имеет выявление среды правового регулирования муниципального правотворчества. Фактически существует несколько плоскостей, срезов муниципального правотворчества, каждый из которых имеет свои особенности. Так, органы государственной власти Российской Федерации (в отдельных случаях - народ), принимают законы в сфере местного самоуправления, определяющие не только основные принципы, основы местного самоуправления, направления развития и т.д., но и субъектов (компетенцию, ответственность и др.) муниципального правотворчества других уровней. Это означает, что органы государственной власти Российской Федерации, осуществляя муниципальное правотворчество, определяют муниципальное правотворчество на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В свою очередь, во исполнение федерального законодательства, субъекты РФ конкретизируют муниципальное правотворчество местных сообществ. Но посколь-
ку социальная, хозяйственная, культурная и другие виды деятельности (практически все) происходят в муниципальных образованиях, то широкое развитие получило отраслевое, ведомственное правотворчество в сфере местного самоуправления. Причем, такие законы имеют общую тенденцию - содержат отдельные нормы обязывающего характера, адресованные муниципальным образованиям или органам местного самоуправления.
Важное значение имеет состояние социальной среды, которая определяет активность или сдерживание муниципального правотворчества. Активный период федерального правотворчества в сфере местного самоуправления в середине 90-х годов прошлого века в конце столетия сменился «затишьем», что негативно сказалось на развитии местного самоуправления в России. В свою очередь в последнее пятилетие проявили активность в муниципальном правотворчестве субъекты Российской Федерации. Но при наличии пробельности федерального законодательства и недостатка опыта законотворческой деятельности, в ряде субъектов некоторые права муниципальных образований были ущемлены.
Отличительная черта правового регулирования (в т.ч. и муниципального правотворчества) состоит в том, что оно имеет свой специфический механизм. Наиболее общим образом механизм правового регулирования может быть определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. Правовое регулирование муниципального правотворчества представляет собой долговременный процесс, который распадается на стадии, на каждой из которых работают особые юридические средства, в совокупности составляющие механизм правового регулирования.
Далее анализируются стадии правового регулирования муниципального правотворчества.
Во втором параграфе «Правотворчество субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления» исследуются вопросы приближения государственных органов к населению, причины сокращения самоуправленческого пространства. Самоуправление все более отодвигается в сферу действия территориального общественного самоуправления. Объем правотворчества органов местного самоуправления и населения существенно сокращается. Приводятся правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Автор отстаивает точку зрения о необходимости оптимального укрепления позиции органов местного самоуправления - как составной части системы государственных органов в рамках внутригосударственной децентрализации. При этом указанная децентрализация могла бы основываться на действующих ныне принципах организационной и компетенционной самостоятельности органов местного самоуправления;
невозможности прямой отмены актов местных органов; запрете осуществления их полномочий федеральными и региональными органами государственной власти; судебной защите прав местного самоуправления и др.
При определении сферы правового регулирования субъектов Федерации исходным моментом являются установленные Конституцией РФ пределы компетенции всех законодателей, действующих в Российской Федерации. Речь идет о трех сферах, которые рассматривает Конституция РФ. Во-первых, это сфера исключительной компетенции Российской Федерации, закрепленная в ст. 71 Конституции РФ. Во-вторых, это сфера совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, за- • крепленная в ст. 72 Конституции РФ. В этой сфере издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов РФ. Нет сомнений в том, что вопрос разграничения именно этой сферы является самым наболевшим в современной конституционно-правовой практике.
Заметим, что с принятием Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» самостоятельность регионального законодательства (особенно в сфере муниципального правотворчества) становится все более призрачной, тем более, если учесть, что сфера определяется как остаточная, т.е. пределы исключительной компетенции субъектов РФ не определены, что всегда приводит к субъективизму как со стороны самих субъектов РФ, так и со стороны Федерации, у которой могут «вдруг» обнаружиться «скрытые» полномочия. Не вносит ясность и ч. 2 п. 3 ст. 7 ранее принятого Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку в последнем речь о предметах совместного ведения не идет.
В отличие от федерального законодательства, которое устанавливает лишь основы местного самоуправления, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, как правило, закрепляют конкретную модель организации муниципальной власти на территории '
республики, области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа с учетом географических, исторических и социально-экономических особенностей. Среди источников муниципального правотворчества регионального уровня можно выделить четыре подуровня: конституции республик и уставы иных субъектов Федерации; законы республик, областей, краев, автономных образований, городов федерального значения о местном самоуправлении; локальные законы, посвященные регламентации наиболее значимых муниципально-правовых отношений; подзаконные правовые акты.
Третья глава «Некоторые проблемы оптимизации муниципального правотворчества в Российской Федерации» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Организационно-правовые проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов о местном самоуправлении» рассматриваются научные разработки и устоявшиеся в практике законотворчества подходы с учетом рассмотрения категории «муниципальное правотворчество», анализируется процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства в сфере местного самоуправления, формирования и принятия нормативных правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процеДУР-
Особое внимание уделяется раскрытию причин неполного муниципального правотворчества, запаздывания в отражении общественных ситуаций и тенденций развития политической, экономической и социальной сферы, недостаткам в систематизации муниципального права.
Вопросы о том, какова наиболее целесообразная форма систематизации нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления, может ли такая систематизация быть начата в ближайшее время, как оптимально расположить нормативный материал в результате систематизации, какой может быть последовательность действий по систематизации нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления, остро нуждаются в решении. Актуальным является определение порядка и процедуры оперативного разрешения коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, органов местного самоуправления; пробелов, содержащихся в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации.
Юридическая наука, рассматривая институт систематизации, относит его к законодательству, причем на федеральном уровне (т.е. по горизонтали). Для местного самоуправления характерна потребность, как в «горизонтальной», так и в «вертикальной» систематизации (включающей все три уровня). И если систематизация федерального законодательства в той или иной мере все-таки ведется, то в остальных направле-( ниях (в сфере местного самоуправления) не сделано никаких шагов.
Комплексной, завершенной систематизацию российского законодательства можно считать только в том случае, если она охватит и федеральный, и уровень субъектов РФ, и муниципальный уровень.
Ситуация осложняется наличием не только специального законодательства в сфере местного самоуправления, но и отраслевого, содержащего большое число норм, относящихся к органам местного самоуправления, муниципальным образованиям. Проведенные научные исследования специального и отраслевого законодательства Российской Федерации и ее субъектов на предмет выявления компетенции, полно-
мочий и предметов ведения органов местного самоуправления подтверждают необходимость оптимизации муниципального правотворчества.
Систематизацию муниципальных актов следует начинать с отбора всех муниципальных актов. Но проблема в том, что на сегодняшний день в правовом регулировании относящихся к предмету муниципального права отношений имеются пробелы. Если идги по пути отбора и дальнейшей систематизации имеющихся норм, то это лишь закрепит эти пробелы, в то время как ликвидировать их - важнейшая задача систематизации. Поэтому более правильным было бы определить на первом этапе «идеальную схему» будущей системы муниципальных актов: перечень муниципальных актов (существующих или предлагаемых) с «расшифровкой» предмета регулирования каждого из этих актов. Именно таким образом можно существенно обновить муниципальное право, «превратить» его в действительно четкую систему нормативных правовых актов в их взаимосвязи. Во многом помогла бы решению данной проблемы концепция правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации, однако разработка такой концепции - дело будущего.
Технология систематизации нормативных правовых актов на муниципальном уровне аналогична технологии систематизации законодательства и зависит, прежде всего, от вида (формы) систематизации. Наиболее реалистичной представляется технология инкорпорации, сочетаемая с частичной кодификацией нормативных правовых актов. Целесообразно начинать работу по систематизации с отбора имеющегося нормативного правового материала. Это позволит выявить все действующие и недействующие (в части и в целом) нормативные правовые акты, обозначить пробелы правового регулирования на местном уровне.
Генеральной линией совершенствования российского законодательства в области местного самоуправления на длительную перспективу, на наш взгляд, следовало бы избрать курс на постепенное осуществление его всеобщей кодификации. Это позволило бы оптимизировать не только муниципальное правотворчество, но и в целом местное самоуправление в России.
Во втором параграфе «Особенности юридической техники в муниципальном правотворчестве» рассматриваются роль и специфика юридической техники в муниципальном правотворчестве.
Вступление России в постсоветскую эпоху поставило правовую науку перед необходимостью переоценки ряда понятий и категорий, выработки новых методологических подходов. К числу таких понятий относится понятие «юридическая техника». Его исследование советской доктриной было, как правило, односторонним, поскольку исключало из своей проблематики юридико-технические вопросы частного права. Такой подход был основан на марксистско-ленинском (а по существу по-
Читивистском) правопонимании, отвергнутом Конституцией Российской Федерации 1993 г. Закрепление в ней прав и свобод человека в качестве высшей ценности предполагает иной, чем прежде, арсенал (технических средств) их обеспечения и защиты. Поскольку права и свободы человека и гражданина являются смыслом и содержанием местного самоуправления, то исследование особенностей юридической техники в муниципальном правотворчестве представляется весьма актуальным.
В новейшей литературе понятие «юридическая техника» трактуется как совокупность средств (общесоциальные, специально-юридические и технические), с помощью которых достигаются необходимые цели юридической практики; употребляются такие «пересекающиеся» понятия, как, например, «правовая технология», т.е. метод конструирования устойчивой правовой системы, «рабочая техника юриста» и т.д.
В последние годы в связи с резким ростом законотворчества субъектов Федерации появился ряд публикаций о законотворчестве субъектов Федерации. Но вопросы юридической техники в них недостаточно исследованы и изложены частично. Еще менее освещен вопрос юридической техники органов местного самоуправления. Объясняется это объективными и субъективными причинами правотворчества в муниципальных образованиях. Например, нельзя ставить знак равенства между юридической техникой правотворчества муниципальных образований Московской области и г. Покачи (20 тыс. населения) Нижневартовского района Тюменской области. Различия в уровне и качестве правотворчества органов местного самоуправления и населения данных муниципальных образований неизбежны и очевидны.
Большинство теоретиков права используют термин «законодательная техника», поскольку рассматривают не в целом разработку и принятие нормативных правовых актов, а лишь законов. Понятие законодательной техники у разных авторов несколько отличается. Так, у В.В. Лазарева это совокупность всех правил, средств и методов для обеспечения совершенства законодательства, у A.C. Пиголкина - система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, у Ю.А. Тихомирова - система основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) подготовки наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов.
Поскольку и законы, и акты органов местного самоуправления, содержащие нормы права, являются нормативными правовыми актами, то и в плане юридической техники у них неизбежно есть общие, как и у актов органов государственной власти, приемы, правила, методы. Специфика нормативных правовых актов муниципальных образований заключается, как уже подчеркивалось выше, в их подзаконное™; меньшей сфере действия; менее сложном порядке подготовки, принятия; меньшей регламентированности. Кроме того, нарушение правил юридической
техники по мере продвижения от федерального к муниципальному уровню нарастает как «снежный ком», что крайне негативно сказывается на правотворчестве в муниципальных образованиях.
Именно в муниципальном правотворчестве необходимы скоординированные исследования, действия в разработке и реализации юридической тактики и стратегии. Без четкого уяснения природы данных юридических явлений трудно решать научные и практические вопросы, связанные с рациональной организацией и дальнейшим совершенствованием правотворчества и реализации нормативных правовых актов, их юридической интерпретацией и систематизацией.
Понятие юридической тактики в правоведении отсутствует. На наш взгляд, юридическая тактика в самом широком смысле представляет искусство умело управлять участниками юридической практики, оптимально планировать и организовывать их юридические действия, рациональными способами и методами использовать общесоциальные, технические и специально-юридические средства для вынесения эффективных и качественных решений, достижения поставленных целей и задач. Координация юридической тактики в муниципальном правотворчестве всех трех уровней (федерального, регионального и местного) представляется весьма проблематичной.
Проблемы юридической тактики решаются автономно и самостоятельно каждым субъектом власти. Когда речь идет о достижении главных, наиболее существенных, окончательных целей и задач, то в данном случае имеется в виду юридическая стратегия. Целью муниципального правотворчества является создание нормы права в области местного самоуправления для реализации конституционных прав и свобод граждан.
Юридическая стратегия включает вопросы перспективного планирования и прогнозирования, концептуальные и долгосрочные проблемы развития юридической практики местного самоуправления. Очевидно, что недоработки на федеральном уровне усугубляют разработку юридической стратегии на региональном и, особенно, на местном уровнях. К примеру, отсутствие концепции правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации повлияло на состояние нормативно-правовой базы - она пробельна и противоречива, что усложняет правотворческую деятельность в субъектах Федерации и в муниципальных образованиях.
В последние годы органы местного самоуправления стали уделять значительное внимание юридической форме принимаемых нормативных решений, их доступности, точности и компактности. Однако имеющиеся недостатки правотворческой практики отрицательно влияют на качество нормативных правовых актов и эффективность их действия как необходимого инструмента проведения рыночных реформ, преобразований в социальной сфере.
Правила юридической техники весьма многочисленны и разнообразны. Они не могут быть общим рецептом, рассчитанным на все случаи. Их применение может оказать положительный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, обстановки, которая вызвала необходимость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия.
В основу работы над внешней формой готовящихся проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления должны быть положены наиболее общие требования: точность и определенность юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов; ясность и доступность языка закона для адресатов, на которых он распространяет свое действие; полнота регулирования соответствующей сферы отношений, отсутствие в нем пробелов и упущений; конкретность регулирования, четкое определение всех его необходимых элементов, борьба с декларативностью; максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность нормативных формул; унификация, единообразие формы и структуры нормативных актов, способов изложения правовых предписаний; иерархическая соподчиненность нормативных правовых актов.
Всеобщее значение в юридической технике имеет терминология. Термины представляют собой словесное обозначение определенных понятий, используемых для выражения воли лица, издающего нормативный акт. Используется три их вида: общеупотребительные, специальные юридические, специальные неюридические. Наиболее общими правилами использования терминов являются: единство терминологии, тождественность их употребления в разных правовых актах; использование общепризнанных терминов; стабильность терминологии, устойчивость принятых обозначений. Проведение правовой реформы, становление местного самоуправления в России вызвало, в свою очередь, как развитие юридической практики, так и развитие теории, по времени не совпадающими друг с другом. Требуется определенное осмысление юридической наукой всех возникших ситуаций. В полной мере это касается употребления терминов «регион», «местное сообщество» и др.
• Кроме терминологии к средствам юридической техники относятся,
в частности, юридические конструкции. Это построения нормативного материала по особому типу связей составляющих его элементов (например, формулировки о признании нормативных актов и их отдельных частей утратившими силу, о внесении в них изменений и дополнений).
На результативности муниципального управления негативно сказываются недостаточное внимание органов местного самоуправления к прогнозированию правотворчества, планированию правотворческих работ, научной экспертизе проектов нормативных правовых актов, их официальному толкованию, оценке эффективности действия нормативных актов. Этому немало способствует недостаточность специальной
нормативной регламентации как на федеральном, так и на региональном уровнях.
В области местного самоуправления сложились определенные закономерности развития региональной и муниципальной юридической техники:
- необходимость быстрого и своевременного реагирования на динамично изменяющиеся условия общественной жизни потребовала новой технологии разработки законов, быстрых согласованных и единых действий разных ветвей и уровней государственной и муниципальной властей от момента законодательной инициативы до внедрения;
- возрастание сложности и расширение многообразия правоотношений в кризисные этапы жизни общества потребовало создания не «чисто» отраслевых, а сложных, многоотраслевых комплексных законов с привлечением различных специалистов;
- переход (эволюция) от чисто эмпирических знаний в юридической науке к разработке методов моделирования жизнедеятельности региона в системной увязке (государство - регион -субъект Федерации -муниципальное образование).
Особое воздействие на развитие юридической науки начинает оказывать реальная (во многом противоречивая) законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, опережающая, в ряде случаев, правотворчество Российской Федерации.
Изучение реальных процессов, которые происходят в настоящее время в сфере государственно-юридического регулирования в сфере местного самоуправления, позволяет выделить следующие тенденции, оказывающие существенное влияние на муниципальное правотворчество всех уровней (федеральный, региональный, местный): — радикальная качественная новеллизация права. Речь идет об ускорении формирования новых отраслей и институтов права и законодательства. В рамках рассматриваемого вопроса необходимо учитывать две позиции: первая -становление муниципального права и муниципального правотворчества, вторая — влияние новых отраслей и институтов права на муниципальное правотворчество;
интенсификация законотворческой деятельности, т.е. возрастание ее количественных показателей. Причем весьма заметен «дисбаланс» - значительный количественный «перевес» норм в «адрес» местного самоуправления, принимаемых в законах других отраслей права, и незначительное количество законов, непосредственно относящихся к муниципальному праву;
- плюрализация форм (источников) права. Она происходит вследствие умножения видов субъектов правотворчества в области местного самоуправления. Расширяется область ситуаций, когда традиционно ненормативные юридические акты, в частности судебные, могут все же
приобретать нормативное значение, поскольку посредством их можно признавать недействительными (вследствие несоответствия закону) ошибочные, дефектные нормативные акты. Это проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ;
- уменьшение уровня формализованное™ права, степени определенности его норм. Об этом свидетельствует, в частности, расширение области частно-правового регулирования, использование общедозволительного типа (принципа) правового регулирования, применение в законодательстве относительно определенных норм, особенно норм с оценочными, «ситуативными» понятиями. Данная тенденция весьма заметна в законодательстве субъектов Российской Федерации.
На фоне обозначенных тенденций достаточно четко прослеживаются и дефекты, недочеты современного российского законодательства в сфере местного самоуправления, которые в некоторой степени именно первыми и «спровоцированы». К таким дефектам относятся бессистемность развития законодательства в области местного самоуправления; изрядное количество изменений и дополнений к действующим законам; внутренние противоречия в регулировании отношений в области местного самоуправления; недостаточное научное обоснование многих законодательных актов, декларативность и безадресность, отсутствие механизма реализации.
Названные недочеты, с одной стороны, являются, в известной степени, следствием несоблюдения требований юридической техники, а с другой - сами так или иначе препятствуют реализации таких требований в законодательной и иной правотворческой практике Российского государства. Ликвидация юридико-технических дефектов в действующем российском законодательстве в сфере местного самоуправления осуществима при определенных предпосылках и при помощи определенных средств. Среди них выделяются теоретические и практические. К первым можно отнести научные положения, выводы, рекомендации по юридико-техническим вопросам, а ко вторым - специальные правовые акты и организационные мероприятия.
В заключении диссертации формулируется основные выводы и I обобщения, представляющие, по мнению автора, наибольший интерес,
предлагаются теоретические и практические рекомендации, а так же определяются некоторые актуальные направления последующих исследований данной проблемы.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:
1. Соловьева О.В. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в вопросах местного самоуправления. Глава XXVII
//Муниципальное право: Учебник /Под ред. С.А.Комарова. СПб.: Питер, 2004. - 1,8 п.л. (в печати).
2. Калинин А.Ю., Соловьева О.В., Сорокин С.П. Местное самоуправление в современной России: вопросы теории, истории, практики: Монография /Под ред. С.А.Комарова. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2004. - 7,0 п.л. (авторские).
3. Соловьева О.В. Проблемы разграничения полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления //В сб.: Проблемы российского законодательства: история и современность /Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Ч. 1. Самара: Изд-во САГА, 2005. -0,5 п.л.
4. Соловьева О.В. Пределы нормотворчества органов муниципальной власти // Вопросы правоведения. - Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2004. - 0,25 п.л.
5. Соловьева О.В. Нормотворчество органов местного самоуправления // В сб.: Политика. Власть. Право. Вып. VIII /Под ред. С.А.Комарова. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2004. - 0,25 п.л.
Отпечатано в типографии "АРБАТ"
Адрес: г. Москва, ул. Поварская, д. 8/1, стр. 2
Подписано в печать 05.07.2005 г.,
Тираж 100 экз. Заказ № 288
Тел.: 291-71-42/62
®5~M0$ J
РНБ Русский фонд
2006-4 9291
