АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Муниципальное правотворчество: процедурные проблемы конституционно-правового регулирования»
На правах рукописи
Цыремпилова Мария Анатольевна
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО: ПРОЦЕДУРНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ (ПО МАТЕРИАЛАМ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ)
Специальность 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
11 МАР 2015
005560314
Москва — 2015
005560314
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук
Фомиченко Михаил Петрович
Официальные оппоненты: Астафичев Павел Александрович,
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Государственный университет — учебно-научно-производственный комплекс», Юридический институт, директор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права
Нанба Сариа Беслановна, кандидат юридических наук, ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», отдел конституционного права, старший научный сотрудник
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Российская академия
народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Защита диссертации состоится 28 апреля 2015 года в II00 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.02, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» www.rpa-mu.ru.
Автореферат разослан « 2015 года.
Ученый секретарь диссертационного совета И. Машаров
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования. В послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2013 г. Президент РФ одной из первых обозначил задачу уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. При этом местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин мог дотянуться до нее рукой.
Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» должен был явиться новым витком реформы местного самоуправления. Однако указанный нормативный правовой акт в большей степени и частично решает проблему доступности местного самоуправления в крупных городах путем введения новых видов муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородского района.
Положения указанного закона не затрагивают вопросов совершенствования правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления — ключевой проблемы и причины несовершенств местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе в сфере правотворчества.
Именно поэтому полагаем, что реформирование местного самоуправления, сопровождаемое принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о принципах организации местного самоуправления), до настоящего времени нельзя назвать оконченным. Данный вывод сделан на основе анализа существующих проблем, возникающих в ходе реализации упомянутого Закона.
В современной научной литературе разработаны и обоснованы теоретические вопросы системы муниципальных правовых актов, их место в системе российского законодательства. Однако проблемы муниципального права процессуального характера все еще остаются мало изученными. Возникают сложности в обеспечении единства правового пространства с точки зрения соответствия федеральному, региональному законодательству актов местного уровня, отсутствуют четко сформулированные муниципальные акты, регулирующие процедуру их принятия.
Закон о принципах организации местного самоуправления не совершенен с точки зрения коллизионных норм и правовых пробелов. Имеет место нестабильность нормативной базы в сфере местного самоуправления, нормы меняются весьма часто, что негативно сказывается на их применении. В реализации правовых механизмов демократических институтов, имеющих значение для муниципального правотворческого процесса, таких, как публичные слушания, сохраняются проблемы. На практике они получили широкое распространение и обязательны в некоторых случаях, например, при принятии уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, однако зачастую проводятся по вопросам, императивно урегулированным федеральным законодателем, что влечет потерю значимости этого института.
Существует также проблема недостаточности квалифицированных кадров в сфере муниципального правотворчества, которая до сих пор не решена. Качество, содержание принимаемых муниципальных актов и обеспечение соответствия порядка их принятия существующим федеральным нормам зависят от уровня профессионализма субъектов, непосредственно принимающих участие в муниципальном правотворческом процессе.
Проблему усложняет отсутствие федерального закона, закрепляющего единые критерии к оформлению, юридической технике нормативных актов, отсутствие единообразия, что влечет возникновение коллизий между актами различных уровней.
Проверка соответствия муниципальных актов действующему законодательству осуществляется как государственными органами (Минюстом России, прокуратурой РФ), так и органами субъектов РФ, уполномоченными вести регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ. Указанные органы сталкиваются с огромным объемом муниципальных актов, нарушающих единство правового пространства и правила юридической техники, что говорит о необходимости нахождения путей преодоления проблем низкого качества муниципальных правовых актов.
Исследование муниципального правотворческого процесса, основанное на материалах субъектов РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций, позволит выявить положительные тенденции и особенности практики принятия муниципальных правовых актов. Так, «учет указанных особенностей проявляется и как гарантия приближения местного самоуправления к населению, и как способ порождения новых эффективных форм привлечения граждан к решению
вопросов местного значения»1. Сформировавшиеся национальные, региональные особенности, исторические традиции, иная специфика районов Крайнего Севера, регионов Сибири и Дальнего Востока являются необходимой составляющей, которая не всегда принимается во внимание в практике совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации в целом и в ее субъектах особенно.
По этому поводу Е. С. Шугрина отмечает, что наибольшее влияние на формирование местного самоуправления имеют региональные особенности. Очевидно, что при одинаковой концепции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. По мнению Е. С. Шугриной, учет своей национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей развивает у граждан чувство прршадлежности к одному сообществу2.
Наконец, проблемы правотворческого процесса тесно связаны с эффективностью муниципальных правовых актов. В конечном счете, достижение эффективности муниципального правотворчества является залогом слаженности и гармоничности функционирования местного самоуправления в Российской Федерации, а также системы законодательства РФ в целом. Во многом муниципальный правотворческий процесс призван обеспечивать конституционный принцип демократизма как основополагающей идеи, исходного начала института местного самоуправления, заключающегося в широком участии населения муниципальных образований в принятии нормативных актов.
Повышению эффективности муниципального правотворчества препятствует отсутствие законодательно установленных критериев эффективности как нормативных актов федерального и регионального уровня, так и муниципальных правовых актов, что не позволяет проводить постоянный мониторинг правоприменения.
Таким образом, исследование процедурных вопросов муниципального правотворчества является в достаточной степени актуальным и малоизученным, требует теоретического осмысления, а также выработки практических рекомендаций и путей решения выявленных проблем.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. Теоретическую основу составляют труды советских ученых и современных авторов, исследовавших не только вопросы
1 Дубровский О. Н. Значение национальных обычаев и традиций в построении местного самоуправления в Российской Федерации: на примере Республики Тыва // Административное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 5-8.
2 См.: Дубровский О. Н. Указ. соч.
в сфере муниципального права, но и общую теорию государства и права: нормативный правовой акт, правотворчество, природу местного самоуправления, его место в системе народовластия, констшуцион-но-правовые основы местного самоуправления, структуру (систему) местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления, гарантии и ответственность местного самоуправления3.
Именно поэтому в целях анализа процедурных проблем муниципального правотворчества необходимо обратиться к общетеоретическим работам.
Среди исследователей общей теории конституционного и муниципального права выделяются: С. А. Авакьян, С. С. Алексеев, Л. В. Ан-дриченко, П. А. Астафичев, Н. С. Бондарь, А. М. Васильев, В. И. Васильев, Р. В. Васильев, В. А. Виноградов, В. М. Горшенев, Б. В. Дрейшев, О. С. Иоффе, Д. А. Керимов, А. Н. Кокотов, О. Е. Кутафин, В. О. Лучин, А. В. Мицкевич, Т. Г. Морщакова, А. Ф. Мяцкевич, А. С. Пиголкин,
A. С. Саломаткин, А. А. Сергеев, В. В. Степанян, Ю. А. Тихомиров,
B. И. Фадеев, М. П. Фомиченко, М. Д. Шаргородский.
Собственно проблемам местного самоуправления, в том числе правотворчества и муниципального правотворчества, посвящены научные труды В. А. Баранчикова, М. А. Васильева, Д. А. Ковачева, И. В. Ко-телевской, С. В. Нарутго, О. Н. Ординой, А. С. Пиголкина, В. В. Таболина, Е. Г. Шаломенцевой, Е. С. Шугриной, В. А. Щепачева.
В процессе анализа правотворчества в области местного самоуправления автор обращался к диссертационным работам таких современных научных исследователей, как Е. В. Авраамова, Н. П. Алешкова, Л. А. Андреева, Н. А. Антонова, Д. А. Баринов, А. С. Борисов, Л. А. Быкова, А. Е. Гавришев, С. Г. Гонтарь, Б. Ц. Жалсанов, Д. В. Иванов, Т. С. Масловская, О. В. Соловьева, Г. 3. Фахрисламова, С. И. Чащина, Т. П. Шку-ратова, Б. Н. Яровой.
Несмотря на заметный интерес ученых к проблематике муниципального правотворчества процедурные проблемы, возникающие непосредственно в процессе реализации права, остаются мало изученными. Полагаем, что представленные выше диссертационные работы в большей степени формулируют теоретические основы муниципального правотворчества в широком понимании; практика принятия, изменения и отмены муниципальных правовых актов исследована недостаточно полно.
3 См.: Конституционное право : энцикл. словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М. : Изд-во «Норма», 2000. С. 368.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе муниципального правотворчества.
Предметом исследования стали нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней в сфере муниципального правотворчества.
Цель диссертационной работы заключается в уточнении и дальнейшей разработке консппуционно-правовых, теоретических основ муниципального правотворчества посредством выявления и анализа процедурных проблем правотворчества в области местного самоуправления на базе имеющегося опыта и сложившейся практики муниципального правотворчества Республики Бурятия и в формулировании на этой основе рекомендаций по решению соответствующих проблем в данной сфере.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
- исследовать сформулированные ранее и современные научные формы и методы осуществления правотворчества в сфере местного самоуправления;
- выявить теоретические особенности муниципального правотворческого процесса;
- на основе муниципальных правовых актов Республики Бурятия провести анализ процедурных аспектов муниципального правотворчества, выявленных в ходе реализации Закона о принципах организации местного самоуправления;
- осуществить дифференцированный анализ и выявить тенденции развития муниципального правотворческого процесса на примере Республики Бурятия в двух группах, объединяющих муниципальные образования по признакам равнозначности размера территории, численности населения, круга вопросов местного значения, размера местного бюджета и др.: 1) в поселениях (городских и сельских), внутригородских районах; 2) в муниципальных районах, городских округах, городских округах с внутригородским делением;
- проанализировать муниципальные правовые акты Республики Бурятия различных видов муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов) на предмет соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, Конституции Республики Бурятия, законам Республики Бурятия, правилам юридической техники, предложить меры по повышению их качества и недопущению фактов несоответствия муниципальных актов актам большей юридической силы;
- выявить возникающие в процессе правоприменения проблемы муниципального правотворчества, сформулировать рекомендации по
их решению, а также предложить меры, необходимые для повышения эффективности муниципального правотворчества.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, системный), частнонаучные: юридические (структурно-функциональный, ис-торико-правовой, логико-юридический) и социологические методы (анализ статистических документов и информации органов государственной власти, анкетирование глав муниципальных образований).
Источниковедческой базой исследования послужили нормативные правовые акты РФ, в том числе Конституция РФ, международные правовые акты, федеральные конституционные, федеральные законы, правовые акты субъектов РФ, правовые акты муниципальных образований, судебная практика.
Эмпирической базой явились материалы и информация, предоставленные органами государственной власти, муниципальными образованиями Республики Бурятия. Диссертант использовал также личный опыт работы в сфере государственной регистрации уставов, изменений к ним в Отделе по вопросам нормативных правовых актов субъекта РФ и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Управления Минюста России по Республике Бурятия, в том числе в процессе заседания рабочих групп с главами муниципальных образований, координации и взаимодействия с республиканской прокуратурой, уполномоченным органом по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов в Республике Бурятия, а также результаты стажировки в представительном органе штата Арканзас США, в том числе опыт общения с сотрудниками, принимающими участие в разработке нормативных актов штата в сфере местного самоуправления, мэром города Литл-Рок штата Арканзас, представителями Совета муниципальных образований указанного штата.
Научная новизна диссертационной работы заключается в теоретическом исследовании процедурной стороны муниципального правотворчества в качестве комплексного явления, изучении особенностей муниципального правотворческого процесса в зависимости от видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, а также городских округов и муниципальных районов на материалах Республики Бурятия. Диссертант предпринимает попытку выявить актуальные проблемы муниципального правотворчества и найти пути их решения.
С учетом изложенного на защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:
1. Авторский подход к пониманию термина «муниципальное правотворчество» в широком и узком смысле. В узком понимании оно сводится к муниципальному правотворческому процессу. В широком же охватывает как процедуру принятия муниципальных правовых актов, так и все, что наполняет эту процедуру содержанием: принципы, исходя из которых процедура реализуется, стадии, особенности деятельности. Если процедура — это формальная смена, последовательность стадий, то муниципальное правотворчество как деятельность охватывает все стадии целиком, в единстве. В муниципальной правотворческой деятельности в широком смысле на первый план выходит индивидуальная составляющая, так как в данной деятельности участвуют люди со своим субъективным подходом. Большое значение имеет сам процесс поиска оптимального варианта регулирования общественных отношений, а не результат, который был принят в рамках строгой правотворческой процедуры (муниципальное правотворчество в узком понимании).
2. Обоснована необходимость выделения и учета особенностей муниципального правотворчества:
а) в городских поселениях, сельских поселениях, внутригородских районах;
б) в муниципальных районах, городских округах, городских округах с внутригородским делением, обусловленных процедурой принятия муниципальных правовых актов, имеющих прямую связь с уровнем финансовой, материальной, организационно-технической, кадровой обеспеченности, который у разных видов муниципальных образований существенно отличается.
3. Выявление современных особенностей (специфики) муниципального правотворческого процесса муниципальных образований в одном из субъектов РФ — Республике Бурятия позволило обнаружить положительные и негативные аспекты в тенденции развития муниципального правотворческого процесса.
В числе положительных направлений развития муниципального правотворчества представлены:
а) закрепление в нормах муниципального уровня признаков нормативности муниципальных правовых актов;
б) акцент и детальная регламентация подготовительных стадий;
в) обязательный перечень дополнительных документов к проекту, необходимых для рассмотрения и внесения проекта;
г) возможность создания специальных рабочих групп по обсуждению проектов с привлечением представителей муниципального образования, органов государственной власти, общественных организаций, ученых, экспертов, граждан;
д) согласование проектов с органами государственной власти (прокуратурой Республики Бурятия, Управлением Минюста России по Республике Бурятия и др.);
е) обязательность проведения правовой и антикоррупционной экспертиз проектов;
ж) активное участие органов государственной власти в правотворческом процессе (методическая помощь в виде проведения рабочих групп с представителями органов местного самоуправления, самостоятельная разработка проектов актов, в том числе типовых, проведение правовой и антикоррупционной экспертиз проектов актов).
Негативный аспект муниципального правотворчества составляют:
а) ограничение круга вопросов, по которым проведение публичных слушаний по проектам уставов муниципальных образований и изменений в них в случае их приведения в соответствие с федеральным законодательством не требуется; необходимость проведения публичных слушаний по проектам уставов муниципальных образований и изменений в них в связи с приведением их в соответствие с региональным законодательством;
б) отсутствие легитимации такого способа опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов как размещение их в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
в) закрепление органов государственной власти в качестве субъектов правотворческой инициативы, которые вправе вносить на рассмотрение проекты муниципальных правовых актов;
г) отсутствие критериев эффективности муниципальных нормативных правовых актов;
д) необязательность проведения мониторинга правоприменения муниципальных нормативных правовых актов;
е) слабая профессиональная подготовка муниципальных кадров.
4. На основе отмеченных тенденций предлагается ряд конкретных мер по решению процедурных проблем конституционно-правового регулирования муниципального правотворчества, в числе которых:
а) освободить муниципальные образования от проведения публичных слушаний по обсуждению проектов уставов муниципальных образований и изменений в них во всех случаях их приведения в соответствие с федеральным и региональным законодательством, а именно изложить п. 1 ч. 3 ст. 28 Закона о принципах организации местного самоуправления в следующей редакции:
«1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений
в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся в целях приведения устава в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации;»;
б) создать возможность опубликования муниципальных нормативных правовых актов отдельных видов муниципальных образований в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», дополнив ст. 47 Закона о принципах организации местного самоуправления ч. 4 следующего содержания:
«4. Официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных нормативных правовых актов муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородской территории города федерального значения считается первая публикация его текста в печатных средствах массовой информации, размещение на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Уставы городских, сельских поселений, внутригородских районов могут предусматривать официальное опубликование (обнародование) муниципальных нормативных правовых актов иными способами.»;
в) исключить возможность закрепления в уставах муниципальных образований в качестве субъектов правотворческой инициативы органов государственной власти, изложив ч. 1 ст. 46 Закона о принципах организации местного самоуправления в следующей редакции:
«1. Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования, кроме органов государственной власти.»;
г) установить в законодательстве субъектов РФ факультативный перечень критериев эффективности муниципальных нормативных правовых актов (критерии оценки регулирующего воздействия муниципальных нормативных правовых актов), таких, как:
- достижимость цели нормативного регулирования, степень достижения (достигнута, частично достигнута, не достигнута);
- сроки достижения цели нормативного регулирования (длительность, затянутость или относительно короткие сроки);
- наличие или отсутствие издержек, связанных с претворением в жизнь нормативного акта (финансовые, организационные, кадровые), масштаб издержек;
- актуальность нормативного регулирования (соответствие инструментов воздействия реальному состоянию общественных отношений в данный исторический период, с учетом имеющихся условий);
- оптимальность нормативного регулирования (соответствие инструментов воздействия поставленным целям и задачам, полнота охвата);
- целесообразность (имеется ли в целом необходимость в урегулировании данных общественных отношений);
- степень учета местных традиций, национальных особенностей;
- степень использования форм непосредственного осуществления местного самоуправления или участия населения в осуществлении местного самоуправления при принятии нормативного акта (учет высказанных на публичных слушаниях позиций, особых мнений, проведение общественных опросов и др. — применялись, не применялись, применялись частично);
- наличие или отсутствие негативных последствий реализации нормативного акта; наличие или отсутствие положительных последствий реализации нормативного акта;
- реальная осуществимость нормативного правового акта;
- участие ученых, экспертов-практиков в обсуждении проекта нормативного акта;
- соответствие нормативного акта принципу единства правового пространства (степень соответствия актам большей юридической силы);
- соответствие нормативного акта юридико-техническим требованиям (в том числе ясность, простота изложения для уяснения населением с разным уровнем образования, внутренняя непротиворечивость, структурированность и др.);
д) закрепить в законодательстве субъектов РФ обязательность проведения мониторинга правоприменения в отношении муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих наиболее значимые в муниципальном образовании вопросы, такие как: непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, муниципальной службы, управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, установления или отмены местных налогов;
е) создать Школу муниципальных кадров, представляющую систему повышения и переквалификации лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих с учетом положительного советского опыта двух- и трехгодичных курсов, в том числе в сфере муниципального правотворчества.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ходе исследования выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего углубленного научного исследования в данной сфере, совершенствования конституционно-правового регулирования муниципального правотворчества и практики правоприменения как органами государственной, так и муниципальной власти, а также научными исследователями, преподавателями высших и средних учебных заведений для повышения теоретического уровня обучения, повышения квалификации муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Степень достоверности и апробация результатов диссертации. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права РПА Минюста России, отражены в научных публикациях автора, выступлениях с докладами перед представителями муниципальных образований Республики Бурятия, на научно-практических конференциях, апробированы в процессе подготовки правовых заключений Управления Минюста России по Республике Бурятия в отношении уставов, изменений к ним, проектов уставов, изменений к ним, информационных писем с предложениями по совершенствованию законодательства в адрес Минюста России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень ее разработанности, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, характеризуется научная новизна работы, сформулированы выносимые на защиту положения, указаны методологические и теоретические основы, приводятся сведения об апробации результатов диссертационного исследования.
Глава первая «Теоретико-правовые основы муниципального правотворчества» посвящена теоретическим вопросам и состоит из трех параграфов.
В первом параграфе дается понятие муниципального правотворчества, раскрываются его особенности и пределы.
В целях определения термина «муниципальное правотворчество» раскрывается понятие правотворчества. Приводятся два основных подхода к определению данного термина: согласно первому правотворчество — это исключительно деятельность государства, согласно второму — субъектами правотворчества признаются помимо государственных органов и должностных лиц народ, негосударственные структуры, в том числе органы местного самоуправления. Выделены также иные подходы, отражающие другие специфичные черты правотворчества, такие, как объективность формирования правовых норм и др.
В работе выделяются следующие наиболее существенные признаки правотворчества:
- деятельность уполномоченных, компетентных субъектов (как государственных, так и негосударственных в лице органов, должностных лиц, населения и т. д.);
- деятельность, направленная на создание, изменение, отмену правовых норм;
- результат деятельности — правовые нормы, выраженные вовне в виде различных источников права (нормативный акт, правовой договор и т. д.), в которых отражается воля находящихся у власти политических сил.
Таким образом, дается следующее определение правотворчества — это деятельность уполномоченных субъектов, направленная на создание, изменение, отмену правовых норм, облекаемых в определенные источники права, в которых отражается воля политических сил, находящихся у власти.
Также поднимается вопрос соотношения понятий «правотворчество», «нормотворчество», «законотворчество» и делается вывод о том, что указанные термины по содержанию поглощают друг друга в порядке убывания, поскольку своим объектом имеют «право», «правовую норму», «закон» соответственно.
Обосновывается мнение о том, что современное понятие муниципального правотворчества должно отражать действующую правовую регламентацию в данной сфере, а также существующие реалии. В связи с этим предлагается пересмотреть ранее высказанные определения муниципального правотворчества в части субъектного состава и рассматривать муниципальное правотворчество как деятельность населения и (или) органов и должностных лиц местного самоуправления, направленную на создание, изменение, отмену правовых норм по вопросам местного значения и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в пределах территории муниципального образования.
С учетом высказанного определения выделяются следующие наиболее существенные особенности муниципального правотворчества:
- особые субъекты (население, органы и должностные лица местного самоуправления);
- особый предмет (вопросы местного значения, а также вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий);
- особая пространственная область (территория муниципального образования);
- направленность на создание, изменение, отмену муниципальных правовых норм.
В данном же русле рассматриваются и пределы муниципального правотворчества, которые, прежде всего, закреплены в Конституции РФ и не могут быть истолкованы иначе как самостоятельное и независимое от государства правовое регулирование населением, органами и должностными лицами местного самоуправления общественных отношений по вопросам местного значения и делегированным полномочиям.
Во втором параграфе раскрывается понятие муниципального правотворческого процесса, его принципы и стадии.
Раскрывается узкое и широкое понимание термина «муниципальное правотворчество». В узком смысле муниципальное правотворчество представляет собой муниципальный правотворческий процесс, последовательность стадий. В широком понимании муниципальное правотворчество — это вся совокупность стадий процесса, прежде всего, вид деятельности уполномоченных субъектов по созданию правовых норм, отделяемый от иных форм человеческой деятельности.
Поднимается проблема соотношения понятий «правообразова-ние», «правотворчество», «правотворческий процесс» и обосновывается вывод о том, что указанные понятия соотносятся таким образом, что каждый последующий термин входит по содержанию в предыдущий.
Раскрываются различные подходы к понятию правотворческий процесс. Диссертант приходит к выводу, что правотворческий процесс — это
вся деятельность по подготовке, официальному обсуждению, принятию и официальному оглашению нормативного акта, в которой участвует как сам правотворческий орган, так и различные подготовительные и вспомогательные органы, а также общественные организации и граждане4. Акцентируется внимание на том, что правотворческий процесс начинается, когда возникают правоотношения по поводу подготовки и принятия проекта правового акта, создаются определенные юридические права и обязанности5.
Изучается вопрос о стадиях правотворческого процесса, их понятии, признаках. Исследованы разнообразные подходы к делению правотворчества на стадии. Все выявленные в научной литературе подходы сгруппированы по количеству выделенных стадий. Исходя из анализа приведенных точек зрения диссертант придерживается мнения о выделении четырех стадий: правотворческая инициатива; принятие подготовленного проекта в компетентном органе к рассмотрению и обсуждению; принятие проекта; официальное опубликование акта6.
В целях определения муниципального правотворческого процесса диссертант указывает на основные особенности муниципального правотворческого процесса: объект (муниципальный акт) и субъекты (органы и должностные лица местного самоуправления, население).
Охарактеризовав различные подходы к выделению стадий муниципального правотворческого процесса, диссертант условно объединяет их в две: предпроектную и проектную.
Исследуется вопрос о разделении принципов правотворчества и правотворческого процесса. Среди принципов выделяются три основных: демократизма, законности и научности, приводятся и иные принципы (оперативности, своевременности, гласности, использования правового опыта, плановости, профессионализма, системности, исполнимости и др.).
В третьем параграфе предложено определение муниципальных правовых актов, раскрывается их система.
Дается понятие «правовой акт», приводятся различные подходы к его определению как действия, как результата действия и как документа, рассматривается деление правовых актов на нормативные и ненормативные, выделяются признаки нормативных актов.
На основе анализа научных трудов в данной сфере выделяются следующие признаки муниципальных правовых актов:
4 См.: Васильев А. В. Правотворчество в советском социалистическом обществе: дис.... канд. юрид. наук. М., 1971. С. 35.
5 См.: Там же. С. 18-19.
6 См.: О подходах к определению нормативного акта см.: Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 89-90; ПиголкинА. С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1972. С. 26-27; Трубецкой Е. Н. Энциклопедия права. СПб., 1999. С. 177.
- пространственная сфера действия — акт действует исключительно на территории муниципального образования;
- субъекты правотворчества — население муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления;
- сфера, предмет регулирования — вопросы местного значения, а также переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия;
- непротиворечивость в системе нормативных актов государства (не должны противоречить Конституции РФ, иным федеральным и региональным законам);
- деление муниципальных правовых актов на нормативные и ненормативные (индивидуальные) (указанный признак следует из определения муниципального правового акта, изложенного в Законе о принципах организации местного самоуправления, согласно которому он представляет собой решение, которое либо устанавливает или изменяет общеобязательные правила, либо имеет индивидуальный характер7).
С учетом приведенных признаков муниципальный правовой акт представляет собой письменный документ, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, либо носящий индивидуальный характер, принятый населением, органом и (или) должностным лицом местного самоуправления, обязательный для исполнения на территории муниципального образования.
В систему муниципальных правовых актов, закрепленную законодательно, входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Указанная система устанавливает иерархичность муниципальных правовых актов, имеющих разную юридическую силу.
В данном параграфе исследуются каждый из элементов системы муниципальных правовых актов, в особом порядке — устав муниципального образована как акт высшей юридической силы среди муниципальных актов.
7 См.: ЧащинаС.И. Система муниципальных правовых актов: дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006. С. 24; Фахрислалюва Г. 3. Правовые акты местного самоуправления: дис.... канд. юрид. наук. Уфа, 2003. С. 21-22.
Во второй главе «Процедура принятия муниципальных правовых актов (на примере Республики Бурятия)» исследуются практические проблемы муниципального правотворчества на каждой из стадий, выявленные по материалам одного из субъектов РФ — Республики Бурятия, делается попытка нахождения путей их решения, поднимаются проблемы обеспечения единства правового пространства и эффективности муниципальных правовых актов.
Первый параграф посвящен рассмотрению особенностей разработки и утверждения муниципальных правовых актов в Республике Бурятия, особенностей уставного правотворчества.
Раскрыты конституционно-правовые основы муниципального правотворчества, включая федеральное и региональное законодательство. Выделены как положительные, так и отрицательные особенности муниципального правотворческого процесса в двух группах по видам муниципальных образований: 1) городских, сельских поселениях; 2) муниципальных районах и городских округах в Республике Бурятия (в связи с отсутствием соответствующей практики в указанные группы не включены новые виды муниципальных образований: внутригородской район и городской округ с внутригородским делением).
Выделяются особенности муниципального правотворческого процесса уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Республики Бурятия на каждом из этапов их принятия, а также практические проблемы и пути их решения. Среди особенностей отмечается активное участие органов государственной власти в правотворческом процессе (методическая помощь в виде проведения рабочих групп с представителями органов местного самоуправления, самостоятельная разработка проектов актов, в том числе типовых, проведение правовой и антикоррупционной экспертиз проектов актов).
Второй параграф посвящен проблеме обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству.
Выделяется два основных требования к муниципальным актам и правовым актам вообще: соблюдение законности и организационно-технических условий. В случае если данные требования нарушены, имеет место дефектный акт.
Сокращению количества дефектных муниципальных актов способствует институт контроля, который можно разделить на государственный, муниципальный и общественный.
В настоящее время из трех видов превалирует государственный контроль, который осуществляется органами прокуратуры, судебными органами, территориальными органами Минюста России при государственной регистрации уставов и изменений к ним, иными органами.
Вместе с тем, по мнению диссертанта, достижение единства правового пространства в части соответствия муниципальных правовых актов законодательству РФ возможно, если сами муниципальные образования, население муниципального образования будут в этом заинтересованы. Инициатива должна исходить снизу, так как в этом и есть суть местного самоуправления. С этой целью предлагается создать правовую основу, внеся изменения в федеральное законодательство в части установления правовых механизмов реализации муниципального и общественного контроля за законностью муниципальных правовых актов (закрепить конкретные полномочия контрольных органов муниципальных образований, создать институт муниципальных общественных палат и др.).
Муниципальные правовые акты Республики Бурятия проходят проверку на дефектность при проведении юридической экспертизы: сначала на уровне муниципального образования, затем — уполномоченными государственными органами.
Приводится информация о ситуации с дефектностью муниципальных правовых актов в Республике Бурятия. Относительно уставов и актов о внесении изменений в уставы отмечается их высокое качество и положительный эффект оказываемой Управлением Минюста России по Республике Бурятия методической помощи муниципальным образованиям на стадии разработки и принятия проектов муниципальных актов, поскольку при государственной регистрации в Республике Бурятия отказы с 2011 г. по настоящее время не выносились.
Тем не менее указывается, что ввиду нестабильности федерального законодательства уставы планово проходят проверку на соответствие в виде проведения Управлением Минюста России по Республике Бурятия повторных экспертиз, которые и выявляют противоречия законодательству РФ.
В отношении огромного массива иных муниципальных правовых актов Республики Бурятия экспертизу проводит уполномоченный орган субъекта РФ по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, который выявляет достаточное количество противоречий муниципальных актов законодательству федерального и регионального уровня, нарушения правил юридической техники.
В работе приводится статистика и характер нарушений муниципальных правовых актов, которые говорят о необходимости продолжения работы по улучшению качества муниципальных актов
в комплексе: начиная от решения проблемы материальной обеспеченности органов местного самоуправления, заканчивая кадровыми вопросами и оказанием уполномоченным органом по ведению регистра содействия муниципальным образованиям при разработке проектов муниципальных актов, проведении заседаний рабочих групп и тематических семинаров. Положительная практика работы органов государственной власти Республики Бурятия (Управления Минюста России по Республике Бурятия и Государственно-правового комитета Администрации Главы и Правительства Республики Бурятия) при оказании методической помощи органам местного самоуправления Республики Бурятия может быть применена в иных субъектах РФ.
В третьем параграфе поднимается проблема обеспечения эффективности муниципального правотворчества.
Диссертантом дается определение эффективности муниципального правотворчества — это степень достижения регулирующего воздействия муниципального правового акта на общественные отношения (цели его принятия) при наименьших издержках в пределах муниципального образования, выражающаяся в наиболее оптимальном варианте поведения участников муниципальных правоотношений.
Требования эффективности к муниципальным правовым актам объединяются в две группы: формальные (в основном относящиеся к содержанию и форме акта и чаще закрепляемые нормативно: требование законности и организационно-технические требования) и неформальные (не являющиеся обязательными, но отражающие степень достижения оптимальности правового регулирования общественных отношений: правильность выбора предмета и метода правового регулирования, достаточность, своевременность, масштаб воздействия).
Учитывая актуальность исследования вопроса эффективности как нормативных, так и ненормативных правовых актов, в том числе муниципальных актов, делается вывод о необходимости законодательной регламентации перечня предложенных диссертантом критериев эффективности правовых актов, порядка (субъекты, принципы, процедура) проведения оценки регулирующего воздействия в отношении правовых актов РФ, включая муниципальные акты.
Делается вывод о необходимости проведения мониторинга правоприменения муниципальных нормативных правовых актов, включающего в качестве одной из стадий оценку регулирующего воздействия на основе выделенных критериев эффективности.
Заслуживают пристального изучения факторы, оказывающие негативное влияние на муниципальное правотворчество, а также проблемы муниципального правотворчества, возникающие на практике (четкое определение полномочий местного самоуправления, разграни-
чение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, обеспечение соответствия муниципальных правовых актов вышестоящим актам и др.).
Необходимо устранить выделенные негативные факторы, а именно решить вопросы финансирования и самодостаточности местных бюджетов в целях обеспечения все более расширяющегося перечня вопросов местного значения; устранения выявленных правовых коллизий и пробелов в федеральном законодательстве; повышения квалификации муниципальных кадров; систематизации муниципальных норм; устранения технических проблем в практике ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов; усиления методической и информационной помощи муниципальным образованиям со стороны государственных органов, заимствуя положительный опыт работы органов государственной власти в Республике Бурятия. Наконец, немаловажным является создание единой стратегической политики в государстве, в том числе в сфере правотворчества, включая муниципальный уровень.
В заключении подводятся итоги исследования, сформулированы обобщающие выводы и предложения по решению выявленных проблем.
В приложениях к диссертации приобщены официальные сведения и иная аналитическая информация органов государственной власти Республики Бурятия, отдельные муниципальные правовые акты, которые были использованы в качестве эмпирического материала.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Процедурные проблемы уставного нормотворчества в муниципальном праве / М. А. Цыремпилова // Вестник Бурятского гос. унта. — 2012. — № 2. — 0,5 п. л.
2. О некоторых теоретических и практических проблемах муниципального правотворческого процесса / М. А. Цыремпилова // Вестник Российской правовой академии. — 2013. — № 4. — 0,7 п. л.
3. Обеспечение соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству на примере Республики Бурятия / М. А. Цыремпилова // Вестник Бурятского гос. ун-та. — 2014. —№2, —0,5 п. л.
Другие публикации
4. Проблемы уставного регулирования в муниципальном праве / М. А. Цыремпилова // Городское управление. — 2011. — № 4. — 0,4 п. л.
5. Уставное регулирование: проблемы теории и практики / М. А. Цыремпилова // Конституция и законодательство Республики Бурятия в структуре российского законодательства: сборник научных трудов / науч. ред. Ю. Г. Хамнуев. — Улан-Удэ : Изд-во Бурят, гос. унта, 2011.-0,5 п. л.
6. Процедура принятия устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования / М. А. Цыремпилова // Седьмые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 16 декабря 2011 года) : сб. ст.: в 7 кн. Кн. 2 : Проблемы международного, конституционного и муниципального права / отв. ред. В. А. Виноградов, Г. С. Стародубцев. — М.: РПА Минюста России, 2012. — 0,2 п. л.
7. Понятие и стадии муниципального правотворческого процесса / М. А. Цыремпилова // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы науч.-практ. конф. аспирантов и соискателей (Москва, 5 июня 2012 года) / отв. ред. Б. В. Яцеленко. — М.: РПА Минюста России, 2012. — 0,3 п. л.
8. Система муниципальных правовых актов / М.А. Цыремпилова // Восьмые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 14 декабря 2012 года) : сб. ст.: в 7 кн. Кн. 2 : Проблемы международного, конституционного и муниципального права / отв. ред. В. А. Виноградов, Г. С. Стародубцев. — М.: РПА Минюста России, 2013. — 0,4 п. л.
9. Понятие муниципального правотворческого процесса / М. А. Цыремпилова // Материалы II Международного конгресса правоведов «Инновационное развитие правовой среды» (Москва, 25-26 апреля 2013). Ч. П / отв. ред. С. А. Глотов. — 0,5 п. л.
10. Особенности муниципальных правовых актов как системы / М. А. Цыремпилова // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы науч.-практ. конференции аспирантов и соискателей (Москва, 28 мая 2013 года) / отв. ред. Б. В. Яцеленко.—М.: РПА Минюста России, 2013. — 0,3 п. л.
Подписано в печать 20.02.2015. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 100 экз. Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
