АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Муниципальные услуги в Российской Федерации: правовое регулирование и практика реализации»
Филимонова Елена Алексеевна
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА
РЕАЛИЗАЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005544914
Ростов-на-Дону - 2013
005544914
Диссертация выполнена на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ Бондарь Николай Семенович
Официальные оппоненты: Шугрина Екатерина Сергеевна
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Московский
государственный юридический
университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)», профессор кафедры
конституционного и муниципального права
Позднышов Алексей Николаевич
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Ростовский
государственный экономический
университет (РИНХ)», и.о. декана юридического факультета
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО "Московский
государственный университет имени М.В. Ломоносова"
Защита состоится «21» декабря 2013 г. в 10:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.208.26 по юридическим наукам при ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 407.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет».
Автореферат разослан «^У » ноября 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук,
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования. Российская Федерация, провозглашая себя социальным государством, основной задачей которого является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ), тем самым взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по развитию системы социальных служб, обеспечению предоставления государственных и муниципальных услуг.
Социальная сфера относится, как известно, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем конституционное закрепление социально ориентированных полномочий за органами государственной власти федерального и регионального уровней не должно ставить под сомнение важную роль местного самоуправления в реализации функций социального государства. Несмотря на организационную обособленность от государственной власти местное самоуправление составляет институт российской государственности в широком ее понимании и, решая вопросы местного значения, объективно имеет своим предназначением, в том числе решение социально значимых вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности местного населения1.
Конституция РФ содержит обоснование институциональной интеграции местного самоуправления в систему социальной государственности. Это проявляется как в связи с закреплением полномочий местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения (4.1 ст. 130, ст. 132 и др.), так и через указание на отдельные сферы реализации социальных прав (ч.З ст. 40, ч.1 ст.41, ч.2 ст. 43 и др.), за что органы местного самоуправления являются ответственными наряду с
1 См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2009. С. 396.
органами государственной власти, а также путем определения конкретных институтов (учреждений) предоставления муниципальных услуг населению1.
Сегодня в условиях муниципальной реформы, перераспределения полномочий между различными уровнями публичной власти, повышения ответственности местного самоуправления за решение социальных вопросов на своей территории расширение муниципальных услуг, увеличение их многообразия и качества является важной задачей местного самоуправления, решение которой предполагает, в том числе, необходимость создания эффективной основы правового регулирования данного института. При этом объективное усложнение реального (фактического) содержания института муниципальных услуг закономерно предполагает существенное усложнение, обновление и развитие правовых форм его закрепления. Это подтверждается активно развивающимся на всех уровнях власти нормативно-правовым регулированием отношений по предоставлению муниципальных услуг, поиском новых организационных механизмов их оказания. В этих условиях особую актуальность приобретает обобщение практики решения соответствующих вопросов в различных регионах и муниципальных образованиях страны2.
Новый Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»3 (далее Закон N 210-ФЗ) стал первым базовым нормативным актом, осуществившим комплексное правовое регулирование организации предоставления муниципальных услуг. Вместе с тем, несмотря на все положительные результаты принятия названного Закона, остался целый ряд неурегулированных вопросов, что стало поводом к возникновению
1 См.: Джагарян А.А. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности: конституционно-правовые аспекты. Ростов н/Д: Издательство Южного федерального университета, 2012. С.8-9.
2 К примеру, Ростовская область входит в число лидеров по развитию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (См: Госуслуги собирают в центрах // Еженедельный аналитический журнал «Коммерсантъ Власть». 28.10.2013. № 42 (1047).
3 См.: СЗ РФ. 2010. N 31 ст. 4179.
различного рода сложностей и противоречий в самом понимании муниципальных услуг, нормативном определении содержания этой правовой категории, разграничении полномочий между различными уровнями публичной власти по регулированию института муниципальных услуг, не говоря уже об организационно-правовых механизмах их предоставления и т.п. В научно-доктринальном плане также нуждаются в уяснении многие вопросы, включая понимание сущности муниципальных услуг, их особенностей в общей системе публичных услуг и т.д.
Всем этим и обуславливается выбор темы диссертационной работы, ее структура и содержание рассматриваемых вопросов.
Степень научной разработанности проблемы. В научном анализе муниципальных услуг до недавнего времени преобладали подходы к последним как разновидности публичных услуг с акцентом на частноправовые (гражданско-правовые) аспекты исследования, что определялось классическими представлениями о «прописке» услуг именно в отрасли частного (гражданского) права. В дальнейшем, с развитием местного самоуправления пришло понимание муниципальной услуги уже не в качестве одной из разновидностей традиционной частноправовой услуги, а относительно самостоятельного явления качественно иного порядка.
Теоретической основой настоящей диссертации стали труды ученых-теоретиков права, конституционалистов, представителей муниципально-правовой науки, раскрывающие современные тенденции развития Российской государственности, местного самоуправления, защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, И.В. Бабичева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, A.A. Безуглова, Т.М. Бялкиной, H.A. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, A.A. Джагаряна, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.Ю. Киреевой, Е.И. Козловой,
A.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.И. Крусс, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина,
B.В. Лазарева, JI.B. Лазарева, В.А. Лебедева, В.И. Лысенко, В.Л. Лютцер, Г.В. Мальцева, М.И. Марченко, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепян, И.И.
Овчинникова, H.JI. Пешина, H.B. Постового, B.B. Пылина, М.С. Саликова, A.C. Саломаткина, A.A. Сергеева, А .Я. Сливы, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорина, A.A. Уварова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, С.М. Шахрая, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.
Важное значение имели также специальные исследования, в той или иной мере посвященные теории публичных услуг, включая институт муниципальных услуг. Заметный вклад в разработку этих проблем внесли такие ученые, как Р.В. Бабун, Е. Г. Бабелюк, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, С.А. Белов, A.B. Винницкий, Е.В. Гриценко, Т. В. Жукова, В. Б. Зотов, С. А. Кирсанов, М.В. Кустова, Э. Маркварт, А. В. Нестеров, А. Ф. Ноздрачев, Н. В. Путило, JI.A. Ревенко, O.J1. Савранская, Ю. Н. Старилов, Э.В. Талапина, Л.К. Терещенко, Ю. А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, А. В. Шаров, А. Е. Шаститко, Н. А. Шевелева, В.А. Щепачев и др.
Категория публичных услуг была также предметом диссертационных исследований, но, как правило, не муниципально-правового профиля. Среди них - диссертационные исследования Н.В. Киселевой «Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития» (2008), Л.В. Бесчастновой «Административно-правовое регулирование государственных услуг» (2008), А.Ф. Васильевой «Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: сравнительно-правовой анализ» (2009), Е.В. Морозовой «Публичные услуги: теоретико-правовой аспект» (2009), О.В. Ахрамеевой «Соотношение публично-правовых и частоправовых начал в оказании публичных услуг населению в Российской Федерации: на примере адвокатуры и нотариата» (2011). Отдельные, прежде всего, организационно-правовые аспекты оказания услуг органами местного самоуправления были рассмотрены в диссертации Мошкина C.B. «Муниципальные услуги как элемент компетенции органов местного самоуправления» (2013).
Цель настоящего исследования заключается в комплексном анализе юридической природы муниципальных услуг, исследовании процесса становления и развития данного института, выявлении особенностей оказания услуг органами местного самоуправления и выработке на этой основе практических рекомендаций как по совершенствованию правового регулирования, так и организационных механизмов предоставления муниципальных услуг населению по месту жительства.
В соответствии с данной целью поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
- исследовать процесс формирования правового института публичных услуг, его значение в развитии социальной государственности России;
- обосновать авторское понимание сущности муниципальных услуг, представленное в единстве его субъективно-личностных и публично-правовых начал;
- выявить особенности влияния структуры вопросов местного значения различных типов (уровней) муниципальных образований на развитие каталога (видов) муниципальных услуг;
- раскрыть основные принципы оказания муниципальных услуг, имея в виду сочетание общих принципов функционирования муниципальной власти, отраслевых и специальных принципов, вытекающих из Закона N 210-ФЗ;
обосновать межотраслевой характер института правовой регламентации и выявить роль муниципально-правового регулирования отношений по оказанию муниципальных услуг;
- раскрыть основные способы организации оказания муниципальных услуг и выработать предложения по их совершенствованию с учетом специфики отдельных муниципальных услуг;
- проанализировать инновационные начала в совершенствовании механизмов повышения качества муниципальных услуг, включая использование электронных информационных систем, а также определить перспективы развития муниципально-правового и других уровней
регулирования порядка предоставления услуг органами местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по предоставлению муниципальных услуг, являющиеся предметом комплексного правового регулирования и позволяющие отразить социально-правовые, организационные, иные характеристики практической реализации данного института на уровне местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормы Конституции РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты муниципальных образований и конкретизирующие их нормы отраслевого законодательства Российской Федерации, составляющие нормативную основу оказания муниципальных услуг.
Методологическую базу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания: диалектический, логико-теоретический, исторический, системный, формально-юридический. Из специальных методов в диссертации использовались методы сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический, метод структурного анализа и др.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют:
Конституция РФ, международно-правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, федеральные законы, другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, законы, другие нормативно-правовые акты субъектов Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, статистические данные, обзоры практической деятельности муниципальных образований. Исследовались также некоторые ранее действовавшие законодательные акты, научно-теоретические источники и аналитические материалы по вопросам оказания муниципальных услуг.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе предпринята попытка системного обоснования в качестве относительно самостоятельного института муниципальных услуг, показана их социальная роль и место в системе гарантирования прав и свобод граждан по месту жительства.
На основе обобщения теоретических подходов и практики реализации соответствующего муниципально-правового института, анализа федерального, регионального законодательства и, в особенности, актов местного самоуправления раскрываются сущностные характеристики муниципальных услуг как проявления социальной функции российской государственности.
В диссертации сформулированы конкретные предложения по совершенствованию как нормативно-правовой основы, так и организационно-методического механизма предоставления муниципальных услуг населению.
На защиту выносятся следующие положения и выводы диссертационного исследования:
1. Муниципальные услуги носят, в своей основе, публично-правовой характер и сами по себе являются разновидностью публичных услуг, что проявляется на основе сочетания двух взаимосвязанных публично-властных начал (государственных и муниципально-властных) и получает реализацию как в самой природе, функциональном назначении, так и в механизмах предоставления соответствующих услуг населению. Результатом и целью сочетания, тесного взаимодействия государственных и муниципальных начал в институте публичных услуг должно стать создание эффективного механизма оказания данных услуг на основе последовательной реализации социальной политики, направленной на максимальное удовлетворение потребностей населения на всех уровнях его территориальной организации.
2. Сущность муниципальных услуг необходимо рассматривать, в конечном счете, как проявление социальной функции российской государственности, направленной на обеспечение прав и свобод граждан, когда, в частности, на муниципальном уровне, с одной стороны, органы
местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения, а с другой — граждане получают возможность индивидуальной и (или) коллективной реализации своих прав и законных интересов в социально-экономической сфере, имея в виду, что именно территориальный принцип является главным для реализации большинства социальных прав в условиях рыночных отношений.
Соответственно в юридической природе института муниципальных услуг сочетаются, во-первых, субъективно-личностные начала, предполагающие наличие индивидуального притязания на удовлетворение личного интереса в получении услуги, и, во-вторых, публично-правовые начала, связанные с функционированием органов муниципальной публичной власти.
3. Уровень обеспеченности населения муниципальными услугами, которые в условиях рыночных отношений носят в основном платный характер, имеет существенные региональные и внутримуниципальные различия. Важным направлением деятельности органов публичной власти (включая государственную, в особенности региональную власть) должно стать преодоление глубоких социально-территориальных различий в качестве и объеме предоставляемых гражданам услуг по месту их жительства. Эффективным средством решения этой проблемы является финансовое выравнивание муниципальных образований, имеющее целью, в том числе, гарантирование надлежащих социальных условий жизнедеятельности населения, обеспеченность основными услугами в области образования, здравоохранения и т.д. на основе конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (ч.2 ст.19)..В этих целях на уровне субъектов РФ предлагается создание специализированных территориальных фондов социального выравнивания.
4. В системе правового регулирования оказания муниципальных услуг важное место принадлежит принципам как основополагающим правовым началам, которые носят комплексный, многоуровневый характер и включают
в себя: а) общие принципы местного самоуправления (в частности, те, которые напрямую влияют на гарантирование социальных прав населения по месту жительства); б) специальные принципы, получающие нормативное закрепление на различных уровнях правового регулирования, в том числе муниципальном. Анализ действующей системы правового регулирования института муниципальных услуг позволяет сделать вывод о необходимости систематизации (с перспективой возможной кодификации) принимаемых на различных уровнях и с различной отраслевой принадлежностью правовых норм о муниципальных услугах, на основе последовательного учета общих и специальных принципов оказания муниципальных услуг.
Как определенный этап такой систематизации предлагается создать в отдельных муниципальных образованиях Справочник муниципальных услуг с включением в него перечня (каталога) услуг, оказываемых на территории конкретного муниципального образования, а также указанием форм, способов, адресов обращения по поводу соответствующих услуг. Этот «квазинормативный» документ должен опираться на федеральное законодательство, законы субъектов РФ и, в особенности, муниципально-правовые акты, регулирующие оказание муниципальных услуг на соответствующих территориях муниципальных образований. Порядок принятия, структура и содержание данного Справочника (в основных его параметрах) обосновываются в диссертационном исследовании.
5. Анализ действующего правового регулирования в области оказания муниципальных услуг позволил автору прийти к выводу о безусловном и не всегда оправданном приоритете федерального уровня регулирования данного института. Региональное же регулирование сводится в основном к воспроизведению Закона № 210-ФЗ, а муниципальное правотворчество, как правило, ограничено утверждением реестров услуг и административных регламентов их оказания. Между тем конституционное требование об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ч.1 ст.131) должно распространяться и на социальную
и
сферу, а соответственно на институт муниципальных услуг. Существующее же построение такой системы регулирования муниципальных услуг, по крайней мере, в большинстве субъектов Федерации, лишает значимости национальные, исторические, культурно-этнические, религиозные и иные местные традиции, вытекающие из самого понятия местного самоуправления. Это особенно важно для муниципальных образований с многонациональным, многоконфессиональным населением, как, например, в Южном федеральном округе.
6. Анализируя юридическую природу административных регламентов предоставления муниципальных услуг, в диссертации делается вывод, что они стали одним из основных нормативных инструментов повышения качества и обеспечения доступности услуг. Теперь административные регламенты - не просто акты, устанавливающие порядок деятельности органа публичной власти, а это своего рода нормативно-правовые гарантии соблюдения прав и законных интересов граждан в сфере оказания муниципальных услуг органами местного самоуправления. Но предусмотренные регламентами единые требования предоставления услуг нуждаются в подкреплении возможностями населения осуществлять контроль и оценку исполнения органами местного самоуправления своих полномочий по предоставлению муниципальных услуг, что в полной мере соответствовало бы самой природе этих услуг как наиболее приближенных к населению. В этих целях необходимо, по мнению автора, не только более эффективное использование возможностей действующего законодательства, но, кроме того, целесообразна разработка в соответствии с п. «б» 4.1 ст. 72 Конституции РФ нормативных правовых актов субъектов РФ, а также актов местного самоуправления о контроле за предоставлением муниципальных услуг.
7. Повышение эффективности организационно-правовых механизмов оказания муниципальных услуг предполагает, по мнению автора, необходимость активного внедрения инновационных форм и методов обеспечения доступа к муниципальным услугам, создания муниципально-
правовых механизмов выявления и учета мнений граждан о качестве, оперативности предоставления муниципальных услуг; перспективными направлениями развития механизмов предоставления муниципальных услуг должно стать не только создание специализированных муниципальных учреждений и предприятий, но и развитие институтов межмуниципального сотрудничества, расширение в этой сфере муниципально-частного партнерства, а также совершенствование правовых и организационных основ деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.
Существенное значение имеет учет специфики муниципальных образований: не может быть универсальных механизмов предоставления муниципальных услуг (к примеру, МФЦ в традиционном виде не создаются в сельских поселениях с низкой численностью населения, а работают лишь в виде удаленных точек доступа). Поэтому при создании и совершенствовании механизмов предоставления муниципальных услуг следует учитывать тип муниципального образования, уровень развития социальной инфраструктуры, финансовые ресурсы как муниципального образования, так и доходы, уровень социального расслоения населения и т.д.
8. При внедрении инновационных средств, введении электронного обеспечения реализации муниципальных услуг важно принимать во внимание глубокие различия в обеспечении муниципальных образований техническими средствами связи, а также иные существенные различия технологической инфраструктуры муниципальных образований, уровня информационного образования и грамотности населения и т.д. Важным условием повышения качества и совершенствования форм предоставления муниципальных услуг должно стать изучение, учет особенностей отдельных категорий граждан (включая пожилых людей, малоимущих граждан и т.п.), анализ каналов информирования населения о видах и характере услуг, предоставляемых на территории конкретного муниципального образования, общих условий и способов их получения, мест нахождения органа, организации или
многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг и др.
Научно-практическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования правового регулирования порядка оказания муниципальных услуг на различных уровнях публичной власти, в особенности местного самоуправления, а также субъектов РФ, внедрения новых организационно-правовых форм, технических средств и способов оказания муниципальных услуг по месту жительства.
Теоретический материал диссертационного исследования может использоваться также при разработке научно-методических рекомендаций практического характера, равно как и в учебном процессе по различным дисциплинам подготовки юридических кадров, в частности, по курсу муниципального права Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета. Основные положения и выводы данного исследования нашли отражение в опубликованных научных статьях, выступлениях и тезисах на научно-практических конференциях, а также в процессе преподавания на юридическом факультете ЮФУ, включая чтение автором диссертации спецкурса для магистров по программе «Муниципальное право и управление».
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Основное содержание работы Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, оценивается степень ее научной разработанности, определяются предмет и цели исследования, формулируются основные положения, выносимые на
защиту, аргументируются научная новизна и практическая значимость диссертационной работы.
Первая глава - «МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ: ДОКТРИНАЛЬНЫЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ» - посвящена анализу социальной сущности и юридической природы муниципальных услуг как особого института публичных услуг.
В первом параграфе - «Понятие и нормативно-правовое содержание публичных услуг как института социальной государственности» -
обосновано авторское понимание публичной услуги как относительно самостоятельной правовой категории, обозначены основные аспекты ее содержания, в том числе в соотношении с понятием «публичная функция», межотраслевым закреплением и реализацией основных принципов оказания муниципальных услуг.
Анализ тенденций развития современных государственных систем (включая зарубежные страны) позволяет сделать вывод, что в настоящее время, в условиях правовой глобализации, появляются новые конституционные и иные правовые характеристики государственности как своеобразная реакция на социально-экономические, политические изменения в современном мире. Особое значение - в порядке предпринимаемых попыток снятия с помощью правовых средств углубляющихся социальных противоречий - уделяется при этом социальным направлениям деятельности государства, совершенствованию соответствующих государственных и общественных институтов. В научно-теоретическом плане это находит концентрированное отражение в концепции «сервисного государства», ориентированной на понимание основных направлений деятельности всех уровней публичной власти в современном государстве как «сервисного обслуживания» граждан, оказание им социально значимых услуг.
Это в полной мере касается и «низового», наиболее приближенного к населению, уровня публичной власти - местного самоуправления. С учетом
указанных тенденций меняется само понимание услуг, происходит переход от исключительно гражданско-правового понимания к публично-правовому, конституционному наполнению данной категории, связанному с уяснением соотношения «сервисного обслуживания» населения с функциями государства в целом, с самим пониманием современного государства как социального, что непосредственным образом влияет на направления деятельности всей системы органов публичной власти в лице как государственных органов, так и органов местного самоуправления.
В Конституции РФ услуга в буквальном смысле используется, прежде всего, в экономическом аспекте - в связи с закреплением принципа свободы перемещения услуг в рыночных условиях (ч.1 ст. 8, ч.2. 74). Однако, реальное содержание категории публичных услуг, в том числе в ее конституционном закреплении, по мнению автора, не ограничивается лишь экономической стороной, оно имеет более широкое социально-правовое содержание. Проведенный анализ позволил сделать вывод, что сущностью публичной услуги является публично-обязательственное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, прежде всего - социальных прав. Принимая во внимание характер и особенности правоотношений, возникающих между гражданами и государством, публичные услуги автор определяет как основной вид повседневной публично-властной деятельности, направленной на предоставление социально значимых благ конкретному лицу, в процессе получения которых реализуются основные права и законные интересы граждан.
Публичные услуги представляют собой совокупность двух подсистем -государственных и муниципальных услуг. В этом плане имеет место, соответственно, сочетание двух взаимосвязанных каналов обеспечения услугами, характеристики которых предопределяются особенностями государственной и муниципальной властей, их взаимодействия в целях проведения единой социальной политики государства на всех уровнях территориальной организации публичной власти.
При этом автор отмечает, что не все публичные функции государственных, муниципальных органов сводятся к оказанию публичных услуг. Поэтому отождествлять эти термины нельзя. Например, контрольно-надзорные, нормотворческие функции реализуются в императивном порядке, независимо от воли и желания граждан, а потому они не могут быть приравнены к публичным услугам. Получая претворение в жизнь, функция государства по жизнеобеспечению приобретает форму публичной услуги. Таким образом, услуга - та сегментная (властно-компетенционная) часть публичной функции, которая возникает в момент обращения гражданина и прекращается в момент получения результата публичной услуги, связанного с реализацией прав и интересов граждан.
Этот вопрос имеет, считает диссертант, принципиальное значение, так как в настоящее время происходит не всегда оправданный перевод в статус публичных услуг тех направлений деятельности (функций) государственных или муниципальных органов, которые весьма сомнительно относить к оказанию услуг1.
Во втором параграфе - «Сущность муниципальных услуг как проявление социальной функции местного самоуправления»
раскрываются специфические характеристики муниципальных услуг в соотношении с природой РФ как социального государства, а также их значение в системе публичных услуг.
Исходя из своей конституционной природы местное самоуправление наравне с иными уровнями публичной власти ответственно за реализацию
Подтверждением этого является прежде всего местное (муниципальное) нормотворчество. См., напр.: Постановление администрации Клинского муниципального района Московской области от 10 апреля 2013 г. N 599 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Осуществление муниципального жилищного контроля на территории Клинского муниципального района" // Серп и молот. 23.05.2013. N 38/1; Постановление Главы Солнечного сельсовета Золотухинского района Курской области от 02 июня 2011 г. № 35 «Об утверждении административного регламента администрации Солнечного сельсовета Золотухинского района по предоставлению муниципальной услуги «Проведение проверок при осуществлении муниципального контроля» // Информационный бюллетень Администрации Солнечного сельсовета. 28.07.2011. № 35; Постановление Администрации Найфельдского сельского поселения Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области от 29 июля 2013 г. N 42 "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Осуществление муниципального земельного контроля на территории муниципального образования "Найфельдское сельское
социальной функции российского государства, провозглашенной в ст. 7 Конституции РФ. Тем более, что эффективное управление социально-экономической сферой, решение задач социальной политики возможно лишь при комплексном участии и государственных, и муниципальных органов. При этом местное самоуправление как наиболее приближенная к населению форма власти решает вопросы местного значения, напрямую связанные с ежедневными жизненными потребностями населения, обеспечивает необходимый уровень жизни граждан, проживающих на территории муниципального образования. В этом плане публичные услуги, оказываемые на муниципальном уровне, с учетом конституционно-правовых характеристик местного самоуправления как бы преобразуются, приобретают характеристики муниципальных услуг.
На основе анализа имеющихся доктринальных подходов автор приходит к выводу, что сущностью муниципальной услуги является проявление социальной функции российской государственности. В таких условиях, с одной стороны, органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия по решению вопросов местного значения, а с другой — население реализует собственные права и законные интересы в индивидуальной и (или) коллективной форме. Поэтому квинтэссенцией муниципальных услуг является сочетание индивидуального интереса каждой личности, выражающегося в удовлетворении притязания путем получения услуги, и публичного интереса, связанного с функционированием органов публичной власти.
Одновременно автор выделяет такие специфические характеристики муниципальных услуг, как:
1) Комплексный характер муниципальных услуг; общественные отношения, в которых они реализуются, базируются на нормах не только муниципального, но также конституционного, административного, финансового, гражданского, других отраслей права.
поселение" // Межмуниципальный информационный бюллетень Биробиджанского муниципального района. 01.08.2013. N 119 и т.д.
2) Ограниченная пространственно-территориальная сфера оказания муниципальных услуг, каковой является территория конкретного муниципального образования; однако, учитывая, что признание, гарантирование и осуществление местного самоуправления должны быть обеспечены на всей территории РФ, оказание муниципальных услуг распространяется, в конечном счете, на всю территорию РФ.
3) Главное социальное назначение муниципальной услуги сводится к гарантированию прав и законных интересов граждан; в конечном итоге деятельность органов местного самоуправления по обеспечению прав и свобод направлена на все население страны, проживающее в муниципальных образованиях.
4) Существенным признаком муниципальной услуги является понимание этого направления деятельности как осуществляемой непосредственно по запросам, в соответствии с обращениями заявителей.
Критически оценивая действующее правовое регулирование института муниципальных услуг, автор вносит определенные предложения по его совершенствованию, ставит вопрос о необходимости систематизации существующих муниципальных нормативно-правовых актов в сфере оказания услуг. При этом предложен вариант, своего рода, первичной систематизации, имеющей, прежде всего, прагматическое назначение для граждан, в виде Справочника муниципальных услуг. Предполагается, что Справочник может разрабатываться исполнительно-распорядительным органом - местной администрацией - и одобряться главой муниципального образования. Но возможен и иной вариант: прохождение проекта Справочника через представительные институты местного самоуправления (его обсуждение посредством публичных слушаний, одобрение, например, на заседании комитета (комиссии) по местному самоуправлению представительного органа и т.п.). В этом проявляется тот факт, что по своей юридической природе Справочник муниципальных услуг может быть, своего рода, «квазинормативным» актом; он не предназначен для создания новых правил
предоставления услуг, а, прежде всего, должен консолидировать существующие в других, различного уровня, нормативных правовых актах. Одновременно в диссертации предлагается структура Справочника муниципальных услуг, даются основные характеристики соответствующих разделов. Структура Справочника должна быть построена таким образом, чтобы граждане перед обращением за муниципальной услугой, могли получить ответы на основные вопросы: куда обратиться, каков режим работы и место нахождения органа или организации, примерная стоимость услуги и перечень необходимых документов и т.д.
Обращается внимание также, что существующее построение системы регулирования института муниципальных услуг не в полной мере учитывает, по крайней мере, в большинстве субъектов Федерации, национальные, исторические, культурно-этнические, религиозные и иные местные традиции, необходимость чего вытекает из самого понятия местного самоуправления. Это особенно важно для муниципальных образований с многонациональным, многоконфессиональным населением, как, например, в Южном федеральном округе (практика правового регулирования института муниципальных услуг данного округа анализируется в диссертации более детально по сравнению с другими регионами РФ). В таких условиях органы местного самоуправления должны заниматься, в том числе, нетрадиционными, «национально-специфическими» вопросами. Так, в структуре администрации г. Ростова-на-Дону создан Комитет по межнациональным вопросам, религии и казачеству, который призван решать вопросы, связанные, в том числе, с предоставлением в последующем услуг в сфере межнациональных отношений (рассмотрение обращений и подготовка предложений о передаче национально-культурным объединениям и казачьим обществам муниципального имущества и земельных участков в собственность или аренду для ведения уставной деятельности; предварительное согласование предоставления земельных участков для строительства культовых сооружений (храмов); прием и рассмотрение
уведомлений о начале деятельности религиозных групп, выдача подтверждений для последующей их государственной регистрации и т.д.)
Третий параграф - «Основные принципы оказания муниципальных услуг: комплексный характер, особенности нормативно-правового закрепления» - дано авторское понимание принципов предоставления муниципальных услуг, предлагается их система и обоснован межотраслевой характер закрепления.
Принципы предоставления муниципальных услуг представляют собой ведущие начала и идеи, пронизывающие весь процесс оказания муниципальных услуг населению. Их система состоит из специальных и общих принципов. К специальным относятся те, которые получили прямое нормативно-правовое закрепление на различных уровнях правового регулирования, в том числе муниципальном. К общим принципам оказания муниципальных услуг автор относит сами принципы местного самоуправления в их нормативном проявлении в организационно-правовом механизме формирования и предоставления муниципальных услуг. Ведь общие принципы закрепляют не только начала осуществления публичной (муниципальной) власти, но и условия реализации индивидуальных и коллективных прав граждан по месту жительства и, стало быть, оказывают прямое нормативно-правовое влияние на механизм оказания муниципальных услуг.
Поскольку органы местного самоуправления осуществляют деятельность по решению вопросов местного значения в различных сферах, эффективное оказание муниципальных услуг возможно лишь при комплексном правовом регулировании. Поэтому общие и специальные принципы оказания муниципальных услуг носят межотраслевой характер, базируются на нормах конституционного, муниципального, финансового, земельного, экологического, гражданского, трудового и других отраслей права.
В главе второй - «ОКАЗАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В СИСТЕМЕ ГАРАНТИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА» - представлен комплексный анализ целей, принципов и функций действующего механизма предоставления муниципальных услуг, исследовано влияние отдельных видов услуг на гарантирование конституционных прав и свобод граждан.
Первый параграф - «Муниципальные услуги в соотношении с нормативно-правовой системой гарантирования прав граждан и обеспечением их равенства независимо от места жительства» - посвящен анализу отдельных видов муниципальных услуг в связи с проблемой гарантирования прав граждан и необходимостью последовательного соблюдения конституционного принципа равенства независимо от места жительства при реализации этих, в том числе, социальных прав.
В специальной литературе получило обоснование утверждение о том, что виды муниципальных услуг, оказываемых муниципальными образованиями, напрямую зависят от вопросов местного значения, которые Федеральный закон от 06 октября 2003 г. N 131-ФЭ (в ред. от 02 ноября 2013 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соотносит с отдельными типами муниципальных образований. Кроме того, названный закон определил основные сферы, в которых органы местного самоуправления обязаны организовать оказание муниципальных услуг: сферы образования; медицинского обслуживания; культуры и спорта; жилищно-коммунальное хозяйство; транспорт, связь и т.д.
Муниципальные образования, отличающиеся по численности проживающего населения, территории, местным природно-климатическим условиям, уровню развития социальной инфраструктуры и т.д., соответственно различаются и по перечню предоставляемых услуг. Более того, в условиях социального расслоения, платной основы предоставления большинства муниципальных услуг набор услуг, на получение которых
граждане имеют реальную возможность (прежде всего, финансово-материальную), также существенно отличается.
В условиях нашего государства проблема выравнивания оказания муниципальных услуг населению с учетом необходимости преодоления социального расслоения выходит на конституционный уровень. Одним из важных средств решения этой проблемы должны стать финансовые механизмы выравнивания муниципальных образований, в том числе с точки зрения гарантирования надлежащих социальных условий жизнедеятельности населения, обеспеченности основными услугами в области образования, здравоохранения и др. на основе конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (ч.2 ст.19).
В связи с этим предлагается создание на уровне субъектов РФ специализированых территориальных фондов социального выравнивания. Источниками формирования средств таких фондов могут стать: отчисления от отдельных региональных и (или) местных налогов и сборов в размерах, установленных нормативами; безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц.
На основе комплексного анализа основных показателей социально-экономического состояния муниципальных образований (включая среднюю заработную плату, доходы населения на 1 человека, численность инвалидов, малоимущих граждан, одиноких пенсионеров, среднюю стоимость муниципальных услуг т.д.), тем из них, где наблюдаются низкие показатели такого развития, должны выделяться средства из территориального фонда социального выравнивания.
Такое финансирование могло бы иметь многоцелевое предназначение, как-то: материальная помощь на приобретение жилья лицам, признанным нуждающимися в жилье; дополнительные выплаты лицам, уровень доходов которых ниже величины прожиточного минимума; создание дополнительных рабочих мест; социальная помощь детям из малообеспеченных семей, которые
пребывают в муниципальных дошкольных учреждениях или получают среднее образование в муниципальных общеобразовательных учреждениях; материальная помощь инвалидам и одиноким пенсионерам и т.д.
Таким образом, территориальные фонды социального выравнивания должны стать важным инструментом преодоления социально-территориального неравенства населения муниципальных образований, в том числе в части обеспеченности муниципальными услугами.
Во втором параграфе - «Организационно-правовой механизм оказания муниципальных услуг: способы организации предоставления и субъекты получения» - автор подробно рассматривает способы организации, формы оказания муниципальных услуг, анализируя как положительный опыт, так и недостатки нормативного регулирования и правоприменительной практики в данной сфере.
Органы местного самоуправления могут предоставлять услуги населению не только через создаваемые структуры, но и непосредственно. Однако, наиболее распространенным способом является создание специальных (но не всегда специализированных) структур - муниципальных предприятий и учреждений. В диссертации рассматриваются особенности их правового статуса как субъектов оказания муниципальных услуг.
При этом в связи с необходимостью расширения объема и каталога (видов) публичных (муниципальных) услуг для органов публичной власти все более актуальным является взаимодействие с частным сектором для эффективного совместного решения общезначимых социально-экономических задач в этой сфере. Развитие муниципально-частного партнерства, безусловно, имеет положительный эффект и для органов местного самоуправления, и для граждан - получателей услуг, и для субъектов частного бизнеса. Предпринимательский сектор получает возможность развить свой бизнес, получать налоговые и иные льготы, гарантии. У муниципалитетов же благодаря поступлению некоторого объема финансовых ресурсов увеличивается доходная база местных бюджетов, развивается инфраструктура
поселенческих территорий и их социального сектора. Коммерческие структуры в своей работе по оказанию муниципальных услуг имеют возможность использовать более эффективные способы, новые формы и достижения для совершенствования процессов оказания услуг населению, что повышает качество и доступность муниципальных услуг для граждан.
Однако, муниципально-частное партнерство в данной, в своей основе -социальной сфере, нуждается в последовательном правовом регулировании при осуществлении за этой деятельностью контрольных функций за населением.
Автор характеризует в качестве относительно нового способа организации предоставления муниципальных услуг также институт межмуниципального сотрудничества. Хотя данный вид взаимоотношений между различными муниципальными образованиями имеет ряд преимуществ, таких как консолидация финансовых ресурсов и усилий нескольких муниципалитетов, наиболее полный учет интересов населения, проживающего на соответствующих территориях, что очевидно повышает качество и доступность муниципальных услуг, межмуниципальное сотрудничество пока не получило должного развития, в том числе и в субъектах РФ Южного федерального округа.
Одновременно в данном параграфе рассмотрено предоставление муниципальных услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна". Создание таких центров, безусловно, облегчает процедуру получения муниципальной услуги для гражданина с точки зрения экономии времени, денежных средств, количества предоставляемых документов и т.д. В связи с этим отмечается положительный опыт функционирования МФЦ в Ростовской области. В целом же правовое регулирование и организационно-методическое обеспечение деятельности МФЦ имеет ряд неопределенностей, требующих уточнений на законодательном уровне: это и организационно-правовая форма, и основные документы, регламентирующие их работу, и финансовое
обеспечение и т.д.
При выборе способа организации предоставления муниципальных услуг существенное значение имеет учет специфики муниципальных образований, поэтому нет и не может быть универсальных механизмов предоставления муниципальных услуг. При создании и совершенствовании таких механизмов следует учитывать тип муниципального образования, уровень развития социальной инфраструктуры, финансовые ресурсы как муниципального образования, так и доходы, уровень социального расслоения населения и т.д.
В третьем параграфе - «Административные регламенты в системе правового регулирования муниципальных услуг» - диссертант, проанализировав имеющиеся в научной литературе подходы к пониманию административных регламентов, выделяет юридические особенности административных регламентов органов местного самоуправления, а также их значение в механизме оказания услуг.
Административные регламенты предоставления муниципальных услуг можно рассматривать как своего рода гарантии соблюдения органами местного самоуправления прав и законных интересов граждан, которые в свою очередь могут осуществлять контроль и оценку исполнения органами власти своих полномочий по оказанию услуг.
В работе уделяется внимание природе административных регламентов, разрабатываемых и утверждаемых органами местного самоуправления. Общепринятым является понимание административных регламентов в качестве института административного права (что имеет, в том числе, и терминологическое подтверждение). Конечно, административные регламенты регулируют осуществление функций по предоставлению услуг государственными органами, а также другие отношения, связанные с созданием условий для решения соответствующих задач. В этом плане сферой действия регламентов действительно являются административно-правовые отношения.
Однако система административных регламентов включает в себя и те акты (регламенты), которые имеют предметом своего нормирования предоставление муниципальных услуг. Такие акты (регламенты) разрабатывают и принимают органы местного самоуправления, и они уже являются источниками муниципального права.
Таким образом, не ставя под сомнение целесообразность использования унифицированного названия «Административный регламент», автор приходит к выводу, что эти акты являются неоднородными по своей природе и отраслевой принадлежности.
При этом предусмотренные регламентами единые требования предоставления услуг, по мнению автора, нуждаются в подкреплении возможностей осуществлять со стороны населения контроль и оценку исполнения органами местного самоуправления своих полномочий по предоставлению муниципальных услуг, что в полной мере соответствует самой природе этих услуг как наиболее приближенных к населению. В этих целях необходимо не только более эффективное использование возможностей действующего законодательства, но, кроме того, целесообразна разработка в соответствии с п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ нормативных правовых актов субъектов РФ, а также актов местного самоуправления о контроле за предоставлением муниципальных услуг.
В главе третьей - «ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО
МЕХАНИЗМА ОКАЗАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ» - представлен комплексный анализ основных направлений совершенствования организационно-правового механизма оказания муниципальных услуг, констатируются существующие пробелы, иные недостатки и предложены свои варианты их устранения.
Так, в соответствии с активным информационным развитием современного общества получает широкое распространение предоставление муниципальных услуг в электронной форме. Такой способ оказания услуг
предполагает использование информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе единый и (или) региональный портал муниципальных услуг, а также универсальную электронную карту.
В соответствии с законодательными положениями порталы муниципальных услуг должны предоставить заявителям широкий круг возможностей: 1) получение актуальных и достоверных сведений об услугах;
2) подача заявки на получение услуги, а также иных необходимых документов;
3) информирование о ходе выполнения запроса; 4) получение результата муниципальной услуги, в случае если он может быть предоставлен в электронном виде (на практике электронное получение результата возможно лишь при консультационном характере муниципальной услуги); 5) оплата пошлины или оплата за предоставление услуги.
Большинство этих возможностей на сегодняшний день остаются недоступными для многих граждан по ряду причин. Так, портал услуг не содержит информации о многих пользующихся массовым спросом услугах; далеко не все услуги работают в режиме предварительной подачи электронных форм и заявлений; отсутствует информирование о текущем состояния выполнения запроса. Получение результата муниципальной услуги в электронной форме возможно лишь, если такой запрос носит консультативный характер, во всех остальных случаях заявителю приходится лично посещать соответствующие органы (организации).
При введении электронных муниципальных услуг важно принимать во внимание социальное расслоение российского общества, различия в развитии технологической инфраструктуры муниципальных образований, уровне информационного образования и грамотности населения, отсутствие технических средств связи, которое становится причиной невозможности получения электронных услуг1. Поэтому важным направлением в таких условиях должен стать учет особенностей отдельных категорий граждан.
' По состоянию на 2013 г. на Едином портале государственных и муниципальных услуг, обеспечивающем получение услуг в электронном виде, зарегистрировано лишь 4,2 % граждан страны (по данным Минкомсвязи России).
Переход к электронным услугам должен происходить плавно, в режиме повышения уровня жизни граждан и обучения населения, повышения его правовой культуры.
В этом же ряду - задачи широкого внедрения универсальной электронной карты, которая предназначена для идентификации ее держателя при предоставлении муниципальных услуг. Карта совмещает в себе возможности идентификационного удостоверения гражданина и платежной карты, страхового свидетельства в системе пенсионного обеспечения и полиса обязательного медицинского страхования, сертификата электронной подписи. Пока процесс введения универсальных электронных карт носит эпизодический характер, граждане неохотно идут на ее использование, в первую очередь по причине опасений за сохранность персональных данных, которые в таком случае будут сосредоточены на одном носителе1.
Важным шагом на пути совершенствования существующего механизма оказания муниципальных услуг должно стать повышение профессиональной подготовки должностных лиц, задействованных в предоставлении услуг населению, сотрудников МФЦ. В связи с этим целесообразно создавать для указанных лиц специальные площадки для подготовки и повышения квалификации. Единственным российским регионом, в котором сформирована на сегодня система подготовки кадров для МФЦ, является Ростовская область. На базе Южно-Российского института-филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ создан учебный полигон обучения сотрудников для работы в МФЦ. Образовательное учреждение функционирует более 3 лет, ежегодно подготовку проходят представители из 11 регионов России.
В заключении автор формулирует выводы и подводит итоги диссертационного исследования.
1 Всего по России с начала 2013 г. выдано около 50 тысяч универсальных карт (на территории Ростовской области - 750).
Основные работы, опубликованные по теме диссертационного исследования:
Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, включенных в перечень ВАК Минобрнауки России:
1. Дмитриева Е.А. Предоставление муниципальных услуг в электронной форме: современное состояние и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 51-54. (0,3 п.л.)
2. Дмитриева Е.А. О некоторых вопросах реализации полномочий органов местного самоуправления по оказанию муниципальных услуг // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2012. № 4. С. 115-118. (0,3 п.л.)
3. Филимонова (Дмитриева) Е.А. Принципы оказания муниципальных услуг: система, особенности нормативно-правовой природы // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 11. С. 101-106. (0,4 п.л.)
4. Филимонова (Дмитриева) Е.А. Сопутствующие услуги как особый вид муниципальных услуг (особенности юридической природы) // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 12. (0,3 п.л.)
Иные публикации:
5. . Дмитриева Е.А. Муниципальное обслуживание как специфическая форма обеспечения права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь // Юридическая наука и образование в России начала XXI века: новые направления: материалы V Всероссийского семинара 15 ноября 2010 г. / Отв. ред. И.А. Иванников; Рост. гос. ун-т путей сообщения. - Ростов н/Д, 2010. С. 117-120. (0,3 п.л.)
6. Дмитриева Е.А. Особенности организационно-правового механизма оказания муниципальных услуг населению // Правовой порядок: актуальные проблемы развития государственно-правовых институтов / Под ред. канд. истор. наук, доц. Г.Ф. Барковского; канд. филос. наук, доц. С.О.Беляева; д-ра филос. наук, д-ра юрид. наук, проф. Г.С. Працко. -М.: Вузовская книга, 2010. - С. 598-613. (0,8 п.л.)
7. Дмитриева Е.А. Виды муниципальных услуг в России // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. № 6. С. 92-96. (0,3 п.л.)
8. Дмитриева Е.А. К вопросу о природе муниципальных услуг как проявления социальной функции местного самоуправления // Современные концепции взаимодействия частного и публичного права: юридическая доктрина и правоприменительная практика: Сборник научных статей по материалам VI Международной научно-практической конференции. / Рост. гос. эконом, универ. -Ростов-на-Дону. 2011. С. 83-85. (0,3 п.л.)
9. Дмитриева Е.А. О совершенствовании организационно-правового механизма оказания публичных услуг населению // Современный российский конституционализм: доктрина и практика. Материалы межвузовской научно-практической конференции (Южный федеральный университет, 23 октября 2010 г.) и круглого стола (Санкт-Петербургский государственный университет, 5 марта 2011 г.) / Отв. ред. - проф. Н.С. Бондарь. - Ростов н/Д-СПб: Профпресс, 2011. С. 152-156. (0,4 п.л.)
Сдано в набор 18.11.2013 г. Подписано в печать 18.11.2013 г. Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,2 п.л. Заказ № 3226. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Муниципальные услуги в Российской Федерации: правовое регулирование и практика реализации»
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Южный федеральный университет»
На правах пу копией
04201455914
Филимонова Елена Алексеевна
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТРИСА РЕАЛИЗАЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель д.ю.н., проф. Бондарь Н.С.
Ростов-на-Дону 2013
Введение............................................................................................................3
ГЛАВА I. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ: ДОКТРИНАЛЬНЫЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ..............................................................................................................15
1.1. Понятие и нормативно-правовое содержание публичных услуг как института социальной государственности......................................................15
1.2. Сущность муниципальных услуг как проявление социальной функции местного самоуправления.................................................................................38
1.3. Основные принципы оказания муниципальных услуг: комплексный характер, особенности нормативно-правового закрепления.........................65
ГЛАВА И. ОКАЗАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В СИСТЕМЕ ГАРАНТИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА.......................................................................80
2.1. Муниципальные услуги в соотношении с системой гарантирования прав граждан и обеспечением их равенства независимо от места жительства..........................................................................................................80
2.2. Организационно-правовой механизм оказания муниципальных услуг: способы организации предоставления и субъекты получения...................100
2.3. Административные регламенты в системе правового регулирования муниципальных услуг......................................................................................124
ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОКАЗАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ..................140
Заключение....................................................................................................159
Список использованной литературы..........................................................165
Введение
Российская Федерация, провозглашая себя социальным государством, основной задачей которого является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ), тем самым взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по развитию системы социальных служб, обеспечению предоставления государственных и муниципальных услуг.
Социальная сфера относится, как известно, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем конституционное закрепление социально ориентированных полномочий за органами государственной власти федерального и регионального уровней не должно ставить под сомнение важную роль местного самоуправления в реализации функций социального государства. Несмотря на организационную обособленность от государственной власти местное самоуправление составляет институт российской государственности в широком ее понимании и, решая вопросы местного значения, объективно имеет своим предназначением, в том числе решение социально значимых вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности местного населения1.
Конституция РФ содержит обоснование институциональной интеграции местного самоуправления в систему социальной государственности. Это проявляется как в связи с закреплением полномочий местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения (чЛ ст. 130, ст. 132 и др.), так и через указание на отдельные сферы реализации социальных прав (ч.З ст. 40, ч.1 ст.41, ч.2 ст. 43 и др.), за что органы местного самоуправления являются ответственными наряду с органами государственной власти, а также путем определения конкретных институтов (учреждений) предоставления муниципальных услуг населению2.
1 См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2009. С. 396.
2 См.: Джагарян A.A. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности: конституционно-правовые аспекты. Ростов н/Д: Издательство Южного федерального университета, 2012. С.8-9.
Сегодня в условиях муниципальной реформы, перераспределения полномочий между различными уровнями публичной власти, повышения ответственности местного самоуправления за решение социальных вопросов на своей территории расширение муниципальных услуг, увеличение их многообразия и качества является важной задачей местного самоуправления, решение которой предполагает, в том числе, необходимость создания эффективной основы правового регулирования данного института. При этом объективное усложнение реального (фактического) содержания института муниципальных услуг закономерно предполагает существенное усложнение, обновление и развитие правовых форм его закрепления. Это подтверждается активно развивающимся на всех уровнях власти нормативно-правовым регулированием отношений по предоставлению муниципальных услуг, поиском новых организационных механизмов их оказания. В этих условиях особую актуальность приобретает обобщение практики решения соответствующих вопросов в различных регионах и муниципальных образованиях страны1.
Новый Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) «Об организации предоставления государственных и
■у
муниципальных услуг» (далее Закон N 210-ФЗ) стал первым базовым нормативным актом, осуществившим комплексное правовое регулирование организации предоставления муниципальных услуг. Вместе с тем, несмотря на все положительные результаты принятия названного Закона, остался целый ряд неурегулированных вопросов, что стало поводом к возникновению различного рода сложностей и противоречий в самом понимании муниципальных услуг, нормативном определении содержания этой правовой категории, разграничении полномочий между различными уровнями публичной власти по регулированию института муниципальных
1 К примеру, Ростовская область входит в число лидеров по развитию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (См: Госуслуги собирают в центрах // Еженедельный аналитический журнал «Коммерсантъ Власть». 28.10.2013. № 42 (1047).
2 См.: СЗ РФ. 2010. N 31 ст. 4179.
услуг, не говоря уже об организационно-правовых механизмах их предоставления и т.п. В научно-доктринальном плане также нуждаются в уяснении многие вопросы, включая понимание сущности муниципальных услуг, их особенностей в общей системе публичных услуг и т.д.
Всем этим и обуславливается выбор темы диссертационной работы, ее структура и содержание рассматриваемых вопросов.
Степень научной разработанности проблемы. В научном анализе муниципальных услуг до недавнего времени преобладали подходы к последним как разновидности публичных услуг с акцентом на частноправовые (гражданско-правовые) аспекты исследования, что определялось классическими представлениями о «прописке» услуг именно в отрасли частного (гражданского) права. В дальнейшем, с развитием местного самоуправления пришло понимание муниципальной услуги уже не в качестве одной из разновидностей традиционной частноправовой услуги, а относительно самостоятельного явления качественно иного порядка.
Теоретической основой настоящей диссертации стали труды ученых-теоретиков права, конституционалистов, представителей муниципально-правовой науки, раскрывающие современные тенденции развития Российской государственности, местного самоуправления, защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, И.В. Бабичева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, A.A. Безуглова, Т.М. Бялкиной, H.A. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, A.A. Джагаряна, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.Ю. Киреевой, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.И. Крусс, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, JI.B. Лазарева, В.А. Лебедева, В.И. Лысенко, В.Л. Лютцер, Г.В. Мальцева, М.И. Марченко, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепян, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, М.С. Саликова, A.C. Саломаткина, A.A. Сергеева, А.Я. Сливы, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорина, A.A. Уварова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е.
Чиркина, С.М. Шахрая, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.
Важное значение имели также специальные исследования, в той или иной мере посвященные теории публичных услуг, включая институт муниципальных услуг. Заметный вклад в разработку этих проблем внесли такие ученые, как Р.В. Бабун, Е. Г. Бабелюк, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, С.А. Белов, A.B. Винницкий, Е.В. Гриценко, Т. В. Жукова, В. Б. Зотов, С. А. Кирсанов, М.В. Кустова, Э. Маркварт, А. В. Нестеров, А. Ф. Ноздрачев, Н. В. Путало, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранская, Ю. Н. Старилов, Э.В. Талапина, Л.К. Терещенко, Ю. А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, А. В. Шаров, А. Е. Шаститко, Н. А. Шевелева, В.А. Щепачев и др.
Категория публичных услуг была также предметом диссертационных исследований, но, как правило, не муниципально-правового профиля. Среди них - диссертационные исследования Н.В. Киселевой «Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития» (2008), Л.В. Бесчастновой «Административно-правовое регулирование государственных услуг» (2008), А.Ф. Васильевой «Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: сравнительно-правовой анализ» (2009), Е.В. Морозовой «Публичные услуги: теоретико-правовой аспект» (2009), О.В. Ахрамеевой «Соотношение публично-правовых и частоправовых начал в оказании публичных услуг населению в Российской Федерации: на примере адвокатуры и нотариата» (2011). Отдельные, прежде всего, организационно-правовые аспекты оказания услуг органами местного самоуправления были рассмотрены в диссертации Мошкина C.B. «Муниципальные услуги как элемент компетенции органов местного самоуправления» (2013).
Цель настоящего исследования заключается в комплексном анализе юридической природы муниципальных услуг, исследовании процесса становления и развития данного института, выявлении особенностей оказания услуг органами местного самоуправления и выработке на этой основе практических рекомендаций как по совершенствованию правового
б
регулирования, так и организационных механизмов предоставления муниципальных услуг населению по месту жительства.
В соответствии с данной целью поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
- исследовать процесс формирования правового института публичных услуг, его значение в развитии социальной государственности России;
- обосновать авторское понимание сущности муниципальных услуг, представленное в единстве его субъективно-личностных и публично-правовых начал;
- выявить особенности влияния структуры вопросов местного значения различных типов (уровней) муниципальных образований на развитие каталога (видов) муниципальных услуг;
- раскрыть основные принципы оказания муниципальных услуг, имея в виду сочетание общих принципов функционирования муниципальной власти, отраслевых и специальных принципов, вытекающих из Закона N 210-ФЗ;
обосновать межотраслевой характер института правовой регламентации и выявить роль муниципально-правового регулирования отношений по оказанию муниципальных услуг;
- раскрыть основные способы организации оказания муниципальных услуг и выработать предложения по их совершенствованию с учетом специфики отдельных муниципальных услуг;
- проанализировать инновационные начала в совершенствовании механизмов повышения качества муниципальных услуг, включая использование электронных информационных систем, а также определить перспективы развития муниципально-правового и других уровней регулирования порядка предоставления услуг органами местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по предоставлению муниципальных услуг, являющиеся предметом комплексного правового регулирования и позволяющие отразить
социально-правовые, организационные, иные характеристики практической реализации данного института на уровне местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормы Конституции РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты муниципальных образований и конкретизирующие их нормы отраслевого законодательства Российской Федерации, составляющие нормативную основу оказания муниципальных услуг.
Методологическую базу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания: диалектический, логико-теоретический, исторический, системный, формально-юридический. Из специальных методов в диссертации использовались методы сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический, метод структурного анализа и др.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют: Конституция РФ, международно-правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, федеральные законы, другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, законы, другие нормативно-правовые акты субъектов Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, статистические данные, обзоры практической деятельности муниципальных образований. Исследовались также некоторые ранее действовавшие законодательные акты, научно-теоретические источники и аналитические материалы по вопросам оказания муниципальных услуг.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе предпринята попытка системного обоснования в качестве относительно самостоятельного института муниципальных услуг, показана их социальная роль и место в системе гарантирования прав и свобод граждан по месту жительства.
На основе обобщения теоретических подходов и практики реализации
соответствующего муниципально-правового института, анализа
федерального, регионального законодательства и, в особенности, актов местного самоуправления раскрываются сущностные характеристики муниципальных услуг как проявления социальной функции российской государственности.
В диссертации сформулированы конкретные предложения по совершенствованию как нормативно-правовой основы, так и организационно-методического механизма предоставления муниципальных услуг населению.
На защиту выносятся следующие положения и выводы диссертационного исследования:
1. Муниципальные услуги носят, в своей основе, публично-правовой характер и сами по себе являются разновидностью публичных услуг, что проявляется на основе сочетания двух взаимосвязанных публично-властных начал (государственных и муниципально-властных) и получает реализацию как в самой природе, функциональном назначении, так и в механизмах предоставления соответствующих услуг населению. Результатом и целью сочетания, тесного взаимодействия государственных и муниципальных начал в институте публичных услуг должно стать создание эффективного механизма оказания данных услуг на основе последовательной реализации социальной политики, направленной на максимальное удовлетворение потребностей населения на всех уровнях его территориальной организации.
2. Сущность муниципальных услуг необходимо рассматривать, в конечном счете, как проявление социальной функции российской государственности, направленной на обеспечение прав и свобод граждан, когда, в частности, на муниципальном уровне, с одной стороны, органы местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения, а с другой - граждане получают возможность индивидуальной и (или) коллективной реализации своих прав и законных интересов в социально-экономической сфере, имея в виду, что именно территориальный принцип является главным для реализации большинства социальных прав в условиях рыночных отношений.
Соответственно в юридической природе института муниципальных услуг сочетаются, во-первых, субъективно-личностные начала, предполагающие наличие индивидуального притязания на удовлетворение личного интереса в получении услуги, и, во-вторых, публично-правовые начала, связанные с функционированием органов муниципальной публичной власти.
3. Уровень обеспеченности населения муниципальными услугами, которые в условиях рыночных отношений носят в основном платный характер, имеет существенные региональные и внутримуниципальные различия. Важным направлением деятельности органов публичной власти (включая государственну
