АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Право муниципального заказа»
На правах рукописи
Соломонов Евгений Валерьевич
ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Омск-2005
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего и профессионального образования «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского» на кафедре государственного и муниципального права.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Костюков Александр Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
Кокотов Александр Николаевич
кандидат юридических наук, доцент Никитин Игорь Иванович
Ведущая организация: Челябинский государственный университет
Защита состоится 19мая 2005 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета К 212.179.05 в Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского по адресу: 644065, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, д. 100, VII учебный корпус (юридический факультет), зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского по адресу: 644077, г. Омск, пр. Мира 55а, II учебный корпус.
Автореферат разослан апреля 2005 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
канд. юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Решение проблем экономического и политического характера в условиях рыночных отношений требует разработки и внедрения новых методов государственного и муниципального управления. Одним из таких методов, позволяющих наиболее эффективно распоряжаться бюджетными средствами, является внедрение конкурсных начал в процесс их расходования посредством муниципального заказа. Ключевой проблемой применения муниципального заказа становится его правовое обеспечение. Актуальность проблемы формирования и размещения муниципальных заказов муниципальными образованиями обусловлена, с одной стороны, характером средств, полученных для оплаты размещаемых заказов (средства налогоплательщиков) и вследствие этого необходимостью их экономного расходования, а с другой - обеспечением соблюдения принципа свободной конкуренции как основного принципа рыночной экономики. Этот принцип, закрепленный в Конституции РФ, других законах и подзаконных актах, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны реализовывать в своей практической деятельности.
В странах с рыночной экономикой проблема размещения публичных заказов приобрела актуальность еще в начале 20-го века. Были осмыслены основополагающая роль и задачи государства в условиях рынка, особый характер средств, используемых на финансирование государственных и муниципальных заказов. Осуществлялись поиски путей наиболее экономичного хозяйствования там, где государственные и муниципальные органы вступают в гражданско-правовые (хозяйственные) отношения. Были сделаны первые попытки правового регулирования договоров публичного заказа (подряда). В доперестроечной же России, как и в целом в СССР, рассматриваемый вопрос вообще не стоял на повестке дня, что было обусловлено планово-распределительным характером экономики.
В последнее десятилетие в связи с острой востребованностью использования муниципального заказа как одного из наиболее эффективных способов размещения бюджетных средств муниципалитеты сделали серьезные шаги по внедрению муниципального заказа и по созданию нормативно-правовой основы для его реализации. Были выделены в особую группу правовые нормы, позволяющие
регулировать механизм применения муниципального заказа как института муниципального права. Однако регулирование муниципального заказа на федеральном уровне (и связанное с ним единообразие этого правового института на муниципальном уровне) до сих пор не осуществлено.
Изложенные обстоятельства предопределили выбор темы и структуру диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на актуальность и социальную значимость рассматриваемой проблемы, комплексного исследования права муниципального заказа во всех его важнейших аспектах до настоящего времени не проводилось. Это, очевидно, обусловлено тем, что внедрение муниципального заказа в хозяйственную деятельность органов местного самоуправления произошло сравнительно недавно. Несмотря на то, что в учебниках и учебных пособиях по муниципальному праву России1 отмечается важность внедрения муниципального заказа в муниципальную экономику и необходимость создания нормативно-правовой базы системы муниципального заказа, следует признать, что институт муниципального права еще окончательно не сложился и нуждается в серьезном научном осмыслении. В отечественной юридической науке последних 15 лет уделяется большое внимание общим проблемам местного самоуправления и отдельным аспектам его конституционно-правового и муниципально-правового регулирования. В недавно изданном учебнике Е.СШугриной «Муниципальное право» впервые целый параграф посвящен муниципальному заказу. Появился целый ряд работ (О.Берга, П.Блусь, В.Бушуевой, И.Бабичева, Е.Власовой, А.Костюкова, Э.Маркварта, Е.Николаенко, П.Ореховского, А.Прониной, И.Черновой), в которых содержатся концептуальные основания для правоведческого анализа самой категории «муниципальный заказ». Кроме того, муниципальный заказ неоднократно оказывался
1 Бодарь И.С., Авсеенко В.И., Бочаров СИ. Муниципальное право Российской Федерации. - М: Юнити-Дана, Закон и право, 2002.; Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право России. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999.; Казанчев Ю.Д., Писарев А.И. Муниципальное право. - М.: Новый Юрист, 1998.; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристь, 1997.; Муниципальное право Российской Федерации: Хрестоматия/ Сост. Белоусова Е.В. - М.: Юристь, 1999.; Муниципальное право Российской Федерации/ Под ред. ЮА Дмитриева. - М.: Методический центр учебной и практической литературы, 1999.; Муниципальное право России/ Под ред. НА Шевелевой. - СПб.: Издательская служба СФПК СПбГУ, 1998.; Писарев АН. Муниципальное право Российской Федерации/ Отв. ред. Ю.Д. Казанчев. - М.: Изд-во ТОО Триада ЛТД, 1997.; Постовой И.В. Муниципальное право России. - М.: Юриспруденция, 2000, и др.
предметом внимания специалистов в области экономики2 и местного самоуправления3, однако, что естественно, правовой аспект данной проблемы в публикациях такого рода либо не затронут, либо затронут поверхностно, что свидетельствует о необходимости научных исследований, посвященных муниципальному заказу в области именно муниципального права. Все перечисленные работы представляют особый интерес для данного диссертационного исследования, где акцент делается на систематизацию и обобщение накопленного муниципальными образованиями опыта и на этой основе осуществляется разработка способов совершенствования механизма применения муниципального заказа как института муниципального права.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются право муниципального заказа как один из институтов муниципального права и весь объем правоотношений, связанных с планированием, формированием, размещением, финансированием муниципального заказа.
Предметом исследования стали теоретические суждения о муниципальном заказе, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие право муниципального заказа, нормативные договоры в сфере финансов, а также научные изыскания в области права муниципального заказа как института муниципального права.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования являются комплексный анализ теоретических и практических правовых проблем функционирования муниципального заказа и определение основных направлений (путей и способов) совершенствования правового регулирования муниципального заказа и практики его применения. Достижение поставленной цели осуществляется решением следующих задач:
выстраивание понятийного аппарата категории права муниципального заказа, анализ содержания понятия «муниципальный заказ»;
2 Бабич В.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. - М.: Финансы, Юнити, 1999; Бабун Р.В. Вопросы муниципальной экономики: Учеб. пособие. — М.: Моск. обществ, науч. фонд, 2001.; Джерри Сингер. Организация размещения муниципальных заказов// Муниципальные финансы и управление. Серия рефератов. М. 1997.; Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. - М.: Формула права, 2000, и др.
3 Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления/ Ред. Л. В. Бобылева. - М.: ИНФРА-М, 2000. Основы местного самоуправления/ Под ред. СВ. Вобленко. - Обнинск: Ин-т муницип. управления, 1997.
выявление особенностей правовой природы муниципального заказа; выявление и исследование составляющих механизма муниципального заказа, принципов и форм его размещения;
обобщение и анализ содержания основных этапов процедуры реализации муниципального заказа: планирование, формирование, размещение, финансирование, заключение договора, контроль над исполнением;
комплексный анализ состояния правового регулирования муниципального заказа в России на современном этапе и выявление правовой базы его применения как на федеральном уровне, так и на уровне муниципальных образований;
систематизация правоприменительной практики и анализ нормативно-правовых актов органов местного самоуправления о муниципальном заказе, разработка путей и способов совершенствования правового регулирования муниципального заказа.
Методологической основой проводимого исследования являются выступающие в единстве, обеспечивающие концептуальную целостность исследования диалектический, социологический, логико-правовой, сравнительно-правовой, историко-правовой, системно-структурный методы. В работе используются индуктивный и дедуктивный способы исследования, движение от абстрактного к конкретному, от общего к частному.
Теоретической основой диссертационного исследования выступает специальная юридическая литература, а также научные достижения в области философии, экономики, управления, политологии и других наук. В работе использованы наработки и выводы таких учёных - специалистов в области конституционного и муниципального права, как СА. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, В.А Баранчиков, И.Н. Барциц, А.А. Белкин, НА. Богданова, Н.С. Бондарь, В.В. Бойцова, Т.М. Бялкина, Б.Н. Габричидзе, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, СА. Глотов, Е.В. Гриценко, ЮА. Дмитриев, Н.А Емельянов, А.И. Казанник, Ю.Д. Казанчев, С.Д. Князев, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, Е.И. Колюшин, А.Н. Кокотов, А.Н.Костюков, МА Краснов, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, Н.В. Лазебная, В.О. Лучин, Л.А. Морозова, В.В. Невинский, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, B.C. Основин, ВА Пертцик, А.Н. Писарев, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, В.А. Сивицкий, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, А.А. Торшенко, Г.Н. Чеботарев, Н.Н. Черногор, В.Е. Чиркин, В.И. Фадеев,
НА Шевелева, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, ВА Ясюнас и другие.
Эмпирическая база исследования. В диссертации изучается нормативно-правовая база, включающая в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные нормативно-правовые акты, правовые акты муниципальных образований (около пятидесяти нормативно-правовых актов). Использованы проект федерального закона «Об основах муниципального заказа» и программы развития местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна исследования определяется почти полной неизученностью вынесенной в его заглавие проблемы. Данная работа является одним из первых общетеоретических исследований в области муниципального права, посвященных рассмотрению всей системы муниципального заказа и проблеме совершенствования его правового регулирования. В ней впервые осуществлен комплексный анализ всего круга проблем, связанных с правом муниципального заказа как института муниципального права.
Положения, выносимые на защиту:
Проведенное исследование позволило обосновать и вынести на защиту следующие основные положения и выводы, отражающие научную новизну диссертации:
1. Муниципальный заказ является одним из основных организационно-управленческих инструментов, позволяющих эффективно распоряжаться бюджетными средствами муниципального образования. Право муниципального заказа - новый, еще окончательно не сложившийся институт муниципального права.
2. Муниципальный заказ - это размещаемое на конкурсной основе предложение органа местного самоуправления хозяйствующему субъекту выполнить работу (предоставить услугу, поставить товар) в соответствии с законодательно закрепленными за ним функциями, оплачиваемую из средств местного бюджета. В более широком понимании муниципальный заказ следует рассматривать как упорядоченную систему договорных отношений между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, предназначенную для рационального использования средств местного бюджета.
3. Правовое обеспечение механизма реализации муниципального заказа
представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, закрепляющих на местном уровне реализацию политики муниципального заказа. В нормативных актах должны быть определены права и обязанности субъектов муниципального заказа (заказчик, координатор и исполнитель), его основные этапы (этап определения потребностей муниципального образования, муниципальных нужд с учетом всех приоритетов, формирование сводного реестра предложений, осуществление процедуры размещения муниципальных заказов, заключение контракта и контроль над его исполнением).
4. Договор муниципального заказа обеспечивает экономическую и правовую основу для взаимоотношений между органами местного самоуправления как заказчика и организациями, выполняющими функции поставщика. Договор должен увязывать интересы заказчика, поставщика и потребителя товаров и услуг.
5. Контроль над исполнением муниципального заказа занимает одно из важнейших мест в системе муниципального заказа, так как он обеспечивает своевременное выявление и устранение обстоятельств, ведущих к срыву выполнения муниципального заказа. В нормативно-правовых актах должны быть четко регламентированы порядок взаимодействия участников контроля и обязанности каждого из них.
6. В современных условиях крайне необходимо совершенствование нормативно-правовой базы муниципального заказа, и прежде всего - принятие Федерального закона «Об основах муниципального заказа в РФ». Правовое регулирование должно осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне местного самоуправления. Федеральным законом должны устанавливаться общие принципы функционирования муниципального заказа, единообразные и однозначно трактуемые способы его размещения. На уровне муниципального образования должна разрабатываться развернутая система нормативно-правовых актов, регулирующая все возможные правоотношения в области муниципального заказа.
7. В ходе проведенного исследования обосновывается необходимость принятия также Федерального закона, определяющего принципы закупок за счет бюджетов всех уровней, способы размещения государственных и муниципальных заказов и порядок их применения, критерии выбора исполнителей таких заказов. Предлагается внести изменения в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный
кодекс РФ, касающиеся составов правонарушений и санкций за реализацию государственных и муниципальных закупок с нарушением законов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость результатов исследования определяется его направленностью на разработку теоретико-правовых основ муниципального заказа, его формирования, размещения, контроля над исполнением на уровне Российской Федерации и муниципальных образований.
Практическая значимость работы. Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут быть использованы для подготовки предлагаемых автором федеральных законов, совершенствования нормативно-правовых актов муниципальных образований и практики применения механизма муниципального заказа органами местного самоуправления. Результаты исследования могут найти применение в практической деятельности структурных подразделений органов местного самоуправления, занимающихся формированием муниципального заказа, а также в учебном процессе и научных исследованиях по вопросам муниципального права.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы, рекомендации и предложения были доложены автором и получили одобрение на научно-практических конференциях и семинарах Всероссийского и регионального уровня. По теме диссертации опубликовано пять научных статей.
Структура и объем диссертации обусловлены ее целями и поставленными задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность и степень разработанности темы диссертационного исследования, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, методы научного анализа, раскрываются научная новизна исследования, теоретическая и практическая значимость работы, сформулированы выносимые на защиту основные положения, излагаются сведения об апробации полученных результатов и внедрении их в практику.
Первая глава диссертационного исследования «Теоретико-правовые
основы муниципального заказа как института муниципального права Российской Федерации» включает в себя три параграфа, в которых анализируются сущность и структура понятия «муниципальный заказ», принципы и формы его размещения и особенности правового регулирования муниципального заказа в России.
В первом параграфе «Понятие муниципального заказа и его содержание» автор работы исходит из того, что институт муниципального заказа является одним из основных организационно-управленческих инструментов финансового обеспечения из средств бюджета муниципального образования нужд функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры и деятельности органов местного самоуправления. Муниципальный заказ стимулирует развитие отношений между органами местного самоуправления и предприятиями и организациями различных форм собственности, способствует расширению сферы оказания услуг и созданию конкурентной среды, следствием чего становится повышение качества предоставляемых услуг и снижение их стоимости.
Сопоставляя различные точки зрения на содержание понятия «муниципальный заказ», автор делает вывод, что единого определения этого понятия не существует, причем среди ученых- правоведов отмечается довольно большой разброс мнений. Чаще всего под муниципальным заказом понимают договор, соглашение, контракт, заключаемый между органами местного самоуправления и предприятиями, учреждениями и другими исполнителями муниципальных услуг. Используются также определения муниципального заказа как совокупности заключаемых договоров, контрактов, формы хозяйственно-договорных отношений, системы отношений между органами местного самоуправления и исполнителем муниципальных услуг. Анализ всех точек зрения на проблему определения понятия «муниципальный заказ» позволяет выделить основные признаки, характерные для муниципального заказа. Это финансирование муниципального заказа из средств местного бюджета или внебюджетных фондов муниципального образования, предоставление услуг особого характера, призванных обеспечивать потребности муниципального образования, правовая природа заказа, состоящая в поручении выполнения работ другому лицу, а также то, что предложение исходит от муниципального образования, то есть от
местной публичной власти, а не от частного лица.
Системный анализ общих признаков муниципального заказа позволяет сделать вывод, что наиболее корректно понимать муниципальный заказ как размещаемое на конкурсной основе предложение органа местного самоуправления хозяйствующему субъекту выполнить работу (предоставить услугу, поставить товар), предназначенную для удовлетворения потребностей муниципального образования в соответствии с законодательно закрепленными за ним функциями и оплачиваемую из средств соответствующего местного бюджета. Если же понятие муниципального заказа рассматривать шире, то можно говорить об упорядоченной системе договорных отношений между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, направленной на рациональное и эффективное использование средств местных бюджетов. Следует различать муниципальный заказ как конкретный гражданско-правовой договор и как процесс, предшествующий заключению договора, включающий порядок формирования заказа, оформления предложения органов местного самоуправления, процедуру определения стороны, претендующей на заключение договора.
В диссертационном исследовании рассмотрен также такой вид муниципального заказа как социальный муниципальный заказ, представляющий собой механизм реализации социальных программ в муниципальном образовании путем проведения конкурса проектов на оказание социальных услуг: содержание и использование муниципального жилищного фонда, организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования и здравоохранения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения и т.д.
Во втором параграфе «Принципы и формы размещения муниципального заказа» на основе изучения мирового опыта в проведении закупок для государственных и муниципальных нужд исследованы основополагающие начала и закономерности в размещении муниципального заказа. Это принцип транспарентности, то есть гласности, открытости, принцип подотчетности и соблюдения процедур, принцип открытой конкуренции и справедливости (равноправия), принцип экономичности конкурсных процедур и принцип добровольности как отражающий юридическую природу отношений, возникающих при размещении муниципального заказа и заключении договоров муниципального
заказа. Данные принципы целесообразно использовать при разработке и совершенствовании нормативно-правовых актов, регламентирующих механизм применения муниципального заказа на разных уровнях государственной власти, а также на этапе практической реализации муниципального заказа.
Рассматривая форму как способ организации чего-либо, автор выделяет сложившиеся на практике способы применения муниципального заказа и дает им теоретико-правовую оценку. С этой целью в работе анализируются соответствующие федеральные законы и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие применение различных форм размещения муниципального заказа, и на этой правовой основе систематизируются основные выводы по каждой из форм размещения муниципального заказа. Рассмотрены конкурсные (открытый и закрытый конкурс) и внеконкурсные (запрос котировок цен, закупки у единственного исполнителя, закупки в условиях чрезвычайных ситуаций) способы размещения муниципального заказа. Обосновывается, что большое значение при выборе формы размещения муниципального заказа принадлежит ограничению, установленному в Бюджетном кодексе РФ, в соответствии с которым все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда должны осуществляться исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов, размещаемых на конкурсной основе. Автор указывает на целесообразность установления в «Положении о муниципальном заказе» в каждом конкретном муниципальном образовании предельного размера суммы закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, при превышении которой в обязательном порядке должны проводиться торги в форме открытого конкурса.
Открытый конкурс является наиболее эффективным способом размещения муниципального заказа как обеспечивающий равноправие всех участвующих в нем физических и юридических лиц, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, что приводит к созданию конкурентной среды. Внеконкурсные способы размещения муниципального заказа нередко превалируют в практике муниципальных закупок, так как позволяют сократить сроки поставок путем ограничения круга потенциальных поставщиков. Однако это зачастую ведет к снижению эффективности муниципального заказа, поскольку проведение открытого конкурса позволяет выбрать наилучший вариант заключения договора
муниципального заказа из максимального числа предложений исполнителей, что обеспечивает повышение качества и снижение цены услуг.
В целях повышения эффективности формирования и размещения муниципального заказа в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, регламентирующих формы размещение муниципальных заказов, должны быть четко сформулированы термины и определения, описаны процедуры, обозначены права и обязанности организаторов и участников конкурса.
В третьем параграфе «Правовые основы муниципального заказа в Российской Федерации» предприняты критический обзор и толкование нормативных актов по вопросам размещения публичных заказов. Аргументируется следующий тезис: несмотря на то, что многие этапы процесса применения муниципального заказа уже нашли свое закрепление в целом ряде правовых документов, нормативная база механизма муниципального заказа до сих пор не сложилась.
На уровне федерального законодательства принципиально значимые правовые нормы о формировании муниципального заказа содержатся в Бюджетном кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ, федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.ЗЗ), федеральном законе от 6 мая 1999 г. №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (ст.2302), федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.54), Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (п.З ст. 12). Отдельные упоминания о конкурсном размещении заказов содержатся в некоторых Постановлениях Правительства. Достаточно подробно регламентирует вопросы размещения государственных заказов на конкурсной основе «Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд», утвержденное Указом Президента РФ № 305 от 08.04.97, однако данный документ имеет форму рекомендательного характера для муниципальных образований.
Анализ перечисленных документов позволяет сделать вывод о том, что разработка и принятие федерального законодательного акта об основах муниципального заказа является актуальной проблемой. В диссертации высказано
несогласие с основным мотивом отклонения проекта Федерального заказа «Об основах муниципального заказа», согласно которому проект противоречит положениям Конституции Российской Федерации в части прямого вмешательства в компетенцию органов местного самоуправления. Но законопроект «Об основах муниципального заказа» устанавливает лишь некоторые вопросы формирования, утверждения или исполнения местного бюджета и при этом не содержит ни одной нормы, относящейся к порядку управления или организации местных финансов, к исполнению местных бюджетов. В нем не определяются направления расходования бюджетных средств на муниципальные нужды, что является содержанием как раз принципа самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов. Поэтому не может идти речь о его противоречии Конституции Российской Федерации. Данный законопроект устанавливает лишь основные принципы муниципального заказа и механизм, обеспечивающий осуществление контроля над использованием средств местных бюджетов и мер по борьбе с коррупцией. В пользу принятия закона говорит и тот факт, что организация и порядок проведения торгов - это предмет регулирования гражданского законодательства, которое в соответствии со ст. 71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации.
Положительными аспектами законопроекта, на наш взгляд, являются следующие. Он основан на принципах развития добросовестной конкуренции, эффективности и открытости процесса расходования средств местного бюджета, приоритета отечественного товаропроизводителя, содействия занятости населения. В законопроекте определены способы и формы размещения муниципального заказа, права и обязанности конкурсной комиссии, предусматривается ответственность заказчика и исполнителя за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципального заказа.
В то же время принятие закона в том виде, в котором он был представлен на рассмотрение Президенту РФ, невозможно, поскольку он содержит ряд недостатков, требующих устранения. Название законопроекта не соответствует его содержанию, он имеет двоякую направленность при постановке целей, в нем неудачно сформулировано одно из главных содержащихся в нем понятий - понятие муниципального заказа, ряд терминов употребляются до того, как они расшифрованы, не определено соотношение терминов «органы местного самоуправления» и
«представительные органы местного самоуправления».
Во второй главе «Механизм муниципального заказа как важнейший элемент права муниципального заказа в Российской Федерации» исследуется совокупность правил, положений, процедур, закрепляющих на местном нормативно-правовом уровне реализацию политики муниципального заказа.
В первом параграфе «Порядок подготовки, формирования и размещения муниципального заказа» осуществлен сравнительный анализ нормативно-правовых актов, на основе чего выделены основные этапы механизма применения муниципального заказа. Это определение потребностей муниципального образования, определение муниципальных нужд с учетом всех приоритетов, формирование сводного реестра предложений, осуществление процедуры размещения муниципальных заказов, заключение муниципального контракта и контроль над его исполнением.
Особая роль в системе муниципального заказа отводится реестру закупок по муниципальным контрактам. Порядок ведения реестров закупок определяется федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Автором изучен опыт г. Омска по формированию реестров закупок. Положением «О муниципальном заказе г. Омска» предусмотрено, что ежегодно в жестко установленные сроки администрацией города при участии всех структурных подразделений должен быть подготовлен и утвержден ряд основных документов. Среди них: «Сводный проект потребности города Омска в товарах, работах, услугах», который содержит информацию, сведенную в единый реестр о нормативно-обоснованной потребности города в товарах, работах и услугах, необходимых муниципалитету для обеспечения жизнедеятельности находящихся в его ведении городских объектов и городской инфраструктуры, а также для выполнения иных, возложенных на органы городского самоуправления функций; «Сводный реестр предложений органов городского самоуправления на поставку товаров, выполнение работ,_оказание услуг», который содержит информацию о планируемой и принятой к финансированию в текущем году потребности муниципалитета в товарах, работах, услугах, определенной с учетом установленных приоритетов финансирования и
реальных финансовых возможностей; «Сводный реестр закупок товаров, работ, услуг», который содержит информацию о выделенных средствах из бюджета города и фактически произведенных закупках продукции (товаров, работ, услуг) для муниципальных нужд, оплаченных за счет средств бюджета города. Опубликование в средствах массовой информации каждого из указанных документов позволяет довести до сведения предпринимателей и хозяйствующих субъектов информацию о планах муниципалитета по закупкам необходимой продукции, что положительно сказывается на планировании их хозяйственной деятельности.
В диссертационном исследовании рассмотрены субъекты муниципального заказа: заказчик - орган местного самоуправления и исполнитель - поставщик товаров, работ или услуг для муниципальных нужд. Управления муниципального заказа, являющиеся структурным подразделением администрации муниципального образования, участвуют на всех этапах реализации системы муниципального заказа и позволяют квалифицированно решать организационные вопросы. В зависимости от модели муниципального заказа они могут выступать либо организатором формирования и размещения муниципального заказа, либо его методологом и контролером, либо совмещать данные функции.
Во втором параграфе «Договор муниципального заказа и его роль в механизме муниципального заказа» рассматривается договор муниципального заказа как наиважнейший этап процедуры реализации муниципального заказа. Сопоставляя различные мнения о содержании и сущности договорных отношений, автор определяет договор муниципального заказа как экономическую и правовую основу взаимоотношений органов местного самоуправления, выступающих в роли заказчика на товары и услуги для удовлетворения муниципальных нужд, с организациями, выполняющими функции поставщика данных товаров и услуг. Договор позволяет увязать интересы заказчика в лице органа местного самоуправления, поставщика в лице организации, предоставляющей товары и услуги, и конечного потребителя товаров и услуг - населения муниципального образования.
Независимо от того, каким способом выбран исполнитель муниципального заказа, заключение договора, в котором должны быть указаны права и обязанности сторон, определены условия поставки и оплаты, а также иные аспекты взаимоотношений, возникающие между органом власти и хозяйствующим субъектом
при выполнении муниципального заказа, является обязательным. В договоре муниципального заказа должны предусматриваться положения относительно объема, цены, качества поставляемых товаров, работ, услуг, сроков выполнения договора, размеров неустойки за нарушение этих сроков и за отказ (уклонение) от его выполнения, возмещения убытков муниципального образования при нарушении исполнителем договора муниципального заказа сверх неустойки.
В третьем параграфе «Контроль над исполнением муниципального заказа» изучается сложившаяся на сегодняшний день система контроля над исполнением муниципального заказа. Ее целью является, прежде всего, своевременное выявление обстоятельств, ведущих к срыву выполнения муниципального заказа, и проведение мероприятий по их устранению. Контроль над исполнением муниципального заказа включает в себя оценку надлежащего исполнения условий, предусмотренных муниципальным контрактом, как со стороны исполнителя муниципального заказа, так и заказчика. Муниципалитеты, внедрившие данную процедуру, более эффективно справляются с реализацией такого важного направления развития муниципальной экономики, как муниципальный заказ.
В работе выделяются основные задачи системы контроля над исполнением муниципального заказа, включающие в себя обеспечение сторонами исполнения условий договора, учет нарушений договорных обязательств, соблюдение сроков в соответствии с договором, своевременное принятие мер по соблюдению условий договора, в том числе касающихся финансирования и расчетов.
Система контроля над исполнением муниципального заказа обязательно должна быть перекрестной и не должна сосредоточивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении. Контроль над исполнением муниципального заказа осуществляется муниципальным заказчиком, структурным подразделением местных органов исполнительной власти, выполняющих функции координатора муниципального заказа, представительными органами местного самоуправления, а также финансовыми и казначейскими органами местного самоуправления. Все участники контроля в сфере исполнения муниципального заказа тесно взаимодействуют между собой, при этом порядок взаимодействия и обязанности каждого из них должны быть четко регламентированы.
Повышение эффективности контроля над исполнением муниципального заказа
возможно лишь при детальном закреплении в муниципальном контракте процедуры контроля, включающей в себя его формы, периодичность, порядок проведения контроля, права и обязанности лиц, осуществляющих контроль, механизм их взаимодействия.
Эффективность использования системы муниципального заказа остается на достаточно низком уровне. Причинами этого являются, прежде всего, нестабильное и недостаточное финансирование проведения процедур размещения муниципального заказа, ограничение размещения муниципального заказа в пределах одного муниципального образования, необоснованное использование простых способов размещения муниципального заказа, низкая профессиональная квалификация заказчиков и исполнителей. На практике часто встречаются такие нарушения процедур муниципального заказа, как сокрытие информации о проведении конкурсов на размещение муниципального заказа от его потенциальных исполнителей, уменьшение срока подготовки и подачи конкурсных заявок по сравнению с предусмотренным нормативными правовыми актами, завышение стоимости конкурсной документации или документации по предварительному отбору, установление в конкурсной документации или документации по предварительному квалификационному отбору таких требований к квалификации исполнителя муниципального заказа, которые не влияют на его возможности по выполнению контракта муниципального заказа, но ограничивают конкуренцию, нарушение порядка разъяснений конкурсной документации, в частности, разъяснения могут предоставляться не в полном объеме или же сообщаться ограниченному кругу участников конкурса, использование при оценке квалификации поставщиков и их конкурсных заявок критериев и процедур, ранее не предусмотренных конкурсной документацией, нарушение прав поставщиков на получение информации о ходе и результатах конкурса.
Для эффективного применения системы муниципального заказа необходимо планировать процедуры размещения муниципального заказа с особой тщательностью во избежание искусственного сокращения сроков проведения конкурсных торгов, что может привести к уменьшению числа участников, многие из которых окажутся просто физически не в силах выполнить в крайне сжатое время все требования муниципального заказчика. Выбор способа размещения муниципального заказа со
стороны заказчика всегда должен быть четко мотивированным. В противном случае вместо процедуры открытого конкурса, для разработки которой требуется достаточно много усилий, опыта и знаний, предпочтение будет отдаваться иным, упрощённым, способам (запросу ценовых котировок и размещению заказа у единственного поставщика). Несомненным является тот факт, что по каждой простой покупке совсем не обязательно проводить конкурс, однако нельзя также ориентироваться только на известных и опытных поставщиков.
Непременным условием повышения эффективности механизма муниципального заказа является также конкретное и полное определение условий конкурса до его объявления, строгий контроль выполнения договоров по размещению муниципального заказа, недопущение увеличения цен и ухудшения качественных параметров муниципального заказа.
Автор указывает на необходимость создания учебно-методической основы подготовки управленческих кадров местного самоуправления и субъектов предпринимательства, намеревающихся выходить на рынок муниципальных заказов. При этом привлечение научных и учебных заведений, консалтинговых фирм, прочих организаций к таким мероприятиям может стать значительным толчком в повышении эффективности процедур муниципального заказа.
Значительные трудности в организации конкурсов на размещение муниципального заказа существуют из-за недостатка бюджетных средств. Зачетные схемы не позволяют проводить полноценный конкурсный отбор. Поэтому представляется необходимым в первую очередь финансовое оздоровление муниципального образования.
Третья глава диссертационного исследования «Совершенствование правового регулирования муниципального заказа в Российской Федерации» посвящена анализу проблем в области применения механизма муниципального заказа муниципальными образованиями, изучению опыта его внедрения в практику конкретных муниципальных образований, а также совершенствованию правового регулирования муниципального заказа.
В первом параграфе «Проблемы правового регулирования муниципального заказа на федеральном уровне» автор исходит из того, что принятие федерального законодательства о муниципальном заказе эффективно скажется на открытости
процесса расходования средств местных бюджетов, предотвращении коррупции и снижении возможностей для злоупотреблений, развитии конкуренции и повышении занятости населения, а также укреплении приоритета отечественного товаропроизводителя. Федеральным законом должны устанавливаться общие принципы взаимодействия между властью как заказчиком муниципального заказа и хозяйствующими субъектами как исполнителями. На федеральном уровне необходимо законодательно установить единообразные и однозначно трактуемые способы размещения муниципальных заказов для предупреждения возможных ошибок при проведении процедуры выбора поставщика и последующих исков со стороны претендентов. В то же время субъектам федерации и органам местного самоуправления должно быть предоставлено право самостоятельно выбирать способы закупки из перечисленных законом и устанавливать границы их применения. Необходимо разработать и обеспечить реализацию федеральной и региональных программ развития системы муниципального заказа. Должен быть принят такой федеральный закон, который бы давал возможность проводить закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд на единой для всех территорий организационно-правовой основе; необходимо внесение изменений и дополнений в основные законодательные акты, так или иначе затрагивающие вопросы регулирования закупки продукции, работ и услуг для муниципальных нужд. В целях совершенствования правового регулирования муниципального заказа автор работы предлагает внести ряд дополнений и изменений в такие законодательные акты Российской Федерации, как Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ и Федеральный закон Российской Федерации № 131-Ф3 от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, предлагается внести в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ составы правонарушений и санкций за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Во втором параграфе «Правовое регулирование муниципального заказа на уровне муниципальных образований и пути его совершенствования» рассмотрен опыт более пятидесяти муниципальных образований по применению системы
муниципального заказа на практике. Несмотря на несовершенство федеральной законодательной базы, отсутствие системы профессиональной подготовки кадров муниципальной логистики, механизм муниципального заказа имеет резервы для дальнейшего развития и открывает муниципалитетам большие возможности в экономии бюджетных средств, открытости в формировании и исполнении местных бюджетов. Многие муниципальные образования накопили значительный опыт в управлении муниципальным заказом, совершенствуют нормативную базу и управленческую структуру механизма муниципального заказа, расширяют сферы его применения и т.д. Одним из таких муниципальных образований по праву считается г. Омск, в котором еще в 1997 г. было создано управление муниципального заказа, преобразованное в дальнейшем в департамент. В Омске создана развернутая нормативно-правовая база о муниципальном заказе, база данных «Поставщик», а также система индикаторов и алгоритмов оценки претендентов на участие в конкурсе. Все это позволяет в условиях ограниченности бюджетных средств оптимально организовать планирование закупок, обоснованно определить направления и объемы использования. Но в целом правовое регулирование муниципального заказа на уровне муниципальных образований далеко от совершенства, о чем свидетельствует анализ нормативно-правовых документов органов местного самоуправления. Пробелы в федеральном законодательстве приводят к отсутствию единообразия в процедуре применения муниципального заказа, оставляют лазейки для неэффективного и недобросовестного использования общественных ресурсов. В диссертационном исследовании на основе анализа нормативно- правовых актов выявлены основные недостатки в правовом регулировании муниципального заказа на уровне муниципальных образований и намечены пути их устранения.
В заключении содержатся основные выводы и предложения, сделанные в процессе исследования.
По теме диссертации исследования опубликованы следующие работы:
1. Понятие муниципального заказа // Проблемы государства и права: Сб.науч.раб. Вып.4 / Под ред. Е.Л.Невзгодиной..- Омск: Омск, гос.ун-т, 2001.-С. 69-73.-0,25п.л.
2. Муниципальный заказ: проблемы определения понятия в нормах права // Юридическая наука и развитие российского государства и права: Тезисы докл. науч. -
практ. конф. (Пермь, 11-12 октября 2001 г.) Перм. ун-т. -Пермь, 2002. - С. 105 -109. -0,25 п.л.
3. Договор муниципального заказа и его роль в системе муниципального заказа // Проблемы гражданского права и процесса: Сб. науч. Раб.- Вып. 8 / Под ред. Е.Л.Невзгодиной. - Омск: Омск. гос. ун-т, 2003.- С.39 - 49. - 0,6 п.л.
4. Правовое регулирование муниципального заказа в Российской Федерации // Международные юридические чтения: Материалы научно-практической конференции. - Омск: НОУ ВПО «Омский юридический институт», 2003. - 4.2. -С.157-160.- 0,25 п.л.
5. Муниципальный социальный заказ: правовые аспекты // Проблемы гражданского права и процесса: Сб. науч. Раб.- Вып. 9 / Под ред. Е.Л.Невзгодиной. -Омск: Омск. гос. ун-т, 2004. - С.45 - 47. - 0,1 пл.
Соломонов Евгений Валерьевич
ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать Формат бумаги 60x84 1/6.
Печ. л. 1,3 Тираж 150 экз. Заказ 0520.
Издательско-полиграфический отдел ОмГУ 644077, г. Омск-77, пр. Мира, 55а
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Соломонов, Евгений Валерьевич, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА КАК ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
§ 1. Понятие муниципального заказа и его содержание.
§ 2. Принципы и формы размещения муниципального заказа
§ 3. Правовые основы муниципального заказа в Российской Федерации.
• ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА -ВАЖНЕЙШИЙ ЭЛЕМЕНТ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
§ 1. Порядок подготовки, формирования и размещения муниципального заказа.
§ 2. Договор муниципального заказа и его роль в механизме муниципального заказа.
§ 3. Контроль над исполнением муниципального заказа.
• ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
§ 1. Проблемы правового регулирования муниципального заказа на федеральном уровне.
§ 2. Правовое регулирование муниципального заказа на уровне муниципальных образований и пути его совершенствования.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Право муниципального заказа"
Актуальность темы диссертационного исследования.
В условиях рыночных отношений особое значение приобретает проблема разработки и внедрения новых методов государственного и муниципального управления. Одним из таких методов, позволяющих наиболее эффективно распоряжаться бюджетными средствами, является муниципальный заказ позволяющий внедрить конкурсные начала в процесс осуществления расходов муниципальных образований. В то же время ключевой проблемой применения муниципального заказа становится его правовое обеспечение.
Актуальность вопроса о формировании и размещении муниципальных заказов муниципальными образованиями обусловлена целым рядом обстоятельств. Важнейшими из них являются особый характер средств, получаемых для оплаты размещаемых заказов (средств налогоплательщиков) и вследствие этого необходимость их экономного и контролируемого расходования, соблюдение принципа свободной конкуренции между предпринимателями как основного условия рыночной экономики. Этот принцип, закрепленный в Конституции РФ, других законах и подзаконных актах, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны реализовывать в своей практической деятельности.
В странах с рыночной экономикой проблема размещения публичных заказов была поставлена очень давно, еще с начала 20 века. Была осмыслена необходимость понимания основополагающей роли государства в условиях рынка, специфики его задач и компетенции, особого характера средств, используемых на финансирование государственных и муниципальных заказов. Осуществлялись поиски путей наиболее экономного хозяйствования там, где государственные и муниципальные органы вступают в гражданско-правовые отношения. Были сделаны первые попытки правового регулирования договоров публичного заказа (подряда). В России же рассматриваемый вопрос до недавнего времени вообще не стоял на повестке дня, что объективно было связано с социалистической, планово-распределительной экономикой бывшего СССР. Но в последние годы, даже при отсутствии должного правового регулирования на федеральном уровне, многие муниципальные образования на свой страх и риск сделали серьезные шаги по внедрению муниципального заказа и по созданию собственной нормативной базы по его реализации. Выделились в обособленную группу и получили дальнейшее развитие нормы, регулирующие отношения, связанные с применением этого нового для России способа эффективного распоряжения бюджетными средствами. В связи с этим стало возможным говорить о возникновении права муниципального заказа. Особую актуальность теме придают изменения в правовом регулировании объема полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, в перераспределении расходных обязательств.
Степень научной разработанности темы
Несмотря на актуальность и социальную значимость рассматриваемой проблемы, комплексного исследования всего круга вопросов права муниципального заказа до настоящего времени не проводилось. Это, очевидно, обусловлено тем, что внедрение самой практики муниципального заказа в хозяйственную деятельность органов местного самоуправление произошло сравнительно недавно. Таким образом, институт муниципального заказа следует признать новым и требующим серьезного научного осмысления.
В то же время следует сказать, что в отечественной юридической науке последних 15 лет появился целый ряд интересных работ, в которых содержатся концептуальные основания для правоведческого анализа самой категории «муниципальный заказ». Это работы О. Берга, П.И. Блусь, В.М. Бушуевой, И. Бабичева, Е.Г. Власовой, А.Н. Костюкова, Г.А. Малицкого, Э.Маркварта, Е.И. Николаенко, П. Ореховского, А. Прониной, И. Черновой. В недавно вышедшем учебнике Шугриной Е.С. «Муниципальное право» впервые целый параграф посвящен муниципальному заказу. В то же время можно отметить, что пока отсутствуют исследования, носящие характер целостного анализа категории «муниципальный заказ» и его правового обоснования. В предлагаемой работе акцент делается на систематизацию и обобщение накопленного муниципальными образованиями опыта и на этой основе разработку способов совершенствования механизма применения муниципального заказа как института муниципального права.
Методологической базой исследования явились научные достижения как в общей теории права, так и гражданского, муниципального и конституционного права.
В области общей теории государства и права основополагающее значение для науки имеют труды Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, С.Н. Бабурина, М.И. Байтина, В.В. Борисова, A.M. Васильева, В.М. Горшенева, Ю.И. Гревцова, М.П. Евтеева, А.Н. Иодковского, В.Б. Исакова, О.С. Иоффе, Д.А.Керимова, В.М. Корельского, Н.М. Коркунова, С.М. Корнеева, А.И. Королева, В.Н. Кудрявцева, Т.В. Кухарука, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, Е.Н. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.Ф. Мещеры, С.А. Муромцева, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, В.Н. Протасова, Ф.М. Решетникова, Р.К. Русинова, И.О. Самощенко, Л.И. Спиридонова, М.Г. Стоякина, Н.Н. Тарасова, Л.Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова, Ф.Н. Фаткуллина, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева, Р. Штаммлера, Л.С. Явича.
По конституционному и муниципальному праву в данной работе используются положения и выводы таких ученых, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, И.Н. Барциц, А.А. Белкин, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, В.В. Бойцова, Т.М. Бялкина, Б.Н. Габричидзе, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, С.А. Глотов, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, А.И. Казанник, Ю.Д. Казанчев, С.Д. Князев, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, Е.И. Колюшин, А.Н. Кокотов, А.Н.Костюков, М.А. Краснов, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, Н.В. Лазебная, В.О. Лучин, Л.А.
Морозова, В.В. Невинский, J1.A. Нудненко, И.И. Овчинников, B.C. Основин, В.А. Пертцик, А.Н. Писарев, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, В.А. Сивицкий, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, А.А. Торшенко, Г.Н. Чеботарев, Н.Н. Черногор, В.Е. Чиркин, В.И. Фадеев, Н.А. Шевелева, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.
В работе используются фундаментальные правовые категории, особый вклад в разработку которых внесли С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, О.В. Берг, И.В. Блауберг, P.JI. Иванов, М.В. Карасева, Ю.М. Козлов, А.И. Коробеев, Ю.А. Крохина, J1.A. Николаева, А.С. Пашков, Г.И. Петров, В.Н. Садовский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.Н. Скобелкин, О.В. Смирнов, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Тосунян, Н.Ю. Хаманева, А.Н. Широков, Э.Г. Юдин, В.А. Юсупов.
В работе использованы материалы статей, диссертаций и авторефератов И.В. Бабичева, О.А. Бабошина, Н.А. Богдановой, В.В. Балораменского, Н.С. Бондаря, В.В. Бойцовой, О.Н. Ванеева, И.В. Выдрина, А.Г. Гладышева, И.В. Глазуновой, Е.В Гриценко, М.Ю. Дитятковского, П.Б. Евграфова, Н.А. Емельянова, С.Д. Князева, Б.А. Кириллова, А.А. Кондрашева, М.А. Краснова, A.M. Медведева, В.И. Михайлова, С.И. Мокрого, О.А. Мотяковой, J1.H. Недокушевой, Н.Б. Орешкиной, Н.Л. Пешина, В.В. Пылина, Д.Д. Рагулина, А.А. Саломаткина, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, Л.В. Сониной, Д.Л. Суркова, А.Н. Туляй, Н.Л. Туманова, В.И. Фадеева, Н.Э. Шишкиной, С.И. Штань, Е.С. Шугриной, В.Р. Щербакова. Объект и предмет исследования.
Объектом исследования выступает право муниципального заказа как один из институтов муниципального права и весь объем правоотношений, связанных с планированием, формированием, размещением и финансированием муниципального заказа. Предметом диссертационного исследования являются теоретические суждения о муниципальном заказе, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие право муниципального заказа, нормативные договоры в сфере муниципальных финансов, а также научные изыскания в области права муниципального заказа как института муниципального права.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ теоретических и практических правовых проблем функционирования муниципального заказа и определение основных направлений (путей и способов) совершенствования правового регулирования муниципального заказа.
Для достижения этой цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:
• выстраивание понятийного ряда категории права муниципального заказа, анализ содержательной стороны понятия «муниципальный заказ»;
• выявление особенностей правовой природы муниципального заказа;
• выявление и исследование составляющих системы муниципального заказа, принципов и форм его размещения;
• обобщение и анализ содержания основных этапов процедуры реализации муниципального заказа: планирование, формирование, размещение, финансирование, заключение договора, контроль за исполнением; комплексный анализ состояния правового регулирования муниципального заказа в России на современном этапе и выявление правовой базы его применения как на федеральном уровне, так и на уровне муниципальных образований;
• систематизация правоприменительной практики и анализ нормативно-правовых актов органов местного самоуправления о муниципальном заказе и разработка путей и способов совершенствования правового регулирования муниципального заказа.
Методологическую основу проводимого исследования составляют выступающие в единстве, обеспечивающие концептуальную целостность исследования диалектический, социологический, логико-правовой, сравнительно-правовой, историко-правовой, системно-структурный методы. В работе используются индуктивный и дедуктивный способы исследования, движение от абстрактного к конкретному, от общего к частному.
Эмпирическая база исследования.
В диссертации изучается нормативно-правовая база, включающая в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные нормативно-правовые акты, правовые акты муниципальных образований (около пятидесяти нормативно-правовых актов). Использованы проект федерального закона «Об основах муниципального заказа» и программы развития местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования.
Научная новизна исследования определяется почти полной не изученностью вынесенной в его заглавие проблемы. Данная работа становится одним из первых общетеоретических исследований в области муниципального права, посвященных рассмотрению всей системы муниципального заказа и проблеме совершенствования его правового регулирования. В ней впервые осуществлен комплексный анализ всего круга проблем, связанных с правом муниципального заказа как института муниципального права.
Положения, выносимые на защиту
Проведенное исследование позволило обосновать и вынести на защиту следующие основные положения и выводы, отражающие научную новизны диссертации:
1. Муниципальный заказ является одним из основных организационно-управленческих инструментов, позволяющих эффективно распоряжаться бюджетными средствами муниципального образования. Право муниципального заказа - новый, еще окончательно не сложившийся институт муниципального права.
2. Муниципальный заказ - это размещаемое на конкурсной основе предложение органа местного самоуправления хозяйствующему субъекту выполнить работу (предоставить услугу, поставить товар) в соответствии с законодательно закрепленными за ним функциями и оплачиваемую из средств местного бюджета. В более широком понимании муниципальный заказ следует рассматривать как упорядоченную систему договорных отношений между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, предназначенную для рационального использования средств местного бюджета.
3. Механизм муниципального заказа представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, закрепляющих реализацию политики муниципального заказа на местном уровне. В нормативных актах должны быть определены права и обязанности субъектов муниципального заказа (заказчик, координатор и исполнитель), его основные этапы: этап определения потребностей муниципального образования, муниципальных нужд с учетом всех приоритетов, формирование сводного реестра предложений, осуществление процедуры размещения муниципальных заказов, заключение контракта и контроль над его исполнением.
4. Договор муниципального заказа обеспечивает экономическую и правовую основу для взаимоотношений между органами местного самоуправления как заказчика и организациями, выполняющими функции поставщика. Договор должен увязывать интересы заказчика, поставщика и потребителя товаров и услуг.
5. Контроль над исполнением муниципального заказа занимает одно из важнейших мест в системе муниципального заказа, так как цель этой системы должна состоять в своевременном выявлении обстоятельств, ведущих к срыву выполнения муниципального заказа, и устранения их. В нормативно-правовых актах должны быть четко регламентированы порядок взаимодействия и обязанности каждого из участников контроля.
6. В современных условиях крайне необходимо совершенствование нормативно-правовой базы муниципального заказа, главным образом, принятие Федерального закона «Об основах муниципального заказа в РФ».
Правовое регулирование должно осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне местного самоуправления. Федеральным законом должны устанавливаться общие принципы функционирования муниципального заказа, единообразные и однозначно трактуемые способы его размещения. На уровне муниципального образования должна разрабатываться развернутая система нормативно-правовых актов, регулирующая все возможные правоотношения в области муниципального заказа.
7. В ходе проведенного исследования обосновывается необходимость принятия также Федерального закона, определяющего принципы закупок за счет средств бюджетов всех уровней, способы размещения государственных и муниципальных заказов и порядок их применения, критерии выбора исполнителей таких заказов. Предлагается внести изменения в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ, касающиеся составов правонарушений и санкций за реализацию государственных и муниципальных закупок с нарушением законов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость результатов исследования определяется его направленностью на разработку теоретико-правовых основ муниципального заказа, его формирования, размещения, контроля над исполнением на уровне Российской Федерации и муниципальных образований.
Практическая значимость работы:
Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут быть использованы для совершенствования нормативно-правовых актов муниципальных образований, практики применения механизма муниципального заказа органами местного самоуправления. Результаты исследования можно применить в практической деятельности структурных подразделений органов местного самоуправления, занимающихся формированием муниципального заказа, а также в учебном процессе и научных исследованиях по вопросам муниципального права.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные теоретические положения и практические выводы, рекомендации и предложения были доложены автором и получили одобрение на научно-практических конференциях и семинарах Всероссийского и регионального уровня. По теме диссертации опубликовано пять статей.
Структура и объем диссертации обусловлены ее целями и поставленными задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Соломонов, Евгений Валерьевич, Омск
Заключение
В результате проведенного диссертационного исследования можно сформулировать следующие выводы:
1. В последнее время в России сложилась система правовых норм, регулирующих отношения по внедрению и реализации нового способа эффективного расходования бюджетных средств - муниципального заказа. Институт муниципального заказа оказался основным и единственным организационно-управленческим инструментом финансового обеспечения из средств бюджета муниципального образования нужд функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры и деятельности органов местного самоуправления.
Правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с муниципальным заказом, получили свое развитие и выделились в обособленную группу сравнительно недавно, следовательно, возникновение права муниципального заказа является новым, еще окончательно не сложившимся институтом муниципального права.
2. Среди проблем, которые затрудняют правовое регулирование муниципального заказа, одной из основных является проблема определения самого понятия муниципальный заказ. Часто под муниципальным заказом понимают договор, соглашение, контракт, заключаемый между органами местного самоуправления и предприятиями, учреждениями и другими исполнителями муниципальных услуг. Систематизируя и обобщая опыт в осмыслении данного понятия, автор работы определяет муниципальный заказ как размещаемое на конкурсной основе предложение органа местного самоуправления хозяйствующему субъекту выполнить работу (предоставить услугу, поставить товар), предназначенную для удовлетворения потребностей муниципального образования в соответствии с законодательно закрепленными за ним функциями и оплачиваемую из средств соответствующего местного бюджета. Если же понятие муниципального заказа рассматривать шире, то можно говорить о системе договорных отношений между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, предназначенной для рационального и эффективного использования средств местных бюджетов.
3. Формирование муниципального заказа, его размещение и контроль исполнения осуществляются в порядке, установленном Уставом муниципального образования и Положением о муниципальном заказе, утверждаемым представительным органом местного самоуправления. Формами размещения муниципального заказа являются проведение торгов в форме открытого конкурса, проведение торгов в форме закрытого конкурса, запрос котировок цен товаров, работ и услуг, закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя, закупки товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных ситуаций. Наиболее эффективными формами размещения муниципального заказа являются муниципальные торги в форме открытого и закрытого конкурса. Способ размещения муниципального заказа в значительной мере зависит от его стоимости. В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. При этом государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено другими нормативными правовыми актами.
4. Механизм муниципального заказа представляет собой упорядоченную совокупность нормативно-правовых актов, закрепляющих на местном уровне реализацию политики муниципального заказа, устанавливая порядок планирования, формирования, размещения, а также контроля над исполнением муниципального заказа. Субъектами механизма муниципального заказа являются заказчик, координатор и исполнитель муниципального заказа. Основными этапами механизма муниципального заказа, как правило, выступают определение потребностей муниципального образования, определение муниципальных нужд с учетом всех приоритетов, формирование сводного реестра предложений, осуществление процедуры размещения муниципальных заказов, заключение муниципального контракта и контроль над его исполнением. Участниками механизма муниципального заказа являются заказчик - орган местного самоуправления и исполнитель -поставщик товаров, работ или услуг для муниципальных нужд. Важную роль играют управления муниципального заказа, являющиеся структурным подразделением администрации муниципального образования, которые участвуют на всех этапах реализации механизма муниципального заказа и позволяют квалифицированно решать вопросы их организации. При этом они, в зависимости от модели муниципального заказа, могут выступать либо организатором формирования и размещения муниципального заказа, либо его методологом и контролером, либо совмещать данные функции.
5. Договор муниципального заказа является важной составляющей механизма муниципального заказа. Договор обеспечивает экономическую и правовую основу для взаимоотношений между органами местного самоуправления, выступающими в роли заказчика на товары и услуги для удовлетворения муниципальных нужд, и организациями, выполняющими функции поставщика данных товаров и услуг. Он позволяет увязать интересы заказчика в лице органа местного самоуправления, поставщика в лице организации, предоставляющей товары и услуги, и конечного потребителя товаров и услуг - населения муниципального образования. Независимо от того, каким способом выбран исполнитель муниципального заказа, заключение договора, в котором указаны права и обязанности сторон, определены условия поставки и оплаты, является обязательным. В договоре муниципального заказа предусматриваются положения относительно объема, цены, качества поставляемых товаров, работ, услуг, сроков выполнения договора, размеров неустойки за нарушение этих сроков и за отказ (уклонение) от его выполнения, порядок возмещения убытков муниципального образования при нарушении исполнителем договора муниципального заказа сверх неустойки. Заключение договоров муниципального заказа является одним из важнейших этапов процедуры реализации муниципального заказа, при этом особенно важна роль договора муниципального заказа с точки зрения последующего контроля над его исполнением.
6. Контроль над исполнением муниципального заказа - еще одно важное звено в системе муниципального заказа. Цель работы системы контроля и учета состоит, прежде всего, в своевременном выявлении обстоятельств, ведущих к срыву выполнения муниципального заказа, и проведение мероприятий по их устранению. Круг лиц, уполномоченных контролировать исполнение муниципального заказа, должен определяться в зависимости от характера самого заказа и, соответственно, форм и объема требуемого контроля.
Контроль над исполнением муниципального заказа осуществляется муниципальным заказчиком, структурным подразделение местных органов исполнительной власти, осуществляющих функции координатора муниципального заказа, представительными органами местного самоуправления, а также финансовыми и казначейскими органами местного самоуправления. Все участники контроля в сфере исполнения муниципального заказа тесно взаимодействуют между собой, при этом порядок взаимодействия и обязанности каждого из них должны быть четко регламентированы. Контроль над исполнением муниципального заказа включает в себя оценку надлежащего исполнения условий, предусмотренных муниципальным контрактом, как со стороны исполнителя муниципального заказа, так и заказчика. Повышение эффективности контроля возможно лишь при детальном закреплении в муниципальном контракте процедуры контроля, включающей в себя формы, периодичность, порядок проведения контроля, права и обязанности лиц, осуществляющих контроль, механизм их взаимодействия.
7. Совершенствование нормативно-правовой базы муниципального заказа является необходимым условием дальнейшего развития механизма муниципального заказа. Правовое регулирование механизма муниципального заказа должно осуществляться на федеральном уровне и уровне местного самоуправления.
Принятие федерального законодательства о муниципальном заказе эффективно скажется на открытости процесса расходования средств местных бюджетов, предотвращении коррупции и снижении возможностей для злоупотреблений, развитии конкуренции и повышении занятости населения, а также укреплении приоритета отечественного товаропроизводителя. Федеральным законом должны устанавливаться только общие принципы взаимодействия между властью как заказчиком муниципального заказа и хозяйствующими субъектами как исполнителями. На федеральном уровне необходимо законодательно установить единообразные и однозначно трактуемые способы размещения муниципальных заказов для предупреждения возможных ошибок при проведении процедуры выбора поставщика и последующих исков со стороны претендентов.
На уровне муниципального образования, с учетом опыта применения системы муниципального заказа и особенностей муниципального образования должна разрабатываться развернутая система нормативно-правовых актов, регулирующая все возможные правоотношения в области муниципального заказа.
Исследование проблем правового регулирования муниципального заказа позволило сформулировать ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства и нормативных актов.
8. Необходимо принять также Федеральный закон, определяющий принципы закупок за счет средств бюджетов всех уровней, способы размещения государственных и муниципальных заказов и порядок их применения, критерии выбора исполнителей таких заказов; внести в Кодекс об административных правонарушениях РФ и Уголовный кодекс РФ составы правонарушений и санкций за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением законодательства Российской Федерации и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Право муниципального заказа»
1. Нормативные правовые акты и документы
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета.-1993.- 25 декабря.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. I) от 30 ноября 1994 № 51 ФЗ (в ред. от 29.07. 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации.-1994,- №32.-Ст.3301.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. II) от 26 января 1996 года № 14 ФЗ. (в ред. от 23.12.2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации .-1996.-№5.- Ст.410.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145 -ФЗ (в ред. от 20.08.2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации ,-1998.-№31 .-Ст.3823.
6. Федеральный Закон Российской Федерации № 154-ФЗ от 28.08.95 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. -№35. -Ст. 3506.
7. Федеральный Закон Российской Федерации № 126-ФЗ от 25.09.97 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 29.06.2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. - № 39. - Ст. 4464.
8. Федеральный закон от 6 мая 1999г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации.-1999.-№ 19,- Ст.2302.
9. Федеральный Закон РФ от 06. 10.2003 г. № 131-Ф3 « Об общих принципах организации местного самоуправления» (в ред. от 12.08.2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации.-2003.-№40.- Ст.3822.
10. Указ Президента Российской Федерации № 2265 от 22.12.93. «О гарантиях местного самоуправления в РФ // Собрание законодательства РФ. -1993.- 52. Ст. 5071.
11. Указ Президента Российской Федерации № 568 от 11.06.97. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. - № 24. - Ст. 2741.
12. Указ Президента Российской Федерации № 1370 от 15.10.99. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. - № 42. - Ст. 5011.
13. Указ Президента РФ от 07.02.95. № 103 «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» (с дополнением от 09.08.95.). // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Проф.»
14. Постановление Правительства Москвы от 15 октября 1996 года № 852 «О порядке и организации проведения конкурсов на размещение городских и муниципальных заказов» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Проф.»
15. Устав г. Омска (с изменениями от 15 ноября 1995 года, 16 октября, 4 декабря 1996 года.) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Проф.»
16. Постановление Псковской городской Думы от 27.10.2000 г. № 343. «Об утверждение Положения о муниципальном заказе в городе Пскове» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Проф.»
