АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Неправительственные организации и органы государственной власти»
На правах рукописи
ОО4607349
Субочева Виолина Александровна
НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (административно-правовые основы взаимодействия)
Специальность 12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2010
004607349
Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАГС)
Научный руководитель: Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, Овчинников Иван Иванович
доктор юридических наук, профессор Заслуженный деятель науки РФ Дмитриев Юрий Альбертович
кандидат юридических наук Лермонтова Наталья Викторовна
Ведущая организация: Российский университет дружбы
народов
Защита состоится 29 июня 2010 года в 12 00 часов на заседании Диссертационного Совета Д-502 006 01 по юридическим наукам в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу 119606, г Москва, пр-т Вернадского, 84, корп 1,ауд 3370
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС Автореферат разослан «28» мая 2010 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Е Ю Киреева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что неправительственные организации играют важнейшую роль в формировании современного гражданского общества в России, становлении демократии, защите прав и свобод граждан Все более заметным становится их вклад в решение общенациональных и региональных задач, связанных с развитием экономики, социальной защитой населения и, прежде всего, в совершенствование и повышение эффективности взаимодействия и сотрудничества между общественными институтами и органами государственной власти Активность неправительственных организаций проявляется в самых разнообразных сферах - социальной, культурной, образовательной, жилищно-коммунальной, здравоохранения и других
Международная практика свидетельствует, что учет международных стандартов и специфики деятельности неправительственных организаций является гарантией процесса динамичного и поступательного развития гражданского общества, повышения общественного потенциала любой страны, вставшей на путь демократизации государственно-общественных отношений
В настоящее время в отечественном законодательстве содержится довольно обширный комплекс общих норм, обеспечивающих регулирование правового положения, порядка создания и деятельности неправительственных организаций, форм их взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления Существует также ряд специальных законодательных актов, регулирующих деятельность отдельных категорий неправительственных организаций, в числе которых молодежные и детские общественные объединения, религиозные организации, адвокатские организации, организации работодателей, инвалидов и другие Динамичное развитие сектора неправительственных организаций, повышение их социальной значимости в обществе требуют постоянного совершенствования правовых условий их деятельности
Налаживание конструктивного диалога и сотрудничества между неправительственными организациями и органами государственной власти (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации) является важнейшим условием эффективного
функционирования неправительственных организаций, формирования благоприятных условий для участия граждан в принятии и реализации решений, включения их потенциала в достижение общенациональных целей страны Следовательно, вопросы совершенствования и пересмотра действующего законодательства, регулирующего сферу взаимодействия неправительственных организаций с органами государственной власти, являются весьма актуальными и значимыми для реализации принципов демократического государства
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу для исследования составили, прежде всего, работы общетеоретического и отраслевого характера Наиболее обстоятельно вопросы гражданского общества (истории его зарождения и развития, форм взаимодействия с государством, содержания и классификации его институтов) исследовались в трудах таких ученых, как С Абакумов, Т К Бойкова, В В Витюк, В И Гавриленко, С Е Заславский, А Д Керимов, С А Комаров, В В Лазарев, X Б Толкачев и др
Из советских исследователей вопросам неправительственных организаций уделяли внимание И А Азовикин, Л М Алексеева, Н И Данченко, В В Кравченко, Г А Кудрявцева, И И Лукашук, А И Лукьянов, А Д Степанский, А Н Талалаев, А И Щиглик, Ц А Ямпольская, М В Яновский
Вопросы создания и деятельности неправительственных организаций в Российской Федерации неоднократно являлись предметом исследования в юридической науке Им посвящены работы таких ученых, как И В Аверкиев, А П Боровиков, Е В Зайцева, Г А Кудрявцева, Т.Д Матвеева, С А Солдатов, С С Юрьев и др
Важное значение для административно-правового анализа направлений взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций, имеют работы А Л Арефьева, М В Батуриной, М П Бурова, Д Г.Бурцева, В Д Граждана, Л Ю Грудцыной, А В Егорова, Б А Исаева, Ю В Ирхина, М Н Марченко, М С Матейковича, О В Орловой, А Подберезкина, И В Понкина, В Л Римского, А Ю Сунгурова, В Л Тамбовцева, С Н Шевердяева
Вместе с тем проблемы взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций в современных условиях проведения административной реформы в научной литературе
исследованы фрагментарно и недостаточно, что предопределило необходимость нового исследования
Объектом диссертационного исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе осуществления взаимодействия неправительственных организаций и органов государственных власти
Предметом диссертационного исследования является законодательство, регулирующее административно-правовые, финансово-правовые аспекты взаимодействия неправительственных организаций и органов государственной власти и практика реализации данного законодательства
Целью диссертационной работы является исследование административно-правовых основ взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций
Достижение поставленной цели осуществилось в ходе решения следующих задач
- анализ правового содержания основных понятий, рассматриваемых в диссертационном исследовании, выявление юридически значимых соответствий и различий между ними,
- исследование особенностей и тенденций современного развития административно-правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти с неправительственными организациями,
- выявление недостатков административно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций, разработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в исследуемой области,
- анализ практики реализации административно-правовых норм и механизмов, гарантирующих, регулирующих и обеспечивающих взаимодействие органов государственной власти и неправительственных организаций,
- выработка приоритетных направлений повышения эффективности административно-правовой политики Российской Федерации в сфере контроля и поддержки деятельности неправительственных организаций,
выявление и исследование основных особенностей административной правосубъектности неправительственных организаций, проявляющиеся в административно-правовых отношениях, в том числе в отношениях в связи с государственной регистрацией
неправительственных организаций, государственным надзором и контролем за деятельностью неправительственных организаций, а также иных административных правоотношениях
Методологическую основу диссертации составили классические общенаучные и специальные методы познания, в частности анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический методы, метод сравнительного правоведения, анализ документов и т д Их применение и сочетание с современными достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить н проанализировать содержание государственно-правового механизма сотрудничества и поддержки неправительственных организаций
Нормативно-правовую базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты
В ходе диссертационного исследования изучен обширный научно-монографический материал, публикации по вопросам теории государства и права, истории государственного управления, конституционному, административному, служебному и иным отраслям российского права
Научная новизна диссертационного исследования определяется разработкой теоретических и практических аспектов правового обеспечения эффективного сотрудничества государственных органов и неправительственных организаций, обоснованием рекомендаций и предложений, направленных на повышение результативности деятельности органов государственной власти и неправительственных организаций
Элементы новизны проявлены в выявлении наиболее важных, ключевых проблем механизма правового регулирования дальнейшего развития, совершенствования и повышения эффективности
взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций
Результатом проведенного исследования являются следующие положения, выносимые на защит}':
1 В диссертационной работе предложено ряд авторских уточненных дефиниций основных понятий по теме диссертационного исследования
В авторской концепции, неправительственная организация — не являющаяся государственной или муниципальной (и не имеющая в составе учредителей органов государственной власти или органов местного самоуправления, государственных или муниципальных органов и учреждений) некоммерческая организация, добровольно создаваемая для реализации не связанных с извлечением и распределением между участниками прибыли основных целей, в том числе, социальных, культурных или (и) правозащитных, - позиционируется как понятие, собирательно характеризующее совокупность объединений, образующих ряд институтов гражданского общества Это понятие в настоящее время отсутствует в законодательстве Российской Федерации, что оказывает негативное влияние на административно-правовые отношения, складывающиеся между органами государственной власти и неправительственными организациями
2 Проведенный анализ форм поддержки и сотрудничества органов государственной власти с неправительственными организациями позволил выделить два типа таких форм
1) поддержка функционирования и развития общественных организаций, осуществления и совершенствования их уставной деятельности К данному типу относятся следующие формы предоставление независимым некоммерческим организациям налоговых льгот, предоставление налоговых льгот лицам, оказывающим материальную поддержку неправительственным организациям, предоставление неправительственным организациям льгот неналогового характера (по аренде помещений и т п), безвозмездная передача государственного или муниципального имущества (зданий, сооружений, технических средств и т п ) в собственность независимым некоммерческим организациям, предоставление льготных кредитов, информационная, консультационная помощь и другие формы поддержки
2) привлечение неправительственных организаций к разработке и реализации государственных и муниципальных программ Здесь выделены такие формы, как координация деятельности и совместная разработка программ, размещение заказов на выполнение социальных услуг, поддержка проектов и программ неправительственных организаций в рамках государственных и муниципальных программ
3 Диссертантом сформулирован и обоснован вывод о том, что в настоящее время в условиях достаточного формального уровня
нормативной конституционно-правовой и международно-правовой гарантированности условий свободной деятельности неправительственных организаций и обеспеченности механизмами правового института взаимодействия государства и неправительственных организаций актуализируется вопрос совершенствования административно-правовых основ и механизмов такого взаимодействия, поскольку их недостаточность в законодательстве Российской Федерации является причиной неэффективной реализации указанных конституционно-правовых и международно-правовых гарантий и, как следствие, существенным сдерживающим фактором развития гражданского общества в России и его потенциала осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти
4 Показано, что установленный законодательством особый порядок государственного контрочя и надзора в отношении саморегулируемых организаций, осуществляемых органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, создает административные препятствия для деятельности значительной части социально ориентированных саморегулируемых организаций В основе дифференцируемого подхода к государственному контролю за деятельностью саморегулируемых организаций должен лежать принцип разделения саморегулируемых организаций в зависимости от сферы и направления деятельности (торговля, строительство, аудиторская деятельность и тд), а также принцип разделения в зависимости от источников финансирования и величины доходов
5 Обоснован вывод, что основная часть бюджетных средств в социальной сфере, направляемая на финансирование оказания определенных видов социальных услуг, должна распределяться не в форме финансирования содержания государственных учреждений, а в форме государственных (муниципальных) грантов и контрактов, заключаемых как с государственными, так и с негосударственными некоммерческими организациями При конкурсном распределении бюджетных средств, например, при выделении государственных контрактов, должна быть обеспечена реальная возможность участия неправительственных организаций наравне с государственными (муниципальными) некоммерческими организациями Так как в большинстве своем государственные (муниципальные) контракты заключаются в рамках реализации государственных (муниципальных)
социальных программ, необходимо в нормативных документах, определяющих порядок разработки и реализации государственных и муниципальных программ, дать прямое указание на возможность участия в этих программах на конкурсной основе неправительственных организаций независимо от формы их собственности
6 Сформулирован и научно обоснован вывод о необходимости законодательного закрепления правовой интерпретации понятия «общественно-государственные (государственно-общественные)
объединения» (автономные некоммерческие организации, некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, государственные корпорации), поскольку соответствующим терминам, содержащимся в Федеральном законе от 19 мая 1995 г 82-ФЗ «Об общественных объединениях» не дано толкования Понятие «общественно-государственные (государственно-общественные) объединения» дает четкое представление о функционапьном различии общественных объединений, созданных при участии государства (например, некоторые виды фондов) от неправительственных организаций, не являющихся государственными или муниципальными некоммерческим» организация (и не имеющими в составе учредителей органов государственной власти или органов местного самоуправления, государственных или муниципальных органов и учреждений)
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения и рекомендации по оптимизации сотрудничества органов государственной в части и неправительственных организаций способствуют повышению эффективности профессиональной деятельности органов государственной власти и институтов гражданского общества, могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и неправительственных организаций, а так же в научных исследованиях и в преподавании по проблематике конституционного и административного права
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и результаты исследования нашли отражение в
публикациях, выступлениях на научно-практических конференциях, участии в круглых столах
Структура диссертационного исследования обусловлена целью, задачами, логикой исследования и включает введение, две главы, каждая из которых состоит из трех параграфов, заключение, список используемых нормативных правовых источников и научной литературы
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе Излагаются методики проведения исследования, полученные в его результате теоретические и практические выводы и предложения
В первой главе диссертационного исследования -«Неправительственные организации в Российской Федерации: административно-правовое положение в системе институтов гражданского общества» - дано понятие «неправительственной организации», раскрыта правовая природа неправительственных организаций как институтов гражданского общества, проведен анализ становления, развития, дана характеристика видов неправительственных организаций в Российской Федерации, рассмотрены правовые основы организации и деятельности неправительственных организаций
В формировании гражданского общества и решении важнейших социальных проблем значительную роль играют неправительственные организации, образующие так называемый «третий сектор»
Федеральный закон от 19 мая 1995 г № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимает добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения, Федеральный закон от 12 января 1996 г № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» признает в качестве некоммерческой организацию, не имеющую извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющую полученную прибыль между
участникам Термин «третий сектор» является на сегодняшний день общепризнанным в мировой практике обозначением некоммерческих, благотворительных инициатив (первый сектор - государственный, второй сектор - коммерческий)
Следует подчеркнуть, что основы для выработки современной концепции деятельности общественности во имя защиты своих прав заложены помимо Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе от 19 мая 1995 г № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», в котором обозначена наиболее характерная черта неправительственных организаций - их создание отдельными лицами, группами лиц Закон гласит органы государственной власти и органы местного самоуправления не мог>т быть учредителями, чпенами и участниками общественных объединений
После принятия Закона в отечественной науке четко обозначались попытки отразить «новые подходы» к общественным организациям Например, их опредепяют как «важнейшие институты гражданского общества, самодеятельные и самоуправляющиеся ассоциации его членов, добровольно создающиеся для реализации разнообразных личных интересов субъектов этих организаций и через их всеобщую зависимость и взаимосвязь для решения интересов общественных объединений»1 В научной литературе отмечались также такие важные признаки общественных организаций, как добровольность и законность Негосударственный характер организаций включается некоторыми авторами в перечень основных сущностных элементов понятия и юридического статуса общественных объединений, наряду с добровольностью и некоммерческим характером С С Юрьев пишет «негосударственный (неправительственный) характер общественных объединений, выражается в их способности независимо осуществлять функции, которые не являются государственными»2
Логика возникновения и развития в России этой качественно новой категории общественных организаций, их независимость от власти привела к целесообразности их определения как «неправительственных организаций» Принятый в мировой практике термин «неправительственные организации», на взгляд диссертанта, больше
1 См Сочдатов С А Общественные организации в Российской Федерации (политико-правовое и институционное исследование) -М,1994 С 34
2 Юрьев С С Правовой стат) с общественных объединении - М, 1995 С 15
отвечает сущности этого явления Уже в самом определении отражены его наиболее значимые характеристики Вместе с тем, термин «неправительственные организации» не является единственным Есть точка зрения, согласно которой он не совершенен, так как носит некий «отрицающий» смысл Одновременно подвергаются критике и другие термины, в частности, «ассоциации», «добровольные организации», «общественные организации» как не точно определяющие природу этого явления В связи с усилением демократических процессов в последнее время появился еще один термин «организации гражданского общества»
Негосударственные некоммерческие организации называют еще «третий сектор» К «третьему сектору» относят независимые от государства общественные (неправительственные) объединения разных форм, которые создаются гражданами для реализации инициатив некоммерческого характера и направлены как на самореализацию, так и на достижение социальных изменений, значимых для общества в целом Это новый ресурс общественности и общественной инициативы, под которой мы понимаем не только организационно-правовую форму (общественные объединения, некоммерческое партнерство и т п), но и те группы, в том числе и профессиональные, которые обеспечивают выполнение социально-значимых функций
Вместе с тем, наиболее распространенным остается термин -неправительственные организации (НПО) Он же является наиболее применимым в документах международных организаций
В отечественной науке наиболее распространенными остаются термины «общественные объединения» и «общественные организации» Многие авторы не видят существенных различий между этими терминами, исследуя общественные объединения и подчеркивая их негосударственный характер, нередко заменяет термин общественные организации на «неправительственные»3
В Указе Президента Российской Федерации от 18 октября 1996 г № 1457 «Об утверждении Положения Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» употребляются все три термина общественные организации, неправительственные организации и общественные объединения При этом не определяются между ними какие-либо различия
3 Юрьев С С Правовой стату с общественных объединений -М,1995 С 15
В практике всех международных организаций системы ООН, деятельности крупных международных неправитетьственных организаций, работе европейских и других региональных сетей этот термин является устоявшимся и наиболее точно соответствует описанию такого явления, как «неправительственный сектор» в целом
В связи с этим в диссертационной работе выведено авторское определение понятия «неправительственная организация» - это не являющаяся государственной или муниципальной (и не имеющая в составе учредителей органов государственной власти или органов местного самоуправления, государственных или муниципальных органов и учреждений) некоммерческая организация, добровольно создаваемая для реализации не связанных с извлечением и распределением между участниками прибьпи основных целей, в том числе, социальных, культурных или (и) правозащитных, - позиционируется как понятие, собирательно характеризующее совокупность объединении, образующих ряд институтов гражданского общества Это понятие в настоящее время отсутствует в законодательстве Российской Федерации, что оказывает негативное влияние на административно-правовые отношения, складывающиеся между органами государственной в части и неправительственными организациями
Российское законодательство допускает создание общественных организаций в разнообразных формах Правовая форма организации характеризует, прежде всего, специфику имущественных отношений между организацией и ее учредителями, но во внимание принимаются и другие обстоятельства, а именно конкретные цели и содержание деятельности Перечень важнейших форм некоммерческих организаций, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 12 января 1996 г № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» Перечень включает потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), фонды, некоммерческие партнерства, учреждения, автономные некоммерческие организации, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы)
Большинство неправитечьственных организаций созданы для решения тех же самых задач, с которыми повседневно имеют дело государственные и муниципальные органы Это забота о малообеспеченных, больных, социально неблагополучных гражданах, содействие воспитанию и образованию детей и подростков, сохранение и
развитие культуры, реальная защита прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации, и многое другое из того, что не может быть обеспечено на чисто коммерческой, рыночной основе Диссертантом обозначено в работе, что не все некоммерческие организации являются неправительственными и осуществляют функции по решению социальных проблем, которые возложены на органы государственной власти Речь идет о неправительственных организациях формулирующих и реализующих не корпоративный, не узколичностный, не сегментарный общественный интерес, а широкий общественный интерес (например, неправительственные организации по профилактике социально сиротства) То есть неправительственные организации выполняют социальные функции органов государственной власти, отличаясь тем, чго государственные органы навязывают свой интерес и свои методы решения социально значимых общественных проблем, а неправительственные организации способны решать задачи своими методами, недоступными по тем или иным причинам органам государства Существование неправительственных организаций, прежде всего, тем и обусловлено, что наиболее активные члены общества стремятся внести свой вклад в решение стоящих перед ним проблем, не только выполняя прямые обязанности, возлагаемые государством на всех граждан, но и делая нечто «сверх обязанностей», добровольно В этой связи очевидна необходимость объединения и координации усилий неправительственных организаций и органов государственной власти
В ряде случаев неправительственные организации действуют успешнее и экономичнее, чем государственные учреждения Это показывают исследования, проводившиеся во многих странах В результате государству нередко оказывается выгоднее передавать средства независимым некоммерческим организациям, разумеется, в обмен на четкие, конкретные и контролируемые обязательства с их стороны, чем создавать дополнительные организации Так, в США в 80-е годы в «третий сектор» направлялось более трети всех расходов на социально-культурные нужды, в том числе, более половины всех федеральных расходов на социальное вспомоществование, культуру, науку к гуманитарные цели Проведенный анализ показал, что выгоды бюджетного финансирования независимых некоммерческих организаций особенно велики, когда налицо хотя бы одно из следующих двух условий имеется возможность привлечь к работе добровольцев, и решаемая задача не совсем стандартна, требуется
нешаблонный подход к конкретной категории получателей услуг, глубокая индивидуализация деятельности Таким образом, сотрудничество государства и органов местного самоуправ зения с организациями «третьего сектора» способно служить важным фактором повышения эффективности использования средств, в особенности выделяемых на социальные нужды
Само по себе укрепление демократического государства и развитие местного самоуправления решающим образом зависит от формирования современного гражданского общества Речь идет о разнообразных формах цивилизованного взаимодействия граждан, их добровольного участия в общественных делах В роли «несущих конструкций» гражданского общества выступают именно неправительственные организации Чем теснее и плодотворнее контакты государства с этим сектором, тем зучше взаимопонимание власти и общества и тем менее вероятно их взаимное отчуждение
В то же время неправительственные организации нуждаются в поддержке со стороны государства Достаточно типичный пример добровольцы готовы объединить усилия и средства для помощи какой-тибо категории нуждающихся, но им трудно оплачивать аренду необходимою для работы помещения по ставкам, установленным для коммерческих организаций, и платить налоги Предоставление им льгот способно обеспечить достижение цели, на которую в противном случае пришлось бы затратить больше средств из регионального или городского бюджета Не менее важна заинтересованность общественных организаций в действенном контроле со стороны государственных и муниципальных органов Такой контроль гарантирует отсутствие злоупотреблений, которые препятствуют выполнению функций, взятых на себя некоммерческими организациями, и снижают их престиж Деятельность большинства неправительственных, в том числе, благотворительных, организаций нацелена на решение насущных проблем конкретного населенного пункта или региона Немалый вклад в решение этих проблем вносят также региональные и местные отделения некоммерческих организаций, действующих в масштабе всей Российской Федерации «Третий сектор» успешнее развивается там, где представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления ориентируют и стимулируют
неправительственные организации, не допуская вместе с тем неоправданного вмешательства в их деятельность
Вторая глава диссертационного исследования - «Административно-правовые основы взаимодействия неправительственных организаций с органами государственной власти» - посвящена анализу российского законодательства, регулирующего аспекты взаимодействия неправительственных организаций с Президентом Российской Федерации, органами законодательной и исполнительной власти, рассмотрены организационно-правовые формы взаимодействия государственных органов с неправительственными организациями
Перечень форм поддержки и сотрудничества государственных органов с неправительственными организациями применительно ко всем общественным организациям предусмотрен ст 31 Федерального закона от 12 января 1996 г № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» Кроме того, для общественных объединений такой перечень дан в ст 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», а для благотворительных организаций - в ст 18 Федерального закона от 11 августа 1995 г № 135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», а также в ряде законов о благотворительной деятельности, принятых субъектами Российской Федерации Широкий круг форм государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений предусмотрен главой И Федерального закона от 28 июня 1995 г № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации
Проведенный анализ этих перечней позволяет выделить два типа форм поддержки и сотрудничества государственных органов власти с неправительственными организациями
1 Поддержка функционирования и развития общественных организаций, осуществпения и совершенствования их уставной деятельности К данному типу относятся следующие формы
- предоставление независимым некоммерческим организациям налоговых льгот,
предоставление налоговых льгот лицам, оказывающим материальную поддержку неправительственным организациям,
предоставление неправительственным организациям льгот неналогового характера (по аренде помещений и т п ),
- бюджетное финансирование (субсидирование) отдельных видов расходов неправительственных организаций (выделение средств на ремонт помещений, на оплату услуг связи, на обучение кадров и т д),
- безвозмездная передача государственного или муниципального имущества (зданий, сооружений, технических средств и т п) в собственность независимым некоммерческим организациям,
- предоставление льготных кредитов,
- информационная, консультационная помощь и другие формы поддержки
2 Привлечение неправительственных организаций к разработке и реализации государственных и муниципальных программ Здесь выделены такие формы, как
- координация деятельности и совместная разработка программ,
- размещение заказов на выполнение социальных услуг,
- поддержка проектов и программ неправительственных организаций в рамках государственных и муниципальных программ
В диссертационной работе исследованы такие контрольные и экспертные функции неправитечьственных организаций как проведение мониторинга контроль за деятельность органов власти, проведение общественной экспертизы (например, антикоррупционная экспертиза законодательных актов) Проанализирован Федеральный закон от 17 июля 2009 г № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», предусматривающий возможность институтов гражданского общества и граждан в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, и за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов Представители институтов гражданского общества имеют возможность отправить обоснованные результаты экспертизы с предложениями по устранению недостатков в органы государственной власти При этом законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» не предусматривается механизм взаимодействия органов государственной власти и представителей институтов гражданского общества, например, в составе рабочих групп по антикоррупционной экспертизе Поэтому в одних субъектах Российской Федерации неправительственные
организации являются партнерами органов государственной власти в антикоррупционной политике и входят в различные рабочие группы и участвуют в разработке программ, планов и т п , в других регионах вообще не участвуют, в третьих ведут самостоятельную работу, параллельную деятельности антикоррупционных комиссий и комитетов, созданных органами власти И нередко по причине отсутствия доступа в СМИ результаты работы таких неправительственных организаций известны очень узкому кругу лиц
Предоставление «третьему сектору» государственных средств может носить прямой и косвенный характер (прямое и косвенное финансирование) Прямое финансирование - это, например, оплата некоммерческой организации выполняемого ею социального заказа Косвенным финансированием является предоставление льгот, то есть освобождение от части платежей, главным образом налоговых, а также иных обязательств, которые организация должна была бы в противном случае нести по отношению к государственным органам
Косвенное финансирование ориентировано, как правило, на некоммерческий сектор в целом или на довольно широкие группы организаций благотворительные организации, организации здравоохранения, образования, культуры и т п В рамках таких групп получают поддержку организации, осуществляющие весьма различные виды деятельности, использующие традиционные и нетрадиционные формы и методы работы, существующие относительно давно и вновь созданные организации Таким образом, косвенное финансирование - это фактор развития «третьего сектора», роста числа и увеличения разнообразия составляющих его организаций Указанные свойства косвенного финансирования проявляются только в том случае, когда льготы предоставляются категориям организаций, а не в индивидуальном порядке Важно также, чтобы льготы были достаточно стабильными и не подвергались частым пересмотрам
Прямое финансирование связано с достижением определенной цели, решением конкретной проблемы, с детальным сопоставлением наличия и потребностей в финансовых средствах Такое финансирование предполагает индивидуальный подход Вместе с тем, для того, чтобы у государственного органа была возможность обоснованного выбора неправительственных организаций для их привлечения к реализации стоящих перед этим органом целей, круг таких организаций должен быть
достаточно широк и разнообразен, чему способствует косвенное финансирование «третьего сектора»
В числе задач политики Правительства Российской Федерации по проведению административной реформы указан ряд направлений поддержки развития неправительственных организаций
- развитие негосударственных форм обслуживания населения в сферах здравоохранения, образования, культуры,
- предоставление налоговых льгот для меценатов и инвесторов в сферах образования и культуры, включая льготное налогообложение доходов от собственной деятельности организаций образования,
- создание условий для развития неправительственных структур образования, приватизации образовательных учреждений,
- поощрение деятельности неправительственных организаций культуры
Существуют следующие организационные формы взаимодействия органов государственной власти с неправительственными организациями
- подразделения или отдельные работники этих органов, на которые возложена обязанность по взаимодействию с неправительственными организациями,
- различного рода совещания, советы, комитеты и тп, участниками которых являются представители двух указанных сторон
Взаимодействие с неправительственными организациями может осуществляться «отраслевыми» и специально ориентированными на такие организации подразделениями государственных и муниципальных органов Первые - это подразделения социальной защиты, образования, культуры и тд Ко вторым относятся, например, отделы по связям с общественностью региональных и городских администраций
Отраслевые подразделения, осуществляя подготовку и реализацию программ, проектов, мероприятий в профильных для них сферах (социальная защита населения, образование, культура и т д), должны взаимодействовать с соответствующими по направлениям деятельности неправительственными организациями, рассматривая вопросы размещения среди них социального заказа, их субсидирования и др
Основной задачей подразделений второго типа является налаживание плодотворного сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления с неправительственными организациями Такие подразделения, инициируя подготовку и принятие
специальных законодательных и иных нормативных правовых актов (например, законов о благотворительной деятельности в соответствующем регионе, социальном заказе), отстаивая интересы неправительственных организаций при решении вопросов налогообложения, разработке и реализации государственных и муниципальных программ, проектов и т д , становятся «квази» лоббистами интересов неправительственных организаций Эти подразделения играют положительную роль в укреплении взаимосвязей неправительственных организаций с отраслевыми подразделениями государственных органов, в том числе, и на уровне субъектов Российской Федерации
Состав и характер организационных форм второго типа в основном зависит от количества и разнообразия неправительственных организаций в регионе, что, в конечном счете, определяется его масштабами и экономическим потенциалом В общем случае, чем больше численность и разнообразнее состав действующих на территории субъекта Российской Федерации неправительственных организаций, тем более сложными и многогранными являются организационные формы их взаимодействия с соответствующими государственными и муниципальными структурами
Когда число функционирующих на территории су бъекта Российской Федерации неправительственных организаций относительно невелико, государственные органы проводят регулярную работу со всеми этими организациями Предпочтительной организационной формой такой работы является постоянно действующее совещание, участниками которого выступают представители соответствующих органов и всех некоммерческих организаций региона
При увеличении числа и повышении разнообразия независимых некоммерческих организаций
- повышается роль отраслевых форм организации взаимодействия государственных органов с неправительственными организациями, то есть форм, объединяющих организации, сходные по направлениям деятельности (культура, образование, благотворительность и т п ),
- формы, охватывающие все неправительственные организации региона или же все организации с определенным направлением деятельности, заменяются представительными формами, то есть формами, участниками которых являются представители неправительственных организаций или же отраслевой группы организаций,
- постоянные формы дол о шлются совещаниями, слушаниями, которые собираются по мере необходимости для рассмотрения опредетемных, представляющих общий интерес вопросов
Развитие отраслевых форм организации взаимодействия государственных органов с неправительственными организациями не уменьшает важность создания форм, ориентированных на некоммерческий сектор в целом Во-первых, многие актуальные сегодня вопросы, связанные с коренными преобразованиями в экономике и политике, формированием принципиально новых взаимоотношений .между государством и обществом, касаются всех организаций «третьего сектора», и решать их надо совместными усигаями, учитывая интересы многих сторон Во-вторыч, когда происходят быстрые и существенные изменения очень важно, чтобы положительный опыт, накопленный одними группами неправительственных организаций во взаимоотношениях с государством, в короткие сроки становился достоянием всех его групп
С учетом вышеизложенного могут быть представлены следующие возможные модели организации взаимодействия органов государственной власти с неправительственными организациями, расположенные в порядке роста числа и разнообразия таких организаций в субъекте Российской Федерации
1 постоянное совещание, участниками которого являются представители всех выразивших желание неправительственных организаций и государственных органов,
2 постоянные совещания по направлениям деятельности неправительственных организаций,
3 постоянные совещания по направлениям деятельности и представительная форма для неправительственных организаций в целом,
4 представительные формы как по направлениям деятельности неправитетьственных организаций, так и для «третьего сектора» в цетом
С развитием представительных форм повышается необходимость их дополнения формами, максимально открытыми для участия всех независимых некоммерческих организаций региона или организаций с определенным направлением деятельности В качестве такой формы могут быть публичные слушания по тому или иному вопросу, представляющему общий интерес
На уровне субъектов Российской Федерации целесообразно создание в качестве организационных форм взаимодействия органов государственной власти с неправительственными организациями
постоянных совещаний по направлениям деятельности неправительственных организаций,
- Координационного Совета неправительственных организаций и органов государственной власти как представительной формы для некоммерческого сектора в целом
Основными целями создания Совета являются
осуществление и развитие взаимодействия органов государственной власти с организациями «третьего сектора»,
обеспечение и совершенствование государственной и муниципальной поддержки этих организаций,
- повышение роль и значения неправительственных организаций в отношениях с политической элитой и бизнесом субъектов Российской Федерации, что привело бы к повышению интереса и эффективности в их сотрудничестве с неправительственными организациями
Так как предусмотренные законодательством формы и виды неправительственных организаций чрезвычайно многочисленны, диссертант исследовал основные организационно-правовые формы неправительственных организаций, в том числе, фонды, автономные некоммерческие организации, некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, государственные корпорации и другие формы, уделяя внимание их правовым характеристикам и основным особенностям
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе выводы, имеющие теоретическое и практическое значение, приводятся рекомендации и предложения по исследуемой теме
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, рекомендуемых перечнем ВАК Минобрнауки РФ:
1 Субочева В А Социальное партнерство органов государственной власти и некоммерческих организаций" правовые аспекты //Современное право 2009 №9(1) С 12-15 (0,6 п л ),
Научные работы, опубликованные в иных изданиях:
2 Субочева В А (Комлева В А) Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в условиях глобализации // Охрана окружающей среды в условиях глобализации материалы IV региональной научной экологической конференции для студентов и аспирантов юридических учебных заведений / отв ред А В Захаров — Тамбов Изд-во Першина Р В , 2006 - С 41-47 (0,5 п л),
3 Субочева В А (Комлева В А) Взаимодействие Российской Федерации с правительственными и неправительственными организациями в решении экологических проблем // Актуальные проблемы юридической науки сборник научных работ аспирантов и студентов Института права Тамбовского государственного университета им Г Р Державина / отв ред В М Пучнин - Выпуск 2 - Тамбов Изд-во Першина Р В , 2006 - С 186-190 (0,2 п л),
4 Субочева В А Контроль органов юстиции за деятельностью общественных объединений // Современное российское право пробелы, пути совершенствования сборник статей Международной научно-практической конференции - Пенза Приволжский Дом знаний, 2008 - С 147-148 (0,15 п л),
5 Субочева В А Социальное партнерство государственной власти и некоммерческих организаций // Государственное управление и право сборник научных статей Выпуск 8/2009, под общ Ред И Н Барцица - М • Изд-во РАГС, 2009 - С 55-62 (0,4 ил),
6 Субочева В А Формы поддержки и сотрудничества государственных и муниципальных органов с организациями «третьего сектора» // Нравственные императивы в праве 2009 № 1 (3) С 38-41 (0,3 п л),
7 Субочева В А К вопросу о взаимодействии государства и гражданского общества // Нравственные императивы в праве 2009 № 4 (6) С 72-75 (0,4 п л)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Субочевой Виолины Александровны
Тема диссертационного исследования
«Неправительственные организации и органы государственной власти (административно-правовые основы взаимодействия)»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Овчинников Иван Иванович
Изготовление оригинал-макета Субочевой В А
Подписано в печать 27 мая 2010 г Тираж 80 экз Уел п л 1,1
Отпечатано ОПЫТ РАГС Заказ № 244 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Субочева, Виолина Александровна, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Неправительственные организации в Российской Федерации: административно-правовое положение в системе институтов гражданского общества
1.1. Понятие и природа неправительственных организаций как институтов гражданского общества
1.2. Становление, развитие и виды неправительственных организаций в Российской Федерации
1.3. Правовые основы организации и деятельности неправительственных организаций
Глава 2. Административно-правовые основы взаимодействия неправительственных организаций с органами государственной власти
2.1. Правовые основы взаимодействия неправительственных организаций с Президентом Российской Федерации
2.2. Взаимодействие неправительственных организаций с органами законодательной власти
2.3. Формы взаимодействия и сотрудничества неправительственных организаций с органами исполнительной власти
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Неправительственные организации и органы государственной власти"
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что неправительственные организации играют важнейшую роль в формировании современного гражданского общества в России, становлении демократии, защите прав и свобод граждан. Все более заметным становится их вклад в решение общенациональных и региональных задач, связанных с развитием экономики, социальной защитой населения и, прежде всего, в совершенствование и повышение эффективности взаимодействия и сотрудничества между общественными институтами и органами государственной власти. Активность неправительственных организаций проявляется в самых разнообразных сферах - социальной, культурной, образовательной, жилищно-коммунальной, здравоохранения и других.
Международная практика свидетельствует, что учет международных стандартов и специфики деятельности неправительственных организаций является гарантией процесса динамичного и поступательного развития гражданского общества, повышения общественного потенциала любой страны, вставшей на путь демократизации государственно-общественных отношений.
В настоящее время в отечественном законодательстве содержится довольно обширный комплекс общих норм, обеспечивающих регулирование правового положения, порядка создания и деятельности неправительственных организаций, форм их взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Существует также ряд специальных законодательных актов, регулирующих деятельность отдельных категорий неправительственных организаций, в числе которых молодежные и детские общественные объединения, религиозные организации, адвокатские организации, организации работодателей, инвалидов и другие. Динамичное развитие сектора неправительственных организаций, 3 повышение их социальной значимости в обществе требуют постоянного совершенствования правовых условий их деятельности.
Налаживание конструктивного диалога и сотрудничества между неправительственными организациями и органами государственной власти (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации) является важнейшим условием эффективного функционирования неправительственных организаций, формирования благоприятных условий для участия граждан в принятии и реализации решений, включения их потенциала в достижение общенациональных целей страны. Следовательно, вопросы совершенствования и пересмотра действующего законодательства, регулирующего сферу взаимодействия неправительственных организаций с органами государственной власти, являются весьма актуальными и значимыми для реализации принципов демократического государства.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу для исследования составили, прежде всего, работы общетеоретического и отраслевого характера. Наиболее обстоятельно вопросы гражданского общества (истории его зарождения и развития, форм взаимодействия с государством, содержания и классификации его институтов) исследовались в трудах таких ученых, как: Т.К.Бойкова, В.В.Витюк, В.И.Гавриленко, С.Е.Заславский, А.Д.Керимов, С.А.Комаров, В.В.Лазарев, Х.Б.Толкачев и др.
Вопросы создания и деятельности неправительственных организаций в Российской Федерации неоднократно являлись предметом исследования в юридической науке. Им посвящены работы таких ученых, как: И.В.Аверкиев, И.А.Азовкин, Л.М.Алексеева, А.П.Боровиков, Н.И.Данченко, Е.В.Зайцева, В.В.Кравченко, Г.А.Кудрявцева, И.И.Лукашук, А.И.Лукьянов, Т.Д.Матвеева, С.А.Солдатов, А.Д.Степанский, А.Н.Талалаев, А.И.Щиглик, С.С.Юрьев Ц.А.Ямпольская, М.В.Яновский и др.
Важное значение для административно-правового анализа направлений взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций, имеют работы: А.Л.Арефьева, И.Н.Барцица, М.В.Батуриной, М.П.Бурова, Д.Г.Бурцева, В.Г.Вишнякова, В.Д.Граждана, В.В.Гребенникова, Л.Ю.Грудцыной, Ю.А.Дмитриева,
A.В.Егорова, Б.А.Исаева, Ю.В.Ирхина, Е.Г.Крыловой, М.Н.Марченко, М.С.Матейковича, А.Подберезкина, И.В. Понкина, В.А.Прокошина,
B.Л.Римского, А.Ю.Сунгурова, В.Л.Тамбовцева, С.Н.Шевердяева,
C.В.Шмелевой.
Вместе с тем проблемы взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций в современных условиях проведения административной реформы в научной литературе исследованы фрагментарно и недостаточно, что предопределило необходимость нового исследования
Объектом диссертационного исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе осуществления взаимодействия неправительственных организаций и органов государственных власти.
Предметом диссертационного исследования является законодательство, регулирующее административно-правовые аспекты взаимодействия неправительственных организаций и органов государственной власти и практика реализации данного законодательства.
Целью диссертационной работы является исследование административно-правовых основ взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций.
Достижение поставленной цели осуществлялось в ходе решения следующих задач: анализа правового содержания основных понятий, рассматриваемых в диссертационном исследовании, выявление юридически значимых соответствий и различий между ними; 5
- исследования особенностей и тенденций современного развития административно-правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти с неправительственными организациями;
- выявления недостатков административно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций, разработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в исследуемой области;
- анализа практики реализации административно-правовых норм и механизмов, гарантирующих, регулирующих и обеспечивающих взаимодействие органов государственной власти и неправительственных организаций;
- выработки приоритетных направлений повышения эффективности административно-правовой политики Российской Федерации в сфере контроля и поддержки деятельности неправительственных организаций; выявления и исследование основных особенностей административной правосубъектности неправительственных организаций, проявляющиеся в административно-правовых отношениях, в том числе: в отношениях в связи с государственной регистрацией неправительственных организаций, государственным надзором и контролем за деятельностью неправительственных организаций, а также иных административных правоотношениях.
Методологическую основу диссертации составили классические общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический методы, метод сравнительного правоведения, анализ документов и т.д. Их применение и сочетание с современными достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать содержание государственно-правового механизма взаимодействия неправительственных .организаций с органами государственной власти.
Нормативно-правовую базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.
В ходе диссертационного исследования изучен обширный научно-монографический материал, публикации по вопросам теории государства и права, истории государственного управления, а также по конституционному, административному, служебному и иным отраслям российского права.
Научная новизна диссертационного исследования определяется разработкой теоретических и практических аспектов правового обеспечения сотрудничества органов государственной власти и неправительственных организаций, обоснованием рекомендаций и предложений, направленных на повышение результативности деятельности органов государственной власти и неправительственных организаций.
Элементы новизны проявлены в выявлении наиболее важных, ключевых проблем механизма правового регулирования дальнейшего развития, совершенствования и повышения эффективности взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций.
Результатом проведенного исследования являются следующие положения, выносимые на защиту:
1. В диссертационной работе автором предложен ряд уточненных основных понятий по теме диссертационного исследования.
В научной литературе «неправительственная организация» представляет собой собирательное понятие, характеризующее совокупность объединений, образующих ряд институтов гражданского общества. В авторской концепции, неправительственная организация - это 7 не являющаяся государственной или муниципальной (и не имеющая в составе учредителей органов государственной власти или органов местного самоуправления, государственных или муниципальных органов и учреждений) некоммерческая организация, добровольно создаваемая гражданами для достижения и реализации социальных, культурных или (и) правозащитных целей, не связанных с извлечением и распределением прибыли между членами организации.
Это понятие в настоящее время отсутствует в законодательстве Российской Федерации, что оказывает негативное влияние на административно-правовые отношения, складывающиеся между органами государственной власти и неправительственными организациями.
2. Проведенный анализ форм взаимодействия органов государственной власти с неправительственными организациями позволил выделить два типа таких форм:
1) поддержка функционирования и развития общественных организаций, осуществления и совершенствования их уставной деятельности. К данному типу относятся следующие формы: предоставление независимым некоммерческим организациям налоговых льгот; предоставление налоговых льгот лицам, оказывающим материальную поддержку неправительственным организациям; предоставление неправительственным организациям льгот неналогового характера (по аренде помещений и т.п.); безвозмездная передача государственного или муниципального имущества (зданий, сооружений, технических средств и т.п.) в собственность независимым некоммерческим организациям; предоставление льготных кредитов; информационная, консультационная помощь и другие формы поддержки.
2) привлечение неправительственных организаций к разработке и реализации государственных и муниципальных программ. Здесь выделены такие формы, как: координация деятельности и совместная разработка программ; размещение заказов на выполнение социальных услуг; 8 поддержка проектов и программ неправительственных организаций в рамках государственных и муниципальных программ.
3. Сформулирован и обоснован вывод о том, что в настоящее время в условиях не достаточной правовой гарантированности условий свободной деятельности неправительственных организаций и обеспеченности взаимодействия государства и неправительственных организаций актуализируется вопрос совершенствования административно-правовых основ и механизмов такого взаимодействия, поскольку их недостаточность в законодательстве Российской Федерации является причиной неэффективной реализации указанных конституционно-правовых и международно-правовых гарантий и, как следствие, существенным сдерживающим фактором развития гражданского общества в России и его потенциала осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.
4. Показано, что установленный законодательством особый порядок государственного контроля ,и надзора в отношении саморегулируемых организаций, осуществляемых органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, создает административные препятствия для деятельности значительной части социально ориентированных саморегулируемых организаций. В основе дифференцируемого подхода к государственному контролю за деятельностью саморегулируемых организаций должен лежать принцип разделения саморегулируемых организаций в зависимости от сферы и направления деятельности (торговля, строительство, аудиторская деятельность и т.д.), а также принцип их разделения в зависимости от источников финансирования и величины доходов.
5. Обоснован вывод, что основная часть бюджетных средств в социальной сфере, направляемая на финансирование оказания определенных видов социальных услуг, должна распределяться не в форме финансирования содержания государственных учреждений, а в 9 форме государственных (муниципальных) грантов и контрактов, заключаемых как с государственными, так и с негосударственными некоммерческими организациями. При конкурсном распределении бюджетных средств, например, при выделении государственных контрактов, должна быть обеспечена реальная возможность участия неправительственных организаций наравне с государственными (муниципальными) некоммерческими организациями. Так как в большинстве своем государственные (муниципальные) контракты заключаются в рамках реализации государственных (муниципальных) социальных программ, необходимо в нормативных документах, определяющих порядок разработки и реализации государственных и муниципальных программ, закрепить указание на возможность участия в этих программах на конкурсной основе неправительственных организаций независимо от формы их собственности.
6. Сформулирован и научно обоснован вывод о необходимости законодательного закрепления правовой интерпретации понятия «общественно-государственные (государственно-общественные) объединения» (автономные некоммерческие организации, некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, государственные корпорации), поскольку соответствующим терминам, содержащимся в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. 82-ФЗ «Об общественных объединениях» не дано толкования. Понятие «общественно-государственные (государственно-общественные) объединения» дает четкое представление о функциональном различии общественных объединений, созданных при участии государства (например, некоторые виды фондов) от неправительственных организаций, не являющихся государственными или муниципальными некоммерческими организация (и не имеющими в составе своих учредителей органов государственной власти или органов местного самоуправления, государственных или муниципальных органов и учреждений).
10
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения и рекомендации по оптимизации сотрудничества органов государственной власти и неправительственных организаций способствуют повышению эффективности профессиональной деятельности органов государственной власти и институтов гражданского общества, могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и неправительственных организаций, а так же в научных исследованиях и в преподавании по проблематике конституционного и административного права.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и результаты исследования нашли отражение в публикациях, выступлениях на научно-практических конференциях, участии в круглых столах.
Структура диссертационного исследования обусловлена целью, задачами, логикой исследования и включает введение, две главы, каждая из которых состоит из трех параграфов, заключение, список используемых нормативных правовых источников и научной литературы.
