АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Нормативно-правовое регулирование аквакультуры в Российской Федерации»
На правах рукописи
005019ЬОО
ШАЛЯПИН ГРИГОРИЙ ПАВЛОВИЧ
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АКВАКУЛЬТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.06 - природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2.6 ДПР 2012
Мосхва-2012
005019686
Работа выполнена на кафедре международного, конституционного и экологического права Института экономики и права Международного "е™мого эколош-политологического университета (НОУ ВПО «Академия МНЭПУ»)
Научный руководитель: кандидат юридических наук,
Сиваков Дмитрий Олегович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор кафедры
экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова Волков Геннадий Александрович
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры экологического и природоресурсного права МГТОА им. О.Е.Кутафина Романова Ольга Александровна
Ведущая организация: Институт государства и права Российской
академии наук
Защита состоится 16 мая 2012 года в 11.30 часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП) по адресу: 117218, г.Москва, ул.Большая Черемушкинская, д.34. ¿
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИЗиСП.
Автореферат разослан 13 апреля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, П /
кандидат юридических наук, доцент ¿Щ**" А.Н.Чертков
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. По последним данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) общий мировой объем рыбоводной продукции уже в 2008 году приблизился к 53 млн. тонн (при 89 млн. тонн вылова). Аквакультура (далее также - рыбоводство) признана самой динамичной отраслью производства продуктов питания. При этом Россия не входит даже в тридцатку стран-лидеров в рыбоводстве, а отставание в объемах производства от Китая зафиксировано более чем в 300 раз1. К такому положению привело отсутствие комплексного подхода в государственном управлении и необходимой правовой базы в области аквакультуры.
После вступления в силу Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее - Закон о рыболовстве) была сформирована правовая основа для рыбохозяйственного комплекса. В рейтинге рыболовных держав Россия вновь поднялась на шестое место в мире2. Однако указанный законодательный акт и подзаконные акты, принятые под нажимом сильного рыболовного лобби, ухудшили ситуацию в рыбоводстве, выразившуюся в отстранении аквахозяйств от природных ресурсов и вытеснении с рыбного рынка. Для изменения обстоятельств в пользу рыбоводных предприятий необходимо выявить недостатки в области правового регулирования аквакультуры, а также практике правоприменения, и по результатам исследований внести предложения о совершенствовании законодательства в указанной сфере деятельности.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы правовой регламентации аквакультуры затрагиваются в публикациях некоторых исследователей в рамках природоресурсного и аграрного законодательства. Вместе с тем, большинство работ касается отдельных направлений правового регулирования, связанных с аквакультурой (водо- и землепользование, селекционно-племенная работа и т.д.), без обобщающих теоретических и практических выводов. Анализ библиографических источников показал, что в России нет полноценных работ по затронутой теме, что ставит правоприменителя в ситуацию неопределенности даже в вопросе отнесения
1 См.: Yearbook of fishery statistics. Aquaculture production. Vol. 2008, FAO, Rome, 2010. - 72 p.
2 Из стенограммы «Правительственного часа» 289-го заседания Совета Федерации ФС РФ от 16.02.2011. URL: http://council.gov.ru/lawmaking/sfreport/416/index.html.
аквакультуры к тому или иному сектору производства (например, аграрному или рыболовному).
В современных публикациях ряда авторов в определенной мере освещены важные для аквакультуры правовые проблемы, в частности в области:
- природопользования (С.А.Боголюбов, М.М.Бринчук, А.К.Голиченков, О.Л.Дубовик), включая водопользование (Г.А.Волков, Д.О.Сиваков, Л.Б.Шейнин) и землепользование (Е.А.Галиновская, С.В.Иванова, ЕЛ.Минина, В.В.Устк>кова);
- обеспечения межотраслевых связей, в том числе интеграции с сельскохозяйственной и природоохранной деятельностью (В.И.Баршинов, И.А.Игнатьева, Н.С.Куделысин, Г.А.Мисник, М.Ю.Челышев, Н.Н.Школина);
- оказания различных форм господдержки сельхозтоваропроизводителям (А.Н.Варламова, ГЛ.Землякова, Е.В.Матигина, ЕЛ.Минина);
- администрирования (В.С.Елисеев, Н.М.Казанцев, В.Е.Лукьяненко, А.Ф.Ноздрачев), включая фискальное управление (А.Д.Аминева) и корпоративный менеджмент (А.А.Антипов, Д.ВЛомакин).
Однако с позиции комплексного регулирования рыбоводства работы перечисленных ученых не являются исчерпывающими и направлены на решение других, специализированных задач в юриспруденции при отсутствии системных проработок по обсуждаемой проблематике.
Выбор темы для исследования обусловлен актуальностью как теоретического изучения правовых основ ведения аквакультуры в нашей стране, так и практики правоприменения для дальнейшего обобщения и выработки рекомендаций по формированию необходимой законодательной базы, способствующей развитию данного вида деятельности.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является анализ правовых норм российского законодательства, регламентирующих рыбоводство, выявление их полноты, комплементарности и результативности с учетом исторического контекста и в сравнении с соответствующей правовой базой аквакультурно развитых стран, а также выработка предложений по совершенствованию законодательства в указанной сфере деятельности.
Цель работы определила постановку следующих задач исследования:
- изучить источник возникновения правового понятия «аквакультура» и толкование его дефиниций в действующих нормативно-правовых актах;
- раскрыть исторические аспекты государственно-правового регулирования
рыбоводства в России, определив его место в единой правовой системе;
- дать правовую характеристику аквакультуре, показав взаимосвязь различных отраслей права в её регламентации на современном этапе;
- проанализировать полноту и эффективность действующей правовой базы в области аквакультуры, выявив коллизии отдельных норм;
- оценить акты федерального и регионального законодательства о водных биоресурсах на предмет их комплементарности в части, касающейся рыбоводства;
- обосновать необходимость совершенствования правовой базы в указанной сфере деятельности, включая принятие отдельного законодательного акта об аквакультуре;
- изучить опыт правового регулирования рыбоводства в ряде стран мира, включая лидеров аквакультурного производства, выделив положительные элементы в форме правотворческих рекомендаций.
Теоретической основой исследования- послужили труды и научно-практические выводы ученых-юристов в области теории государства и права: С.С.Алексеева, В.В.Лазарева, Ю.А.Тихомирова, А.В.Малько, А.С.Пиголкина, ТЛ.Хабриевой; а также:
природоресурсного права: С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, ЕА.Галиновской, А.К.Голиченкова, Н.Г.Жаворонковой, Ю.Г.Жарикова, О.И.Крассова, А.В.Мазурова, М.А.Сыродоева, Л.Б.Шейнина;
- аграрного права: Ю.Н.Андреева, Г.Е.Быстрова, С.А.Боголюбова, Е.Л.Мининой, М.И.Палладиной;
- экологического права: М.М.Бринчука, М.И.Васильевой, Г.А.Волкова, ОЛ.Дубовик, О .А.Зиновьевой, О.С.Колбасова, Т.В.Петровой, А.С.Шестерюка;
административного и финансового права: Н.М.Казанцева, Г.А.Корнийчука, А.Ф.Ноздрачева;
- гражданского права: Т.Е.Абовой, М.И.Брагинского, С.Н.Братуся, А.В-Венедиктова, В.В.Витрянского, В.П.Грибанова, О.С.Иоффе, А.Ю.Кабалкина, А.Л.Маковского, В.П.Мозолина, О.Н.Садикова, Е.А.Суханова, Ю.К.Толстого, Г.С.Шапкиной;
- международного права: К.А.Бекяшева, В.Н.Гуцуляка, О.И.Тиунова, ТЛ.Хабриевой.
Эмпирическую базу диссертации составили нормы аграрного, природоресурсного, экологического, административного и гражданского
законодательства Российской Федерации; нормативные правовые акты и ненормативные акты судов различной юрисдикции, касающиеся затронутой проблематики, а также Федерального Собрания РФ, Аппарата Правительства РФ, Минсельхоза России, Минприроды России, Россельхознадзора и Росрыболовства.
Методологическая основа диссертационного исследования. Работа выполнена на принципах историзма и комплексности. Использовались общенаучные и частно-научные методы: толкования права, системный, логико-юридический, сравнительно-правовой. Теоретические выводы и практические рекомендации базируются на диалектическом методе познания, включающего в себя принципы полноты, объективности, всесторонности, а также взаимосвязи изучаемых процессов.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в области аквакультуры.
Предметом диссертационного исследования являются отечественные и зарубежные законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие рыбоводную деятельность, материалы судебной практики по их применению, а также научные результаты, полученные специалистами в области аграрного, природоресурсного, экологического и других отраслей российского права.
Научная новизна диссертационной работы. Впервые выполнено комплексное исследование правового регулирования рыбоводства в России. Выявлены серьезные недостатки и пробелы законодательства, регламентирующего указанный вид деятельности, и практики его правоприменения. Сформулированы правовые механизмы стимулирования и регулирования аквакультуры, нормативным выражением которых могут стать федеральный закон и иные нормативные правовые акты в сфере аквакультуры.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Необходимо конкретизировать в законодательстве понятие аквакультуры, изменив соответствующую дефиницию в Законе о рыболовстве. Во избежание противоречий, возникающих в правоприменительной практике, следует сформулировать новое понятие аквакультуры с учетом тезисов, не отраженных в действующем законодательстве:
- признать тождественность терминов «аквакуль1ура» и «рыбоводство»;
- объектами культивирования должны являться все водные животные и растения, в том числе находящиеся в состоянии ограниченной свободы и
искусственно созданные человеком (породы, кроссы, одомашненные формы), а не только водные биоресурсы в условиях естественной свободы;
- вылов (добыча) водных биоресурсов (т.е. рыболовство) и реализация уловов водных биоресурсов (т.е. торговля) представляют собой отдельные от аквакультуры виды экономической деятельности.
В формулировке диссертанта предлагается определение аквакультуры, как «вида деятельности по разведению, содержанию и выращиванию водных животных и растений, включая водные биоресурсы, осуществляемой с использованием морских (марикультура) и иных водных объектов (пресноводная аквакультура), для получения товарной продукции, пополнения запасов водных биоресурсов, сохранения их биоразнообразия, рекреации и других целей».
2. Целесообразно законодательно разделить два основных вида рыбоводства: воспроизводственное и товарное, отнеся их соответственно к рыбо- и сельскохозяйственному видам деятельности. В России нормативно наиболее урегулирован первый вид аквакультуры, имеющий скорее экологическое предназначение, чем второй, призванный снабжать население пищевой продукцией. Предлагаемое разделение позволит законодателю придать должное внимание всем направлениям аквакультуры, устранив имеющийся дисбаланс интересов.
3. Требуется унификация положений различных законодательных актов, регулирующих отношения в сфере аквакультуры. В настоящее время она подпадает под действие норм, относящихся к различным отраслям права (аграрное, природоресурсное, экологическое и т.д.), что имеет как положительные, так и отрицательные последствия для рыбоводства. Негативным является то, что при наличии ряда коллизий в нормативных актах, регулирующих аквакультуру, создаются административные барьеры, сдерживающие её развитие.
4. Регулирование аквакультуры законодательством субъектов Российской Федерации может бьггь результативным только при наличии соответствующих федеральных нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения в данной сфере деятельности. Неэффективность регулирования рыбоводства субъектами Российской Федерации объясняется пассивностью региональных правотворческих органов в работе по данному направлению и недостатками нормативных правовых актов, принятых этими органами, часто противоречащих федеральным актам более высокой юридической силы.
5. Доступ рыбоводных хозяйств к водным ресурсам является ключевой задачей для аквакультуры, которая должна решаться в упрощенном порядке на основании одного из правоустанавливающих документов — решения о предоставлении водного объекта в пользование или договора пользования рыбоводным участком. В первом случае - при заборе воды из водных объектов для рыбоводных нужд в прудовом и индустриальном рыбоводстве, во втором -при выращивании в акватории водного объекта при озерно-, лиманно-товарном и морском пастбищном рыбоводстве.
6. Обоснована необходимость принятия федерального закона об аквакультуре в нашей стране и внесения изменений в действующее законодательство, регулирующие рыбоводство. Для реализации этого предложения приводятся его возможные положения, основанные на детальной научной аргументации и практическом опыте хозяйствующих субъектов. При подготовке соответствующего законопроекта важно учесть в нем эффективные механизмы стимулирования аквакультуры, такие как:
- реализация системы мер государственной поддержки, предусмотренных федеральными и региональными программами развития аквакультуры;
- участие рыбоводных союзов и ассоциаций в деятельности по формированию и реализации государственной политики в сфере аквакультуры;
- создание государственных фондов поддержки рыбоводных хозяйств;
- обеспечение льготного страхования производственных рисков в рыбоводстве.
7. Практика правоприменения ряда зарубежных стран, принявших специальный закон об аквакультуре, показывает, что наличие такого законодательного акта не всегда обеспечивает необходимые условия, способствующие интенсивному развитию рыбоводства, но иногда служит примером серьезных ошибок в правотворчестве, которых можно избежать в российской практике. Для этого при формировании системы нормативных правовых актов в данной сфере деятельности необходимо учитывать опыт правового регулирования аквакультуры не только государств-лидеров в рыбоводстве, но и стран, добившихся менее значимых результатов. Из законодательства зарубежных стран можно заимствовать:
- использование понятий и норм-дефиниций, таких как: «гидробионты», «заморный водоем», «зарыбление», «рыбоводная ферма», «рыбоприемный пункт», «мелиоративный отлов» и другие;
- предоставление в пользование водных и земельных ресурсов и специального государственного имущества на длительный срок (более 20 лет) с правом пролонгации договоров аренды и пользования добросовестным пользователям и арендаторам;
- предоставление возможности использования прибрежных земельных участков в режиме сервитута, а также создание рыбоохранных прудовых зон;
- формирование и ведение регистра и реестра рыбоводных организаций, а также перечня водных объектов и их участков, используемых и готовящихся к использованию в рыбоводных целях.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в комплексном изучении и анализе правовых норм, регламентирующих аквакультуру в России, выявлении проблем их применения и подготовке предложений по их решению. Рекомендации и выводы могут быть использованы органами законодательной и исполнительной власти в процессе реформирования нормативного регулирования отношений в сфере рыбного, сельского хозяйства и природопользования, а также практикующими юристами при защите интересов хозяйствующих субъектов, занимающихся рыбоводством, и специалистами в сфере профессионального образования.
Апробация результатов исследования нашла отражение в 22 научных публикациях общим объемом 12,2 п.л. Теоретические выводы и рекомендации докладывались на публичных мероприятиях различного представительского уровня, включая:
- Международные научно-практические форумы: «Стратегия 2020: интеграционные процессы образования, науки и бизнеса как основа инновационного развития аквакультуры в России», Москва, ЦСКП, 17 марта 2008 г.; «Развитие рыбохозяйственного комплекса Северо-Запада России», С.-Петербург, ВК «Ленэкспо», 3-6 июня 2010 г.;
- Международные научные конференции: «Государство и право отдельных стран», РАЕ, Москва, 15 мая 2008 г.; «Состояние и перспективы развития рыболовства и рыбоводства в России», ЗС ФСРФ, Москва, 10 июня 2009 г.; «Аквакультура: современное состояние, проблемы и перспективы развития», РАЕ, Москва, 5 ноября 2009 г.; «Финансовые и правовые проблемы России и пути их решения: теория и практика», Братск, БГУЭП, 12-13 мая 2010 г.; «Мировые тенденции развития аквакультуры и современные методы переработки водных биоресурсов», Москва, МВЦ «Крокус-Экспо», 27 октября
2010 г.; «Девятые осенние юридические чтения», Хмельницк, ХУУиП, 12-13 октября 2010 г., «Государство и право: теория и практика», Челябинск, ЦДТ, 20-24 апреля 2011 г., «Развитие сельскохозяйственного рыбоводства в Российской Федерации», Москва, ВВЦ, 1 октября 2010 г.; «Развитие международного и национального права на современном этапе», Рига, ВШСТ, 15-16 апреля 2011 г.; «Проблемы правоприменительной практики», Магадан, КАМО, 29 января 2011 г.;
- научно-производственные семинары: «Правовая основа форелеводства» при V выставке-форуме «Карелия Агро-Экспо - 2009», Петрозаводск, НТРК, 5 июня 2009 г.; «Сельскохозяйственное рыбоводство: состояние и перспективы развития» на XI Российской агровыставке «Золотая осень», Москва, ВВЦ; 10 октября 2009 г.; «Пути повышения эффективности сельскохозяйственного рыбоводства», Семикаракорск, ДК, 17 мая 2010 г.;
- заседания: Коллегии Минсельхоза России по теме: «О состоянии и мерах по развитию сельскохозяйственного рыбоводства в Российской Федерации», Сочи, АФЗ, 17-18 сентября 2009 г.; Подкомиссий по рыбному хозяйству и аквакультуре Комиссий РСПП по агропромышленному комплексу, ЦЗС, Москва, 18 марта 2011 г.; Рабочих групп по совершенствованию законодательства в сфере рыболовства и аквакультуры Комитета Госдумы ФС РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, ГД, Москва, 19 ноября 2008 г., 22 апреля 2011 г., и др.;
- «круглые столы» Комиссии Ассамблеи российских законодателей при Госдуме ФС РФ «О совершенствовании федерального законодательства в части осуществления товарного рыбоводства», Ростов-на-Дону, ЗС АРО, 15 октября 2010 г. и VI Международного конгресса рыбаков «Аквакультура: настоящее и будущее», Владивосток, БЦ «Хендэ», 6-7 сентября 2011 г.
Диссертация обсуждалась и одобрена на заседании кафедры международного, конституционного и экологического права Института экономики и права Международного независимого эколого-политологического университета, а также отдела аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Выводы и положения исследования используются в практической работе Аппарата Правительства РФ, Минсельхоза России, Минприроды России, Росрыболовства и законодательных органов субъектов Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, приложения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, характеризуется степень её научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи, а также методы исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатов.
В первой главе «Общая характеристика аквакультуры как объекта правового регулирования», состоящей из двух параграфов, формулируется понятие аквакультуры, анализируются законодательство Российской Федерации и международные договоры, регламентирующие данный вид деятельности, в том числе в историческом ракурсе, выявляется источник происхождения и противоречивость определений терминов, касающихся рыбоводства.
Первый параграф - «Правовое понятие аквакультуры и его определение» -посвящен анализу принятых с участием России международных актов и её национального законодательства, регламентирующих аквакультуру, в которых содержатся данное правовое понятие и его нормы-дефиниции.
В России понятие «аквакультура» используется как синоним «рыбоводству», однако в нормативных правовых актах они оба трактуются неоднозначно. Например, в ст.1 Модельного закона СНГ «Об аквакультуре» (2004) аквакультура - объекты культивирования, а в ст.9 Кодекса поведения при ответственном рыболовстве ФАО (1995) и п.7 Канкунской декларации по ответственному рыболовству (2008) под аквакультурой подразумевается вид хозяйственной деятельности. Последнее пролонгировано во всех межправительственных соглашениях по рыболовству, заключенных Россией с зарубежными странами3.
Выявляется противоречивость отнесения аквакультуры к определенной сфере деятельности. Так, если в п.«Н» пр.Р Стокгольмской Конвенции о стойких органических загрязнителях (2001) речь идет о мерах регулирования, касающихся «сельского хозяйства, в том числе аквакультуры», а в п.«Ь» пр.З
1 См. Сборник международных конвенций и соглашений Российской Федерации по вопросам рыболовства // под науч. ред КАБекяшева и обш. ред ААКрайнего. М.: Проспект. 2010. - 560 с.
Хельсинкской Конвенции по защите природной морской среды района Балтийского моря (1992) аквакультура трактуется как вид деятельности, отличный от рыболовства, то Конвенцией по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992), как и модельными законами СНГ «О сохранении осетровых рыб...» (2004) и «О сохранении лососевых рыб...»(2007) аквакультура признается частью рыболовства.
Противоречия наблюдаются также и в национальном законодательстве России, включая понятие и отнесение аквакультуры к определенному виду деятельности в Федеральных законах «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (пп.17, 18), «О племенном животноводстве» (ст.4), «О ветеринарии» (ст.1) и иных нормативных правовых актах.
На основании изложенного предлагается: дать объективное толкование акавакультуры с учетом норм международного и национального законодательства; нормативно разделить её на отдельные направления по целям и технологии производства; исходя из соответствующих дефиниций, разграничить рыбоводство по принадлежности к агропромышленному и рыбохозяйственному комплексам; законодательно обозначить особенности регулирования различных видов аквакультуры.
Второй параграф — «Исторические аспекты государственно-правового регулирования рыбоводства в России» — посвящен анализу и оценке источников права, содержащих прямые и косвенные нормы, касающиеся регламентации рыбоводства в России, начиная с основания государства и заканчивая современным периодом. Здесь же дается ответ на происхождение понятия «рыбоводство» и его первое упоминание в качестве заимствованного иноязычного термина «аквакультура».
В Полном Собрании законов Российской империи, содержащем свод законодательных актов России с 1649 по 1917 годы, содержатся акты, включающие нормы природоресурсного права4. Вместе с тем, как правило, они регулировали рыбодобычу, а не рыборазведение, либо касались его косвенно. Например, Указом Правительствующего Сената от 15 мая 1778 г. «Об оставлении при озерах по 10 сажен» впервые на всех водоемах вводился бичевник для «вольного рыбного промысла», а чуть позже, Манифестом от 28 июня 1782 г. «О распространении права собственности владельцев земли...»
4 См. Полное собрание законов Российской Империи. В 16 томах // Под ред. О.А.Федорова. СПб.: Изд. Аврора, 2007. Т.1. - 1324 е.; М.: Изд. Юрид. Центр-Пресс, 2010.Т. 2. - 1015 с. идр.
было установлено право собственности «на все произведения земли, включая воды этой земли» (ст.1), к которым относилась и прудовая рыба5.
Само понятие «рыбоводство» в источниках права не встречается вплоть до конца XVIII века и только в уставах Императорского Российского общества рыбоводства и рыболовства от 22.07.1881 и от 12.03.1892 впервые появились диспозитивные нормы регламентации рыборазведения.
Наиболее четкие юридические термины в части рыбоводства, как и акты по его регулированию, появились в СССР. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 25.07.1927 № 102 «Об утверждении Положения о рыбном хозяйстве РСФСР» нормативно закреплены понятия «государственное рыбоводство» и «сельскохозяйственное рыбоводство». Далее постановление Правительства РФ от 31.10.1999 № 1201 «О развитии товарного рыбоводства и рыболовства, осуществляемых во внутренних водоемах Российской Федерации» определило формы государственной поддержки и межведомственные полномочия в сфере управления рыбоводством. Понятие «аквакультура» впервые появилось в России в 1975 году при пояснении термина «океанология»6 и до сих пор плохо «приживается» в действующем законодательстве. Все это раскрывает основную причину неоднозначного понимания данного термина и его алогичного использования в нормативных правовых актах.
Вторая глава «Проблемы правового регулирования аквакультуры в России и пути их решения» сострит из четырех параграфов. В ней проводится оценка нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере рыбоводства на предмет их обоснованности и результативности, а также анализируются решения судов различной юрисдикции по спорам, затрагивающим данный вид деятельности. Кроме того, выявляются недостатки правового регулирования аквакультуры и правоприменительной практики, приводятся рекомендации по их устранению.
В первом параграфе - «Взаимосвязь и коллизии различных отраслей права при регламентации аквакультуры» - сопоставляются, с целью устранения недостатков, положения гражданского, аграрного, природоресурсного и иных сфер законодательства, регулирующих рыбоводную деятельность, исследуются работы ученых-юристов, изучающих данный вопрос.
Последовательно оцениваются, по степени значимости для аквакультуры,
5 См.: Законодательство Екатерины И. Сборник в 2-х томах //М: Юридич. лит., 2001. -Т. 1 - 1045 е., Т 2.-984 с.
6 Большая советская энциклопедия // под ред. А.М.Прохорова. М.: Сов. энциклопедия, Т. 19. - 1975. - 648 с.
действующие нормативные правовые акты. Проводится сравнительное исследование современного российского законодательства и актов Советского Союза (до настоящего времени не признанных утратившими силу), регламентирующих рыбоводство. Отмечается, что отдельные нормативные правовые акты не соответствуют друг другу и имеют коллизионные нормы, что требует внесения в них изменений. Примером служит Закон о рыболовстве и Гражданский кодекс РФ. Статья 10 данного Закона противоречит ГК РФ, так как в случае отнесения объектов аквакультуры к водным биоресурсам, запрещается иметь их в собственности физическим и юридическим лицам, если они выращиваются в искусственно созданных сооружениях, расположенных на любом водном объекте, кроме прудов и обводненных карьеров (п.п.1, 2). Согласно же нормам ГК РФ право собственности на приобретаемые объекты рыбоводства может наступать по различным основаниям, включая: договора купли-продажи (ст.454), дарение (ст.572), наследование (ст.1110) и т.д.
Излишне обременительные нормы для аквакультуры содержит Водный кодекс РФ. Статья 11 ВК РФ о заключении договора и принятии решения на право водопользования для целей рыбоводства природоохранными ведомствами трактуется неоднозначно. Чаще всего к рыбоводным хозяйствам предъявляют требования о необходимости заключения договоров на водопользование с последующей платой, что ставит предпринимателей в кабальные условия. Закон о рыболовстве содержит иной порядок (ст.33.3) предоставления в пользование водных акваторий для нужд рыбоводства (в виде рыбопромысловых участков), не корреспондирующийся с нормами ВК РФ.
По действующему законодательству усложнен допуск аквахозяйств к земельным ресурсам: в Земельном кодексе РФ не предусмотрен публичный сервитут на использование участков для нуяед аквакультуры (п.З ст.23), а в Лесном кодексе РФ не предоставлена возможность осуществления рыбоводства на землях лесного фонда (п.1. ст.21). Такие основания, как и иные приведенные в работе доводы, позволяют констатировать, что на сегодняшний день аквакультура в определенной мере регламентируется актами, относящимися к различным отраслям законодательства, однако они далеки от совершенства, коллизионны и часто противоречат друг другу.
Второй параграф — «Комплементарность федерального и регионального природоресурсного законодательства в части рыбоводства» — посвящен изучению нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,
регулирующих аквакультуру в регионах, оценке их соответствия федеральному законодательству, а также взаимного дополнения, в целях определения эффективности государственно-правового регулирования рыбоводства.
В соответствии с Конституцией РФ субъекты Российской Федерации правомочны принимать нормативные правовые акты по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией (ст.72) и вне её пределов ведения и полномочий (ст.73). К таковым относятся проблемы регулирования аквакультуры, включая владение, пользование и распоряжение землей, водными и другими природными ресурсами, а также обеспечение экологической безопасности и прочие вопросы, непосредственно связанные с указанным видом деятельности.
В условиях отсутствия комплексной правовой базы в сфере аквакультуры, созданной на федеральном . уровне, особенную значимость приобретают нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По материалам изучения регионального законодательства сделаны следующие выводы:
только один субъект РФ из 83 принял законодательный акт, регулирующий аквакультуру, - это Краснодарский край (Закон от 27.04.2007 № 1227-КЗ «О государственной политике Краснодарского края в сфере аквакультуры»);
- в 10 регионах были изданы законы о рыболовстве и/или рыбном хозяйстве, в той или иной мере затрагивающие вопросы аквакультуры: в Камчатском крае, Амурской, Брянской и других областях. Часть из них издана после обнародования Закона о рыболовстве, но содержит противоречащие ему нормы;
- 38 субъектов РФ приняли законы и постановления по общим вопросам управления аквакультурой, включая господдержку и администрирование.
Другие акты региональных администраций закрепляют межведомственные полномочия по аквакультуре, состав, порядок и процедуру деятельности рыбохозяйственных и прочих коллегиальных органов в указанной сфере, порядки предоставления земельных и водных ресурсов для рыбоводства, создания залоговых фондов кредитования аквахозяйств, международные отношения по сотрудничеству с регионами иных стран. 56 субъектов РФ приняли постановления о порядке субсидирования кредитов, полученных рыбоводами по приоритетному нацпроекту «Развитие АПК». 16 регионов
вообще не имеют нормативных правовых актов, регламентирующих аквакультуру (Костромская, Тульская области и т.д.).
На основе полученных данных делается вывод, что только в Республике Карелия, Краснодарском и Приморском краях, а также в Астраханской, Мурманской и Ленинградской областях уделяется должное внимание правовому регулированию рыбоводства.
Третий параграф - «Судебная практика рассмотрения споров, касающихся рыбоводной деятельности» - содержит результаты рассмотрения споров хозяйствующих субъектов в сфере аквакультуры, опубликованных в решениях судебных инстанций. Сопоставляются определения этих решений и их соответствие действующим нормативным правовым актам, выявляются причины противоречий судебных постановлений.
На основании результатов исследования 194 решений судов различной юрисдикции отмечено, что основная часть споров между аквахозяйствами и органами государственной власти касается вопросов правомочности требований платы за водопользование, а также соблюдения правил предоставления водных объектов в пользование. Если по последней проблеме суды, как правило, единодушны в своих решениях и чаще всего обосновано пресекают злоупотребления публичных органов своими полномочиями, то по первому вопросу делаются неоднозначные, а порой и противоречивые выводы. По разному трактуются положения ВК РФ в отношении правоустанавливающих документов на водопользование для целей рыбоводства (на примере преюдициального решения Арбитражного суда Волгоградской области по делу от 02.03.2009 № А12-2283/2009 и определения Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.02.2010 № ВАС-16277/10).
Основной причиной отсутствия единого подхода к рассмотрению тождественных споров в сфере аквакультуры необходимо признать правовые пробелы действующего законодательства, регулирующего водные, земельные правоотношения и рыбохозяйственную деятельность. Это приводит к ситуации, когда судьи при рассмотрении исковых заявлений принимают решения только по аналогии права и своему убеждению.
В четвертом параграфе — «Целесообразность принятия отдельного федерального закона об аквакультуре» - доказывается необходимость издания федерального закона «Об аквакультуре», предусматривающего изменения в действующие законодательные акты. Аргументируются юридические,
социально-экономические, политические и иные последствия реализации норм предлагаемого законопроекта. Оспаривается позиция некоторых ведомств, должностных лиц, законодателей и экспертов, являющихся противниками такого закона.
Поручение Президента России В.В.Путина, данное на заседании Госсовета в 2007 году, о подготовке законопроекта об аквакультуре и внесении его в Госдуму7 было реализовано формально. Год назад проект прошел первое парламентское чтение, но столкнулся с критикой ученых, практиков и даже одобривших его депутатов8. В такой ситуации возникает необходимость в научных обоснованиях целесообразности его принятия. Предназначение этого закона - стать основополагающим нормативным правовым актом, эффективно регламентирующим аквакультуру. В нем необходимо определить основные понятия, предусмотреть действенные правовые нормы, в т.ч. определяющие право собственности на объекты культивирования, а также меры господдержки и стимулирования аквакультуры, механизмы управления, контроля и надзора в сфере рыбоводного производства. Таким образом, будет заложена основа правового регулирования отношений между субъектами, возникающими в процессе осуществления рыбоводства. Вместе с тем, разработке законопроекта должна предшествовать подготовка его концепции с обязательным публичным обсуждением.
При отсутствии полноценной правовой базы в сфере аквакультуры, у предпринимателей нет шансов достичь целевых показателей рыбоводного производства, предусмотренных Концепцией развития рыбного хозяйства на период до 2020 года, Стратегией развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года и Стратегией развития аквакультуры в Российской Федерации на период до 2020 года®.
В третьей главе «Зарубежный опыт правового регулирования аквакультуры», состоящей из двух параграфов, обосновывается необходимость совершенствования национальной правовой базы в сфере отечественной аквакультуры. Приводятся результаты изучения основ правового регулирования данной сферы деятельности в ряде зарубежных стран с целью
' См.: «Рыбный» Госсовет// Рыбоводство. № 3-4,2007. - С. 12-13.
' Из стенограммы заседания Научно-экспертного совета по гражданскому законодательству и смежным с ним отраслям при Председателе Госдумы ФС РФ, 25.021011. URL: hnp-y/iamdumagov.ni4iodo'5/4785.
® См. на сайгах Минсельхоза России / URL: http://www.mcx.ni/navigation/docfeeder/show/79.htm и Росрыболовства / URL: http://fish.gov.ru/lawbase/DocLib.htm.
вьивления положительного опыта и выработки рекомендаций по его использованию в российской практике.
В первом параграфе - «Опыт государств постсоветского пространства в сфере правового регулирования рыбоводства» - рассматривается правовая база в области аквакультуры 14 бывших республик Советского Союза в сравнении с российским законодательством и учетом реалий правоприменения.
После распада СССР все бывшие союзные республики выработали методом заимствования, а также проб и ошибок свою нормативную правовую базу, регламентирующую аквакультуру. Нормы законодательства этих стран содержат особую специфику, что полезно оценить с позиции правоприменения в современной России. Из всех указанных стран только Таджикистан принял специализированный Закон «О рыбоводстве»10, а понятие «аквакультура» используется лишь в законодательных актах нашей страны, Литвы, Казахстана и Туркмении. Отдельные направления рыбоводной деятельности во всех государствах, регулируются комплексно аграрным, природоресурсным, экологическим и другим законодательством.
Многие дефиниции и нормы права, встречающиеся в законодательстве стран постсоветского пространства, могут быть заимствованы в практике российского правотворчества, так как в полной мере подходят для российской действительности, но не встречаются в нормативных правовых актах нашего государства. Особенно интересными представляются отдельные положения зарубежных законов, касающиеся общих подходов к управлению отраслью, определения в них прав собственности на объекты культивирования, а также процедур предоставления водных и земельных ресурсов в пользование для нужд рыбоводства.
Во втором параграфе - «Особенности правовой регламентации аквакультуры в странах-лидерах рыбоводного производства» - исследуется законодательство" в сфере аквакультуры 13 государств, являющихся устойчивыми мировыми передовиками рыбоводного производства, в целях применения их положительного опыта в работе по совершенствованию российского законодательства, а также выявления недостатков последнего.
В частности, оцениваются нормы права государств, превысивших в 2008 году «полумиллионный рубеж» по тоннажу рыбоводного производства, таких
10 См.: Закон Таджикистана от 22.12.2006 № 220 «О рыбоводстве» // Ахбори Маджлиси Оли PK, 2007, № 1, ст.28.
11 Обобщенно на сайте ФОА. URL: http://www.fao.org/fi/website/MultiQueiyAction.do.
как: Китай, Индия, Вьетнам, Индонезия, Таиланд, Бангладеш, Норвегия, Чили, Филиппины, Япония, Египет, Мьянма, США. Дополнительно рассмотрено законодательство Австралии.
Перечисленные страны, помимо рыбоводных успехов, интересны ещё и тем, что их законодательство относится к различным правовым системам. Законодательство большинства этих государств признает рыбоводство частью аграрной отрасли (самый ранний акт - Закон о рыбном хозяйстве Индии (1897) с последующими дополнениями). В отдельных из них аквакультура объединена с рыболовством (в Законе Японии об устойчивом производстве продукции аквакультуры (1999)). Из анализа положений нормативных правовых актов этих государств следует вывод, что, несмотря на их особую специфику, законодатели всех стран уделяют должное внимание правовому регулированию аквакультуры, придавая ей социальную и протекционистскую направленность. Практически во всех странах отдается правовой приоритет аквакулиуре в противовес рыболовству. В связи с этим, законодательно упрощены процедуры предоставления водных и земельных ресурсов для культивирования гидробионтов, предусмотрены налоговые и таможенные преференции, обеспечивается финансовая, противоэпизоотическая, мелиоративная, консультационная, научно-технологическая и иные формы господдержки рыбоводства. Убедительным примером служит базовый Закон КНР «О рыболовстве» (1986)12, установивший, что «в рыбной промышленности государство должно проводить политику, которая требует одновременного развития аквакультуры, рыболовства и переработки, но с особым упором на аквакультуру и иные, связанные с ней виды деятельности, осуществляемые с учетом специфики местных условий» (ст.З). В свою очередь Конгресс США пришел к выводу о том, что Закона о рыболовстве Магнусона-Стивенса (1996)13 недостаточно для полноценного правового обеспечения рыбоводства в Америке. В течение 8 лет ведется активная работа над законопроектом об аквакулиуре, имеющего как сторонников, так и его противников.
На основании полученных материалов делается вывод о целесообразности использования в российской законотворческой практике опыта правового регулирования аквакультуры в странах с развитым рыбоводным производством.
12 См.: Закон КНР от 20.01.1986 № 35 «О рыболовстве»/Правовая информация Китая. URL: http-y/www.lawinfochina. comyiaw/display.asp?db=l&id=1163&keyword=fish.
13 См.: Magnuson-Stevens Fisheiy Conservation and Management Act/ New York; National Acad. of Pablic Admin. Woot Pofl. Center. Fedex., 2008,- P.109.
В заключении формулируются основные выводы по теме проведенного исследования, а также даются рекомендации по совершенствованию российского законодательства в сфере аквакультуры. Подчеркивается насколько важно правотворческим органам обратить внимание на проблему правовой неурегулированности этого вида деятельности в нашей стране, как основную причину её деградации.
Приложение содержит проект федерального закона «Об аквакультуре», подготовленный диссертантом.
Основные положения диссертации изложены в публикациях:
В рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Шаляпин Г.П. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего аквакультуру // Юридическая мысль. - 2010. -№ 5(61). - С. 97-101. - 0,45 п.л.
2. Шаляпин Г.П. О проблеме определения понятия «аквакультура» в международном и национальном праве//Российский юридический журнал. -2011. - № 4. - С. 42-45. - 0,5 п.л.
3. Шаляпин Г.П. О предложениях по внесению изменений в проекты нормативных актов, касающихся вопросов регистрации селекционных достижений // Интеллектуальная собственность. Авторское право и смежные права. - 2011.-№ 2. - С. 54-59.-0,37 пл.
В других научных изданиях:
4. Шаляпин Г.П. Развитие аквакультуры в России - «притча во языцех» или объективная необходимость? // Рыболовство и рыбоводство в документах и фактах. - 2007. - № 1. - С. 16-20. - 0,32 пл.
5. Шаляпин Г.П. Обзор опыта управления рыбохозяйственной деятельностью в США // Государство и право, отдельных стран: тез. Всерос. науч. конф./ 15.05.08. URL: http://econf.rae.rU/pdf2009/ll/fc49306d97.pdf (дата обращения: 15.11.09).- 1,3 пл.
6. Шаляпин Г.П; Правовые и природоохранные аспекты аквакультуры в России // Стратегия 2020: интеграционные процессы образования, науки и бизнеса как основа инновационного развития аквакультуры в России: тез. докл. Международ, науч.-практич. форума (Москва, 17. марта 2008 г.).- Москва, 2008. -С. 112-117.-0,25 пл.
7. Шаляпин Г.П. Государственная поддержка товарного рыбоводства // Комбикорма. - 2008. - № 7. - С. 46-47. - 0,52 п.л.
8. Шаляпин Г.П. О проблемах правового регулирования рыбоводства // Состояние и перспективы развития рыболовства и рыбоводства в России: тез. докл. Всерос. науч. конф. (Москва, 10 июня 2009 г.). - Москва, 2009. - С.774 -782.-0,32 пл.
9. Шаляпин Г.П. О концепции проекта федерального закона «Об аквакультуре» // Аквакультура: современное состояние, проблемы и перспективы развития: тез. докл. Всерос. науч. электрон, конф./ 05.11.09. икЬ: http://econf.rae.ru/article/5413 (дата обращения: 18.08.10). -1,31 п.л.
10. Шаляпин Г.П. Роль аквакультуры в реализации Доктрины продовольственной безопасности России// Инновационная аквакультура: тез. докл. 2-ой Международ, науч.-практич. конф. (Москва, 17 марта 2010 г.). -Москва, 2010. - С. 65-68. - 0,2 пл.
11. Шаляпин ГЛ. Этатизм как сдерживающий фактор правового регулирования аквакультуры в субъектах Российской Федерации // Финансовые и правовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика: тез. докл. Межвуз. науч. конф. (Иркутск, 12-13 мая 2010 г.). - Братск, 2010. - С. 217-219. -0,2 пл.
12. Шаляпин Г.П. Особенности развития отечественной аквакультуры с учетом влияния климата (правовой аспект) // Рыбное хозяйство. - 2010.- № 4 -С. 63-65. - 0,44 пл.
13. Шаляпин Г.П. Правовое регулирование аквакультуры в Австралии: опыт для России// Актуальные научные проблемы: сб. науч. трудов / Мир гуманитарных наук.- Екатеринбург: изд. Бируля, 2010. - С. 132-135. - 0,44 п.л.
14. Шаляпин Г.П. К вопросу о функциях по выработке государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере аквакультуры // Экономика, социология, право: новые вызовы и перспективы: тез. докл. Международ, науч.- практич. конф. (Москва, 20-24 сент. 2010 г.). - Москва, 2010.-С. 211-216.-0,9 пл.
15. Шаляпин Г.П. Достоинства и недостатки законодательства стран СНГ, регламентирующего рыбоводную деятельность с позиции российского правоприменения (в 2-х частях) II Экономика. Управление. Право. - 2010. — № 8. - С. 44-50.; № 9. - С. 9-16. - 2,2 п.л.
16. Шаляпин Г.П. Причины отставания России от Китая в аквакультурном
секторе с позиции legal parity // Российское право в Интернете, № 4. - 2010. URL: http ://www.rpi.msal .ru/prints/201004_3shalyapin.html (дата обращения: 02.11.10).- 0,44 п.л.
17. Шаляпин Г.П. Правовые основы управления аквакультурой в России с учетом последних изменений законодательства // Мировые тенденции развития аквакульуры и современные методы переработки водных биоресурсов: тез. докл. Международ, науч.- практич. конф. (Москва, 27 окт. 2010 г.). - Москва, 2010. - С. 28-32. - 0,06 пл.
18. Шаляпин Г.П. Оценка инвестиционной привлекательности прибайкальских регионов для развития рыбохозяйственной деятельности с позиции наличия «удобной» правовой базы // Государство и право: теория и практика: материалы Междунар. заоч. науч. конф. (Чита, 20-24 апр. 2011 г.) / под общ. ред. Г.Д.Ахметовой. - Челябинск: Два комсомольца, 2011. - С. 172 -175.-0,44 пл.
19. Шаляпин Г.П. Практика рассмотрения судебных споров по использованию водных объектов рыбоводными организациями // Советник юриста. - 2011. - № 7. - С. 94-98. - 0,52 пл.
20. Шаляпин Г.П. Водные правоотношения в аквакультуре: проблемы и пути их решения // Вопросы гуманитарных наук. - 2011.- № 3 (53). - С. 67 -69.-0,31 пл.
21. Шаляпш Г.П. Ощнка репрезентативнос-п шформацп ФАО про рибогосподарське законодавство Pocii' i Укра1ни з врахуванням його схожосгп i вщмшностей // Актуалып проблем!" юридично'1 науки / Дев'ят1 ociHHi юридичш читання: Зб1рник тез. МЬкнарод. наук. конф. (Хмельницьк, 12-13 л., 2010 р.). -Хмельницькн, 2010. - С. 157-159. - 0,26 пл.
22. Shalyapin G. Features regulatory fisheries in the Baltic states: score from the position of Russian law // Development of international and national law in modern times: materials Inter, conf. (Riga, HSST, 15-16 april 2011). - Riga, 2011.- P. 468 -473.-0,45 пл.
Шаляпин Григорий Павлович
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АКВАКУЛЬТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АВТОРЕФЕРАТ
Подписано в печать 16.02.2012. Объем 1.34 п.л. Тираж 100 экз. Заказ 1035 ОАО «Колос», 107996, Москва, ул. Садовая-Спасская, д.18.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Нормативно-правовое регулирование аквакультуры в Российской Федерации»
61 12-12/778
Институт экономики и права Международного независимого эколого-политологического университета (НОУ ВПО «Академия «МНЭПУ»)
Шаляпин Григорий Павлович
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АКВАКУЛЬТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.06 - природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -кандидат юридических наук, Сиваков Дмитрий Олегович
Москва-2012
СОДЕРЖАНИЕ
Введение..........................................................................................................3
Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АКВАКУЛЬТУРЫ КАК
ОБЪЕКТА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ.................................................13
§ 1. Правовое понятие аквакультуры и его определение................................13
§ 2. Исторические аспекты государственно-правового регулирования
рыбоводства в России..........................................................................20
Глава 2. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
АВАКУЛЬТУРЫ В РОССИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ.................................26
§ 1. Взаимосвязь и коллизии различных отраслей права при
регламентации аквакультуры................................................................26
§ 2. Комплементарность федерального и регионального
природоресурсного законодательства в части рыбоводства............................47
§ 3. Судебная практика рассмотрения споров, касающихся
рыбоводной деятельности..........................................................................62
§ 4. Целесообразность принятия отдельного федерального
закона об аквакультуре........................................................................73
Глава 3. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
АКВАКУЛЬТУРЫ........................................................................................92
§ 1. Опыт государств постсоветского пространства в сфере правового
регулирования рыбоводства.............................................•..................................
§ 2. Особенности правовой регламентации аквакультуры в странах -
лидерах рыбоводного производства................................................................126
ЗАКЛЮЧЕНИЕ....................................................................................151
Приложение..............................................................................154
Библиография................................................................................................
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Важнейшей составляющей
рыбохозяйственного и агропромышленного секторов экономики является аквакультура (т.е. рыбоводство). По последним данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) общий мировой объем рыбоводной продукции уже в 2008 году приблизился к 53 млн. тонн (при 89 млн. тонн вылова). Аквакультура (далее также - рыбоводство) признана самой динамичной отраслью производства продуктов питания. При этом Россия не входит даже в тридцатку стран-лидеров в рыбоводстве, а отставание в объемах производства от Китая зафиксировано более чем в 300 раз1. К такому положению привело отсутствие комплексного подхода в государственном управлении и необходимой нормативной правовой базы в области аквакультуры.
После вступления в силу Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее - Закон о рыболовстве) была сформирована правовая основа для рыбохозяйственного комплекса. В рейтинге рыболовных держав Россия вновь поднялась на шестое место в мире2. Однако указанный законодательный акт и подзаконные акты, принятые под нажимом сильного рыболовного лобби, ухудшили ситуацию в рыбоводстве, выразившуюся в отстранении аквахозяйств от природных ресурсов и вытеснении с рыбного рынка. Для изменения обстоятельств в пользу рыбоводных предприятий необходимо выявить недостатки в области правового регулирования аквакультуры, а также практике правоприменения, и по результатам исследований внести предложения о совершенствовании законодательства в указанной сфере деятельности.
Участники «круглого стола» по вопросам развития рыбного хозяйства, прошедшего в преддверии 2-го Международного рыбацкого форума 2007 года
1 См.: Yearbook of fishery statistics, Aquaculture production, Vol. 2008, F АО, Rome, 2010,- 72 p.
2 По материалам «Правительственного часа» 289-го заседания Совета Федерации ФС РФ от 16.02.2011. URL: http://council.gov.ru/lawmaking/sf/report/416/index.html.
сошлись во мнении, что «на протяжении последних десяти лет среда реализации проектов аквакультуры не претерпела существенных изменений и продолжает оставаться негативной по отношению к хозяйствующим субъектам»1. Такое отношение к аквакультуре при отсутствии необходимых норм регулирования подотрасли не позволит в полном объеме реализовать Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации2. В её основу заложена необходимость создания условий для надежного обеспечения населения страны безопасной сельскохозяйственной, рыбной продукцией и другим продовольствием на основе стабильного внутреннего производства с доведением доли отечественной рыбопродукции в её общем балансе до 80%. Выполнению Доктрины должны способствовать такие концептуально-программные документы, как Стратегия развития аквакультуры в Российской Федерации до 2020 года3, принятая Минсельхозом России в 2007 году, а также разрабатываемые в настоящее время федеральная и региональные целевые программы развития рыбоводства на долгосрочные периоды.
В связи с изложенным перед юридической наукой стоит важная задача выявить недостатки в сфере правового регулирования аквакультуры и практики правоприменения в указанной сфере деятельности с учетом регионального и международного опыта, а также разработать и внести предложения по совершенствованию законодательства в области рыбоводства.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы нормативно-правовой регламентации аквакультуры затрагиваются в публикациях некоторых исследователей в рамках природоресурсного и аграрного законодательства. Вместе с тем, большинство работ касается отдельных направлений правового регулирования, связанных с аквакультурой (водо- и землепользование, селекционно-племенная работа и т.д.), без обобщающих теоретических и
1 См. публикацию К.Писаревой «Международный съезд рыбаков на старте» в журнале «Новости рыболовства». 2007. № 3.- С. 63-67.
2 СЗРФ, 2010, № 5, ст.502.
3 См.: Официальный сайт Минсельхоза России // Документы./ http://www.mcx.ru/navigation/ docfeeder/show/160.htm.
практических выводов. Анализ библиографических источников показал, что в России нет полноценных работ по затронутой теме, что ставит правоприменителя в ситуацию неопределенности даже в вопросе отнесения аквакультуры к тому или иному сектору производства (например, аграрному или рыболовному).
В современных публикациях ряда авторов в определенной мере освещены важные для аквакультуры правовые проблемы, в частности в области:
- природопользования (С.А.Боголюбов, М.М.Бринчук, А.К.Голиченков, О.Л.Дубовик), включая водопользование (Г.А.Волков, Д.О.Сиваков, Л .Б.Шейнин) и землепользование (Е.А.Галиновская, С.В.Иванова, Е.Л.Минина, В.В.Устюкова);
- обеспечения межотраслевых связей, в том числе интеграции с сельскохозяйственной и природоохранной деятельностью (В.И.Баршинов, И.А.Игнатьева, Н.С.Куделькин, Г.А.Мисник, М.Ю.Челышев, Н.Н.Школина);
- оказания различных форм господдержки сельхозтоваропроизводителям (А.Н.Варламова, Г.Л.Землякова, Е.В.Матигина, Е.Л.Минина);
- администрирования (В.С.Елисеев, Н.М.Казанцев, В.Е.Лукьяненко, А.Ф.Ноздрачев), включая фискальное управление (А.Д.Аминева) и корпоративный менеджмент (А.А.Антипов, Д.В.Ломакин).
Однако с позиции комплексного регулирования рыбоводства работы перечисленных ученых не являются исчерпывающими и направлены на решение других, специализированных задач в юриспруденции при отсутствии системных проработок по обсуждаемой проблематике.
Выбор темы для исследования обусловлен актуальностью теоретического изучения правовых основ ведения аквакультуры в нашей стране, а также практики их правоприменения для дальнейшего обобщения и выработки рекомендаций по формированию необходимой законодательной базы, способствующей развитию данного вида деятельности.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является анализ правовых норм российского законодательства, регламентирующих
рыбоводство, выявление их полноты, комплементарности и результативности с учетом исторического контекста и в сравнении с соответствующей нормативно-правовой базой аквакультурно развитых стран, а также выработка предложений по совершенствованию законодательства в указанной сфере деятельности.
Цель работы определила постановку следующих задач исследования:
- изучить источник возникновения правового понятия «аквакультура» и толкование его дефиниций в действующих нормативно-правовых актах;
- раскрыть исторические аспекты государственно-правового регулирования рыбоводства в России, определив его место в единой правовой системе;
- дать правовую характеристику аквакультуре, показав взаимосвязь различных отраслей права в её регламентации на современном этапе;
- проанализировать полноту и эффективность действующей нормативной правовой базы в области аквакультуры, выявив коллизии отдельных норм;
- оценить акты федерального и регионального законодательства о водных биоресурсах на предмет их комплементарности в части, касающейся рыбоводства;
- обосновать необходимость совершенствования нормативно-правовой базы в указанной сфере деятельности, включая принятие отдельного законодательного акта об аквакультуре;
- изучить опыт правового регулирования рыбоводства в ряде стран мира, включая лидеров аквакультурного производства, выделив положительные элементы в форме правотворческих рекомендаций.
Теоретической основой исследования послужили труды и научно-практические выводы ученых-юристов в области теории государства и права: С.С.Алексеева, В.В.Лазарева, Ю.А.Тихомирова, А.В.Малько, А.С.Пиголкина,
Т.Я.Хабриевой; а также:
природоресурсного права: С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука,
Е.А.Галиновской, А.К.Голиченкова, Н.Г.Жаворонковой, Ю.Г.Жарикова, О.И.Крассова, А.В.Мазурова, М.А.Сыродоева, Л.Б.Шейнина;
- аграрного права: Ю.Н.Андреева, Г.Е.Быстрова, С.А.Боголюбова, Е.Л.Мининой, М.И.Палладиной;
- экологического права: М.М.Бринчука, М.И.Васильевой, Г.А.Волкова, О.Л.Дубовик, О.А.Зиновьевой, О.С.Колбасова, Т.В.Петровой, А.С.Шестерюка;
административного и финансового права: Н.М.Казанцева, Г.А.Корнийчука, А.Ф.Ноздрачева;
- гражданского права: Т.Е.Абовой, М.И.Брагинского, С.Н.Братуся, А.ВБенедиктова, В.В.Витрянского, В.П.Грибанова, О.С.Иоффе, А.Ю.Кабалкина, А.Л.Маковского, В.П.Мозолина, О.Н.Садикова, Е.А.Суханова, Ю.К.Толстого, Г.С.Шапкиной;
- международного права: К.А.Бекяшева, В.Н.Гуцуляка, О.И.Тиунова, Т.Я.Хабриевой.
Эмпирическую базу диссертации составили нормы аграрного, природоресурсного, экологического, административного и гражданского законодательства Российской Федерации; нормативные правовые акты и ненормативные акты судов различной юрисдикции, касающиеся затронутой проблематики, а также Федерального Собрания РФ, Аппарата Правительства РФ, Минсельхоза России, Минприроды России, Россельхознадзора и Росрыболовства.
Методологическая основа диссертационного исследования. Работа выполнена на принципах историзма и комплексности. Использовались общенаучные и частно-научные методы: толкования права, системный, логико-юридический, сравнительно-правовой. Теоретические выводы и практические рекомендации базируются на диалектическом методе познания, включающего в себя принципы полноты, объективности, всесторонности, а также взаимосвязи
изучаемых процессов.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в области аквакультуры.
Предметом диссертационного исследования являются отечественные и зарубежные законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие рыбоводную деятельность, материалы судебной практики по их применению, а также научные результаты, полученные специалистами в
области аграрного, природоресурсного, экологического и других отраслей российского права.
Научная новизна диссертационной работы. Впервые выполнено комплексное исследование правового регулирования рыбоводства в России. Выявлены серьезные недостатки и пробелы законодательства, регламентирующего указанный вид деятельности, и практики его правоприменения. Сформулированы правовые механизмы стимулирования и регулирования аквакультуры, нормативным выражением которых могут стать федеральный закон и иные нормативные правовые акты в сфере аквакультуры.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Необходимо конкретизировать в законодательстве понятие аквакультуры, изменив соответствующую дефиницию в Законе о рыболовстве. Во избежание противоречий, возникающих в правоприменительной практике, следует сформулировать новое понятие аквакультуры с учетом тезисов, не отраженных в действующем законодательстве:
- признать тождественность терминов «аквакультура» и «рыбоводство»;
- объектами культивирования должны являться все водные животные и растения, в том числе находящиеся в состоянии ограниченной свободы и
искусственно созданные человеком (породы, кроссы, одомашненные формы), а не только водные биоресурсы в условиях естественной свободы;
- вылов (добыча) водных биоресурсов (т.е. рыболовство) и реализация уловов водных биоресурсов (т.е. торговля) представляют собой отдельные от аквакультуры виды экономической деятельности.
В формулировке диссертанта предлагается определение аквакультуры, как «вида деятельности по разведению, содержанию и выращиванию водных животных и растений, включая водные биоресурсы, осуществляемой с использованием морских (марикультура) и иных водных объектов (пресноводная аквакультура), для получения товарной продукции, пополнения запасов водных биоресурсов, сохранения их биоразнообразия, рекреации и других целей».
2. Целесообразно законодательно разделить два основных вида рыбоводства: воспроизводственное и товарное, отнеся их соответственно к
рыбо- и сельскохозяйственному видам деятельности. В России нормативно наиболее урегулирован первый вид аквакультуры, имеющий скорее экологическое предназначение, чем второй, призванный снабжать население пищевой продукцией. Предлагаемое разделение позволит законодателю придать должное внимание всем направлениям аквакультуры, устранив имеющийся дисбаланс интересов.
3. Требуется унификация положений различных законодательных актов, регулирующих отношения в сфере аквакультуры. В настоящее время она подпадает под действие норм, относящихся к различным отраслям права (аграрное, природоресурсное, экологическое и т.д.), что имеет как положительные, так и отрицательные последствия для рыбоводства. Негативным является то, что при наличии ряда коллизий в нормативных актах, регулирующих аквакультуру, создаются административные барьеры, сдерживающие её развитие.
4. Регулирование аквакультуры законодательством субъектов Российской Федерации может быть результативным только при наличии соответствующих федеральных нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения в данной сфере деятельности. Неэффективность регулирования рыбоводства субъектами Российской Федерации объясняется пассивностью региональных правотворческих органов в работе по данному направлению и недостатками нормативных правовых актов, принятых этими органами, часто противоречащих федеральным актам более высокой юридической силы.
5. Доступ рыбоводных хозяйств к водным ресурсам является ключевой задачей для аквакультуры, которая должна решаться в упрощенном порядке на основании одного из правоустанавливающих документов - решения о предоставлении водного объекта в пользование или договора пользования рыбоводным участком. В первом случае - при заборе воды из водных объектов для рыбоводных нужд в прудовом и индустриальном рыбоводстве, во втором -при выращивании в акватории водного объекта при озерно-, лиманно-товарном и морском пастбищном рыбоводстве.
6. Обоснована необходимость принятия федерального закона об аквакультуре в нашей стране и внесения изменений в действующее законодательство, регулирующие рыбоводство. Для реализации этого предложения приводятся его возможные положения, основанные на детальной
научной аргументации и практическом опыте хозяйствующих субъектов. При подготовке соответствующего законопроекта важно учесть в нем эффективные механизмы стимулирования аквакультуры, такие как:
- реализация системы мер государственной поддержки, предусмотренных федеральными и региональными программами развития аквакультуры;
- участие рыбоводных союзов и ассоциаций в деятельности по формированию и реализации государственной политики в сфере аквакультуры;
- создание государственных фондов поддержки рыбоводных хозяйств;
- обеспечение льготного страхования производственных рисков в рыбоводст�
