АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Общественная палата Российской Федерации в системе институтов гражданского общества»
00306943Э
На правах рукописи
ФЕДОСОВ Сергей Владимирович
Общественная палата Российской Федерации в системе институтов гражданского общества: конституционно-правовой анализ
Специальность 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2007
003069439
Работа выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель - доктор юридических наук
Ведущая организация - Белгородский государственный университет
Защита состоится 23 мая 2007 г в 17-00 часов на заседании диссертационного совета Д 502 006 01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, Москва, пр Вернадского, 84,1 уч корпус, ауд 3370
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Муравьев Артур Алексеевич
Официальные оппоненты доктор юридических наук
Заславский Сергей Евгеньевич
кандидат юридических наук Королев Андрей Николаевич
Автореферат разослан 23 апреля 2007 г
Ученый секретарь диссертационного совета
Е Ю Киреева
I. Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы диссертационного исследования.
Рассмотрение конституционно-правового аспекта становления Общественной палаты Российской Федерации обусловлено, прежде всего, тем обстоятельством, что современная экономическая и политическая ситуация в Российской Федерации самым настойчивым образом требует разработки взвешенной и продуманной стратегии участия институтов гражданского общества в выработке основных направлений развития страны За исторически непродолжительное время своего существования Общественная палата Российской Федерации стала одним из таких важных институтов российской общественно-политической системы, обеспечивающим взаимодействие гражданского общества с государством Общественная палата Российской Федерации работает по различным направлениям, однако общественно-политический потенциал Общественной палаты сегодня не используется полностью В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2006 г отмечается, что при планировании дальнейшего развития государственной и политической системы страны необходимо учитывать «одну из существенных черт нашей внутриполитической жизни, а именно низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и к крупному бизнесу»'
Обеспечение взаимодействия граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления является первичным в деятельности Общественной палаты, что, на наш взгляд, направлено на реализацию ч 1 ст 32 Конституции Российской Федерации о праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей Таким образом, Общественная палата выступает связующим звеном в конституционных отношениях между гражданином и государством и должна способствовать реализации основополагающих конституционных положений
В настоящее время данный общественный институт находится в стадии становления и развития, о чем свидетельствует процесс
1 Российская газета 2006 11 мая
формирования правовой базы, регулирующей вопросы функционирования Общественной палаты В этой связи следует отметить отсутствие на данном этапе сложившейся единой позиции в отношении правовой природы и правового статуса Общественной палаты Российской Федерации Гражданское общество с созданием Общественной палаты Российской Федерации вступило в стадию определенной консолидации, сплочения усилий Во многих субъектах Российской Федерации создаются свои общественные палаты Региональное законодательство, регулирующее деятельность общественных палат, существует в 33 субъектах Российской Федерации Региональные общественные палаты существуют в качестве независимых некоммерческих организаций и во многих случаях служат примером реального механизма взаимодействия некоммерческих организаций, власти и гражданского общества
В диссертации исследуется конституционно-правовой аспект проблем, которыми характеризуются взаимоотношения гражданского общества и государства в Российской Федерации, выявляются индикаторы зрелости гражданского общества - такие, как уровень взаимодействия негосударственных структур и органов государственной власти, наличие самостоятельных негосударственных объединений, гражданское самосознание, уровень влияния институтов гражданского общества на власть, гражданская солидарность Особую актуальность диссертационному исследованию придает то обстоятельство, что развитие системы взаимоотношений государства и гражданского общества, становление Общественной палаты Российской Федерации в качестве института подобного взаимодействия проходит в условиях реформирования всей системы государственной власти Российской Федерации Значимость анализа конституционно-правовых основ деятельности и статуса Общественной палаты Российской Федерации, учитывающего особенности национального и мирового опыта формирования демократического гражданского общества и правового государства, обусловила актуальность и выбор темы диссертационного исследования
Степень научной разработанности и круг использованных источников Вопросы конституционно-правовых и теоретико-правовых основ государственной и общественной жизни были подвергнуты тщательному анализу в работах ведущих российских государствоведов При подготовке диссертационного исследования автор использовал труды
отечественных ученых, - специалистов в области теории государства и права, конституционного, административного, международного права, государственного управления С А Авакьяна, А С Автономова, П А Астафичева, М В Баглая, А В Васильева, Г А Гаджиева, С Э Жилинского, Б П Елисеева, И П Ильинского, И А Исаева, Н М Кейзерова, Д А Керимова, Н Г Кобеца, А И Ковлера, О Е Кутафина, В В Лазарева, Ю И Лейбо, В О Лучина, Р 3 Лифшица, Е А Лукашевой, Г В Мальцева, Л С Мамута, М Н Марченко, Т Д Матвеевой, Н А Михалевой, А В Мицкевича, В С Нерсесянца, М М Рассолова, Б А Страшуна, Ю А Тихомирова, Б Н Топорнина, В А Туманова, В Е Чиркина, Б С Эбзеева, Л С Явича и др
Проблематика гражданского общества получила свое подробное исследование в работах по социологии и политологии, в частности Р Г Абдулатипова, Ю М Батурина, А Б Венгерова, В Н Иванова, В С Комаровского, А С Миграняна, Б А Капустина, В Г Смолькова, Г X Шахназарова, Л М Энтина и др
В работе изучены вопросы становления теории гражданского общества, ее развития в дореволюционной литературе, представленной трудами Н А Бердяева, А И Герцена, М Н Сперанского, Н М Коркунова, А Ф Кистяковского, М М Ковалевского, Е С Лурье, Н С Мордвинова, Н М Муравьева, Е Н Трубецкого, Н Г Чернышевского, Г Ф Шершеневича Диссертантом были исследованы труды зарубежные ученых, таких, как Д Бентам, М Вебер, А Гельвеций, Г Гроций, Т Гоббс, Р Давид, Д Дидро, Д Мандевиль, К Маркс, Ш Монтескье, Ж Руссо, Ф Савинъи, Г Пухта, Д Остин, Ф Энгельс, Д Роулс, М Лернер, Л Уайтхэд, М Монтадо, Р Дарендорф, Д Пристли, Т Хайек, А Шлезингер, Д Юм и др
В то же время следует признать, что при рассмотрении вопросов развития гражданского общества преобладают исследования теоретических, философских, социологических аспектов, за пределами подобных исследований, как правило, остаются конституционно-правовые проблемы реального взаимодействия гражданского общества и государственной власти в Российской Федерации Небольшой временной промежуток существования Общественной палаты Российской Федерации также обусловил ограниченность научной литературы о роли этого института в системе взаимодействия власти и гражданского общества, предопределили потребность анализа перспектив развития этого социального института
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ конституционно-правовых основ формирования и развития Общественной палаты Российской Федерации, рассмотрение этого института как значимого элемента системы взаимодействия государства, органов государственной власти и структур гражданского общества
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач
- анализ правового статуса Общественной палаты Российской Федерации,
- представление Общественной палаты Российской Федерации как института гражданского общества,
раскрытие полномочий Общественной палаты Российской Федерации,
- исследование механизмов правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина,
- изучение форм и методов взаимодействия Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и институтами гражданского общества,
- выявление роли ведомственных и территориальных общественных советов в механизме деятельности Общественной палаты Российской Федерации,
- обоснование предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации
Оценка системы взаимоотношений государства и гражданского общества предполагает не только рассмотрение конституционно-правового массива в точно фиксированный исторический момент, но и понимание обусловленности современного состояния гражданского общества в России особенностями исторического развития, а также прогнозирование перспектив развития государства и общества
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые основы формирования и развития Общественной палаты Российской Федерации В диссертации рассматриваются формы и методы взаимодействия Общественной палаты
Российской Федерации с органами государственной власти и институтами гражданского общества
Предметом диссертационного исследования выступили вопросы правового статуса и предназначения Общественной палаты в системе взаимодействия гражданского общества и государственной власти, совершенствования конституционно-правового регулирования
общественных отношений в Российской Федерации В диссертационном исследовании представлен развернутый анализ факторов, влияющих на содержание правового статуса Общественной палаты, а именно ее самостоятельность при принятии того или иного решения, степень влияния органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и общественных объединений при формировании состава Общественной палаты, источник финансирования ее деятельности, а также законодательно закрепленный механизм взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и общественными объединениями
Правовую основу диссертации составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), федеральные законы (прежде всего, Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред Федерального закона от 27 декабря 2005 № 195-ФЗ), иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры
Методологической основой диссертационного исследования послужил системный, комплексный подход к анализу процессов становления гражданского общества в Российской Федерации, к исследованию вопросов закрепления этих процессов в конституционном праве Российской Федерации В ходе исследования современного состояния гражданского общества в России, уровня развития конституционно-правового регулирования статуса, полномочий и перспектив развития Общественной палаты Российской Федерации использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др В частности, формально-юридический метод применялся при исследовании проблематики правового обеспечения деятельности Общественной палаты
Российской Федерации, ее статуса и закрепления полномочий, сравнительно-правовой метод - при рассмотрении правового регулирования институтов гражданского общества в Российской Федерации, других государствах, особенностей, свойственных различным правовым моделям, ситуационный метод подлежал использованию при рассмотрении различных направлений практической деятельности Общественной палаты Российской Федерации в разрешении конкретных споров и противоречий, возникающих в процессе становления гражданского общества в Российской Федерации В данном контексте состояние гражданского общества предстает не в своей статике, а как результат взаимодействия различных общественных сил, теоретико-прогностический метод - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики, при анализе законопроектов
Применение различных методов исследования позволило выявить закономерности и особенности конституционно-правового регулирования вопросов формирования и деятельности Общественной палаты Российской Федерации, обусловило обращение, наряду с вопросами конституционного права, к проблемам теории права и государства, муниципального, международного, административного и других отраслей права
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе подвергнуты специальному анализу конституционно-правовые основы становления и развития Общественной палаты Российской Федерации, дано комплексное освещение вопросов, связанных с изучением конституционно-правового закрепления системы взаимоотношений государства и гражданского общества Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней проанализированы формы и методы взаимодействия Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и институтами гражданского общества
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения, результаты исследования, которые выносятся на защиту.
- Диссертант определил роль Общественной палаты в системе институтов гражданского общества через выявление ее главной функции — общественного контроля Общественный контроль определяется диссертантом как деятельность граждан, объединенных в общественные и иные некоммерческие организации, для осуществления контроля за
соблюдением прав и законных интересов лиц в соответствующих областях и сферах деятельности, местах работы и пребывания
Предметом деятельности субъектов общественного контроля является контроль за реализацией политики государства, деятельностью публичных властей, муниципалитетов и должностных лиц, осуществляемый политическими партиями, общественно-политическими движениями, общественными организациями и другими объединениями граждан, гражданами Российской Федерации и иными зарегистрированными лицами, проживающими в Российской Федерации, с целью защиты прав и свобод человека, в направлении соответствия политики государства, деятельности публичных властей и должностных лиц интересам общества К механизмам и структурам общественного контроля диссертант и относит деятельность Общественной палаты
Российской Федерации
- Исследовав специфику защиты прав граждан Общественной палатой, диссертант пришел к выводу, что Общественная палата выступает как коллегиальный омбудсмен Во-первых, запросы в органы государственной власти, обращения, заключения и предложения оформляются решением всей палаты или ее совета Во-вторых, Общественная палата для подготовки заключений по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов и о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления формирует решениями своего совета коллегиальные органы - рабочие группы Таким образом, обеспечивается согласование интересов и позиций различных общественных формирований Коллегиальная форма контроля органов исполнительной власти обеспечивает объективность и независимость заключений Общественной палаты Однако позиции Общественной палаты Российской Федерации оказывают не столько юрисдикционное, сколько нравственное воздействие, но воздействие достаточно авторитетное с точки зрения состава Общественной палаты и согласованности ее рекомендаций
- Диссертант обратил внимание на несовершенство правового статуса Общественной палаты Российской Федерации и обосновал потребность дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палаты, которая является формой взаимодействия граждан
и органов государственной власти, но при этом имеет аппарат в форме государственного учреждения Отличительной особенностью правового статуса Общественной палаты является специализация ее контрольных и правозащитных функций, обусловленная потребностями представленных в ней общественных объединений и союзов некоммерческих организаций Отмеченной узкой специализации функций действующих российских правозащитных государственных структур диссертант противопоставляет комплексный подход к правозащитной деятельности, используемый, например, в Италии, ряде других европейских государств
В диссертации обоснована целесообразность принятия нормативного правового акта, конкретизирующего механизмы взаимодействия Общественной палаты с элементами системы президентской власти в Российской Федерации В частности, предлагается предоставить Общественной палате право вносить предложения по принятию указов и распоряжений Президента Российской Федерации и разрабатывать их проекты по вопросам развития гражданского общества Также обосновывается предложение дополнить Федеральный закон № 32-ФЗ положением, что законопроекты Общественной палаты Российской Федерации могут вноситься в Государственную Думу через перечисленные в Конституции Российской Федерации субъекты права законодательной инициативы Общественная палата Российской Федерации как коллегиальный омбудсмен может быть наделена полномочиями участвовать в рассмотрении жалоб граждан, поступающих к ним не только от парламентариев, но и непосредственно от Президента Российской Федерации Такой порядок поможет устранить конфликт интересов между политическими и общественными деятелями, равным образом стремящихся заслужить авторитет у граждан в сфере защиты их прав и законных интересов Сотрудничество политических лидеров с членами Общественной палаты поможет наладить связи государственных структур с гражданским обществом в ходе решения практических проблем граждан, позволит расширить влияние общественности на содержание законодательных инициатив членов Федерального Собрания Российской Федерации, других субъектов права законодательной инициативы
- Проведенный сравнительный анализ статутных законов и иных нормативных правовых актов позволил диссертанту сделать вывод о том, что компетенция Общественной палаты дублирует отдельные функции других общественно-политических и государственных структур — палат
Федерального Собрания, Государственного Совета, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии, Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, комиссий досудебного обжалования гражданами и организациями решений и действий органов государственной власти субъектов Федерации, органов прокуратуры и служб ведомственного контропя Исходя из принципов формирования Общественной палаты, диссертант пришел к выводу, что Общественная палата Российской Федерации не вправе представлять интересы граждан и гражданского общества в целом, поскольку они не участвуют в ее формировании, а скорее является органом общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации
Рассмотрев практику создания общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, диссертант предложил урегулировать в нормативном правовом акте Президента Российской Федерации порядок создания общественных советов при его полномочных представителях в федеральных округах, а также принципы взаимодействия общественных советов федеральных округов и советов, созданных в федеральных округах в соответствии с указом Президента Российской Федерации № 337 от 23 марта 2005 года3 в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Эффективность деятельности общественных советов может быть значительно повышена в случае, если они будут не только контролировать соблюдение законодательства, а давать свои заключения о целесообразности и качестве осуществления тех или иных услуг гражданам именно государственными и муниципальными структурами и о возможности делегирования этих функций более профессиональным негосударственным организациям вместе с предусмотренными на эти цели бюджетными средствами
Научная и практическая значимость исследования Содержащаяся в диссертации трактовка конституционно-правовых аспектов правового статуса, полномочий, практики деятельности и перспектив развития Общественной палаты Российской Федерации
призвана способствовать развитию теоретических представлений о государстве и обществе, разработке юридических процедур взаимодействия институтов гражданского общества с различными ветвями государственной власти в Российской Федерации Практическое значение диссертации состоит также в том, что в ней предлагаются конкретные средства решения сложных проблем взаимосвязанного развития гражданского общества, права и государственного управления Представленный в диссертационном исследовании анализ может быть полезен для выработки правовых механизмов участия Общественной палаты в рассмотрении жалоб граждан на действия высших федеральных должностных лиц и органов власти, а также выявлению предварительного мнения Общественной палаты перед принятием государственно-правовых и политических решений Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность по дальнейшему совершенствованию правового регулирования статуса и функций Общественной палаты Российской Федерации как значимого элемента политической системы страны
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе, а также в практике преподавания курсов конституционного права, теории права и государства, муниципального права, истории политических и правовых учений и других дисциплин
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации стали итогом практической работы автора исследования в аппарате Общественной палаты Российской Федерации, бычи отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в комиссии Общественной палаты Российской Федерации, в комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы
11 Основное содержание диссертационной работы
Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту
Глава I — «Правовой статус, предназначение и полномочия Общественной палаты Российской Федерации» - содержит анализ конституционно-правовых основ деятельности и общественно-политического статуса Общественной палаты Российской Федерации (§ 1), рассмотрение вопросов становления Общественной палаты Российской Федерации как института гражданского общества (§ 2), изучение практики реализации полномочий Общественной палаты Российской Федерации (§3)
Диссертационное исследование начинается с анализа содержания понятия «правовые основы» применительно к рассмотрению конституционно-правовых основ и общественно-политического статуса Общественной палаты Российской Федерации Общественная палата рассматривается как новый общественный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
В настоящее время данный общественный институт находится в стадии становления и развития, о чем говорит процесс формирования правовой базы, регулирующей вопросы функционирования Общественной палаты В этой связи диссертант отметил отсутствие на данном этапе сложившейся единой позиции в отношении правовой природы и правового статуса Общественной палаты Российской Федерации В исследовании представлен развернутый анализ факторов, влияющих на содержание
правового статуса Общественной палаты, а именно, ее самостоятельность при принятии того или иного решения, степень влияния органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и общественных объединений при формировании состава Общественной палаты, источник финансирования ее деятельности, а также законодательно закрепленный механизм взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и общественными объединениями
В диссертации подробно рассмотрены полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере регулирования правового положения Общественной палаты Российской Федерации Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации, а также прав и свобод человека и гражданина в целях реализации своих конституционных функций выступил инициатором создания Общественной палаты Российской Федерации, что нашло отражение в его Послании 2004 г Федеральному Собранию Российской Федерации1 Проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу Президентом Российской Федерации письмом от 7 декабря 2004 г N пр-1970 Целями принятия данного Закона, как отмечалось в пояснительной записке к проекту Закона, является вовлечение широких кругов российской общественности в реализацию государственной политики Российской Федерации, учет органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления общественных инициатив и интересов граждан Российской Федерации, обеспечение защиты прав общественных объединений, а также создание механизма общественного контроля за деятельностью органов публичной власти
Особо детально в диссертации рассмотрен правовой статус члена Общественной палаты Российской Федерации, гарантии деятельности членов Общественной палаты При этом диссертант особо подчеркнул, что только при реализации установленных законодательством требований, относящихся к члену Общественной палаты, касающихся его независимости от политических партий и решений общественных объединений, его самостоятельности при осуществлении деятельности на общественных началах как члена Общественной палаты, можно
1 См Российская газета 2004 27 мая
способствовать обеспечению согласования общественно значимых интересов граждан России, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления
Становление развитого гражданского общества является неотъемлемой частью демократических преобразований и необходимым условием выхода из кризисных ситуаций на качественно иной уровень государственного и социального строительства В то же время, как показывает международный опыт, ни государственные институты, ни бизнес-сообщество не в состоянии сделать то, что является исключительной прерогативой общественного сектора При этом диссертант особо обратил внимание на тот факт, что в федеральных законах, регулирующих деятельность общественных структур, за исключением Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» практически не используется сам термин «общественный контроль» По сути дела свое юридическое полноправное закрепление этот термин получил в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации», в статье 1 которого сказано, что Общественная палата Российской Федерации (далее - Общественная палата) обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Однако, по мнению диссертанта, общественный контроль за деятельностью органов власти обеспечивается не только Общественной палатой Статья 10 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» устанавливает, что Общественная палата может привлекать к своей работе общественные объединения и иные объединения граждан Российской Федерации, представители которых не вошли в ее состав Решение об участии в работе Общественной палаты общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, представители которых не вошли в ее состав, принимается
советом Общественной палаты Данная статья может рассматриваться как правовая основа для создания и развития иных форм общественного контроля в России При этом следует иметь в виду, что общественный контроль в тех формах, которых закреплены в упомянутом федеральном законе, не является фикцией В диссертации рассмотрены конкретные обязывающие органы власти нормы, которые гарантируют действительность осуществляемого в соответствии с ним общественного контроля
В ходе рассмотрения полномочий Общественной палаты Российской Федерации диссертант сконцентрировал внимание на рассмотрении прав в сфере ее взаимодействия с органами власти всех уровней Что же касается реализации Общественной палатой полномочий по выработке рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации и по оказанию информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, то они, как показывает сложившееся законодательство, в целом представляют собой декларативные положения, так как не подкрепляются в полной мере должными обеспечивающими положениями, которые бы раскрывали их правовое содержание
Для выполнения возложенных на Общественную палату функций и полномочий создаются специальные органы Совокупность их полномочий составляет правовой механизм реализации Общественной палатой ее основных функций и полномочий Это наглядно демонстрируют полномочия Совета Общественной палаты, у которого они самые обширные в сравнении с другими органами Общественной палаты
Глава II — «Развитие механизмов правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина» — посвящена рассмотрению форм и методов взаимодействия с органами государственной власти и институтами гражданского общества (§1), изучению роли ведомственных и территориальных общественных советов в механизме деятельности Общественной палаты Российской Федерации (§ 2), представлению основных направлений
совершенствования правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации (§ 3)
Общественная палата Российской Федерации призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений и органов власти в процессе решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, защиты конституционного строя, защиты демократических принципов развития гражданского общества
Основываясь на проведенном сравнительном анализе нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов государственной власти, диссертант пришел к выводу, что, хотя все они в той или иной мере декларируют необходимость тесного взаимодействия с институтами гражданского общества, до настоящего время в статутных положениях об этих органах и в регламентах их деятельности не нашли необходимого отражения формы и механизмы координации работы этих государственных структур с Общественной палатой Российской Федерации Только регламенты обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации были существенно обновлены в части определения механизмов взаимодействия парламентариев с членами Общественной палаты Российской Федерации
В частности, в соответствии с Постановлением Государственной Думы от 10 марта 2006 года № 2882-1\/ ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1 на комитет Государственной Думы, назначенный ответственным по законопроекту, была возложена обязанность рассматривать заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта Информация о результатах рассмотрения комитетом указанного заключения теперь доводится до сведения депутатов Государственной Думы в выступлении представителя комитета при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы
В свою очередь Совет Федерации в своем Регламенте предоставил Общественной палате право участвовать в подготовке ежегодного Доклада Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации, а также возможность членам Общественной палаты, уполномоченным ее советом, участвовать в заседаниях Совета Федерации, его комиссий и
1 Собрание законодательства Российской Федерации -2006 -№12 - Ст 1269
комитетов при соблюдении требований, предусмотренных законодательством о государственной тайне1 Таким образом, регламентные процедуры с участием Общественной палаты отражают традиционные формы взаимодействия Федерального Собрания с общественностью
В документах Министерства здравоохранения и социального развития и Министерства внутренних дел Российской Федерации предусматривается право членов Общественной палаты осуществлять общественную экспертизу административных регламентов При этом важно иметь в виду, что Федеральный закон № 32-Ф3 обязывает Общественную палату проводить экспертизу только по обращениям Президента, Правительства и палат Федерального Собрания, а по обращениям федеральных органов исполнительной власти такая экспертиза может быть проведена в случае соответствующего решения совета Общественной палаты, то есть с согласия Общественной палаты
Проанализировав результаты деятельности Общественной палаты Российской Федерации, диссертант отметил, что главным положительным моментом в деятельности Общественной палаты является защита прав конкретных граждан, работа общественных приемных В то же время, аналогичную работу проводят Уполномоченный по правам человека, законодатели всех уровней, политические партии, многие руководители органов государственной власти и местного самоуправления Диссертант провел сравнительный анализ полномочий названных институтов, выделив специфику защиты прав граждан Общественной палатой
Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации определяют также порядок образования общественных советов при федеральных органах государственной власти, руководство которыми они осуществляют, которые образуются в целях взаимодействия институтов гражданского общества и федеральных органов исполнительной власти Порядок образования общественных советов при федеральных министерствах, службах и агентствах установлен Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2006
1 Постановите Совета Федерации ФС РФ от 24 03 2006 N 85-СФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание ¡аконодательства Российской Федерации - 2006- № 14- Ст 1474
года № 8421 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 года № 4812
На законодательном уровне определяются лишь два аспекта деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти во-первых, с предложением о создании такого общественного совета в федеральный орган исполнительной власти может обратиться только совет Общественной палаты, во-вторых, руководители федеральных органов исполнительной власти обеспечивают участие членов Общественной палаты Российской Федерации в работе созданных при федеральных органах исполнительной власти общественных советов
Диссертант обратил внимание на то, что вопрос о создании общественного совета, а также правовая природа его статуса находится в прямой зависимости от руководителя федерального органа исполнительной власти, который принимает решение о создании данного совета, направляя совету Общественной палаты Российской Федерации уведомление о согласии либо об отказе образовать общественный совет при данном органе Кроме того, федеральный орган исполнительной власти наделен полномочиями по определению компетенции, порядка деятельности общественного совета, порядка его формирования, а также по осуществлению организационно-технического сопровождения деятельности общественных советов и обеспечения участия в их работе членов Общественной палаты Российской Федерации
Наряду с предусмотренными Федеральным законом № 32-ФЗ общественными палатами субъектов Федерации и общественными советами при федеральных органах исполнительной власти, в последнее
«О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятетышстью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // Собрание законодательства Российской Федерации 2006 № 32 Ст 3539
2 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных стужбах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 2005 №32 Ст 3322
время формируются и другие виды общественных формирований территориальной и функционально-целевой направленности
• общественные советы федеральных округов (территориальных подразделений Администрации Президента Российской Федерации),
• общественные советы при территориальных органах федеральных органов исполнительной власти,
• общественные советы при главах городов по защите прав дольщиков,
• общественные советы при департаментах (отраслевых подразделениях) администраций и правительств субъектов Федерации,
• общественные советы по безопасности образовательных учреждений и другие
Диссертант рассмотрел ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок создания общественных советов (к ноябрю 2006 года общественные советы были созданы в 15 федеральных министерствах, в 10 федеральных агентствах и службах), при этом отмечается, что эффективность деятельности общественных советов может быть значительно повышена в случае, если они будут не только контролировать соблюдение законодательства — это входит в компетенцию прокуратуры и судебных органов, а давать свои заключения о целесообразности и качестве осуществления тех или иных услуг гражданам именно государственными и муниципальными структурами и о возможности делегирования этих функций более профессиональным негосударственным организациям вместе с предусмотренными на эти цели бюджетными средствами
Во многих субъектах Российской Федерации создаются свои общественные палаты Региональные общественные палаты существуют в качестве независимых некоммерческих организаций и во многих случаях служат примером реального механизма взаимодействия некоммерческих организаций и власти Региональные законодательство, регулирующее деятельность общественных палат, сложилось и развивается более чем в 30 субъектах Российской Федерации Приняты Законы об общественных палатах в Московской, Курской, Липецкой, Брянской областях, в Алтайском крае и других субъектах Следует заметить, что создаются не только общие для всего региона палаты, но также палаты на местах в отдельных муниципальных районах, поселениях Примером могут служить созданные Общественные палаты г Пущино, Ступинского муниципального
района и другие В ряде регионов подобные институты были установлены еще до принятия Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественные палаты были созданы как при губернаторе, так и при Законодательном Собрании Приморского края, а также Общественные городские палаты в городах Находка, Артем и других поселениях
Диссертант отметил, что ряд положений законодательства субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, устанавливающих статус данных общественных палат, вступает в противоречие с действующим законодательством, в части касающейся состава и порядка формирования Общественной палаты
На основе проведенного анализа диссертант выдвинул ряд предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования статуса, полномочий и деятельности Общественной палаты Российской Федерации В частности, обосновывается а) необходимость установления конк>рсной процедуры определения Общественной палатой Российской Федерации общественных организаций для получения грантов Президента Российской Федерации, б) целесообразность урегулирования порядка создания общественных советов при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также принципов взаимодействия общественных советов федеральных округов и советов, созданных в федеральных округах в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 337 от 23 марта 2005 года3 в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации Особо детально рассматривается возможность совершенствования Регламента Общественной палаты Регламент Общественной палаты определяет вопросы внутренней организации и порядка деятельности Общественной палаты Представляется, что этой задаче не соответствуют те требования статьи 4 Федерального закона № 32-Ф3 (пункты 3, 4, 5, 6 части 2), в которых предусматривается регулирование регламентными нормами не только процессуальных полномочий, но и статуса членов, совета и секретаря Общественной палаты Статус (полномочия, гарантии и
3 Собрание законодательства Российской Федерации -2005 -№13 - Ст 1139
ответственность) члена Общественной палаты и Совета Общественной палаты подробно регулируется Федеральным законом № 32-Ф3, а статутные положения, устанавливающие полномочия и ответственность секретаря Общественной палаты должны регулироваться специальным актом Общественной палаты
В диссертации также содержится ряд других выводов и рекомендаций, целью которых является совершенствование механизма осуществления Общественной палатой ее основных функций и полномочий К ним относятся 1) установление равенства между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в отношениях с Общественной палатой при наделении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инициативой проведения общественной экспертизы, 2) расширение перечня субъектов, подпадающих под действие общественного контроля при введении в этот перечень Президента Российской Федерации, органов законодательной и судебной власти, 3) оформление Договора Общественной палаты в виде Отчета о результатах ее деятельности Результатами ее деятельности должны являться отражение в проектах нормативных правовых актов органов государственной власти положений заключений Общественной палаты, результаты проведения общественного контроля, результаты привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, т е все результирующие показатели Общественной палаты по каждому ее полномочию
В Заключении кратко подведены итоги диссертационного исследования, обобщены сделанные в работе теоретические выводы и приведены практические рекомендации. Проведенный анализ по исследуемой теме свидетельствует, что гражданское общество с созданием Общественной палаты Российской Федерации вступило в стадию определенной консолидации, сплочения усилий Предлагаемые в настоящем исследовании конституционно-правовые и организационно-правовые меры направлены на становление новой модели диалога власти и общества, которая должна основываться на следующих принципах открытости, прозрачности, подконтрольности и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления перед гражданами, а также информированности граждан о принимаемых этими органами
решениях и участии в предварительном их обсуждении структур гражданского общества
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1 Федосов С В Основные направления совершенствования статуса Общественной палаты Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве - 2007 - № 3 - 0,6 п л
2 Федосов С В Общественная палата Российской Федерации и Уполномоченный представитель президента по правам человека // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации - 2007 - № 2
http //load rags ru/veatnikrat;s/0506/090501 htm -0,7пл
3 Федосов С В Общественная палата в новой модели диалога власти и общества // «Россия приоритетные национальные проекты и программы развития», М - СПб (РАГС-СЗАГС), 2006 - 0,5 п л
4 Федосов С В Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской Федерации - М РАГС, 2006 - 0,7 п л
5 Федосов С В Нормативно-правовой статус и полномочия Общественной палаты Российской Федерации - М РАГС, 2006 - 0,8 п л
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ФЕДОСОВА Сергея Владимировича
Тема диссертационного исследования
Общественная палата Российской Федерации в системе институтов гражданского общества: конституционно-правовой анализ
Научный руководитель -доктор юридических наук Муравьев Артур Алексеевич
Изготовление оригинал-макета Федосовым Сергеем Владимировичем
Подписано в печать 18 04 07 Тираж 80 Уел п л - 1,0
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № 208 119606, Москва, пр Вернадского, 84
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Федосов, Сергей Владимирович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Правовой статус, предназначение и полномочия Общественной палаты Российской Федерации.
1. Конституционно-правовой и общественно-политический статус Общественной палаты Российской Федерации.
2. Общественная палата Российской Федерации как институт гражданского общества: история становления.
3. Полномочия Общественной палаты Российской Федерации: практика реализации.
Глава II. Развитие механизмов правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
1. Формы и методы взаимодействия с органами государственной власти и институтами гражданского общества.
2. Ведомственные и территориальные общественные советы в механизме деятельности Общественной палаты Российской Федерации.
3. Основные направления совершенствования правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской
Федерации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Общественная палата Российской Федерации в системе институтов гражданского общества"
Актуальность темы диссертационного исследования.
Актуальность рассмотрения конституционно-правового аспекта становления Общественной палаты Российской Федерации в качестве предмета диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем обстоятельством, что современная экономическая и политическая ситуация в Российской Федерации самым настойчивым образом требует разработки взвешенной и продуманной стратегии участия институтов гражданского общества в выработке основных направлений развития страны. За исторически непродолжительное время своего существования Общественная палата Российской Федерации стала важным институтом российской общественно-политической системы, обеспечивающим взаимодействие гражданского общества с государством. Общественная палата Российской Федерации работает по различным направлениям, формируя при этом авторитетное экспертное сообщество. Однако общественно-политический потенциал Общественной палаты сегодня полностью не используется. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2006 году отмечается, что при планировании дальнейшего развития государственной и политической системы страны необходимо учитывать «одну из существенных черт нашей внутриполитической жизни, а именно: низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и к крупному бизнесу»1.
Обеспечение взаимодействия граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления является первичным в деятельности Общественной палаты, что, на наш взгляд, направлено на реализацию ч. 1 ст. 32 Конституции Российской
1 Российская газета. 2006.11 мая.
Федерации о праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Таким образом, Общественная палата выступает связующим звеном в конституционных отношениях между гражданином и государством и должна способствовать реализации основополагающих конституционных положений.
В настоящее время данный общественный институт находится в стадии становления и развития, о чем свидетельствует процесс формирования правовой базы, регулирующей вопросы функционирования Общественной палаты. В этой связи следует отметить отсутствие на данном этапе сложившейся единой позиции в отношении правовой природы и правового статуса Общественной палаты Российской Федерации. Гражданское общество с созданием Общественной палаты Российской Федерации вступило в стадию определенной консолидации, сплочения усилий. Во многих субъектах Российской Федерации создаются свои общественные палаты. Региональные законодательство, регулирующее деятельность общественных палат, существует в 33 субъектах Российской Федерации. Региональные общественные палаты существуют в качестве независимых некоммерческих организаций и во многих случаях служат примером реального механизма взаимодействия некоммерческих организаций и власти.
В диссертации исследуется конституционно-правовой аспект проблем, которыми характеризуются взаимоотношения гражданского общества и государства в Российской Федерации. В процессе формулирования ответов на стоящие перед гражданским обществом и государством вопросы в диссертации выявляются индикаторы зрелости гражданского общества - такие, как уровень взаимодействия негосударственных структур и органов государственной власти, наличие самостоятельных негосударственных объединений, гражданское самосознание, уровень влияния институтов гражданского общества на власть, гражданская солидарность. Особую актуальность диссертационному исследованию придает то обстоятельство, что развитие системы взаимоотношений государства и гражданского общества, становление Общественной палаты Российской Федерации в качестве института подобного взаимодействия проходит в условиях реформирования всей системы государственной власти Российской Федерации. Значимость анализа конституционно-правовых основ деятельности и статуса Общественной палаты Российской Федерации, учитывающего особенности национального и мирового опыта формирования демократического гражданского общества и правового государства, обусловила актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Вопросы конституционно-правовых и теоретико-правовых основ государственной и общественной жизни были подвергнуты тщательному анализу в работах ведущих российских государствоведов. При подготовке диссертационного исследования автор использует труды отечественных ученых-государствоведов, специалистов в области теории государства и права, конституционного права, международного права, государственного управления: С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, П.А., Астафичева, М.В. Баглая, A.B. Васильева, Г.А. Гаджиева, С.Э. Жилинского, Б.П. Елисеева, И.П. Ильинского, И.А. Исаева, Н.М. Кейзерова, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, А.И. Ковлера, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Р.З. Лифшица, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, Л.С.Мамута, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, H.A. Михалевой, А.В.Мицкевича, В.С.Нерсесянца, М.М. Рассолова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича и др.
Проблематика гражданского общества получила свое подробное исследование в социологии и политологии в работах, в частности: Р.Г. Абдулатипова, Ю.М. Батурина, А.Б. Венгерова, В.Н. Иванова, B.C. Комаровского, А.С. Миграняна, Б.А. Капустина, В.Г. Смолькова, Г.Х. Шахназарова, JI.M. Энтина и др.
В работе изучены вопросы становления теории гражданского общества, ее развития в дореволюционной литературе, представленной трудами Н.А.Бердяева, А.И.Герцена, М.Н.Сперанского, Н.М.Коркунова, А.Ф.Кистяковского, М.М.Ковалевского, Е.С.Лурье, Н.С.Мордвинова, Н.М.Муравьева, Е.Н.Трубецкого, Н.Г.Чернышевского,
Г.Ф.Шершеневича. Диссертантом были исследованы труды зарубежные ученых, таких как: Д.Бентам, М.Вебер, А. Гельвеций, Г. Гроций, Т. Гоббс, Р.Давид, Д. Дидро, Д. Мандевиль, К.Маркс, Ш.Монтескье, Ж.Руссо, Ф. Савиньи, Г. Пухта, Д. Остин, Ф.Энгельс, Д. Роулс, М.Лернер, Л.Уайтхэд, М.Монтадо, Р.Дарендорф, Д.Пристли, Т. Хайек, А.Шлезингера, Д. Юм и др.
В то же время, следует признать, что при рассмотрении вопросов развития гражданского общества преобладают исследования теоретических, философских, социологических аспектов, за пределами подобных исследований, как правило, остаются конституционно-правовые проблемы реального взаимодействия гражданского общества и государственной власти в Российской Федерации. Небольшой временной промежуток существования Общественной палаты Российской Федерации также обусловил ограниченность научной литературы о роли этого института в системе взаимодействия власти и гражданского общества, предопределили потребность анализа перспектив развития этого социального института.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ конституционно-правовых основ формирования и развития Общественной палаты Российской
Федерации, рассмотрение этого института как значимого элемента системы взаимодействия государства, органов государственной власти и структур гражданского общества.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:
- анализ правового статуса Общественной палаты Российской Федерации;
- представление Общественной палаты Российской Федерации как института гражданского общества;
- раскрытие полномочий Общественной палаты Российской Федерации;
- исследование механизмов правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина;
- изучение форм и методов взаимодействия Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и институтами гражданского общества; выявление роли ведомственных и территориальных общественных советов в механизме деятельности Общественной палаты Российской Федерации;
- обоснование предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации.
Оценка системы взаимоотношений государства и гражданского общества предполагает не только рассмотрение конституционно-правового массива в точно фиксированный исторический момент, но и понимание обусловленности современного состояния гражданского общества в России особенностями исторического развития, а также прогнозирование перспектив развития государства и общества.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые основы формирования и развития Общественной палаты Российской Федерации. В диссертации рассматриваются формы и методы взаимодействия Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и институтами гражданского общества.
Предметом диссертационного исследования выступили вопросы формирования гражданского общества, правового статуса и предназначения Общественной палаты в системе взаимодействия гражданского общества и государственной власти, совершенствования конституционно-правового регулирования общественных отношений в Российской Федерации. В диссертационном исследовании представлен развернутый анализ факторов, влияющих на содержание правового статуса Общественной палаты, а именно ее самостоятельность при принятии того или иного решения, степень влияния органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и общественных объединений при формировании состава Общественной палаты, источник финансирования ее деятельности, а также законодательно закрепленный механизм взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и общественными объединениями.
Правовую основу диссертации составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), федеральные законы (прежде всего, Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2005 № 195-ФЗ), иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.
Методологической основой диссертационного исследования послужил системный, комплексный подход к анализу процессов становления гражданского общества в Российской Федерации, к исследованию вопросов закрепления этих процессов в конституционном праве Российской Федерации. В ходе исследования различных аспектов проблемы использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. Анализ современного состояния гражданского общества в Российской Федерации, уровня развития конституционно-правового регулирования статуса, полномочий и перспектив развития Общественной палаты Российской Федерации предполагает использование различных методов научного анализа. В частности, формально-юридический метод предполагает свое применение при исследовании проблематики правового обеспечения деятельности Общественной палаты Российской Федерации, ее статуса и закрепления полномочий; сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении правового регулирования институтов гражданского обществ в Российской Федерации, других государствах, особенностей, свойственных различным правовым моделям; ситуационный метод подлежал использованию при рассмотрении различных направлений практической деятельности Общественной палаты Российской Федерации, разрешении конкретных споров и противоречий, возникающих в процессе становления гражданского общества в Российской Федерации. В данном контексте состояние гражданского общества предстает не в своей статике, а как результат взаимодействия различных общественных сил; теоретико-прогностический метод — в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики, анализе законопроектов.
Применение различных методов исследования позволило выявить закономерности и особенности конституционно-правового регулирования вопросов формирования и деятельности Общественной палаты Российской Федерации, обусловило обращение, наряду с вопросами конституционного права, к проблемам теории права и государства, муниципального, международного, административного и других отраслей права.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе подвергаются специальному анализу конституционно-правовые основы становления и развития Общественной палаты Российской Федерации, дается комплексное освещение вопросов, связанных с изучением конституционно-правового закрепления системы взаимоотношений государства и гражданского общества. Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней анализируются формы и методы взаимодействия Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и институтами гражданского общества.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения, результаты исследования, которые выносятся на защиту:
- Диссертант определяет роль Общественной палаты в системе институтов гражданского общества через выявление ее главной функции - общественного контроля. Общественный контроль определяется диссертантом как деятельность граждан, объединенных в общественные и иные некоммерческие организации, для осуществления контроля за соблюдением прав и законных интересов лиц в соответствующих областях и сферах деятельности, местах работы и пребывания.
Предметом деятельности субъектов общественного контроля является контроль за реализацией политики государства, деятельностью публичных властей, муниципалитетов и должностных лиц, осуществляемый политическими партиями, общественно-политическими движениями, общественными организациями и другими объединениями граждан, гражданами Российской Федерации и иными зарегистрированными лицами, проживающими в Российской Федерации, с целью защиты прав и свобод человека, в направлении соответствия политики государства, деятельности публичных властей и должностных лиц интересам общества. К механизмам и структурам общественного контроля диссертант и относит деятельность Общественной палаты Российской Федерации.
- Исследуя специфику защиты прав граждан Общественной палатой, диссертант приходит к выводу, что Общественная палата выступает как коллегиальный омбудсмен. Во-первых, запросы в органы государственной власти, обращения, заключения и предложения оформляются решением всей палаты или ее совета. Во-вторых, Общественная палата для подготовки заключений по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов и о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления формирует решениями своего совета коллегиальные органы - рабочие группы. Таким образом обеспечивается согласование интересов и позиций различных общественных формирований. Коллегиальная форма контроля органов исполнительной власти обеспечивает объективность и независимость заключений Общественной палаты. Однако позиции Общественной палаты РФ оказывают не столько юрисдикционное, сколько нравственное воздействие, но воздействие достаточно авторитетное с точки зрения состава Общественной палаты и согласованности её рекомендаций.
- Диссертант обращает внимание на несовершенство правового статуса Общественной палаты Российской Федерации и обосновывает потребность дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палаты, которая согласно является формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, но при этом имеет аппарат в форме государственного учреждения. Отличительной особенностью правового статуса Общественной палаты является специализация ее контрольных и правозащитных функций, обусловленная потребностями представленных в ней общественных объединений и союзов некоммерческих организаций. Отмеченной узкой специализации функций действующих российских правозащитных государственных структур диссертант противопоставляет комплексный подход к правозащитной деятельности, используемый, например, в Италии, ряде других европейских государств.
В диссертации обосновывается целесообразность принятия нормативного правового акта, конкретизирующего механизмы взаимодействия Общественной палаты с элементами системы президентской власти в Российской Федерации. В частности, предлагается предоставить Общественной палате право вносить предложения по принятию указов и распоряжений Президента Российской Федерации и разрабатывать их проекты по вопросам развития гражданского общества. Также обосновывается предложение дополнить Федеральный закон № 32-Ф3 положением, что законопроекты Общественной палаты Российской Федерации она может вносить в Государственную Думу через перечисленные в Конституции РФ субъекты права законодательной инициативы. Общественная палата Российской Федерации как коллегиальный омбудсмен может быть наделена полномочиями участвовать в рассмотрении жалоб граждан, поступающих к ним не только от парламентариев, но и непосредственно от Президента Российской Федерации. Такой порядок поможет устранить конфликт интересов между политическими и общественными деятелями, равным образом стремящихся заслужить авторитет у граждан в сфере защиты их прав и законных интересов. Сотрудничество политических лидеров с членами Общественной палаты поможет наладить связи государственных структур с гражданским обществом в ходе решения практических проблем граждан, позволит расширить влияние общественности на содержание законодательных инициатив членов Федерального Собрания Российской Федерации, других субъектов права законодательной инициативы.
- Проведенный сравнительный анализ статутных законов и иных нормативных правовых актов позволяет диссертанту сделать вывод о том, что компетенция Общественной палаты дублирует отдельные функции других общественно-политических и государственных структур - палат Федерального Собрания, Государственного Совета, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии, Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, комиссий досудебного обжалования гражданами и организациями решений и действий органов государственной власти субъектов Федерации, органов прокуратуры и служб ведомственного контроля. Исходя из принципов формирования Общественной палаты, диссертант приходит к выводу, что Общественная палата Российской Федерации не вправе представлять интересы граждан и гражданского общества в целом, поскольку они не участвуют в её формировании, а скорее является органом общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, деятельность которых, по мнению власти, направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.
Рассматривая практику создания общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, диссертант предлагает урегулировать в нормативном правовом акте Президента Российской Федерации порядок создания общественных советов при его полномочных представителях в федеральных округах, а также принципы взаимодействия общественных советов федеральных округов и советов, созданных в федеральных округах в соответствии с указом Президента А
Российской Федерации № 337 от 23 марта 2005 года в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Эффективность деятельности общественных советов может быть значительно повышена в случае, если они будут не только контролировать соблюдение законодательства, а давать свои заключения о целесообразности и качестве осуществления тех или иных услуг гражданам именно государственными и муниципальными структурами и о возможности делегирования этих функций более профессиональным негосударственным организациям вместе с предусмотренными на эти цели бюджетными средствами.
Научная и практическая значимость исследования. Содержащаяся в диссертации трактовка конституционно-правовых аспектов правового статуса, полномочий, практики деятельности и перспектив развития Общественной палаты Российской Федерации призвана способствовать развитию теоретических представлений о государстве и обществе, разработке юридических процедур взаимодействия институтов гражданского общества с различными ветвями государственной власти в Российской Федерации. Практическое значение диссертации состоит также в том, что в ней предлагаются конкретные средства решения сложных проблем взаимосвязанного развития гражданского общества, права и государственного управления. Представленный в диссертационном исследовании анализ может быть полезен для выработки правовых механизмов участия Общественной палаты в рассмотрении жалоб граждан на действия высших федеральных должностных лиц и органов, а также выявлению
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 13. Ст. 1139. предварительного мнения Общественной палаты перед принятием государственно-правовых и политических решений. Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность по дальнейшему совершенствованию правового регулирования статуса и функций Общественной палаты Российской Федерации как значимого элемента политической системы страны.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе, а также в практике преподавания курсов конституционного права, теории права и государства, муниципального права, истории политических и правовых учений и других дисциплин.
Апробация результатов исследования Основные результаты диссертации стали итогом практической работы автора исследования в аппарате Общественной палаты Российской Федерации, были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в комиссии Общественной палаты Российской Федерации, в комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Федосов, Сергей Владимирович, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По итогам диссертационного исследования можно прийти к выводу, что гражданское общественное сознание находится в состоянии правовой неопределенности; государство вопросами правовой реформы занимается эпизодически и не достаточно последовательно; очень высока вероятность авторитета, с точки зрения гражданского общественного сознания, не нормативных социальных практик и не нормативных (девиантных) институтов, в том числе и по вопросам государственного правотворчества; государственные служащие как органическая часть государства, и гражданского общества в значительной мере игнорируют многие нормативно-правовые предписания; нормативизм как способ решения социальных проблем в значительной степени не востребован государством; нормативно-правовые ценности являются ведущими и ключевыми в сознании российских граждан как приоритет и основания выхода из многочисленных проблемных ситуаций.
Законодательство, регулирующее институты гражданского общества, противоречиво. Это проявляется и в дефинициях, и в создании правовых инструментов для регулирования разных сегментов гражданского общества. Главный недостаток заключается в том, что до конца остается не определенной роль государства в функционировании «третьего сектора». Более того, узаконен двойственный подход к этой проблеме: государство отстраняется от общественных объединений; в то же время оно - деятельная сила на информационном поле. Нужен единый подход к этой проблеме - касается ли это ветеранских организаций или влиятельных газет и журналов, каналов телевидения.
Современное российское законодательство об институтах гражданского общества засорено многочисленными повторами одних и тех же положений, которые включены в самые разные акты. С подобной практикой за рубежом, в частности в Германии, в рамках проведения административной реформы ведется активная борьба - ненужные, дублирующие друг друга статьи и даже законы отменяются, законодательство систематизируется, упрощается, делается более компактным. Суть таких реформ - в создании работающего правового механизма регулирования разных социальных сфер.
Действующие акты не позволяют в полной мере обеспечить экономическую независимость общественных объединений, гарантированное получение средств из бюджетов всех уровней при сохранении независимости организаций от органов власти. Рамочными остаются статьи законов, направленных на регулирование самофинансирования деятельности общественных объединений. Общие подходы сдерживают активное привлечение бизнеса к поддержке «третьего сектора». Представляется целесообразным принятие законопроекта о формировании целевого капитала общественных объединений.
Необходимо пересмотреть налоговую политику в отношении общественных объединений и благотворительных организаций. Новый подход к благотворительности может стать толчком развития и экономики, и гражданской активности в России.
В сфере средств массовой информации следует принимать усилия по защите действующего Закона «О средствах массовой информации» как фундаментального для российской государственности, как обеспечивающего основные права и свободы человека и гражданина в нашей стране. В то же время следует развивать правовые основы для исправления ситуации с выпуском в свет государственных изданий - по оценке специалистов целесообразно оставить лишь те из них, которые распространяют официальные документы и не являются публикатором мнений. Отдельным направлением должно стать осмысление роли телевидения в нашей стране, подготовки правовых норм для вступления России в цифровой век.
Новая модель диалога власти и общества должна основываться на следующих принципах: открытости, прозрачности, подконтрольности и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления перед гражданами, а также информированности граждан о принимаемых ими решениях и участия в предварительном их обсуждении структур гражданского общества.
Очевидно, что решить проблему недоверия граждан к государственным и «квазиобщественным» структурам невозможно в одночасье, а поиск новой модели диалога власти и общества целесообразно организовать в нескольких основных направлениях, включая
• формирование системы совещательных и контрольных общественных советов при органах исполнительной власти;
• государственную поддержку общественного сектора и гражданских инициатив;
• развитие форм взаимодействия некоммерческих и правозащитных организаций с государством;
• обеспечение гарантий участия общественности в принятии решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и общественных организаций;
• использование Интернета и других информационных инструментов для вовлечения граждан и организаций в государственное управление и местное самоуправление;
• мониторинг общественного мнения по наиболее важным проблемам развития государства и общества;
• организацию общественного контроля качества государственных и муниципальных услуг;
• институциализацию Общественной палаты Российской Федерации как структуры президентской власти.
Остаются нерешенными вопросы о том, чьи интересы будет защищать Общественная палата, будут это интересы отдельных общественных объединений, интересы государственных структур, отдельных персоналий в лице членов Общественной палаты, либо интересы граждан, а также общероссийских, региональных и межрегиональных объединений. Может ли сложившаяся система формирования Общественной палаты (ее состав, правовая база) способствовать реальному взаимодействию граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления, не дублирует ли Общественная палата другие структуры в системе государственного управления, такие, например, как Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и прав человека.
Таким образом, Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях:
• учета потребностей, интересов, а также защиты прав и свобод граждан и прав общественных организаций при формировании и реализации государственной политики;
• осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти всех уровней.
Общественная палата Российской Федерации призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений и органов власти в процессе
• решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития;
• обеспечения национальной безопасности;
• защиты прав и свобод граждан;
• защиты конституционного строя;
• защиты демократических принципов развития гражданского общества.
Исходя из проведенного в диссертации анализа следует, что на сегодня Общественная палата проявляет себя как действенный общественный институт, деятельность которого затрагивает наиболее острые болезненные стороны общественной жизни страны и при определенных условиях и достаточном обеспечении полномочий ее деятельности может способствовать эффективному диалогу между властью и гражданами.
