АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Общетеоретические основы и особенности реализации законодательной инициативы в Таджикистане»
На правам\вмш\\с\\
ДАВЛАТОВА III ОН РА САФАРОВНА
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВБ1 В ТАДЖИКИСТАНЕ
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 / НОЯ 2С:4
ДУШАНБЕ - 2014
005555720
005555720
Работа выполнена в Отделе теоретических проблем современного государства и права Института философии, политологии и права им. A.M. Баховаддинова Академии наук Республики Таджикистан
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент,
Нематов Акмал Рауфджонович
Официальные оппоненты: Толстик Владимир Алексеевич
доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России
Раджабов Равшан Мухитдинович
кандидат юридических наук, доцент,
начальник факультета №1,
академии МВД Республики Таджикистан
Ведущая организация: Таджикский государственный
университет права, бизнеса и политики
Защита диссертации состоится «26» декабря 2014 г. в 14.00 на заседании Объединенного диссертационного совета ДМ 737.004.08 на базе Таджикского национального университета, Института философии политологии и права имени A.M. Баховаддинова Академии наук Республики Таджикистан, Межгосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российско-Таджикский (Славянский) университет» по адресу: 734025, г. Душанбе, пр. Рудаки, 17.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Таджикского национального университета (ТНУ) по адресу: 734025, г. Душанбе, пр. Рудаки, 17.
Автореферат разослан ¿¿ШС!1^? 2014 г.
Ученый секретарь Объединенного диссертацн0Ш10г«гс0вета, кандидат юридических наук, доцентх^
r А.В. Золотухин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Развитие Таджикистана как демократического, правового и светского государства определило новый механизм формирования законодательства. Стабильность законодательной деятельности в государстве обусловлена в первую очередь ее поэтапным развитием, включающем ряд последовательных стадий. Нестабильное же, неравномерное развитие законодательства в процессе трансформации правовой системы страны свидетельствует о неэффективности законодательного процесса в стране. Основная причина последнего - в недостаточной теоретической разработке основных компонентов законодательной деятельности. Одним из таких компонентов является законодательная инициатива, при реализации которой встает вопрос об эффективном правовом регулировании новых общественных отношений.
Законодательная инициатива - это весьма важная стадия законотворчества, на которой ставится вопрос о разработке, принятии, изменении или отмене законодательного акта и начале осуществления законодательной процедуры по рассмотрению законопроекта в Парламенте. Существование определенного порядка принятия закона в государстве является одним из существенных признаков легитимности самого закона. Несоблюдение установленной Конституцией процедуры инициирования, принятия и обнародования закона ставит под сомнение конституционность самого закона.
Конституция Республики Таджикистан (6 ноября 1994 г.) и конституционные реформы 1999 и 2003 гг., направленные на дальнейшую модернизацию государственно-правовой системы страны, не обошли вниманием и институт законодательной инициативы. В итоге в круг субъектов законодательной инициативы, в процедуры ее реализации был внесен ряд изменений и дополнений. Последние свидетельствовали о поисках оптимального и эффективного пути принятия правотворческих решений, о продолжающемся реформировании законодательного процесса страны. Что же касается, законодательной инициативы, то от своевременности и эффективности ее реализации зависит степень эффективности правового регулирования общественных отношений в государстве.
Взаимодействие субъектов законодательной инициативы в Таджикистане, равенство между ними, согласно Конституции Республики
Таджикистан, а также их тесное сотрудничество с другими участниками законодательного процесса, с представителями гражданского общества еще более актуализируют проблему исследования реализации законодательной инициативы, её оптимизации и совершенствования в стране. Конституция РТ закрепляет достаточно широкий круг субъектов законодательной инициативы, что ставит проблему активной реализации права законодательной инициативы некоторыми из них. Так, до сих пор остаются неисследованными состояние и механизмы реализации права законодательной инициативы Маджлисом народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области. Построение в Таджикистане правового государства немыслимо без совершенствования законодательной инициативы, её развития и законодательного закрепления в специальном законе. Последний является одним из важнейших условий развития настоящего института в правовом поле государства и тем самым исключает его не легитимность.
В свою очередь реализация института законодательной инициативы в Таджикистане порождает множество проблем. Это и его совершенствование, и повышение эффективности реализации, и расширение круга субъектов этого института за счет включения в законодательную жизнь судебной власти в лице высших судебных органов, это и взаимодействие субъектов между собой в процессе предварительного рассмотрения законопроекта, и согласованное, совместное й коллективное представление законопроектов или законодательных предложений субъектами законодательной инициативы и др.
Проблемой в названной сфере остается реализация права народной законодательной инициативы гражданами. Между тем это право признано в некоторых зарубежных государствах одним из демократических институтов законодательной деятельности. В Таджикистане реализация гражданами своих инициатив не получила должного развития и законодательного закрепления, что также стало объектом настоящего исследования.
С учетом вышесказанного следует констатировать, что анализ историко-правовых, общетеоретических, политико-практических аспектов законодательной инициативы в условиях Таджикистана как никогда актуален и своевременен. Проведенное комплексное исследование обозначенных выше проблем представляет собой первую попытку общетеоретического научного анализа практики реализации законодательной инициативы в Таджикистане.
Степень научной разработанности. Ученые-юристы уделили немалое внимание исследованию стадий законотворческой деятельности, в том числе
4
и законодательной инициативе, которая стала предметом особого научного интереса. Изучению проблем законодательного процесса в целом и права законодательной инициативы в частности посвящены труды С.С. Алексеева, А.И. Абрамовой, Н.Е. Адрианова, В.И. Анишиной, Ю.Г. Арзамасом, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, О.Н. Булакова, М.В. Баглая, C.B. Бошно, А.Б. Венгерова, H.A. Власенко, И.В. Гессена, В.В. Глазырина, Б.В. Дрейшева, И.А. Дубова, В.Б. Исакова, В.Н. Карташова, В.И. Никитинского, Д.А. Керимова, Н.П. Колдаевой, Д.А. Ковачева, В.В. Лазарева, П.И. Любинского,
A.П. Любимова, A.B. Малько, Л.А. Морозовой, C.B. Полениной, A.C. Пиголкина, Н.В. Родионовой, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика и др. Диссертационные исследования A.B. Кудряшова, Э.Т. Рамазановой,
B.В. Цветкова, Т.В. Цгоева и других, которые осветили общие и частные вопросы реализации института законодательной инициативы в России, свидетельствуют об актуальности этой тематики и по сей день. Отдельные аспекты данной темы затронули в своих работах и некоторые таджикские ученые-юристы, в частности Ф.Т. Тахиров, М.А. Махмудов, Р.Ш. Сативапдыев, А.И. Имомов, А.Р. Нематов, З.М. Ализода, Н. Тохиров, A.M. Диноршоев и др.
Вместе с тем комплексного правового исследования такой стадии законодательного процесса и института в правовой системе, как законодательная инициатива, в Таджикистане не проводилось. В диссертации предпринята попытка системного анализа законодательной инициативы как отдельного института механизма формирования права, предлагаются пути его совершенствования. Работа представляет собой одно из первых комплексных правовых исследований в изучении данной проблематики и призвана восполнить существующий пробел в таджикской юридической науке.
Объект диссертационного исследования составляют практика законодательной инициативы в Таджикистане, законодательная инициатива Маджлиси Оли (парламент) Таджикистана, Президента, Правительства Таджикистана и Маджлиса народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области.
Предметом исследования стали особенности реализации законодательной инициативы в Таджикистане, взаимоотношения государственных органов, как субъектов права законодательной инициативы и парламента, а также взаимоотношения между субъектами законодательной инициативы.
Цели н задачи исследования. Целью диссертационной работы является проведение на базе общетеоретических достижений в этой области
5
комплексного анализа законодательной инициативы через призму изучения особенностей ее реализации с учетом специфики государственно-правового развития Таджикистана, Поиск и определение критериев эффективности процесса законодательного инициирования, разработка рекомендаций по дальнейшей оптимизации и совершенствованию данного института в стране.
В соответствии с указанными целями, были поставлены следующие задачи:
- проанализировать формирование и эволюцию законодательной инициативы в правовой жизни таджикского народа;
- раскрыть понятие законодательной инициативы, его содержание, принципы, роль и место в законодательной системе Республики Таджикистан;
- рассмотреть теоретические основы правового статуса субъектов законодательной инициативы, изучить круг национальных и зарубежных субъектов законодательной инициативы с целью дальнейшего их совершенствования;
- установить правовые особенности процедуры реализации института законодательной инициативы;
- продемонстрировать основные формы реализации гражданами инициативы в Таджикистане;
- сформулировать теоретические предложения и практические рекомендации по эффективной реализации права законодательной инициативы в Таджикистане.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общепризнанные методы, категории и принципы науки теории государства и права (формально-юридический, сравнительно-правовой и др.) и эмпирико-прикладные методы. С целью изучения законодательной инициативы во взаимосвязи с протекающими в стране общественными процессами широко использовались социологические методы исследования. Изучение истории законодательной инициативы предопределило применение исторических методов исследования - конкретно-исторического, хронологического, историко-сравнительного. Совокупность знаний, идей и концепций о правовых явлениях, процессах, связанных с другими общественными науками, в частности с философией, потребовало применения комплекса основных методов научного познания диалектического, функционального, системного. Также были использованы общелогические методы — анализ, синтез и обобщение.
Теоретическую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных специалистов по проблемам теории
6
государства и права, конституционного права, социологии и философии права, государственного управления, отражающие проблематику законодательного процесса. В диссертации широко использованы труды таких ученых-юристов, как С.С. Алексеев, А.И. Абрамова, В.М. Баранов, C.B. Бошно, М.В. Баглай, А.Б. Венгеров, В.В. Глазырин, Б.В. Дрейшев, И.А. Дубов, Д.А. Керимов, Н.П. Колдаева, В.В. Лазарев, A.B. Малько, C.B. Поленина, Н.В. Родионова, В.М. Сырых, Э.Т. Рамазанова, Ю.А. Тихомиров, В.В. Цветков, Т.В. Цгоев, и работы отечественных ученых: Ф.Т. Тахирова, М.А. Махмудова, Р.Ш. Сативалдыева, А.Р. Нематова, А.И. Имомова, З.М. Ализода и др.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция Республики Таджикистан, действующее законодательство в частности Закон РТ «О нормативных правовых актах», Регламенты Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан, иные нормативные правовые акты органов государственной власти, официальные статистические данные и правоприменительная практика.
Для историко-сравнительного анализа были привлечены Конституции и законодательные акты Туркестанской АССР, Бухарской Народной Советской Республики, Союза ССР, Узбекской ССР 1927 г., Таджикской АССР, Таджикской ССР. В работе активно использовались архивные материалы Центрального государственного архива Республики Таджикистан.
Научная новнзна исследования заключается в том, что это первое системное, комплексное теоретическое исследование законодательной инициативы в Таджикистане. В нем рассматриваются процесс взаимодействия субъектов права законодательной инициативы как с парламентом, так и между собой, а также комплекс отношений, возникающих при осуществлении права законодательной инициативы. Автором впервые комплексно анализируются: историко-правовые предпосылки развития института законодательной инициативы на территории Таджикистана; его роль в распространении традиций законодательного регулирования; теоретические основы и практический опыт реализации законодательной инициативы; функциональное назначение названного института в современном - Таджикистане. В совокупности рассматривается институт, в котором функционируют нормы, регулирующие отношения между субъектом права законодательной инициативы и высшим представительным органом государственной власти, возникающие в ходе принятия к рассмотрению законодательного проекта и предложения.
Основные положения, выносимые на защиту: ■ .
7
1. Предпосылки формирования и эволюции законодательной инициативы в Таджикистане определяются влиянием правовой и законодательной систем царской России, затем советской России, Союза ССР, а также последующим развитием и совершенствованием законотворческого процесса в Таджикистане. Эволюция института законодательной инициативы в стране выразилась в постепенном изменении системы государственных органов, в особенностях законодательного процесса, развивающихся как внутри самой советской, так и постсоветской законодательно-правовой системы Таджикистана.
2. Законодательная инициатива, являясь начальной стадией законотворческого процесса, представляет собой сложные правовые отношения, содержание которых составляют взаимные права и обязанности субъектов законодательной инициативы и Парламента по представлению, обязательному рассмотрению законопроектов и законодательных предложений. В связи с этим есть необходимость законодательного регулирования законодательной инициативы. При формулировании дефиниции «законодательная инициатива» в законодательстве Таджикистана необходимо исходить из того, что право внести законопроект в законодательный орган предполагает обязанность законодательного органа принять и рассмотреть инициативу как в форме законопроекта, так законодательного предложения.
3. В современной правовой доктрине и мировой практике в основу реализации института законодательной инициативы положены принципы народовластия и разделения властей, которые выражаются в закреплении права законодательной инициативы за представителями народа и носителями государственной власти в лице депутатов и членов Парламента, Президента и Правительства, высших судебных органов. Общность этих субъектов заключается в том, что они выступают носителями государственной власти, что свидетельствует о политико-правовом характере института законодательной инициативы в законотворческой жизни государства.
4. Разделение властей должно играть определяющую роль в сфере формирования законодательства. Учитывая то, что Таджикистан относится к странам с романо-германской правовой системой, обеспечение разделения властей в контексте укрепления позиций судебных органов в законодательной жизни государства видится в наделении высших судебных органов в лице Конституционного, Верховного и Высшего экономического судов Таджикистана правом законодательной инициативы. Верховному и Высшему экономическому судам должно быть предоставлено право законодательной инициативы по широкому кругу вопросов, встречающихся в
8
их правоприменительной практике.
Предметом законодательной инициативы Конституционного суда республики должно выступать внесение поправок в те нормативные правовые акты, которые им были признаны не соответствующими конституции, и законопроекты, разграничивающие полномочия государственных органов.
5. Признание народа носителем суверенитета и источником государственной власти дает правовые основания говорить о наделении правом законодательной инициативы граждан страны. Долгий тйорческий процесс, требующий конкретных знаний в области законодательной техники, высокой правовой культуры,' Правосознания, образования и воспитания в процессе подготовки законопроекта, делает эффективным наделение граждан законодательной инициативой через представление ими законодательных предложений в парламент страны, поддерживаемых и подписываемых установленным законом количеством Граждан.
6. В правовой доктрине и практике реализации законодательной инициативы не предусмотрено надлежащего исполнения субъектами законодательной инициативы своего права в форме законодательных предложений, что указывает на существенный пробел в технике реализации законодательной инициативы. В действующем законодательстве ■ не предусмотрена трансформация законодательного предложения в законопроект, отсутствуют формальные правила и процедуры оформления законодательных предложений в Парламенте страны. Законодателям и ученым-юристам в целом предстоит выполнить работу по детальной разработке правил, процедур и технике реализации законодательной инициативы в виде законодательного предложения. >' ''
7. Совершенствование и повышение эффективности законодательйой инициативы в Таджикистане наряду с расширением круга субъектов законодательной инициативы также предполагают развитие опосредованной инициативы путем стимулирования, создания условий, активизации действий государственных органов, общественных организаций, а также граждан по представлению законопроектов и законодательных предложений субъектам законодательной инициативы, правовой регуляции прединициатйвной деятельности государственных органов.
Научная значимость исследования состоит в том, что в нем объединены основные методологические подходы к исследованию института законодательной инициативы. Материалы диссертации расширяют научные представления о реализации института законодательной инициативы в Республике Таджикистан. В исследовании сформулированы теоретические
9
положения, которые могут быть использованы субъектами законодательной инициативы для совершенствования реализации права законодательной инициативы, для подготовки специалистов в области правотворчества.
Практическая значимость исследования определяется тем, что положения и выводы:, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в процессе осуществления инициативы по разработке и пришггаю; нормативных правовых актов палатами Маджилиси Оли (Парламентом), Республики Таджикистан, Президентом, Правительством и другими субъектами, активно участвующими в законодательной, жизни страны. Учет высказанных автором рекомендаций и замечаний позволит повысить качество принимаемых законов. Результаты данного исследования могут использоваться: экспертами, оценивающими проекты нормативных правовых актов высшей юридической силы; в дальнейших научных исследованиях по разработке теоретических основ и практических рекомендаций по реализации института законодательной инициативы; в преподавательской деятельности как в процессе высшего профессионального ¡образования, так и в процессе последипломного образования в институтах повышения квалификации специалистов в области законодательной деятельности. . ■ ■
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена в ¡ртделе теоретических проблем современного государства и права Института философии, политологии и права им. A.M. Баховаддинова Академии наук Республики Таджикистан. Основные положения диссертационного исследования отражены в докладе на VII международной научно-практической конференции молодых исследователей «Современные проблемы юридической науки» Южно-Уральского государственного университета (Челябинск - 2011) и в 6 научных статьях, в том числе 3 из них были опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК России для кандидатских диссертаций.
. Структура диссертации состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка . использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, указывается степень разработанности темы, определяются предмет и объект исследования, его цели и задачи, методологическая и теоретико-эмпирическая база исследования, излагается его новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость, приводятся результаты апробации исследования.
В первой главе «Историко-теоретические основы развития законодательной инициативы в Республике Таджикистане», состоящей из трех параграфов, исследуются формирование и эволюция института законодательной инициативы в Таджикистане, современные подходы к исследованию этого правового явления, а также проводится сравнительно-правовой анализ субъектов законодательной инициативы Таджикистана и зарубежных стран.
В первом параграфе «Формирование и эволюция института законодательной инициативы в Таджикистане» рассматривается ход возникновения и развития института законодательной инициативы в истории
таджикской государственно-правовой жизни.
В работе показано, что историко-правовые предпосылки формирования и эволюции института законодательной инициативы в Таджикистане во многом были обусловлены влиянием правовой и законодательной систем дореволюционной царской России, затем советской России, Союза ССР, а также последующим развитием и совершенствованием законотворчества, в
частности законодательного процесса в Таджикистане.
Автор отмечает, что на разных этапах исторического развития правом законодательной инициативы обладали многочисленные субъекты, применялись различные формы её реализации. Это было обусловлено постепенным развитием системы государственных органов, особенностью законодательного процесса страны, которая развивалось в рамках советской законодательно-правовой системы, а также проведением национально-
территориального размежевания в Средней Азии.
В Таджикистане законодательная инициатива развивалась на базе Конституций РСФСР (1918 г.), Туркестанской АССР (1918, 1920 гг.), Бухарской НСР (1921 г.), СССР (1924, 1936, 1977 гг.), Узбекской ССР (1927 г.), Таджикской АССР (1929 г.), Таджикской ССР (1931, 1937, 1978 гг.) и в особенности Конституции Республики Таджикистан от б ноября 1994 г., и
11
двух конституционных поправок 1999 и 2003 гг. Институт законодательной инициативы в Таджикистане до проведения национально-территориального размежевания развивался в рамках конституций двух государств -Туркестанской АССР (1918, 1920 гг.), в том числе и РСФСР и Бухарской Народной Советской Республики (1921 г.).
Консолидация Таджикистана в единый государственный организм (сначала в форме Таджикской АССР, затем Таджикской ССР) завершилась в процессе национально-территориального размежевания территории Средней Азии. Для таджикского народа начался новый этап законодательного развития. Специфика последнего проявилась в создании временного государственного органа, который обладал законодательной компетенцией, в том числе правом законодательной инициативы.
Компетенция и соответственно законодательная инициатива государственных органов в рамках такого государственного образования, как Таджикская АССР, осуществлялись с учетом должного обеспечения национальных, исторических, бытовых, местных особенностей и иных интересов населения, проживающего на ее территории. Участие органов Таджикской АССР в законодательной деятельности Центра было минимизировано и выражалось только в участии в образовании верховных органов. Наделение государственных органов Таджикской АССР правом законодательной инициативы, как субъекта государства по примеру современных федеративных государств, не предусматривалось.
Конституции 1931, 1937, 1978 гг. изменили форму и содержание реализгщии законодательной инициативы органами государственной власти в Таджикской ССР. Впервые законодательная инициатива осуществлялась совместно как Съездом Советов и ЦИКом, так и ЦИКом с Советом Народных Комиссаров (СНК). Предложения об издании нового закона теперь могли быть сделаны каждым гражданином и любой организацией. На этом этапе законодательного развития страны прослеживается наделение правом законодательной инициативы специализированных органов, таких, как Редакционная комиссия Совета министров.
Распад СССР и провозглашение государственной независимости Таджикистана открыли новую страницу в совершенствовании механизма правообразовательной деятельности путем модернизации стадий законодательного процесса, в частности путем расширения круга субъектов и форм реализации законодательной инициативы на основе новых принципов и ценностей. В основу реализации законодательной инициативы были положены мировая практика и принцип разделения властей, равноправие субъектов законодательной инициативы, гарантия их прав.
12
Во втором параграфе «Современные трактовки и правовые основы регуляции законодательной инициативы в Таджикистане» подробно рассмотрены современные подходы к определению понятия законодательной инициативы и её нормативное закрепление в законодательстве Таджикистана.
В современной правовой доктрине предлагаются три подхода к трактовке понятия законодательной инициативы. Законодательная инициатива трактуется как: 1) стадия правотворческого процесса в форме законотворчества; 2) субъективное право государственных органов и должностных лиц, состоящих из комплекса прав и обязанностей; 3) институт конституционного права, охватывающий круг общественных отношений по представлению законопроекта или законодательного предложения в парламент.
В диссертации сделана попытка обосновать идею о том, что законодательная инициатива представляет собой сложный правовой институт, который развивается в рамках такого раздела теории государства и права, как правотворчество, его высшей формы как законотворчества и их составного элемента - правотворческого процесса. На практике законодательная инициатива представляет собой правовые отношения, которые возникают в процессе внесения законопроекта или законодательного предложения в законодательный орган и обязательного его рассмотрения.
При формулировании понятия «законодательная инициатива» в правовой жизни Таджикистана автор предлагает исходить из того, что его участники обладают комплексом прав и обязанностей, выражающихся в праве субъекта законодательной инициативы вносить законопроект в законодательный орган и возникающей вследствие этого обязанности законодательного органа принять и рассмотреть инициативу как в форме законопроекта, так законодательного предложения. Отсюда можно сделать вывод, что законодательная инициатива, являясь начальной стадией законотворческого процесса, представляет собой сложное правовое отношение, содержание которого составляют взаимные права и обязанности субъектов законодательной инициативы и Парламента по представлению, обязательному рассмотрению законопроектов и законодательных предложений.
Для того чтобы законодательная инициатива реализовалась законным образом, наряду с соблюдением норм законодательства, необходимо также руководствоваться определенными принципами. В силу того, что осуществление законодательной инициативы представляет собой первую,
13
начальную стадию законотворческой деятельности и запускает весь механизм законотворчества, субъекты права законодательной инициативы в Таджикистане должны руководствоваться общепризнанными принципами правотворчества, закрепленными в ст. 3 Закона РТ «О нормативных правовых актах»; а именно: принципами Конституции Республики Таджикистан, законности, приоритета норм международных правовых актов, признанных Таджикистаном, преимущественного обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, социальной справедливости, гласности, научности, профессионализма и учета общественного мнения.
Складывающиеся правоотношения в области реализации законодательной инициативы, в силу конституционного характера ее правовых норм, предусматривает ее законодательное регулирование, а не подзаконное, как это сделано на уровне регламента палат Парламента. В данном случае следует исходить, прежде всего, из того, что законодательная инициатива это, во-первых, институт права, закрепленный на уровне Основного Закона государства; во-вторых, законодательной инициативой наделяются не только депутат и члены Парламента, но и глава государства и высший орган исполнительной власти в лице Правительства. Таким образом, регуляция правоотношений, возникающих в процессе реализации законодательной инициативы, где сторонами выступают представители различных ветвей государственной власти, подзаконным актом недопустима, она должно стать предметом законодательного акта.
В третьем параграфе «Субъекты законодательной инициативы в Республике Таджикистан и в зарубежных странах (сравнительно-правовой анализ)». подробно анализируется круг субъектов, наделенных правом законодательной инициативы в Таджикистане и в зарубежных странах.
Для развития института законодательной инициативы в Таджикистане значительный интерес представляет практика закрепления круга субъектов законодательной инициативы в зарубежных странах. Круг таких субъектов в Таджикистане предопределен общемировой практикой и включает государственные органы и должностные лица, которые выступают носителями государственной власти, определяют общую правовую, в том числе и законодательную политику государства. В Таджикистане за период 1991-2013 гг. круг субъектов законодательной инициативы по мере проведения конституционной реформы менялся, он становился то шире, то узке, ,,В своем исследовании автор основывалась на том круге субъектов законодательной инициативы, которые определены в ст. 58 Конституции РТ с изменениями и дополнениями от 1999 и 2003 гг. Согласно ей, субъектами законодательной инициативы являются члены Маджлиси милли, депутаты
14
Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан, Президент и Правительство Республики Таджикистан, Маджлис народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области.
Наделение членов Маджлиси милли и депутатов Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан этим правом исходит из общемировой практики, и реализация законодательной инициативы является непосредственной формой их законодательной деятельности. Реализация этой инициативы таджикскими парламентариями может осуществляться единолично, коллективно, а также совместно с членами и депутатами разных палат Парламента, ограничений для парламентариев в предмете законодательной инициативы нет, кроме инициирования законопроекта об амнистии и государственном бюджете.
Президент Республики Таджикистан, являясь главой государства и исполнительной власти (Правительства), соответственно конституционным нормам вовлечен в законодательную жизнь страны, которую он также реализует непосредственно через законодательную инициативу. Участие Президента в законодательном процессе в качестве субъекта права законодательной инициативы имеет ряд отличительных признаков (от других субъектов), связанных с правовым статусом Президента, затепленном в Конституции. Двойная природа статуса Президента - с одной стороны, как главы государства, а с другой, исполнительной власти, затрудняет понимание того, в каком качестве он выступает в процессе инициирования того или иного законопроекта или законодательного предложения - в качестве главы государства или Председателя Правительства?
Реализация Президентом Таджикистана своего права законодательной инициативы в качестве главы государства в условиях все набирающей силу тенденции глобализации направлена на стабилизацию общественно-политической, культурно-исторической ситуации в стране. Инициирование Президентом страны и принятие таких законодательных актов, как Законы Республики Таджикистан «Об упорядочении традиций, торжеств и обрядов в Республике Таджикистан», «О государственном языке Республики Таджикистан», «Об ответственности родителей за обучение и воспитание детей» и др., становятся одним из ключевых правовых средств защиты национальных интересов, своей культурной и исторической идентичности. Они были инициированы Президентом как главой государства.
Одним из дискуссионных является вопрос о признании за посланием главы государства Парламенту права законодательной инициативы. Изучив мнения таджикских ученых-юристов (Ф.Т. Тахирова, М.А. Махмудова, Р.Ш. Сативалдыева, А.Р. Нематова) по данной проблеме автор солидарна с ними в
15
том, что. послание главы государства является единственной формой реализации им законодательной инициативы в виде законодательного предложения.
В соответствии с Конституцией РТ, правом законодательной инициативы обладают также местный орган государственной власти в лице Маджлиса народных, депутатов Горно-Бадахшанской автономной области (Г^БАО). Закрепление этого положения было продиктовано особыми
территориально-климатическими условиями, этнико-конфессиональными и социально-экономическими отношениями, сложившимися в ГБАО. Автор особо указывает на необходимость полной и детальной регламентации процедуры, рассмотрения и представления законодательной инициативы Маджлисом народных депутатов до ее внесения в Парламент страны.
Во второй главе «Особенности реализации законодательной инициативы „в Республике Таджикистан» исследуются особенности процедуры реализации законодательной инициативы, специфика форм инициатив и участия граждан в законодательной жизни страны, представлены, предложения по дальнейшему совершенствованию реализации законодательной инициативы в Таджикистане
В первом параграфе «Особенности процедуры реализации законодательной инициативы в Республике Таджикистан» отмечается, что законодательная инициатива также является процессуальным правоотношением, процесс ее реализации состоит из ряда последовательных этапов. Вследствие того, что законодательная инициатива является начальным этапом проектной стадии правотворчества, автор считает, что законодательная инициатива (будь то в форме готового законопроекта или законодательного предложения) будет реализованной, если она .зарегистрирована в парламенте, признана профильным комитетом соответствующей требованиям и имеется его положительное заключение, и соответствующим органом Парламента (в случае Таджикистана - это Совет Маджлиси намояндагон) принято решение о принятии и включении в текущий план работы Парламента.
Исходя из вышесказанного, анализа действующего законодательства .страны, а также обобщив мнения ученых-юристов (В.М. Сырых, В.К. Бабаева, ГО-А. Тихомирова и др.) о стадиях законодательного процесса, в Таджикистане можно выделить следующие стадии реализации .законодательной инициативы: 1) . представление и регистрация законодательной инициативы в форме законопроекта и законодательного предложения в Парламенте; 2) предварительное рассмотрение ..законодательной инициативы в Совете Маджлиси намояндагон й в
16
ответственном профильном комитете; 3) проведение экспертизы и согласование законопроекта; 4) подготовка и представление законопроекта на рассмотрение Маджлиси намояндагон или обоснованное отклонение и возвращение законопроекта субъекту законодательной инициативы.
Не теряет своей актуальности проблема качественной подготовки в технико-юридическом плане законопроектов и сопроводительных документов для реализации законодательной инициативы, таких, как пояснительное письмо, финансово-экономическое обоснование и перечень актов, подлежащих изменению, дополнению или отмене. В Таджикистане большое значение имеет также проблема одновременного представления вместе с законопроектом конкретизирующих, развивающих его проектов нормативных актов. Часто такие акты в течение длительного времени отсутствуют, что, конечно, отражается на эффективности правового регулирования. Чтобы изменить такую ситуацию в действующем законодательстве, нужно, чтобы субъект законодательной инициативы сразу представлял проект подзаконных актов, сопровождающих, уточняющих или развивающих инициируемый законопроект. Такой подход освободит парламентариев и другие правотворческие органы от излишней нагрузки в ходе рассмотрения законодательной инициативы.
Одной из ключевых проблем не только реализации законодательной инициативы, но и всей процедуры подготовки законопроекта в Таджикистане являет язык осуществления этой правовой деятельности. В соответствии с действующим законодательством РТ, законопроекты вносятся на рассмотрение на государственном языке (т.е. таджикском) и языке межнационального общения (русском). Даже в случае, когда текст законопроекта дорабатывается, к документам, внесенным субъектом права законодательной инициативы, ответственный комитет дополнительно представляет доработанный текст законопроекта на двух языках.
Просматривается некоторый пробел в правовой регуляции правоотношений между субъектом законодательной инициативы и Парламентом по вопросу отзыва своей инициативы. Регламентом предусмотрено, что субъект права законодательной инициативы может отозвать свой проект, но когда и при каких условиях он может это сделать, нигде не указано. Ни Регламент нижней палаты Парламента, ни Законы РТ «О нормативных правовых актах» (1998, 2003, 2009 гг.) не содержат норм по этим вопросам. Так, во многих странах субъект законодательной инициативы может отозвать законопроект на всех стадиях законодательного процесса Не предусмотрены также обязанности и сроки возвращения Парламентом законопроекта при его отзыве.
Второй • параграф называется «Формы реализации инициатив гражданами в Таджикистане». В нем констатируется, что построение в Республике Таджикистан демократического, правового и светского государства немыслимо без совершенствования законодательного процесса и участия граждан в нем. В силу отсутствия прямой народной законодательной инициативы в Таджикистане, народ участвует в законодательной жизни страны и реализации им своей инициативы при проведении референдумов, всенародных обсуждений законопроектов, а также ежегодных встреч с депутатами, через обращения в законодательные органы с предложениями.
Мировая практика свидетельствует о том, что сложились две противоположные друг другу формы осуществления народной законодательной инициативы. Это наделение народа неограниченным ни в предмете правового регулирования, ни в формах и сроках правом осуществления законодательной инициативой. Другая форма предполагает установление некоторых ограничений предмета законопроектов, срока их представления, а также представления народной законодательной инициативы представителями всех регионов страны.
Автор предлагает в контексте наделения правом законодательной инициативы оперировать категорией «граждане», а не «народ». Действующее законодательство Таджикистана не разграничивает эти понятия. В соответствии с ч. 3 ст. 6 Конституции Республики Таджикистан, народ Таджикистана составляют граждане Таджикистана, независимо от национальности. В ст. 27 и 31 Конституции страны закреплено право граждан участвовать в политической жизни и управлении государством, и лично или совместно с другими обращаться в государственные органы. Соответственно, правом законодательной инициативы в рамках политических прав наделяются только граждане государства. Настоящие конституционные положения дают полные правовые основания говорить о наделении правом законодательной инициативы не «народа», а «граждан».
Актуальным вопросом законодательной инициативы является вопрос о наделении законодательной инициативой непосредственно самого народа. В диссертации обосновывается позиция, согласно которой возможность наделения таджикского народа правом законодательной инициативы непосредственно исходит из ст. 6 Конституции Республики Таджикистан, в которой закреплено, что в Таджикистане народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, которую он осуществляет непосредственно или через своих представителей. Это право может быть реализовано только через наделение граждан правом представлять в законодательные органы законодательных предложений.
18
Высшим и непосредственным выражением воли народа является референдум. В Таджикистане он проводится в основном при решении законодательных вопросов. Эта позиция поддерживается действующим законодательством республики. Так, в ст. 15 Закона РТ «О нормативных правовых актах» закреплено положение о принятии закона путем всенародного референдума, который направлен на регуляцию важных вопросов государственной и общественной жизни республики. Конституционный закон РТ «О референдуме Республики Таджикистан», определяя предмет референдума «по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни», конкретно указывает, что только путем референдума изменяется и дополняется Конституция Республики Таджикистан.
Сам референдум в Таджикистане может быть инициирован представителями народа, точнее Президентом или членами и депутатами Парламента. Назначение главы государства и нижней палаты Парламента в качестве субъектов, обладающих правом проведения референдума, является не случайным, а выступает выразителем реализации народной власти. Непосредственное инициирование народом референдума, в Таджикистане не предусмотрено, но по инициативе народа оно может быгь инициирована его представителями. Инициатива представляется либо Президенту страны или Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан.
Особый акцент в диссертации делается на то, что для Таджшсистана наиболее характерными и эффективными методами выражения инициативы, как показывает современная практика, стали всенародное обсуждение законопроектов и выражение общественного мнения при встрече не только с депутатами, но и представителями других ветвей власти, которые наделены правом законодательной инициативы.
В выявлении мнения народа по подготавливаемым законопроектам, которые являются объектом законодательной инициативы, важное значение имеет обсуждение положений этих проектов непосредственно гражданами. К настоящему времени сложились различные формы такого обсуждения. В частности особое место здесь занимает всенародное обсуждение. Так, в Таджикистане объектом всенародного обсуждения становятся проеьггы тех законов, которые являются спорными или значимыми для таджикского народа, которые глубоко затрагивают культурно-идеологическую и общественно-бытовую жизнь народа. Таковым стали, например, Законы РТ «Об упорядочении традиций, торжеств и обрядов в Республике Таджикистан» (08.06.2007) и «Об ответственности родителей за обучение и воспитание детей» (02.08.2011). В обсуждении последнего законопроекта
19
участвовали не только граждане, но и государственные органы, предприятия, учреждения, организации. Следует заметить, что в процессе всенародного обсуждения гражданами было, представлено около 11000 законодательных инициатив, из которых около 8000 законодательных предложений было принято полностью или частично.
В третьем параграфе «Совершенствование института законодательной инициативы в Таджикистане» говорится о путях дальнейшего совершенствования института законодательной инициативы, его активного включения в дальнейшую модернизацию всей правовой системы Таджикистана.
В работе определяются перспективы повышение эффективности реализации института законодательной инициативы. В данном случае имеется в виду не только увеличение субъектов законодательной инициативы в государстве, но и повышения их профессионализма и ответственности, укрепления их взаимодействия между собой. Также архиважно тесное взаимодействие субъектов законодательной инициативы с субъектами правоприменительной, правоохранительной деятельности, представителями гражданского общества и непосредственно с гражданами.
В условиях Таджикистана совершенствование законодательной инициативы должно начинаться с возвращения в круг субъектов законодательной инициативы представителей судебной власти в лице Конституционного суда, Верховного суда и Высшего экономического суда Республики Таджикистан. Верховному и Высшему экономическому судам право законодательной инициативы должно быть предоставлено по широкому кругу вопросов, встречающихся в их правоприменительной практике. Предметом законодательной инициативы Конституционного суда республики должно стать внесение поправок в те нормативные правовые акты, которые им были признаны не соответствующими конституции, и законопроекты, разграничивающие полномочия государственных органов.
Предлагаются дальнейшая демократизация и совершенствование реализации законодательной инициативы в Таджикистане в плоскости предоставления инициатив гражданами, общественными объединениями и государственными органами (например, Генеральной прокуратурой, Национальным банком) субъектам законодательной инициативы.
Инициативы выражаются также в возможности выдвигать идею о принятии или изменении нормативного правового акта и могут быть рассмотрены по существу тогда, когда будут реализованы в форме законодательного предложения. Встает вопрос о дальнейшей модернизации реализации законодательной инициативы в формате законодательного
20
предложения, процедуры трансформации законодательного предложения в законопроект и их правового регулирования. Ключевым вопросом в законодательном предложении, которое и делает эту форму законодательной инициативы не полной, является вопрос о подготовке на его основе развернутого законопроекта. Представление же законодательного предложения, в случае одобрения самой идеи принятия закона, предусматривает запуск процедуры подготовки законопроекта, устанавливается круг лиц, которые смогут разрабатывать проект. В качестве таковых могут выступить отдельные группы депутатов, комитеты, чаще всего выступает Правительство Таджикистана. При этом для трансформации уже реализованной законодательной инициативы в форме законодательного предложения в законопроект действующее законодательство допускает привлечение на контрактной основе иных лиц к разработке проектов закона (ст. 43 Закона РТ «О нормативных правовых актах»).
Проблема изучения такой стадии законодательного процесса, как законодательная инициатива, где изъявляется воля принятия законодательного акта, обязательно выводит Исследователя на проблему лоббирования интересов в законах. В силу неоднозначности института лоббирования в законодательной жизни, в частности через реализацию законодательной инициативы, и для выявления, как его позитивных начал, так и отрицательных сторон для правовой жизни государства в целом, необходимы комплексные исследования этого феномена в правовой жизни страны. Исследование проблематики лоббирования должно быть приоритетным для ученых-юристов, а практика реализации лоббизма в Таджикистане должна находиться под пристальным вниманием не только субъектов законодательной инициативы, но и парламентариев, так как именно им предстоит выявлять интересы в процессе инициирования законопроекта.
В заключении подведены итоги проведенного исследования, обобщены полученные выводы, сформулированы предложения по дальнейшей модернизации и совершенствованию реализации института законодательной инициативы в Таджикистане.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных статьях автора:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
\. Давлатова Ш.С. Категория «инициатива» и правотворческая деятельность / Ш.С. Давлатова И Вестник Таджикского национального университета - Душанбе: «Сино», 2012- № 3/7 (99).- С. 153-157. (0.4 п.л.).
2. Давлатова Ш.С. Субъекты правотворческой инициативы в Республике Таджикистан и в зарубежных странах (сравнительно-правовой анализ) / Ш.С. Давлатова // Вестник Таджикского государственного университета права, бизнеса и политики - Худжанд, 2013 — № 4 (56).- С. 4753. (1 п.л.).
3.Давлатова Ш.С. Законодательная инициатива в развитии отрасли социального законодательства Республики Таджикистан за 2011-2012 гг. / Ш.С. Давлатова // Вестник педагогического университета — Душанбе, 2014-№ 1 (56).- С. 111-115. (0.6 п.л.).
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях
Л. Давлатова Ш.С: Взаимодействие палат Маджлиси Оли Республики Таджикистан в процессе осуществления законодательной инициативы / А.Р. Нематов, Ш.С. Давлатова // Актуальные проблемы права России и стран СНГ- 2011: Материалы ХПГ Международной научно-практической конференции. (Юридический факультет Южно-Уральского государственного университета, 1-2 апреля 2011 г.).- Челябинск: Цицеро, 2011- С 42-45 (0,2 п.л.) (в соавторстве).
5. Давлатова Ш.С. Практика осуществления законодательной инициативы в Республике Таджикистан и в зарубежных странах (сравнительно-правовой анализ) / Ш.С. Давлатова // Законодательство-Душанбе, 2014,-№ 2 (14).- С. 65-73. (0.8 пл.).
6. Давлатова Ш.С. Реализация законодательной инициативы в Республике Таджикистан / Ш.С. Давлатова // Молодые исследователи -регионам: материалы международной научной конференции. В 3-х томах.Вологда: ВоГУ, 2014,- Т.З.- С. 85-86. (0.2 п.л.).
Поступило в печать 25.10.2014 г. Подписано в печать 28.10.2014 г. Усл.печ.л.1,5. Тираж 100 экз. Заказ №275. Отпечатано в типографии ООО «Эр-граф» 734036, г. Душанбе, ул. Р. Набиева 218.
