АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно - правовое обеспечение государственных интересов в государственных корпорациях и акционерных обществах с участием государства»
005002866
ГУНИЯ АНДРЕИ АМИРАНОВИЧ
На правах рукописи
ОРГАНИЗАЦИОННО - ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЯХ И АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВАХ С УЧАСТИЕМ
ГОСУДАРСТВА
Специальность 12.00.14 - Административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
- 1 ДЬН 2011
Москва 2011
005002866
Диссертация выполнена на кафедре административного и финансового пра ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Селюков Анатолий Дмитриевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист России Чепурнова Наталья Михайловна кандидат юридических наук, доцент Косаренко Николай Николаевич
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Российский государственный
гуманитарный университет»
Защита состоится 21 декабря 2011 года в 12 часов на заседании диссертацио но го совета Д-446.004.05 по юридическим наукам в ФГБОУ ВПО «Российский г сударственный торгово-экономический университет» по адресу: 125993, г. Мое ва, ул. Смольная, д. 36, ауд. 131.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РГТЭУ
Автореферат разослан «_»_2011 г.
Ученый секретарь диссертационного Совета к.ю.н., доцент
Д.С. Петрени
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена потребностью поиска адекватных путей и механизмов надлежащего правового обеспечения государственных интересов в процессе участия государства в акционерных обществах, а также в ходе создания и функционирования государственных корпораций.
Появление норм о государственных корпорациях, соответствующего обособленного института можно рассматривать как «вывих», логически не вписывающийся в отечественную правовую систему, нарушающий сложившиеся принципы и установленную систему ограничений.
Государственные корпорации и многочисленные акционерные общества с участием государства владеют достаточно большими активами. Только созданным в 2007 году государственным корпорациям Российской Федерацией переданы различные активы общей суммарной стоимостью свыше 2-х триллионов рублей1. Однако проведенные проверки деятельности данных организаций выявили нарушения, заключающиеся в неэффективном и нецелевом использовании государственными корпорациями предоставленного государством имущества.
Также отмечается незначительная польза для бюджета и неэффективность деятельности ряда акционерных обществ со стопроцентным или преобладающим участием Российской Федерации. Подвергается критике сложившаяся практика осуществления значительных дополнительных выплат лицам, входящим в органы управления акционерных обществ с участием государства, размеры которых, как отмечается, не соответствуют достигнутым результатам. К примеру, ОАО «Банк ВТБ», основным акционером которого является Российская Федерация (доля государства в уставном капитале составляет свыше 77-и %2), согласно отчетности данной организации осуществило за 2010 год выплаты вознаграждений «топ-менеджерам» в размере 3,8 миллиарда рублей, что на 18,75 % больше чем в 2009 году.
1 См.: С.Н. Сильвестров, А.Г. Зельднер. Государственные корпорации в экономическом развитии России. // М.: Институт Экономики, 2009. - с. 30.
2 Согласно отчетности ОАО «Банк ВТБ» по МСФО // http://www.vtb.ru/v1b-issue/
Объединяющим фактором государственных корпораций и акционерных обществ со стопроцентным или преобладающим участием Российской Федерации является то, что указанные субъекты, представляющие собой отдельные виды юридических лиц, обязаны обеспечивать важные публичные функции и реализацию государственных интересов. Преобладающее участие государства в уставных капиталах акционерных обществ, по сути, превращает данные организации, как и государственные корпорации, в юридические лица публичного права, участвующие в экономической деятельности.
В реальной практике исследуемых организаций нередко можно наблюдать подмену государственных интересов узкогрупповыми интересами или интересами менеджмента данных субъектов, ненадлежащую реализацию государственных интересов. Такая ситуация обусловлена недостаточной правовой проработанностью статуса названных юридических лиц, ненадлежащим контролем за их деятельностью и рядом иных просчетов организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности рассматриваемых организаций. Несмотря на предпринимаемые меры по совершенствованию законодательства о государственных корпорациях3 и нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность акционерных обществ с участием Российской Федерации4, остаются нерешенными многие вопросы правового обеспечения государственных интересов в деятельности исследуемых юридических лиц. Так, проведенный в рамках диссертационного исследования анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность указанных видов юридических лиц, выявил фрагментарность нормативно-правового регулирования, противоречивость отдельных нормативных положений.
Область исследования соответствует п. 2 «Сущность и содержание управленческой, исполнительской деятельности как предмета административно-правового регулирования», п. 6 «Правовой статус субъектов административного права», п. 8 «Административно-правовые методы регулирования», п. 12 «Адми-
5 См.: Федеральный закон от 29.12.2010 № 437-ФЭ «О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»//"СЗ РФ", 03.01.2011, № 1,ст. 49.
4 См.: Постановление Правительства РФ от 31.12.2010 № 1214 "О совершенствовании порядка управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными государственными унитарными предприятиями" // "СЗ РФ", 17.01.2011, № 3, ст. 550; Распоряжение Президента РФ от 25.05.2010 № 343-рп "О согласовании кандидатур представителей государства в органах управления стратегических акционерных обществ" // "СЗ РФ", 31.05.2010, № 22, ст. 2764.
нистративно-правовое регулирование и управление в экономических отраслях», п. 21 «Финансово-правовые отношения и их виды», п. 23 «Правовой статус субъектов финансового права» паспорта специальности 12.00.14 - Административное право; финансовое право; информационное право Номенклатуры специальностей научных работников, утвержденной Приказом Минобрнауки РФ от 25.02.2009 № 59 (в ред. от 16.11.2009).
Анализ степени научной разработки темы свидетельствует о наличии теоретических исследований, посвященных различным аспектам деятельности государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства.
Так, из числа проведенных диссертационных исследований можно выделить работу П.А. Денисова, раскрывающую административно-правовой статус государственных корпораций, Д.М. Стрихановой, рассматривающую государственные корпорации как субъекты финансовых правоотношений, а также диссертационные работы С.Г. Ивашкиной, Д.Ю. Лялина, Ю.А. Макаровой, посвященные, в большей мере, определенным гражданско-правовым аспектам деятельности государственных корпораций в Российской Федерации.
Исследуемая в диссертационной работе категория «интересы», а также вопросы соотношения интересов и права, рассматривается в трудах Д.В. Афанасьева, Б.М. Баранова, Р. Гукасяна, Р. Иеринга, C.B. Михайлова, Г.А. Мисника, В.В. Соколова, Ю.А. Тихомирова, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева. Аспекты управления государственным имуществом отражены в трудах таких специалистов как О.И. Короткова, Л.И. Кошкин, М.М. Соловьев, Н.В. Фролова.
Проблематике определения статуса государственных корпораций, регулирования организационного и имущественного аспектов их деятельности посвящены научно-теоретические исследования А.Б. Агапова, Е. Богданова, Л. Ефимовой, А.Г. Зельднера, М.Г. Кузыка, А.Я. Курбатова, С.Н. Сильвестрова, Ю.В. Симачева, Е.Е. Суязова, Э.В. Талапиной, Ю.С. Цимермана.
Исследование корпорации, как вида юридического лица, правового статуса акционерных обществ, находящихся в собственности государства, анализ структурных и функциональных аспектов организации управления в этих акционерных обществах, а также вопросы управления их акциями, отражены в научных разработках С.Б. Авдашевой, В.В. Васильевой, A.B. Габова, Т.Г. Долгопятовой, В.В.
Долинской, Т.В. Кашаниной, С.Д. Могилевского, В.А. Потапова, Г.Л. Рубеко, И.А. Самойлова, А.Б. Целовальникова.
Признавая значимость трудов указанных ученых, необходимо отметить недостаточность теоретических исследований и научной разработанности вопросов организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности рассматриваемых видов юридических лиц. Аспект организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности анализируемых организаций практически не исследован. Отсутствуют и единообразные подходы в определении такого понятия как «государственный интерес».
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ теоретических и практически значимых основ организационно-правового обеспечения государственных интересов в государственных корпорациях и акционерных обществах с участием государства, выявление имеющихся недостатков и совершенствование правовых механизмов обеспечения и реализации государственных интересов в деятельности вышеуказанных организаций.
Для достижения цели в диссертационной работе поставлены задачи:
- проанализировать основные понятия, используемые в настоящем исследовании и применяемые в законодательстве и научной литературе, сформулировать определение понятия «государственный интерес» применительно к государственным корпорациям и акционерным обществам с участием государства;
- исследовать особенности правового статуса и специфику функциональных характеристик названных организаций, как двух видов юридических лиц, реализующих государственные интересы;
- определить и классифицировать принципы организационно-правового обеспечения государственных интересов в государственных корпорациях и акционерных обществах с участием государства;
- раскрыть формы и способы организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности анализируемых организаций на современном этапе развития Российской Федерации;
- выявить недостатки правового обеспечения государственных интересов в деятельности исследуемых юридических лиц и предложить пути их последующего устранения;
- провести сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций (корпораций) и акционерных обществ, акции которых принадлежат государству, на предмет оптимального заимствования лучшего зарубежного опыта;
- сравнить организационно-правовые формы: «государственная корпорация», «акционерное общество» и иные организационно-правовые формы юридических лиц, с целью определения оптимальных форм обеспечения государственных интересов в процессе участия государства в экономической деятельности, осуществления общественно полезных функций;
- определить эффективные формы и методы государственного контроля за обеспечением государственных интересов в деятельности исследуемых организаций.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности анализируемых государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства.
Предметом исследования выступают нормы административного и финансового права, регулирующие общественные отношения по поводу организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства.
Теоретическую основу диссертации составляют научные труды ученых, указанных в разделе «Степень научной разработки темы», а также научные работы специалистов теории права и публичных отраслей права: С.Н. Бабурина, MB. Баглая, С.Н. Братусь, В.Г. Вишнякова, Н.И. Зинченко, Н.М. Коркунова, В.В. Лазарева, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, A.B. Мелехина, B.C. Нерсе-сянца, A.M. Осавелюка, И.М. Рассолова, О.П. Сауляка, З.А. Станкевича, А.Д. Се-люкова, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, B.C. Хижняк, В.Е. Чиркина, А.И. Экимова, гражданского права и иных отраслей права: С.С. Алексеева, Н.П. Гибало, В.В. Гущина, JT.E. Калининой, А.Б. Карасёва, P.A. Курбанова, А.Д. Левашенко, Л.А. Морозовой, H.H. Пахомовой, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, специалистов в сфере экономики и труды иных ученых: B.C. Ав-тономова, М.А. Гершман, М.В. Колесниковой, Г.Н. Мальгинова, О.В. Почукае-
вой, А.Д. Радыгина, П. Фишера, а также зарубежных авторов: К.Л. Боуви, М. Портера, А. Роберта, Дж. Тилл.
Методологическую основу диссертационного исследования составили такие общенаучные методы как метод системного и логического подхода, аналитический, структурно-функциональный метод, так и частнонаучные (отраслевые) методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, доктринальный, комплексный метод и другие.
Нормативная основа исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, правовыми актами государственных органов. Особое внимание уделено изучению и анализу Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ "Об акционерных обществах", Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", федеральных законов о создании соответствующих государственных корпораций, иных подзаконных нормативных правовых актов.
Эмпирическую основу исследования составил анализ судебных актов высших судебных органов, материалы правоприменительной практики, анализ материалов периодической печати по проблематике диссертационного исследования, соответствующих данных из научных докладов и отчетов научно-практических конференций, официальных интернет-сайтов государственных органов, рассматриваемых государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства, отчетов исследуемых организаций.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что на основе комплексного анализа организационно-правового обеспечения государственных интересов в государственных корпорациях и акционерных обществах с участием государства сформулированы концептуальные положения способов правового обеспечения государственных интересов в деятельности указанных юридических лиц. Сформулированы принципы организационно-правового обеспечения государственных интересов применительно к проблематике исследования. Обосновано уточнение ряда законодательных и доктринальных терминов и определений по теме исследования, а также внесение других изменений в нормативно-правовые акты. Выявлены недостатки и аргументированы рекомендации по со-
вершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в аспекте регулирования деятельности рассматриваемых субъектов.
В результате проведенного в рамках диссертационной работы исследования автором сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Уточнено понятие «государственный интерес» и его место в системе социальных интересов, под которым понимается специфическая потребность государства, отражающая его социальную сущность и функции, обеспеченная нормами права и механизмами принуждения, направленная на развитие общества и решение его насущных проблем. Применительно к деятельности государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства, в содержательном плане, государственные интересы представляют собой потребность государства в выполнении данными субъектами определенных публичных и иных общественно полезных функций, а также реализации определенной экономической деятельности. Указанные интересы закрепляются в нормативных актах, регламентирующих деятельность указанных субъектов, устанавливающих цели их создания, статус и порядок функционирования.
2. Сформулировано понятие «организационно-правовое обеспечение», под которым понимается совокупность комплекса отношений между государством, в лице компетентных государственных органов, с одной стороны, и государственных корпораций, акционерных обществ с участием государства, с другой стороны, группы правовых норм и институтов, регулирующих посредством применения императивного метода указанный вид отношений, в единстве с приемами и методами, используемыми всеми задействованными в этих отношениях субъектами, а также материально-технической и информационной основы функционирования данной специфической разновидности юридических лиц. Реализация организационно-правового обеспечения в рассматриваемой сфере осуществляется уполномоченными государственными органами, призванными устанавливать цели и задачи деятельности, а также осуществлять соответствующий контроль за деятельностью государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства.
3. Предложено уточнение определения «государственной корпорации» как специфической разновидности юридического лица, с особым публичным стату-
сом и публичной формой собственности, в соответствии с которым государственной корпорацией признается не имеющая членства имущественно обособленная некоммерческая организация, собственность которой образована за счет имущественного взноса Российской Федерации, созданная на основании федерального закона и наделенная отдельными публичными полномочиями для осуществления обособленных функций и достижения в общественно значимых сферах деятельности заранее установленных Российской Федерацией целей. Государственные корпорации призваны обеспечивать государственные интересы в определенных сферах экономической, управленческой и контрольной деятельности, функционируют на принципах самостоятельности и определенной подконтрольности со стороны государства.
4. Определены принципы организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности рассматриваемых юридических лиц, среди которых наиболее значимые:
- целеполагание деятельности данных организаций, направленной на реализацию государственных интересов в определенных сферах;
- подотчетность субъектов и подконтрольность со стороны уполномоченных государственных органов в отношении реализации ими государственных интересов;
- направленность внутрихозяйственного контроля на обеспечение государственных интересов;
- координация управленческой, хозяйственной и экономической деятельности исследуемых субъектов с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
5. Аргументирована необходимость распространения действия Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»5 на порядок размещения государственными корпорациями соответствующих заказов, с целью минимизации условий возникновения коррупции и иных злоупотребле-
5 Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // "СЗ РФ", 25.07.2005, № 30 (ч. 1), ст. 3105.
ний, а также осуществления эффективного контроля в названной сфере деятельности.
6. Обоснована необходимость совершенствования законодательства об акционерных обществах с участием государства и разработки отдельной главы Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»6, принятие которой будет способствовать установлению порядка создания акционерных обществ со стопроцентным или преобладающим участием Российской Федерации, определению специфики их статуса и управления.
7. Сформулировано предложение о включении в законодательство о государственных корпорациях норм о юридической ответственности лиц, входящих в высшие органы управления данных организаций: гражданско-правовой - за убытки (ущерб), причиненные организации их виновными действиями (бездействием) и дисциплинарной, условия наступления которой рекомендуется конкретизировать в заключаемых с данными лицами контрактах (соглашениях), типовая форма и содержание которых также могут быть установлены законом или подзаконным актом федерального органа исполнительной власти. Обосновано предложение о запрете «директивного» голосования представителей интересов Российской Федерации в соответствующих акционерных обществах и установления личной ответственности за результаты принимаемых указанными представителями решений7.
8. Аргументировано предложение по принятию нормативно-правового акта, определяющего систему оплаты труда лиц, входящих в высшие органы управления анализируемых организаций (в т.ч., систему премирования и получения дополнительных выплат), с установлением запрета на применение «бонусов» при не достижении установленных показателей эффективности и результативности деятельности исследуемых юридических лиц, что будет способствовать исключению конфликта интересов менеджмента соответствующих организаций и государства.
6 Федеральный закон от26.12.1995г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»// "С3 РФ", 01.01.1996^6 1,ст. 1.
7 В соответствии с ч. 6 ст. 71 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» установлена юридическая ответственность представителей государства в советах директоров (наблюдательных советах) соответствующих акционерных обществ, за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (бездействием). Однако п. 17 Постановления Правительства РФ от 03.12.2004 № 738 (в ред. от 31.12.2010) устанавливает порядок голосования представителей интересов Российской Федерации на основании письменных директив, выданных уполномоченным государственным органом, что исключает возможность привлечения к соответствующей ответственности таких лиц, о чем свидетельствует и сложившаяся судебная практика.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость исследования состоит в комплексном, системном рассмотрении административно-правовых и финансово-правовых аспектов организационно-правового обеспечения государственных интересов в государственных корпорациях и акционерных обществах с участием государства, развитии и дополнении теоретической базы по теме диссертационного исследования. Практической значимостью обладают выводы, содержащие рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства, восполнении пробелов нормативно-правовом регулировании их деятельности.
Положения и рекомендации, указанные в диссертации, могут быть применимы при разработке и совершенствовании нормативно-правовых актов федерального уровня, в правоприменительной деятельности федеральных органов исполнительной власти, в последующих научных исследованиях в данной области, в учебном процессе образовательных учреждений, при преподавании курсов административного и финансового права, подготовке и повышении квалификации государственных служащих, работников государственных корпораций и соответствующих акционерных обществ.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена на кафедре административного и финансового права ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет», где проводились ее рецензирование и обсуждение. Основные результаты диссертационного исследования, выводы и рекомендации опубликованы в различных научных изданиях, апробированы в период сбора, обобщения и анализа материала, использованного при написании настоящей диссертации, в процессе участия в научно-практических конференциях и семинарах (2009-2011 гг.).
Отдельные положения диссертационного исследования использованы при подготовке и проведении ряда заседаний и практических конференций с участием должностных лиц ГК «Росатом», представителей акционерных обществ, входящих в структуру ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация»; внедрены на уровне юридической службы ОАО «Концерн Росэнергоатом», ОАО «Финанс-Лизинг»; применены в учебном процессе ФГБОУ ВПО «Российский государст-
венный торгово-экономический университет», в образовательной и научной деятельности НОУ ДПО «Центральный институт повышения квалификации», что подтверждается соответствующими справками о внедрении результатов исследования.
Публикации, отражающие результаты диссертационного исследования.
Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования изложены в 5-и опубликованных научных статьях общим объемом 2,5 печ.л. (из них авторских - 2,5 печ.л.). В числе опубликованных научных статей 3-й статьи объемом 1,7 печ.л. опубликованы в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ для публикации результатов научных исследований.
Структура и объем работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертационная работа изложена на 224 страницах машинописного текста. Структурными элементами диссертационной работы являются: введение, основная часть, состоящая из трех глав, включающих семь параграфов, заключение и библиографический список, содержащий 219 наименований.
Во Введении представляется общая характеристика диссертационной работы, обосновывается научная и практическая актуальность темы диссертационного исследования, указывается степень научной разработки темы, определяются объект и предмет, цель и задачи диссертационного исследования, теоретическая и методологическая основы исследования, обосновывается научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, указывается теоретическая и практическая значимость полученных в ходе исследования результатов и их апробация.
В первой главе «Методологические основы организационно-правового обеспечения государственных интересов в государственных корпорациях и акционерных обществах с участием государства», включающей в себя три параграфа, проводится анализ используемых в законодательстве и научной литературе понятий и категорий по теме работы, исследование правовой сущности государственных корпораций, специфики и порядка участия государства в акционерных обществах.
Во второй главе «Порядок реализации государственных интересов в деятельности государственных корпораций», включающей в себя два параграфа,
исследуется организационная основа обеспечения государственных интересов в деятельности названных субъектов, способы правового обеспечения государственных интересов в государственных корпорациях. Проведен анализ системы управления и государственного контроля за деятельностью указанных организаций. Сформулированы принципы надлежащего организационно-правового обеспечения государственных интересов в рассматриваемой сфере.
В третьей главе «Порядок реализации государственных интересов в процессе участия государства в акционерных обществах», включающей в себя два параграфа, исследуется организационно-правовое обеспечение государственных интересов в акционерных обществах с участием Российской Федерации. Доказаны преимущества использования государством акционерной формы для целей обеспечения государственных интересов. Выявлены недостатки нормативно-правового регулирования деятельности названных организаций и пути их устранения.
В Заключении отражены основные выводы проведенного исследования, обоснованы рекомендации по использованию полученных результатов исследования, предложены пути совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ
1. В диссертационной работе проведен анализ основных понятий, используемых в настоящем исследовании и применяемых в законодательстве и научной литературе, уточнено понятие «интерес», сформулировано определение понятия «государственный интерес» и специфика его проявления в деятельности исследуемых субъектов, установлено соотношение таких сопредельных понятий как «общественный», «публичный» и «государственный» интерес.
Понятие «интерес» рассматривается как осознанная потребность социального субъекта, являющаяся побудительным мотивом деятельности и основой для проявления соответствующей воли.
Анализируемое понятие «государственный интерес» используется, но не раскрывается в законодательных актах Российской Федерации, нет единообразного подхода в определении данного понятия и среди ученых. На базе проведенного ис-
следования предлагается уточнение понятия «государственный интерес», под которым, как указывалось выше, понимается специфическая потребность государства, отражающая его социальную сущность и функции, обеспеченная нормами права и механизмами принуждения, направленная на развитие общества и решение его насущных проблем.
В диссертации анализируются общественные и публичные интересы в системе социальных интересов. Отмечается отсутствие общего, единообразного подхода в определении и соотношении вышеназванных понятий. В работе предлагается уточнение определений и соотношений указанных понятий. Так, общественный интерес рассматривается как интерес неопределенного круга лиц на конкретном временном этапе развития общества, заключающийся в удовлетворении потребностей социального характера. Под публичным интересом понимается признанный государством и получивший формальное воплощение общественный интерес, реализация которого осуществляется посредством деятельности государства в лице государственных органов и должностных лиц (к примеру, регламентация конкретных общественных отношений посредством принятия законодательного акта). Публичный интерес представляет собой более широкое понятие, включающее в себя и общественный интерес. Однако в отличие от публичного интереса общественный интерес не формализован, его реализация не гарантирована государством. Публичные интересы отражают потребности неопределенного круга лиц, либо всех проживающих на определенной территории публично-правового образования. Носителями публичных интересов выступают как публично-правовые образования, так и большие массы людей. Вместе с тем, интересы государства могут не совпадать с интересами общества, в данном случае это приводит к разграничению понятий «государственный интерес» и «общественный или публичный интерес». Соответственно сопредельные понятия «государственный», «общественный» и «публичный» интерес не являются тождественными.
Реализация государственных интересов осуществляется, в том числе, и создаваемыми Российской Федерацией государственными корпорациями и акционерными обществами с определенной степень участия государства в уставных капиталах. Государственные интересы применительно к исследуемым юридическим лицам выражаются в целях их деятельности, осуществляемых ими функциях и
решаемых данными организациями задачах. Выявлено, что в практике деятельности исследуемых организаций присутствует риск подмены интересов государства-участника или учредителя иными интересами, либо неэффективность реализации государственных интересов. Доказано, что надлежащее правовое обеспечение и конкретизация государственных интересов в нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность исследуемых субъектов, снизит соответствующий риск подмены государственных интересов. Основной задачей государства в лице уполномоченных органов должно быть надлежащее организационно-правовое обеспечение реализации указанными субъектами государственных интересов.
2. В диссертационном исследовании определена правовая сущность, выявлены специфичные признаки и характеристики государственных корпораций, уточнено определение «государственной корпорации».
Проведенный анализ законодательства о государственных корпорациях выявил публично-правовую сущность данных организаций. Раскрыта специфичность государственных корпораций, обусловленная преобладанием государственных интересов в деятельности названных субъектов. Данный тезис подтверждается особым порядком создания государственных корпораций (посредством принятия отдельного федерального закона), установленной системой органов управления государственных корпораций, формируемых членами государственных органов и государственными гражданскими служащими, особым правовым режимом переданного в собственность государственным корпорациям имущества, осуществлением, в ряде случаев, государственными корпорациями функций, присущих государственным органам (к примеру, государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, контрольные функции и функции органа управления8).
Сделан вывод об отсутствии в российском законодательстве легального определения понятия «корпорация». Статья 7.1. Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» устанавливает организационно-правовую форму некоммерческой организации - государственную корпорацию, существенно отличающуюся от корпорации в ее классическом понимании, как и
' См.: Федеральный закона от 01.12 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Роса-том» // "С3 РФ", 03.12.2007, № 49, ст. 6078.
субъектом ее создавшим, отсутствием членства, так и целями ее создания. Согласно результатам анализа термин «корпорация» наиболее характерен для англоамериканской правовой системы, вместе с тем, созданные в Российской Федерации государственные корпорации обладают указанными в диссертации особенностями, не позволяющими однозначно отнести «государственные корпорации» к «корпорациям» в их понимании в англо-американской системе права.
По результатам проведенного исследования диссертантом предлагается уточнение определения «государственной корпорации» как организационно-правовой формы юридического лица - это не имеющая членства имущественно обособленная некоммерческая организация, собственность которой образована за счет имущественного взноса Российской Федерации, созданная на основании федерального закона и наделенная отдельными публичными полномочиями для осуществления обособленных функций и достижения в общественно значимых сферах деятельности заранее установленных Российской Федерацией целей.
Вместе с тем, в исследовании раскрыто присущее государственным корпорациям внутреннее функциональное противоречие. Являясь некоммерческими организациями, государственные корпорации осуществляют предпринимательскую деятельность, функции по управлению коммерческими организациями, функции, присущие государственным органам. Данный факт зачастую препятствует надлежащей реализации государственных интересов и является источником различного рода конфликта интересов. Таким образом, несоответствие формы фактически осуществляемым данными субъектами функциям ставит вопрос о необходимости реорганизации ряда государственных корпораций (в частности, путем преобразования в акционерные общества с определяющим участием Российской Федерации в уставном капитале).
3. В работе сформулированы принципы организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности рассматриваемых субъектов.
К основным принципам как к базовым исходным установкам надлежащего организационно-правового обеспечения применительно к проблематике исследования отнесены: принцип целеполагания деятельности данных организаций, направленной на реализацию государственных интересов в определенных сферах; подотчетность субъектов и подконтрольность со стороны уполномоченных госу-
дарственных органов в отношении реализации ими государственных интересов; направленность внутрихозяйственного контроля на обеспечение государственных интересов; координация управленческой, хозяйственной и экономической деятельности исследуемых субъектов с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Установление в действующем законодательстве, соблюдение и надлежащая реализация вышеуказанных принципов способствует повышению уровня правового обеспечения государственных интересов. В этом аспекте предлагается, в частности, установление на уровне нормативно-правовых актов стратегических задач и целей, реализуемых данными организациями, критерий оценки их деятельности и достижения ими поставленных государством целей; установление на уровне законодательных актов разработанных правил формирования высших органов управления и компетенции органов управления названных юридических лиц, степени самостоятельности в принятии решений; прозрачность процесса формирования решений названными органами управления, правовых механизмов государственного влияния при принятии наиболее значимых решений; информационная открытость в деятельности государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства, возможность ознакомления с результатами их деятельности (транспарентность и публичность).
4. В диссертационной работе выявлены проблемные аспекты и предложены меры по совершенствованию организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности государственных корпораций.
Проведенный анализ законодательства о государственных корпорациях выявил несовершенство правовых механизмов обеспечения и реализации государственных интересов в деятельности указанных организаций. С целью реализации вышеназванных принципов организационно-правового обеспечения государственных интересов предлагается изменение установленного нововведенной ч. 3.1. ст. 7.1. Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» порядка принятия такого концептуального документа как Стратегия деятельности государственной корпорации. Утверждение данного документа должно осуществляться государством в лице уполномоченного государственного органа (Правительством Российской Федерации). А реализация поставленных целей дея-
тельности и развития должна осуществляться государственными корпорациями в лице органов управления данных структур, подотчетных и подконтрольных уполномоченным федеральным органам исполнительной власти. Именно на уровне федерального законодательства должны быть установлены требования к содержанию данных документов, определены критерии оценки краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной деятельности государственных корпораций.
С целью регулирования деятельности государственных корпораций, установления порядка взаимодействия государства в лице уполномоченных государственных органов и созданных государственных корпораций указанные организации должны осуществлять свою деятельность в соответствии с Регламентом деятельности государственной корпорации, также утверждаемым уполномоченным государственным органом - Правительством Российской Федерации. Регламент, устанавливающий порядок осуществления полномочий и функций, утвержден в отношении Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»9, утверждение Регламентов деятельности иных государственных корпораций способствует повышению уровня правового обеспечения государственных интересов.
В диссертационной работе обосновывается необходимость совершенствования системы органов управления государственными корпорациями. На основе выявленных недостатков системы управления в государственных корпорациях диссертантом предложена обобщенная модель управления в структуре государственной корпорации. В отличие от действующих правил общая для всех государственных корпораций система управления и порядок формирования органов управлений должны быть установлены и конкретизированы в «базовой» статье 7.1. Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Однако указанной статьей 7.1. не установлены полные и однозначные критерии формирования высшего органа управления государственных корпораций -Совета директоров (наблюдательного совета), не указаны основания как назначения на должность, так и последующего прекращения полномочий лиц, входящих в высшие органы управления рассматриваемых организаций.
9 См.: Постановление Правительства РФ от 26.11.2008 № 888 "Об утверждении регламента Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // "С3 РФ", 08.12.200S, № 49, ст. 5833.
В работе также выявлены недостатки в системе оплаты труда работников государственных корпораций, что негативно сказывается на порядке обеспечения государственных интересов в деятельности данных структур. Так, система оплаты труда названных работников ставится в зависимость от достижения основных показателей эффективности деятельности организации, однако, утверждение системы оплаты труда отнесено к компетенции высшего органа управления самой государственной корпорации10. Это не исключает возможность осуществления неадекватно больших выплат «топ-менеджерам» и возникновения ситуации «конфликта интересов». В целях нивелирования «конфликта интересов» и соблюдения баланса интересов система оплаты труда работников государственных корпораций, руководящего состава, система премирования и получения дополнительных выплат должна быть также установлена на уровне нормативно-правового акта.
Одним из действенных механизмов обеспечения государственных интересов является установление требований к формированию отчетов и последующей проверки отчетности соответствующих организаций. Вместе с тем государственным корпорациям не устанавливается обязанность по предоставлению отчетности о финансово-хозяйственной деятельности в соответствующий государственный орган на проверку. Система проверка замкнута на аудиторских организациях, привлекаемых на основании проводимого самими государственными корпорациями конкурса. При этом размер вознаграждения аудиторской организации устанавливается высшим органом управления государственной корпорации. Соответственно, на законодательном уровне должны быть установлены достаточно определенные требования к форме и содержанию отчетов о деятельности государственных корпораций, проработаны механизмы проверки отчетности анализируемых субъектов компетентными государственными органами.
В диссертационной работе обоснована недостаточная эффективность норм, установленных абз. 6 ч. 2 ст. 7.1. Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». В связи с необходимостью введения в нормативно-правовое поле осуществляемые государственными корпорациями мероприятия по размещению заказов необходимо распространение действия Федерального за-
10 См.-. абз. 5 ч. 3.1. ст. 7.1, Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // «С3 РФ», 15.01,1996, №3, ст. 145.
кона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» на порядок осуществления государственными корпорациями соответствующих заказов, что способствует, в том числе, повышению уровня контроля со стороны государства.
5. В проведенном исследовании выявлены проблемные аспекты и предложены меры по совершенствованию организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности акционерных обществ с участием Российской Федерации.
Выявлено, что законодательство об акционерных обществах с участием государства не унифицировано и противоречиво, не регламентирует в достаточном объеме специфику участия государства в акционерных обществах, механизмы отражения государственных интересов несовершенны. Аргументирована, недостаточная эффективность участия представителей интересов государства в органах управления соответствующих акционерных обществ, формальность процедур принятия ими решений, отсутствие оперативности в принятии управленческих решений и механизмов обеспечения соответствующей оперативности, что сказывается на эффективности деятельности самих компаний и уровне правового обеспечения государственных интересов.
Предлагается унификация нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность акционерных обществ с участием Российской Федерации. Целесообразно установление единой правовой основы деятельности указанных организаций посредством разработки отдельной главы Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», учитывающей специфику участия государства в данных организациях.
Автором поддерживается позиция по принятию в отношении исследуемых юридических лиц таких документов как Программы стратегического развития и Программы деятельности акционерных обществ с определяющим участием Российской Федерации, и предлагается облечение данных документов в форму подзаконных актов. Данные программы должны отражать временные периоды и контрольные этапы деятельности соответствующих акционерных обществ. Указанные документы должны учитывать специфику деятельности групп акционерных
обществ по отраслям, предусматривать результаты деятельности таких компаний, отражать ожидаемый государством эффект от деятельности названных организаций и сроки реализации поставленных государством целей. Программы стратегического развития и деятельности должны содержать критерии оценки краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной деятельности исследуемых юридических лиц (в частности, уровень обеспечения государственных интересов, эффективность и прибыльность использования имущества, размеры дивидендов государства-акционера, реализация акционерными обществами иных государственных интересов некоммерческого характера).
Доказана целесообразность усиления роли Совета директоров (наблюдательного совета) данных организаций. Исключение формальности, недостаточной эффективности участия представителей интересов государства и повышение оперативности в принятии решений лицами, входящими в органы управления акционерных обществ с участием государства, возможно посредством прекращения практики «директивного» голосования и установления личной ответственности за результаты принимаемых ими решений. Необходимо расширение практики привлечения в органы управления исследуемых субъектов «независимых директоров», совершенствование критерий определения «независимости» лиц, входящих в состав высших органов управления указанных организаций, установление дополнительного критерия квалифицированности. С указанной целью необходимо нормативное установление системы отбора кандидатов в органы управления анализируемых юридических лиц, включающую в себя проведение открытых конкурсов на замещение соответствующих должностей, критерии отбора, порядок последующей аттестации и проверки уровня профессиональной специализированной подготовки данных лиц. С целью исключения конфликта интересов необходимо внести изменения в ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»11 и установить запрет на участие в органах управления коммерческих организаций государственных гражданских служащих (в т.ч. на бесплатной основе).
" Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. от 28.12.2010) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»" // СЗ РФ", 02.08.2004, № 31, ст. 3215.
С целью надлежащего контроля реализации государственных интересов целесообразно сокращение сроков предоставления отчетов о результатах деятельности акционерных обществ с определяющим участием Российской Федерации до одного месяца (это особенно актуально для акционерных обществ, включенных в стратегический перечень). Проведенное исследование также выявило необходимость реформирования таких механизмов обеспечения государственных интересов как доверительное управление акциями, принадлежащими государству и институт «золотой акции».
III. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Проведенное исследование организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства выявило несовершенство существующих правовых механизмов обеспечения интересов государства в деятельности анализируемых организаций. Проблемные аспекты правового обеспечения и надлежащей реализации государственных интересов в государственных корпорациях и акционерных обществах с определяющим участием Российской Федерации во многом схожи. По результатам проведенного анализа выявлены недостатки нормативно-правового регулирования деятельности указанных субъектов и предложены пути их устранения. Обоснованы предложения и рекомендации по совершенствованию действующей нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность государственных корпорациях и акционерных обществ с участием Российской Федерации.
Применение государством новой организационно-правовой формы «государственная корпорация» не обеспечило надлежащим образом реализацию государственных интересов и привело к размыванию системы юридических лиц. Обоснована реорганизация ряда созданных государственных корпораций и их преобразование в акционерные общества, с передачей акций Российской Федерации, что соответствовало бы лучшей мировой практике. Перспективнее применение акционерных обществ с определяющим участием Российской Федерации в уставных капиталах, что предоставляет возможность использования преимуществ акционерной формы, развития государственно-частного партнерства.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационной работе, могут быть применимы в процессе совершенствования правовых механизмов обеспечения интересов государства в деятельности рассматриваемых видов юридических лиц.
IV. СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК
1. Гуния A.A. Публично-правовая сущность государственных корпораций в Российской Федерации // Право и государство, 2011, № 2. - 0,63 печ. л.
2. Гуния A.A. Понятие «государственного интереса» и специфика его проявления в деятельности государственных корпораций // Право и государство, 2011, №3.-0,56 печ. л.
3. Гуния A.A. Обеспечение государственных интересов в деятельности акционерных обществ с участием государства. Финансово-правовой аспект // Закон и право, 2011, № 4. - 0, 56 печ. л.
Публикации в других изданиях, сборниках научных трудов и материалах
конференции
4. Гуния A.A. Сравнительный анализ корпораций как вида юридического лица в системе англо-американского и континентального права // Юридические науки, 2011, № 1. - 0, 32 печ. л.
5. Гуния A.A. Правовой анализ участия государства в акционерных обществах // Экономика, управление, право, 2011, № 1 часть 2. - 0,43 печ. л.
Подписано в печать:17.11.11 Объем:1,5усл.п.л. Тираж:120зкз.3аказ №532 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526,г.Москва,Страстной бульвар,д.6,сгр.1 (495)978-43-34;\м«т/.reglet.ru
