АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовое обеспечение охраны лесов в Республике Беларусь»
1Г б од
) Ин1Н ЩО,1!
£ / Ь!УП ь-' ■ МОСКОВСКАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ тжия
На правах рукописи
ЛАВЗСКАЯ Елона Влалишровгга
0РГЛ1ШЛЦИ01ШО-ГГРАВ0В02 ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОХРАНУ ЛЕСОВ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Специальность I2.00.0fi — сольсксхоэяйствошюо прачо; земельное, волноэ, лесное, горное право; экологическое лразо.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степо-и кандидата юридических наук
ИОСШ - 1994
Работа выполнена в отделе сельскохозяйственного и экологического права Института .философии и права Академии наук Беларуси.'
о
Научный руководитель Члон-коррословдонт All Беларуси, доктор сридическкх наук, профессор Н.В.Стороже»
■ Официальные оппоненты:
Доктор юридических наук, профессор О.И-.Крассов, ■кандидат юридических наук У.К.Гусов.
Ведуиая организация
Институт законодательства в сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Запита диссертации состоится " uuaiut._1994 г.
в /£££■— часов на заседании специализированного ученого Совета Д.053.07.01 при Московской сршшческоя академии по адресу: г.Москва, ул. Содово-Кудринская, д. 9,
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале ■ библиотеки Московской оридичоскон академии.
Автореферат разослан " тая 199«» г.
Ученый секретарь специализированного Совета, кандидат юридически* наук
ОВИЛЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТУ
Актуальность тсыч исслвторяпия
В условиях обретения Республикой Беларусь независимости, 13р»эа традиционных экономических связей, становления ршич-üx отношений просИеми охраны и рационального использования зсоп приобретает ocotíya остроту и актуальность.
Многолетнее бесхозяйственное лесопользозание привело к начительному ухудшение состояния национального лесного $онда, есистость территории - около Ti процентов, то ость по мировым
тандартам - на уровне оптимальной, вместе с тем на доли епбла-о лзса приходится всего ? гроцента. Постоянно сокращается лошади лесов, вовлечениях в хозяйственный оборот, поскольку олл лесов первой групп» составляет более 40 ироионтол. В то о вреюг около ?'■) процентов леешх угодий а той илл иной стопо-я загрязший радионуклидам в результата катасгро{>11 ка fIAíC, то яелаэ? невозможшш их полвоконкпэ использованио.
flpouocc но.-атишшх нжзшгий в лесном фонде Республики ■зларусь в кдкой-tü моро отражением ойс^гаров&й теи-
.бшшн умвшдония илгаали лосов в результате уешштгагося лтропогошюго д.чвлошя на прйроднй-территорлалыюа г«омплакеи, маств с тем значительно возрастает роль лосов с точки зрения ¡охранения av. члогичосиого разнообразия растдтольпого и кивот-га гг- шрд, выятпкия самого чэяовока. Имени:? поэтому в рако-юнкашгох десятого Мирового лесного конгресса (1991 г.) гоко-(ятся о иазреьЕОй необхоскмоста стаиовявиия и развитая лэсноя юли тика не только в pawvax отдельного государства, но ч ммро-юго сообщества о додам, подчеркивается важность обличения 'cíu.wá для рпара^-отки механизма лвсоупргомпичя на «-»кгосудвр-зтвониом, региональном, национальном уровне.
Рациональность лесопользования, эффективность тссоохряни. гакпм образок, предопределяется в значатолько» стопели он тотальность» систомн государственного управления п втой оЛлпста
с учетом особекностей произрастания лесов.
Проблемы ре$ормирогпш!я государственного управления з области лесоохраны приобретают особую актуальность в Республике Беларусь в связи с принятием законов о собственности, об аренде, о праве частной собственности на зомлю, об охрано ок-ружаввей среды, о государственной экологической экспертизе и необходимостью обновления лесного законодательства с учетом выше названных юридических новаций в условиях развитая рыночных отношений.
Важнейшей гарантией дальнейшего совершенствования лесного эаконолател'.сгэа, законодательства о природопользовании в целом, является новая Конституция Республики Беларусь (1994 г.)» впервые закрепившая право каждого на благоприятную оедужашую среду и на возмещение вреда, причиненного Нарушением этого права (ст. 46).
В условиях активизации законотворческого процесса практический интерес представляет анализ проблем организационно-правового обеипечьния охраны лесов, разработка оптимальной концепции совериенствоввния государственного управления в этой о^тас-
Выбор темы диссертационного исследования предопределен актуальностью проблем и практическим отсутствием эколого-право-внх исследований особенностей развития лесного законодательства Республики Беларусь в период перехода к номике рыночного тя па.
Степень гаэпаг'отакяооги проблемы и круг источников
Проблема правовой охрана и рационального использования лесов исследовались в той яле иной степени в работах Г.А.Аксе-ненкл, Л .И ./<■»•-о, Л.А.Заславской, в.ф.Горбового, И.А.Иконицкой, Р.К.Гугова, О.М.К^л"асов8, Н. И. Крас-' нов а, О.И.Крассова, Е.И.Не. (кировского, В.В.Г-проаа, Ю.И.Тшекииа, Б.Н.Нветкова, Г.11.Полян-с:<ой, Р.Хвпптовп. р.г.Яен'шу'йккс, Д.Л.Шаркяускене и других, йх выводи и реке-!"-".™«- "Л огтаяй бесспорно позитивное влияние
на процессы законотворчества и правоприменения в области ле-соохраны и в своо очередь стала базой для многих заключений и предложений представленной работа.
Автором изучались труды русских исследователей лесного законодательства дооктябрьской пори С.Ведрова, Н.И.Фалеева, Н.В.Шелгунова.
Учитывая многоаспектный характер проблем охраны лесов, средств ее совершенствования, диссертант по море необходимости использовал так же работы представителей лесохозяйствонной, экономической науки М.А Лобовикова, Г.Ф.Морозова, М.М.Орлова, П.П.Петрова, С.Г.Сиюшина, М.Е.Ткаченко, В.А.Шубина, С.А.Янут-ко.
Признавая важность вклада ученых в разработку проблем правовой охраны лесов, государственного управления в ятой об-\ лчети, необходимо отметить, что они требует дополнительного изучения, принимая во внимание особенности развития лесного комплекса Республики Беларусь и учитывая специфику новых экономических условия - развития рыночных отношений.
Особое значение приобретает вопрос о собственности на лес, об эффективности, с точки зрения экмтглческой, права частной собственности на лес.
Кроме того, внедрение экономических методов управления в область охраны окруяаскей среды требует их адаптации применительно к сфере охраны лесов и соответствующего закрепления в лесном законодательство, прекде всего, в новом Лесном кодексе Республики Беларусь.
Рассматривая юридическую ответственность в качестве важнейшего стимулируешего к лесоохране фактора, автор, тем не менее, оставляет этот вопрос за рамками представленной работы, так как он в силу маситабности пуадается в дополнительном специальном исследовании. Вместе с тем, в настояшео время происходят кардинальные изменения в области административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности, реформирование
судебной система Республики Беларусь. Подвижность, нестабильность законодательной базы не позволяет на данном этапе осуществить правовой анализ состояния и перспектив развития этой проблемы, что однако не исшшчает необходимости исследования подобного рода вопросов б дальнейшее.
Актуальность темы, важность ее углубленной разработки, сложность проблем предопределили цели а задачи исследования.
Цели исследования заклпчаптся в правовом анализе основных теоретических и практических проблем охраны.лесов в Республике Беларусь, вьгработкз концепции государственного управления в области охраны и использования лесов применительно к новым экономическим ;\сл<?8йям, обосновании рекомендаций по совериен-ствовашс лесного законодательства.
Исходя из,це^ей исследования в диссертации определены следующие задачи:
- выяснение сущности и направлений развития г.^авовой охрани лесов в контексте становления экологического права как комплексной отрасли;
- рассмотрение вопроса об эффективности использования института права частной собственности на лес, с точки зрения экологической, учитывая базовый характер этой проблемы для построения управленческой системы в сфере лесоохраны;
- исследование состояния и направлений совероенствования государственного управления в лесоохраиительной области Республики Беларусь в условиях рыночных реформ, в том числе -практика правового регулирования использования экономических методов стимулирования соответствующей деятельности.
Теоретическая и матодолотческая дснова исследования. В ходе работы" над диссерташой автор опирался на положения диалектической теоряя познания, используя совокупность методов 'и приемов, вкямалш'х в себя комплексный анализ явлений и
процессов, исторически, сравнительный, социологический катоды «
Нормативную базу исследования составляют Конституция, законы и подзакошшо актн Республики Беларусь, других стран СНГ н дальнего зарубежья, законодательство дореволюционной России.
Научна я.. дов.и.зна, и с о лед ов ания г
Научная новизна работы заключается в том, что она является первой попыткой коггплэксного теоретического исследования проблем правовой охраны лесов, государственного управления в области рационального использования лесных ресурсов и лесоох-раш Республики Беларусь в период становления рыночных отнесений.
Диссертант выносит на затату ряд самостоятельных выводов, положения и рекомендаций, которые обладают элементами новизны, представляет определенный теоретический и практический интере?.:
1. В условиях развитая рыночных отношений a расширения сферы гракданско-ггравоаого регулирования имеет место объективная тендетшл ликвидации юридического разделе1ия лесного фонда
п земель лесного фонда. Устранеше возможности существования различных правовых родалов собственности отдельно на зешль-1Шй участок и на растительность, произрастающую на нем, является необходимым условием дольней его соверпенстзовапшг правового регулирования отноешяй в области охраны п использования лесов.
2. Одним из направления совершенствования правовой охраны лесов в рамках постоянной интеграция и дифференциации правового регулирования земельных, горных, водных, лесных, фаунис-тичесютх и воздухоохранных отноиекнй является дальнейшая экологизация порядка и условий из1.ятия земель, занятых лесами, для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства, что должно получить закреп лете как в земельном, так и в лесном законодательстве.
3. Сохранение института государственной собственности на леса пэ противоречит развитию рыночных отноиенвй. Опыт ближнего
и дальнего зарубежья, исторический опыт России не дают основа-
ний расчитывать на частную собственность как на единственное аффективное средство охрани лесов.
Обосновывается вывод о неэффективности переда и местным Советам депутатов права предоставления лесов в'пользование и их -изъятия. Фактически это приводит к "комму на лизании" государственной собственно™ Республики Беларусь, бесконтрольному уничтожению лесов.
5. Законодательное закрепление освобождения лесохоэяйственных органов Республики Беларусь от несвойственных пользовательских функций и, прежде »curo, от рубок в порядке главного пользования, объективно возможное в условиях развития лесных арендных отношений, „пляется гарантией повышения эффективности охраны лесов. Совершенствованию лосоохраны будет способствовать рптокое внедрение в лесноо законодательство положений об экологической экспертизе, осуществление которой должно стать центральным направлением деятельности специальных природоохранительных органов Республики Беларусь.
6. В условиях экономического кризиса, недостатка бюджетных средств финансирования лесоохраш в Республике Беларусь важным .стимулирующим средством может стать создание внебюджетных фондов охраны лесов, а также внедрение в практику правового регулирования лосных отношений лесного залога.
Драктическое значение работы
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства, научной и учебной деятельности.
В ходе подготовки диссертации автор принял активное участие в разработке проектов Лесного кодекса Республики Беларусь, Закона Республики Беларусь об охране и использовании животного мира. Закона об особо охраняемых природных объектах и территориях,- Закона Республики Беларусь об охране окружающей среды.
Апробация результатов исследования
Диссертация обсувдена в отделе сельскохозяйственного и экологического права Института филосч;'.-..■. и права АНЕ. Теоретические положения и практические выводы излокены в опубликованных статьях, тезисах докладов на конференциях в Минске, Киеве, Новосибирске.
СТРУКТУРА И СОДЕРНАШЕ РАБОТЫ
Диссертация состоит из введения, трех глав, заклвчвния и списка литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень разработанности проблем, формулируется цели и задачи диссертации, определяется методологическая основа, раскрывается научная новизна и практическая значимость работы, апробация ее результатов.
В первой главе, которая называется "Общая характеристика правовой охраны лесов. Проблемы права собственности на лес", автор исследует генезис правовой охрлт'ч лесов в условиях становления и развития экологического права.
Важным аспектом совершенствования правовой охраны лесов является уточнение таких правовых категорий как "лес"' и "лесной фонд", что обусловлено объективной необходимость» отражения в праве современной естественнонаучной характеристик! лесов, их влияния на окружасшуи среду и яизнь человека. .
Анализируя положения лесного, водного, горного, фаунисти-чоского законодательства Республик! Беларусь, автор приходит к выводу, что положительным моментом широкого пошмания леса в качество объекта правовой охраны как совокупности древесных и иных растительных организмов, земель, животных, водных ис-Т0ЧШ1К0В, горных пород и т.д. является то, что это стимулирует законодателя к постоянной экологизации различных отраслей законодательства о природопользовании, к совериенствованис и
развитие "стыкующихся" норм этих отраслей права, В то же время трактовка правовой категории "лес" в узком смысле, то есть как совокупности древесно-кустарниковой растительности, приводит к ограничению права лесопользования лишь регулированием отношений по заготовке древесины, что нэ соответствует лесному законодательству, регламентирующему осуществление побочных лесопользования.
Дис-ертаит разделяет точку зрения, в соответствии с которой лес как объект правовой охраны представляет собой совокупность древесно-кустарниковой и иной растительности, выполнявшей особые эколого-экономачееккв функции в силу своего биосоциального развития, произрастающей на специальных землях и зарегистрированной в учетной документации.
В новых экономических условиях сворный вопрос о соотношении понятий государственного лесного фонда и земель этого фонда приобретает особое значение, принимая во внимание активноо внедрение настаосоо'ствешгаческих отношений в сферу природопользования и охраны природы.
Анализируя законодательные новации Литвы, Российской Федерации и ряда ее субъектов, автор приходит к выводу, что нынз действующие-нормы лесного законодательства но поддаются двоякому толкованию в отличие от ранее действовавши и свидетельствуют о включения земель лесного фонда в состав государственного лесного фонда.
Положительно оценивая эту тенденцию, диссертант считает,
что попытки сридического закрепления понятая лесного фонда в отрыве от земель лесного фонда в современных условиях плюрализма форм собственности на природные ресурсы могут привести к существовании.различных рэкимов права собственности на лесную растительность и отдельно на участок занятой ею земли, это имело место в 80-е годы в Новой Зеландии, когда леса были приватизированы, а лесные земли остались в собственности государства..Такая приватизация, не решив проблем, связанных с много-
целевым использованием лесов, нанесла значительный урон лесному хозяйству страны.
По-иаааму мкенив, э настояшев времп наибольшую актуальность, в -смчсле совершенствования правовой охраны" лесов в республике Беларусь, приобретает но проблемы отграничения сферы лесного законодательства общественными отношениями по использованию и охране лесной растительности, а экологи эаиия норм земельного законодательства о предоставлении и изъятии земельных участков лесного фонда длят колэсохозлпетвезтых нувд.
Особую тревогу вызывает процессы'"активизации сведения лесов в Республике Беларусь по решение местных Советов депутатов, полномочия которых были существенно -расширены Кодексом Белорусской ССР о земле (1990 г.). Диссертант'отмечает несовершенство этого закона, а также Положения о порядке изъятия и предостав-ярчия земельных участков в Республике Беларусь (1991 г.), анализирует опыт репетшя подобных вопросов в странах Восточной Европы, СНА-и некоторых других государствах, обосновываются предлокзгеля по совершенствованию законодательства на следующих принципах: проведение обязательной государственной-экологической экспертизы и согласования с органами лесного хозяйства вопроса о выделении'земель лесного фонда для нелесохозяйствен-ных целей; запрещение предоставления для указанных целей лесов
первой группы; рекультивация земель лесного фонда в случае их последуюиего возвращения и приведение их в состояние, пригодное именно для облесения; существеноте ограничение местных органов власти и управления в правах в указанной области с учетом лесистости территории, экологической обстановки в региона.
Отмечая тенденции расширения содержания правовой охраны лесов в контексте соотношения понятий охраны природы и рационального использования природных ресурсове автор пытается обосновать нецелесообразность захсрепленая узкого понимания правовой охраны лесов как совокупности мэр придической ответ-стъвтост за язеогаругзпяя, обо отввтотвошюсти и хюнтроля
в этой области.
Такое узкое понимание правовой охрани лесо- не только не соответствует тенденциям развития законодательства, но и способствует созданию у лесопользователей некоего психологического образа охраны как мвр^ожарных',' носяиих дискретный, разовый характер (волед за лесонаруивнием), в результате - выполнение охранительных функций связывается с деятельностью специальной олужбы - лесной охраны, а не с необходимостью постоянного соблюдения лесного законодательства самими лесопользователями.
Автор приходит к выво*у, что содержание понятия правовой охраны лесов нуждается в уточнении и рассмотрении в качестве совокупности юридических мер, направленных на сохранение лесов, не;.стошительное лесопользование, включавшей определение объекта охраны, порядка лесопользования, организацию государственного управления в этой области в цело-!, меры ответственности за лесонарушения, иные средства экономико-правового стимулирования лесоохраны.
Правовая охрана лесов при осуществлении лесопользования начинается с закрепления в праве экологически обоснованных правил пользования леоом*. Однако рациональное лесопользование зависит от того, имеются ли для него организационные,экономические условия. Речь должна идти, прежде всего, оо йкологаэацяи института государственного управления в области охраны и испол1 эования лесов.
Вместе с тем, содержание и организация государственного управления в исслолуемой сфере в определенной мере зависят от решения вопроса о форме собственности яа лес, который приобрел особую актуальность в последнее время в связи с разработкой по вого Лесного кодекса, обновления лесного законодательства в не лом в условиях внедрения частной собственности в область приро допользования.
Право природопользовании в СССР. И.: Наука, 1990. С. 1?.
- ГЗ -
В юридической литературе ряд авторов считают, что введение института частной собственности на леса является единственно необходимым условием рационального использования и охраны лесов.
На основе изучения законодательного и практического опыта применения института пуава частной собственности на лес в дореволюционной России (Уставы лесные 109^ г. и 1905 г., Положение о сбережении лесов 1883 г.), трудов исследователей лесного законодательства того времени С.Ведрова, Н.И.Фалеева, Н.В.Шелгу-нова, современных данных о частных лесах -Франции, США, Германии, Финляндии, автор приходит к выводу, что коллизия меч-у частным интересом в извлечении наибольшей прибыли с лесного участка в максимально короткий срок и интересом^осударственным в сохранении и приумножении леса как социального йлагя, разрешается в пользу частного собственника, даже в условиях весьма значительных законодательных о.рашчений, что обменяется давлением частного капитала на законотворческий процесс и в сфоре правоприменения.
Так, несмотря на то, что с 188Э г. в России действовало Полояр.ие о сбережении лесов, которое в значительной мере ограничивало частного собственника в праве свободного распоряжения лесами, лесистость частных владений в 19П г. (по отношению к уровню 1905 ".) сократилась в Тамбовской губернии - с 40 до К, Курской - с 16 до 6, Пензенской - с 55 до IS процентов. С 188? по 1914 гг. на территории белорусских губерний было вырубгэпо 700 тыс. гектаров леса частных владельцев, а посадки его за этот кб период составили всего 0,1? процента к плоргппи вырубок. К 1917 году лесистость сократилась в два раза (по отновениг»
к уровню IRS7 г.)1.
Принимая во внимание исторический и согррмчттыя опыт fyim-
1 Трофимов П.М. Пути развития тесной промышленности в СССР. Минск, 197?. С.
- и -
ционирования института права частной собственности.на леса, автор приходит к выводу о необходимости признания леса национальным достоянием Республики Беларусь и выступает за сохранег ние института государственной собственности на этот уникальный природный объект.
Принятие Закона о праве собственности на землю в Республи
ке Беларусь объективно гребует рассмотреть вопрос о целесообразности передачи небольших участков леса в собственность фермеров в целях обеспечения их охраны и рационального испольэова ни я. В законодательстве Утграш ш, Литрч такой о ;ыт имеет место. Однако изучение практики реформ России в конце XIX века, стави под сомнение возможность достижения соответствующих целей посредством этих мер. Конкуренция задач сельскохозяйственного и лесохоячйственного производства в данном случао не в пользу ох
раны лесов. Кроме того, представляется маловероятным соблюдена принципа социальной справедливости при передаче лесных участко в собственность крестьянским хозяйствам.
Болео оптимальной с точки зрения охрани лесов, по мнетю диссертанта, являемся передача этих лесных угодий фермерам на . условиях договора аренды, одновременная организация эффективно го контроля га деятельностью земельного собственника.
Автот считает, что целям охраны лесов будет служить не вв ление частной собственности на лес, а отыскание наиболее эффе* тивногс экономико-правового механиз*« реализации права госудаг стьенноя собственности с учетом особого экологического и соии-аяыгго значения лесов. Этой проблеме посвящена глава третья диссертации.
Одним из аспектов преобразования государственной собстве! ности являотбя совершенствование компетенции органов государственного упрарлегия в области охраны и использования лесов.
Зо второй главе "Государственное управление в области охрани и использования лесов" автор исследует проблемы экологизации государственного управления в области охрана и использование лесов • Республике Беларусь - деятельности специально уполномоченных государственных органов, направленной на обеспечение неиагокитольного лесопользова1шя, в целях удовлетворения.-, многообразных потребностей общества в лесных богатствах.
В процессе пгирокой-демократизации общественных отношений,-., перехода от административных преимущественно к экономическим методам управления особую актуальность приобретают проблемы их оптимального внедрения в область госудврственноиьуправления лесопользованием и лесоохраной.
Автор отмечает, что специфика использования.-экономически« . .
методов управления в этой области, з отлично<от> других сфер деятельности, заключается в том, что упр'авляпмна субъект весьма ограничен и определении конкретных способу,, сроков, объемов, средств использования лесов, так как лосн.со законодательство устанавливает способы рубок леса в.. зависимости от их группы и категории завитности, ср'ки проведения--рубок и т.п.
Более того, недостаточность рыночных экономических рычагов (цены, кредита, налогов и т.п.) для эффективного-управления в области лесопользования и лоооохранн приводит к-призцаиию да-яс западным;! специалистами обмктивной необходимости государственного регулирования в этой области, значительное место в котором отводится планированию.
При этом появление новых направлений (функций) управленческой деятельности (мониторинг, прогнозирование состояния лесов) требует, прежде всего, их закрепления в новом Лесном кодексе. Иным направлением совершенствования государственного управления в исследуемой области является "наполнение" сложившихся управленческих функций (учета и кадг.зтра, организации 'лесоустройства, контроля я т.п.) нови?« содержанием,,--что *обуе-лоплоно необходимостью отражения в правовых портах -био^пнвио-
ти ческой сущности леса.
Так. действующий в Республике Беларусь порядок проведения лесоустроительных мероприятий, веления учета и кадастра не учитывает потенциал леса как источника множества иных, кроме древесных. продуктов и полезностей. Не находит отражения и оценка состояния, перспектив резвится совместного ведения лесного и охотничьего хозяйства в интересах сохранения как животного мира, так и растительных сообмоств. Очевидно, эти положения должны найти отражение в новой лесном законодательстве. В целях далымйвей экологизации десохозяйствеьной деятельности необходимо вкличать в проекты организации и развития лесного хозяйства ромпио размеров рубок главного пользования, рубок ухода, санитарных рубок, объемов лесовосстановительных мероприятий, также способы рубок, конкретные меры ухода, охраны и завиты леса с учетом местных особенностей лесных участков.
Рассматривая вопрос об органах государственного управления обпей компетенции,«* правомочиях в области охраны и использования лесов, автор особое внимание обранает на ряд проблем разграничения компетенции Верховного Совета и Совета Минисгпов Республики Беларусь в исследуемой области. В частности, диссертант предлагает передать решение вопроса о перерубе расчет-вой лесосеки в исключите »ьнуп компетенцию Верховного Совета,
Усилешз роли планирования в организации эффективной охраны лесов, о/.шм из проявлений которого является расширение воыпогвнщга местных Советов Республики Беларусь в области согласована* рредшановнх документов в планов различных оргата-ваина в учреждений, составления отчетных и перспективных балансов по> виде» вспользуемш. лесных ресурсов, тробует детальной эакспо.тате.и.поП регламентагош полномочия местных Советов в
области шниятрозаняя.
Анализируя пгктнку государственного управления, осувест-вхяемэго в Гесп5?лпго Беларусь Совета*» а их исполнительными комитетами в области .-храни н использования лесов, диссертант
приходит к заключению о г "достаточной экологической 8ф?октив-ности решений этих органов при закреплении участков леоного фонща эа отдельными предприятиями и оргаю^аииями нвлссоковяй-стванного профиля с целью ооупеотвления охраны лесов, их санитарной очистки и уборки. Несоответствие этих реаенияуставной правоспособности указанных предприятий, недостаток финансовых
и материально-технических средств в условиях экономического кризиса, отсутствие механизм экономико-правового стимулировя-ттл выполнения такого рода работ сводят полезность подобных реиония к минимуму,
Выход видится, прежде всего, п кадровом, материально-техническом укреплении государственных леерхозяйствешшх органов, экономическом ст^улировшши лесохозяйственноп деятельности, основными инструментами которого должны стать льготное налогообложение, экономически обоснованная плата за лес, поступавшая
значительной частью непосредственно ъ доход лесохозяяство1шых органов.
Не гати, но сказывается на состоянии лесного фонда республики Беларусь, на организации охраны и рационального испольэова-шя лесов коллизия правовых норм, закреплявших права государственных органов управления по предоставлению лесов в пользование я их изъята». В соответствии с действующим законодйтельст-•а вом 1 )спорч*нтольным-л полномочиями при решении этих вопросов наделены сессии местных Советов и органы лесного хозяйства. Опираясь на опыт правоприменения в Беларуси, автор приходит к выводу о неэ|}ективности, с точки зрения охраны лесов,передачи Советам депутатов права предоставления в пользование и изъятия лесов " силу практической невоамонаьсти реализации этих полномочий посредством сессии, а также отсутствия в Советах лесных специалистов, данных'.учета-о. состоянии лесов, что приводит к реальным проявлениям местничества в условиях экономического кризиса, к фактическому "слиянию" лесов, являющихся государ-
ственной собственностью Республики Беларусь, о объектами ком- .. мунальной собственности. Одновременное осуществление предоставления в пользование лесов и их изъятая Советами к органами лесного хозяйства может привести к хаотическому лесополг ованию, что весьма опасно, с точки зрения экологической. Опираясь на . опыт других стран, диссертант считает,, что эту функцию могут эффективно'осуществлять специальные лесохозяйстввншю органы (лесные службы), однако применительно к нашим условиям это потребует освобождения их от выполнения несвойственных пользовательских функций, разработки экономико-правового механизма стимулирования лесовыращивания, охраны .V сов.
Законодательное закрепление проведения лесозаготовок в порядке рубок главного пользования лесохозяйственными предприятиями Республики Беларусь, существование бюджетного финансирования лесовосстановительной, лесоохранителькой деятельности приводит на практике к отсутствию государственного контроль в облас-га охраны и использования лесов, безнаказанности нарушителей лесного законодательства, опустошительным рубкам, оставлению нэдо-рубов, захламлению и засорению лесов. 1
В юридической литературе высказываются различные точки зрения решения этих проблем. Одни ученые предлагают передать функции государственного управления в исследуемой сфере органам специальной природоохранительной компетенции, оставив за., комп-лассншп л8Сохозяйственныьи предприятиями лишь управление произ-всдственяой деятельностью*. Другаз статапг, что на специальные
* Кроссов 0.11. Правовой реким земель государственного лесного фока. П.; Наука, 1985. С. 155-160. Варкаускене Л.Д. Органяза-шсшю~Щ!320зиэ шары охраны лесов в Литовской СС°: Автореф. дасо... Каэд. щ. наук. Ы., 1984. 23 о.
органа охраны природы не гогут быгь.пегреломецы все управленческие функции системы органов лесной охраны, так как организация контроля, в этой области неотрывна от вопроса о государственной лесной охране, а последняя совмещает правовую охрану лесов от лесонарумешт с биологической охраной леса и монет осуществляться квалифицированно только системой лосохозяйственшх'органов,-предлагают значительно активизировать контрольную фугасци» Советов^.
Анализируя практику разрешения подобных проблем в дореволюционной России, а также современны{1 опыт стран близкого.и даль-' него зарубежья, автор приходит к выводу, что совершенствование государственного управления в области охраны и использования лесов з Республике Беларусь доладо осуществляться- на следующих принципах, тробувшх отражения в гговог.т лвсЕШ> законодательстве:
1) освобождение специальных лосохозяйстеэепых органов от не воп-ствешгых нм пользовательских фуг.ктп путем переда«!! в аренду,
в частную собственность соответствуюшх производственных подразделений (лесоперерабатывающих цехов, участков и т.п.). Сосредоточение в компетенция этих специальных оргалов функций государственного управления в области охраны лесов: учета и кадастра лесов, лесоустройства, планирования лесопользования и дасоохра-ны, прбДостдвлеггля в пользование участков лесного фонда, контроля, организации лесовосстановлешщ, биологической охрани и за-°етты лесов. Л первпоктиве возможно осуществление лесовосстанови-тояышх работ иными предприятиям! на основе договора;
2) усиление ¡роли органов Министерства природных ресурсов и охраны окруиащей среды Республики Беларусь,(специальных природоохранительных органов) в области контроля' за использованием и охраной лесов посредством организации системы государственной экологической экспертизы: планов лесопользования и лесоохрапы, расчетной лесосеки, решений о предоставлении земель лесного
1 Полянская ГЛ1. Актуальные вопросы лесного законодательства. М., 1905. С. 64-65, С. 70.
фонда для нелесохозяйственных целей, о переводе лесов иэ ддной группы в другую и в иные категории эаштнос. i. В будущем возможно слияние органов лесохозяйс'твенных с органами пр-'родоохна-нительными в случае выполнения (I) в силу однотипности целей, задач и функций соответствующих структур; 3) должна быть ликвидирована ситуация, когда предостазле1ше
лесов в пользование одновременно осуществляют местные Советы, лесохозяйственные органы, колхозы, совхозы, военные лесничества к другие лесофондодержатоли, что приводит к анархии в области лесопользования. Леса должны представляться в пользование на договорных условиях лесохозяйственными органами, либо на основании совместного решения ьослоднего и местного Совета в случае особой значимости вопроса (долгосрочная аренда).
По мнению диссертанта, значительно активизировать деятельность реформированных лесохозяйственных органов в области лесо-охраны, выявлении лесонаруиений можно на основе внедрения средств экономико-правового стимулирование, что и является предметом исследования третьей главы "Экономико-правовое сткмулкрова-ние охрана лесов".
В природоохранительных законах, принятых рядом государств СНГ заложена :щоя создания экономического механизма охраны окру-жаюией среды. Автор исследует проблемы правового регулирования наиболее существенных элементов экономического механизма, учитывая- специфику охраны лесов: платность лесопользования, финансирование лесоохраны, льготы в области налогообложения. При эта следует отметить, что в юридической литературе до последнего временя эти проблемы практически ке рассматривались.
Практика платного лесопользования в СССР однозначно свидетельствует о.том, что не только бесплатное пользование лесными ресурсами, но и неадекватная (низкая) цена -.¡а. лес является важнейшим фактором их нерационального использования.
В последнее время в Республике Беларусь принят ряд законодательных актов, имевших целью приведение, в соответствие цен
1 лес, леиюго дохода с тешами и уровнем инфляции. Значитель-з увеличен!г таксы для исчисления размеров взысканий за уч'орб, эичянвнния лесному хозяйству, приведены а соответствие с уроз-зм изменения заработной платы таксы на древесину основных лос-^х пород, отпускаемых на корню, установлен коэффициент, увели-
ивлюсий-ставку земельного налога на лесные земли. Однако зако-одательное закрепление платности лесопользования, разработка азличных ценовых нормативов, корректировка их под влиянием оста цен, по нагаему мнению, 11 является гарантом эффективной храпы лесов при сохранении бюджотного финансирования лесохоэяй-твенной отрасли.
В отличие от многих развитых стран, расходы на пели охраны рироди, в том числе охрани лесов, но предусматриваются в бюд-ете Республика Беларусь. Средства внебюджетных фонтов охраны ркроды нередко расходуются не по назначают.
Исследуя практику правового регулирования формирования о плов охраны природы в Республика Беларусь, автор отмечает, то одна из причин нецелевого их использования заключается в вухступенчатом порядке поступления платвнеп за выбросы (сбро-ы) загрязняющих веществ во внебюджетные фонды. Первоначально они вносятся в доход районных, городских бюджетов, а затем инансовые органы перечисляют их ъ районные, городские внебюджетные фопдн. Инне средства вносятся природопользователями не-осредственно на споцсчета внебюджетных фондов. В условиях 'вухступенчатиго порядка поступления платежей за выброси (сбро-:и) эагрязняюшх веществ, составлявгах основу плановых источни-;ов формирования внебюджетных фондов, создается возможность 1ерераспредело!Шя этих средств на стадии аккумуляции их в мест-
[их бюд)..зтах. Ведь органы охраны природы осуществляют ■контроль [ипь за своевременностью перечисления средств, а,контроль за >бъвыат этих перечислений осуществляют органы-'Шйшствротва Финансов, не выполнявшие природоохранительных!'функций.
Автором поддерживается иДйя'ЧйэЯанйя^опециализированных
внебюджетных источников финансирования охраш лесов. В целях рационального ведения лесного хозяйства, материальной заинтересованности лесохозяйственных органов в осуществлении лесо-охранительной деятельности в Лесном кодексе Республик! Беларусь целесообразно закрепить слздуюше положения:
- создание источника финансирования лесоохраны на базе лесного дохода, государственных субсидий, иных средств; его обособленность от местных и государственного бюджетов по типу внебюджетных фондов охраны природы;
- поступление больпей части доходов от реализации лесных ресурсов и выполнекик лесохозяйственных раб-т непосредственно на расчетный счет лесохозяйстаенного предприятия (местный уровень), часть доходов долина поступать ь общий фонд (государственный
уровень), для поддержания хозяйств с более низким процентом лесистости;
- созданио условий материальной заинтересованности не .олько для предприятия в целом, но и ¡самого работника в зависимости от количества и характера выявленных лесонарушешй.
Одной из центральных задач бюджетной политики Республики Беларусь является сокращение круга налоговых льгот, что но позволяет в долиной мере расчитывать в блкжайпее время на этот вид стямули!озаяия лесоохраиательиой деятельности.
Значительное позитивное влияние на рационализацию лесопользования я эффективность охраны лесов мокет, по мнению автора, оказать законодательное закрелдезие положений о лесном залоге, который кироко использовался в дореволюционной России. Представляется, что принятий Верховным Советом Республики Беларусь Закон о залоге,явится той правовой основой, на базе которой вознойна разработка и принятие Положения з лесном залоге с учетом специфики лесов.
- аэ -
В .зпклпчеиил сформу ированы основные вывода диссертационного исследования.
По теме диссертации опубликованы слодуггае работы:
1. Становление и развитие организационно-правовых форм управления лесами // Весн1 АН БССР. Сор. грамад. навук, - 1990. -№ 3 (па белорус, яз.) - о. ?8 - 35;
2. Словарные статьи: Кадастр лесной; леса колхозные; лесное законодательство; лесной кодекс; лесной фонд; лесопользование; побочное пользование лесными угодьями // Врыдычны энцыклапедычны слоун1к, - Шнек, 199? (на белорус, яз.) -с. ?53-?5'»- с. 300. - о. 304-305. - с. 353.
3. Совершенствование ггравовой охраны лесов при изъятии земель государственного лесного фонда для нелесохозяйственных целей И Правсэа система Укра1ни: теор1я I практика. Тези до пов1доп I иаукових пов1домлень науково-практично1 кон-фереицН (Ки1в, 7-8 ковтня 1991 року). - Киев, 1993. -
с. 326-3?8.
Ц. О праве собственности на лос // Весц1 АН Беларус1. Сер. грамад. .¿авук. - 1994. - Н» 2 (на белорус, яз). - с. 49-55.
Подписано в печать 19.05.94. Буга га т::логр*С1сая !1- 1 Усл.печ.л,1,25 Тира* 100 . Зак.72
Формат 60x84,1/16. Печать о^сстная. Учэг «изд.л.•1,16 Бесплатно.
Отпечатано на ротапринте ЦНБ АН РБ. 22С601, Минск, ул. Сурганова, 15.
