АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые и теоретические проблемы становления административных судов в Российской Федерации»
На правах рукописи
У
Филиппова Ирина Анатольевна
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Челябинск-2006
Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета
Научный руководитель:
заслуженный юрист Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Севрюгин Виктор Егорович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Сагиндыкова Алма Нуроллайовна
кандидат юридических наук, доцент Головко Владимир Владимирович
Ведущая организация:
Российская академия правосудия г. Москва
Защита состоится «17» февраля 2006 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета К.212.298.01 при Южно-Уральском государственном университете по адресу: 454080, г. Челябинск, ул.Коммуны 149, ауд. 208
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Южно-Уральского государственного университета.
Автореферат разослан «_16_» января 2006 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета /у .
кандидат юридических наук, доцент ~~ М- Даровских
/л г3
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. В свете проводимой в России административной реформы проблема создания самостоятельной системы административного правосудия является актуальной. Однако до сих пор не разработан единый концептуальный подход к ее решению. Автоматический перенос на российскую почву любой из существующих в мире моделей вряд ли может быть результативным, ибо создаваемый правовой институт должен вписаться в уже действующую правовую систему.
Несмотря на то, что вопрос о создании административного судопроизводства можно считать решенным (его необходимость закреплена в ст. 118 Конституции РФ 1993 г.), формирование данного института в России вызывает множество споров. Так, до сих пор остается дискуссионным вопрос о понятии «административная юстиция». Не определена окончательно структура и содержание законодательства, регулирующая институт административной юстиции. Много споров и дискуссий вызывают вопросы юрисдикции административных судов, соотношение административных судов с конституционными, арбитражными судами, судами общей юрисдикции. Остается актуальным также вопрос о роли административной юстиции в структуре административного права. Кроме того, при формировании специализированного административного судопроизводства возникает много проблем организационного характера (обеспечение независимости административных судов, финансирование, кадровое обеспечение). Таким образом, научная разработка теоретико-правовых и организационных аспектов формирования административного судопроизводства призвана внести посильный вклад в осуществление судебной реформы России.
Степень разработанности проблемы. Актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время отмечают специалисты в области административного, конституционного, гражданского и других отраслей пЖ^Щ^ЦЩё» рассмотрены в
БМБЛибтЕКА [ СПетч|№фГ /ТТЛ > 3
08 J /V,
работах таких ученых, как Ю.Н.Старилов, Ю.А.Тихомиров, Н.Г.Салищева, В. Е. Севрюгин, В. Д. Сорокин, Д. Н. Бахрах, М.С.Студеникина, Д.М.Чечот, Ю.А.Дмитриев, Н.Ю.Хаманева, К.С.Бельский, В.В.Бойцова и др.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка комплекса теоретических, правовых и организационных положений формирования административных судов на современном этапе в Российской Федерации. Она включает в себя выявление проблем формирования административного судопроизводства в России и выработку на их основе научно-практических рекомендаций, призванных способствовать созданию правового института административной юстиции.
Данная цель находит свое воплощение в постановке и решении следующих задач:
- исследовать и обобщить отечественный и зарубежный опыт организации административного судопроизводства;
проанализировать современное состояние административной юстиции в России для выбора оптимального варианта его дальнейшего развития;
определить цели, принципы, задачи административного судопроизводства;
- проанализировать и обобщить работу судов общей юрисдикции г. Тюмени и Тюменской области по рассмотрению административных дел;
- провести комплексное исследование теоретических, правовых и организационных вопросов формирования административных судов на современном этапе;
- разработать научно-практические рекомендации по организации административного судопроизводства в России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между органами публичной власти с одной стороны, физическими и юридическими лицами, с другой стороны, при
разрешении публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействия) субъектов публичного управления.
Предметом диссертационного исследования являются научные положения по исследованию института административной юстиции в России, а также существующие предпосылки для формирования административного судопроизводства.
Методология и методика диссертационного исследования. В процессе диссертационного исследования использованы общенаучные методы: теория познания, ее всеобщий метод материалистической диалектики, а также основанные на нем формально-логические методы (анализ, синтез). Применялись специальные правовые методы исследования: наблюдение, описание, сравнение; методы статистической обработки данных, а также метод историзма.
Теоретическую базу диссертации составляют фундаментальные концепции, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, нормативные акты органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации и субъектов, материалы научных и научно-практических конференций.
Эмпирическая база диссертации представлена данными сводных годовых статистических отчетов 1999 - 2005 гг. Судебного департамента о работе районных судов по рассмотрению уголовных, гражданских дел, материалов об административной ответственности г. Тюмени и Тюменской области, а также 5257 протоколов судебных решений судов общей юрисдикции по делам, вытекающим из административно - правовых отношений, рассмотренных за 2004 г. и 10 месяцев 2005 г.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в проведении комплексного научного исследования проблем административного судопроизводства в России с точки зрения организационно-правовых аспектов проблемы; выдвинуты предложения
теоретического и прикладного характера по совершенствованию судебной практики правоприменения в указанной сфере общественных отношений.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Административная юстиция является правовым институтом, регулирующим организацию и деятельность административных судов по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействия) субъектов публичного управления, осуществляемую в соответствии со специальным процессуальным законодательством, в основе которого лежит разрешение правовых конфликтов, возникающих между гражданином и публичной властью.
2. На основе анализа действующего законодательства осуществлена систематизация совокупности законодательных актов Российской Федерации, имеющих отношение к организации и отправлению административной юстиции и административного судопроизводства, которая позволяет сделать вывод, что нормативная правовая база для функционирования административной юстиции есть, но органов административной юстиции в России в настоящее время нет.
3. Для более детального рассмотрения проблем становления административного судопроизводства в России с точки зрения организационно-правовых аспектов автором определены основные цели, задачи и принципы административного судопроизводства.
4. Проблема создания административных судов является не только теоретическим спором ученых - административистов. Необходимость создания специализированного института по решению дел между органами администрации и ее отдельными должностными лицами и гражданами продиктована практикой.
5. При формировании инфраструктуры административного судопроизводства необходимо решить вопросы финансового, кадрового и образовательного обеспечения.
Практическая значимость работы заключается в том, что теоретико-правовые исследования, а также полученные нами статистические данные могут быть использованы законотворческими органами федерального уровня. Разработанные программы по спецкурсу «Административная юстиция» и «Судопроизводство по административным делам» могут быть использованы преподавателями юридических дисциплин ВУЗов в процессе преподавания.
Апробация результатов исследования. Данное исследование нашло свое отражение в монографии «Вопросы организации деятельности административных судов в Российской Федерации» и одиннадцати статьях. Автор принял участие в Международной конференции молодых ученых «Предпринимательство в России» г. Санкт-Петербург, Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы Российского права на современном этапе» г. Пенза и Международной научно-практической конференции «Судебная власть в России: закон, теория, практика» г. Тюмень.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета.
Структура диссертации. Структура работы определяется с учетом целей и задач исследования Диссертация состоит из введения, списка сокращения, двух глав, 9 параграфов, заключения, имеет 4 графика, 1 таблицу, библиографического списка литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования на современном этапе развития административной юстиции, обозначается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и
задачи диссертационного исследования, научная новизна работы,
*
характеризуются методологическая, теоретическая и эмпирическая основа диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, практическая значимость результатов исследования, приводятся сведения об апробации результатов исследования и структуре работы.
Первая глава «Место и роль института административной юстиции в системе Российской юстиции» состоит из 5 параграфов.
В первом параграфе - «Становление и развитие административного судопроизводства в России» - обобщается исторический опыт организации административной юстиции в России.
На основе изученных литературных источников диссертант делает вывод, что исторически в России институт административной юстиции существовал с XVI в., когда действовали Челобитные приказы. Практически за все время существования в царской России административная юстиция была не отделима от административной власти. При этом неоднократно предлагались проекты по передаче рассмотрения жалоб на действия органов власти в суд (реформа, предложенная Столыпиным, нововведения, предложенные Временным правительством).
Советский период развития административной юстиции характеризовался ее двойственностью. С одной стороны, официальной властью отрицалась сама необходимость института административной юстиции. С другой стороны, действовали отдельные комитеты, занимавшиеся разбором жалоб граждан на действия властей. Таким образом, эти органы административной юстиции также не выходили за рамки органов управления.
Ситуация начала меняться со времен правления Н.С. Хрущева, во времена так называемой оттепели, когда гражданам постепенно начали предоставляться права обжаловать действия администрации в судебном порядке. Эти изменения нашли свое отражение в Конституции 1977 г., Гражданском процессуальном кодексе, а также целом ряде прогрессивных с точки зрения права законодательных актов.
Существенное изменение в развитие института административной юстиции внесли Конституция РФ 1993 г., а также Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", провозгласившие принцип "всеобщности обжалования".
На сегодняшний момент, по мнению автора, в России действуют те же элементы административной юстиции, которые действовали в СССР, а именно:
- жалобы на действия администрации рассматриваются как в административном, так и в судебном порядке;
споры разрешаются судами общей юрисдикции, а не специализированными судами либо трибуналами;
- порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско-процессуального кодекса РФ.
Во втором параграфе - «Административная юстиция в странах с англо-американской и континентальной системой права» - исследуются аспекты становления и развития двух основных исторически сложившихся в зарубежных странах моделей административной юстиции - континентальной и англо-американской. Особенностью континентальной модели (Франция, Германия, Австрия) является наличие системы специализированных судов, которые, как правило, отделены от общей судебной системы. Англоамериканская модель (Великобритания, США, Англия) отличается отсутствием специализированных судов, наличием в рамках отдельных министерств и ведомств многочисленных административных трибуналов, а также широкой компетенцией общих судов по разрешению административно-правовых споров.
Анализ исторического и зарубежного опыта, дает автору основание полагать, что России ближе англо - американская модель, поскольку на всем протяжении существования административной юстиции споры между гражданами и администрацией рассматривались вышестоящими органами
власти, и лишь при неудовлетворении таких жалоб - в судах общей юрисдикции.
Однако такая система, по мнению автора, не оправдывает себя на практике. Вышестоящие органы управления в России зачастую не столько преследуют соблюдение законности, сколько свои ведомственные интересы. Суды же общей юрисдикции, на которые с 1993 г. легла обязанность рассмотрения жалоб граждан не только на исполнительные документы административной власти, но и на нормативно - правовые акты, оказались плохо подготовленными к рассмотрению дел такого рода. Между тем, число таких жалоб с каждым годом увеличивается. В связи с проводимыми реформами и регулярными изменениями действующего законодательства данные споры требуют особой подготовки и квалификации судей. Имеющиеся кадры в судах общей юрисдикции зачастую такой подготовки не имеют. Данное заключение приводит диссертанта к выводу, что англо -американская модель неприемлема для России.
Таким образом, автор считает, что с учетом исторического развития, традиций формирования российской правовой системы и приоритетов в политическом и государственном строительстве современная Россия по своим социально-экономическим целям и задачам требует в настоящее время создания административных судов. Поэтому российской правовой системе близка германская модель организации административной юстиции.
Третий параграф - «Институт административной юстиции в судебной системе Российской Федерации» - диссертант акцентрирует внимание на исследовании дисскусионной для российской теории проблемы понятия «административная юстиция». В целях определения роли и значения административной юстиции в судебной системе Российской Федерации проводится исследование основных теоретических положений, раскрывающих понятие и сущность административной юстиции.
Анализ имеющихся научных позиций позволяет диссертанту выделить два подхода к практической организации административной юстиции.
Первый подход заключается в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов (доктрина единой юстиции), а второй — в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждались бы в ведомстве управления (доктрина специальных административных судов).
Разделяя взгляды российских исследователей (Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева), автор приходит к выводу о том, что административная юстиция является правовым институтом, регулирующим организацию и деятельность административных судов по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействия) субъектов публичного управления, осуществляемую в соответствии со специальным процессуальным законодательством, в основе которого лежит разрешение правовых конфликтов, возникающих между гражданином и публичной властью.
В качестве обоснования необходимости создания специализированного института по решению дел между органами администрации и ее отдельными должностными лицами и гражданами, диссертантом считает, что необходимо раскрыть практическую сторону вопроса.
На современном этапе административные споры решаются по правилам гражданского процессуального и арбитражного процессуального производства.
В связи с изменением законодательства, закрепившим право граждан на обжалование действий администрации в судебном порядке (Закон РФ от 1993 г. «О порядке обжалования фажданами действий....»), за последние 10 лет отмечается устойчивая тенденция к увеличению доли дел об административных правонарушениях.
При этом особенно быстрыми темпами, как отмечает автор, увеличивается количество рассматриваемых в суде жалоб на действия (бездействие) органов государственной власти и должностных лиц.
Количество дел, рассмотренных районными судами общей юрисдикции г. Тюмени (включая мировых судей), представлено в табл. 1.
Таблица 1
Количество дел, рассмотренных районными судами общей юрисдикции г. Тюмени (включая мировых судей)
Категория дел 1999 г. 2000 г 2001 г. За первые 6 мес. 2002 г. 2003 г. 2004 г. За 10 мес. 2005 г.
Административные правонарушения 10590 11058 10261 Нет данных 13228 14620 15780
Гражданские дела -всего: 42920 38450 35446 17395 32476 36357 40595
Из них: дела искового производства 40186 35624 31908 14226 27301 25163 26975
дела, вытекающие из административно -правовых отношений 1054 1275 1762 2303 2885 7482 8321
дела особого производства 1680 1551 1776 866 2290 3712 5299
Уголовные дела 6056 6227 15044 1888 9131 10241 11427
Всего 59556 55735 60751 19283 54835 61218 67802
Как видно из таблицы 1., количество административных дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в г. Тюмени, постоянно увеличивается. При этом растет также количество дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции по делам, вытекающим из административно -правовых отношений. Согласно данным таблицы 1., количество таких дел за последние 5 лет увеличилось примерно в 6 раз. В 2003 г. количество дел, вытекающих из административно - правовых отношений, составило 13 % от всех гражданских дел, рассмотренных судами общей юрисдикции, в 2004 году - 19%, а в 2005 году - 20,5 %.
Таким образом, диссертант делает вывод, что количество дел, подведомственных административной юстиции, неуклонно растет. При этом
автор считает, после организации специализированных административных судов, когда судебный способ защиты от действий администрации будет более доступным населению, можно прогнозировать рост числа такого рода дел в несколько раз.
В рамках исследования диссертантом было изучено 2834 протокола судебных решений судов общей юрисдикции г. Тюмени и Тюменской области по делам, вытекающим из административно - правовых отношений, рассмотренным в 2004 г.
При этом выяснилось, что из них 1163 дела (или 56,7 %) - об оспаривании действий (бездействия) должностных лиц, 293 дела (14,3 %) - о признании нормативно-правовых актов недействительными, 185 дел (9 %) -о нарушении избирательных прав, остальные 410 дел (20 %) - по другим вопросам (жалобы на действия органов управления и т.д.).
Для наглядности результаты проведенного исследования представлены на рис. 1.
20%
^^^^^^^^^^^^^^ '57%
14%
■ жалобы на действия должностных лиц
■ о признании нормативно-правовых актов недействительными □ о нарушении избирательных прав
□другое
Рис. 1. Структура административных дел, рассмотренных судами г. Тюмени и Тюменской области в 2004 г.
Также было рассмотрено 2423 протокола судебных решений судов общей юрисдикции г. Тюмени по делам, вытекающим из административно -правовых отношений, рассмотренным за 10 месяцев 2005 г.
■жалобы на действия должностных лиц ■о признании нормативно-правовых актов недействительными □о нарушении избирательных прав □ другое
Рис. 1.4. Структура административных дел, рассмотренных судами г.
Тюмени за 10 месяцев 2005 г При этом выяснилось, что из них 1227 дела (или 72,7 %) - об оспаривании действий (бездействия) должностных лиц, 212 дела (12,5 %) - о признании нормативно-правовых актов недействительными, 157 дел (9,3 %) - по жалобам на неправомерное наложение административных взысканий, остальные 92 дел (5,5 %) - по другим вопросам.
Таким образом, диссертант делает вывод, что проблема создания административных судов является не только теоретическим спором ученых -административистов. Необходимость создания специализированного института по решению дел между органами администрации и ее отдельными должностными лицами и гражданами продиктована практикой.
В четвертом параграфе - «Законодательная основа административного судопроизводства в Российской Федерации» -диссертантом проводится анализ истории становления и развития отечественного законодательства, регламентирующего организацию административной юстиции.
!
На основе анализе исторического опыта, автор приходит к выводу, что в России рамки судебного контроля всегда были ограничены. Однако в последние десять лет ситуация существенно изменилась.
По мнению диссертанта, современный федеральный законодательный уровень характеризуется тем, что после распада СССР на территории РФ продолжают действовать некоторые законодательные акты бывшего Союза, так как регулируемые ими вопросы не нашли еще нормативного закрепления в российском законодательстве.
В Российской Федерации конституционная норма о праве граждан на обращение в суд конкретно определяет лишь общее его содержание, что обусловлено относительной самостоятельностью этого права, длительным сроком его действия. Вместе с тем юридическая возможность подачи жалобы конкретизируется в текущем законодательстве, благодаря чему повышается эффективность регулирования общественных отношений.
При проведении анализа федерального административного законодательства, определяющего основы правового регулирования института административной юстиции, диссертант приходит к выводу, что на современном этапе производство по жалобам на действия (бездействие) органов администрации, государственных служащих и должностных лиц регламентируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", а также тремя Кодексами: ГПК РФ, КоАП РФ и АПК РФ.
По мнению автора, такое регулирование института административной юстиции не соответствует требованиям времени.
В пятом параграфе первой главы - «Цели, задачи и принципы административного судопроизводства в России» - анализируется содержание административной юстиции с точки зрения дальнейшего развития, и на основе этого выделяются цели, задачи и принципы административного судопроизводства.
/
Исходным началом для проведения анализа выступают сложившиеся в современном праве четыре основные точки зрения на дельнейшее развитие института административной юстиции:
1) Дальнейшее развитие административной юстиции в рамках гражданского процессуального производства (Д. Н. Бахрах).
2) Создание «квазисудебных органов» (административных коллегий) в рамках министерств и ведомств, а также специализированных судебных присутствий по административным делам в судах общей юрисдикции (Н. Г. Салищева).
3) Создание административных коллегий в рамках судов общей юрисдикции. (Ю. А. Тихомиров).
4) Создание специализированных административных судов, отличных от судов общей юрисдикции (Н. Ю. Хаманева, Ю. Н. Старилов).
Обобщая различные взгляды российских ученых, диссертант приходит к выводу, что необходимость создания на данном этапе судебной реформы специализированных административных судов не вызывает сомнений. Автор также отмечает необходимость определения основных целей, задач и принципов административного судопроизводства.
По мнению диссертанта, в современной литературе эти основополагающие моменты любого правового института раскрыты недостаточно. В основном в проанализированных публикациях и книжных изданиях речь идет о дискуссиях вокруг самой реформы административной юстиции. Вопросы же целей создания административных судов в литературе практически не затрагиваются.
Автор считает основной целью административного судопроизводства в России является создание эффективного судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, призванного обеспечивать права и свободы человека и гражданина.
В соответствии с данной целью выделяются основные задачи административного судопроизводства:
1) контроль за законностью деятельности государственных и муниципальных органов, а также их служащих в пределах установленных для них законодательством полномочий;
2) проверка качества исполнения установленных для должностных лиц обязанностей;
3) обеспечение действия механизма ответственности государственных органов и их должностных лиц за неисполнение либо некачественное и неполное исполнение своих обязанностей;
4) содействие практическому восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;
5) утверждение и поддержание авторитета норм объективного
права.
По мнению диссертанта, административное судопроизводство представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих организацию и порядок осуществления правосудия. Общими началами осуществления правосудия являются законность, равенство граждан перед законом и судом, государственный язык судопроизводства, гласное и открытое разбирательство дел в судах, равноправие сторон.
Автор отмечает что, данными принципами должно руководствоваться и административное судопроизводство, однако с учетом его специфических особенностей.
Принцип состязательности процесса к административным спорам, т.е. спорам о праве административного органа (должностного лица) совершать определенные действия (бездействовать), принимать оспариваемое решение, применим с оговорками. Как уже упоминалось, и действующее российское законодательство, и мировая практика бремя доказывания возлагают исключительно на обвиняемую сторону - орган власти (должностное лицо,
его представляющее). Поэтому принцип состязательности в
*
административном процессе должен звучать, по нашему мнению, как принцип, существовавший еще в римском праве: «никто не может быть осужден, не будучи выслушан». То есть разбирательство дел данной категории не может быть заочным. На них обязательно присутствие как жалующейся стороны (которая может быть заинтересованным физическим или юридическим лицом), так и представителя органа власти (должностного лица), действие (бездействие) или решение которого обжалуются.
Кроме того, учитывая специфику рассматриваемых административными судами дел, диссертант делает вывод, что одним из принципов административного судопроизводства должен быть принцип защиты доверия к власти. То есть незаконное решение (действие) наделенного полномочиями органа не должно отождествляться с самим органом (должностным лицом) и нести для них дискредитирующие последствия, если не будет доказано законным путем фактов злоупотребления властными полномочиями. В последнем случае суд имеет право, как вынести отдельное определение с предписаниями к вышестоящей инстанции о принятии дисциплинарных мер, либо возбуждение уголовного дела.
Вторая глава - «Организационно-правовые аспекты деятельности административных судов в России» - состоит из 4 параграфов.
Первый параграф - «Определение подсудности в сфере административного производства» - посвящен вопросам разграничения юрисдикции будущих административных судов от существующих судопроизводств.
В процессе исследовании диссертант пришел к выводу что, юрисдикция специализированных административных судов в работах ученых - правоведов определяется в основном лишь в общих чертах. Единой концепции по этому вопросу нет. В связи с этим при определении подсудности административных дел автором рассматриваются дискуссионные вопросы и формулируются определенные выводы.
При разграничение компетенции административных судов от Конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов федерации необходимо руководствоваться следующими положениями:
1) в субъектах Федерации, имеющих конституционные (уставные) суды, они в первичном порядке рассматривают дела о конституционности законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления;
2) в случае если возникает спорная подведомственность рассматриваемого дела, административный суд приостанавливает его рассмотрение до завершения процедуры в конституционном (уставном) суде;
3) в субъектах Федерации, где отсутствуют конституционные (уставные) суды, административные суды рассматривают также конституционные споры в границах соответствующего субъекта до образования конституционного (уставного) суда.
Главными критериями разграничения компетенции административных и арбитражных судов, по мнению автора являются:
1) статус лица, оспаривающего решение (осуществляет физическое либо юридическое лицо предпринимательскую деятельность либо нет);
2) юридический характер оспариваемого документа (нормативный правовой акт или ненормативный).
В случае если физическое либо юридическое лицо, оспаривающее решение администрации, осуществляет предпринимательскую деятельность, предмет спора связан непосредственно с ней, а оспариваемый акт является ненормативным, спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Если же физическое либо юридическое лицо предпринимательской (коммерческой) деятельности не осуществляет, либо оспариваемый акт является нормативно - правовым, то данный спор подсуден административному суду. Такое распределение полномочий является, на наш взгляд, правильным.
С введением административных судов встает вопрос о разграничении компетенции между судами общей юрисдикции и административными
19
судами. По мнению автора, производство по делам, вытекающим из публично - правовых отношений должно решаться по правилам гражданского судопроизводства только в том случае, если суд установит, что имеет место спор о праве. В остальных случаях данная категория дел должна решаться в порядке административного судопроизводства.
Во втором параграфе - «Тенденции развития законодательства об административном судопроизводстве» - диссертант исследует вопрос соотношения законодательства об административном судопроизводстве с другими нормативно-правовыми актами.
На основе анализа правовых норм, регулирующих административное и административно-процессуальное законодательство, автор пришел к выводу, что в настоящее время нормативную основу для деятельности административной юстиции можно разделить на три основные группы:
- Законы о судоустройстве. В эту группу входят федеральные конституционные законы, устанавливающие полномочия, порядок образования и деятельности судов (Федеральной конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года, Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах» от 28 апреля 1995 года, Федеральный конституционный закон «О военных судах» от 23 июня 1999 года).
В Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» дублируется конституционная норма об осуществлении судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (п. 3 ст. 1) и устанавливается возможность учреждения на основе федерального конституционного закона специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел (п. 1 ст. 26).
В Федеральном конституционном законе «Об арбитражных судах» установлены основы разграничения подсудности Высшего арбитражного
суда, федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона «О военных судах» военные суды рассматривают подсудные им дела в порядке гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Военным судам подсудны административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих от действий (бездействия) органов военного управления. Воинских должностных лиц и принятых ими решений, а также дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы.
- Законы, определяющие порядок судопроизводства. К этой группе относятся Гражданский процессуальный кодекс и Арбитражный процессуальный кодекс.
Основной проблемой сложившейся системы законодательства о порядке судопроизводства является отсутствие у административного судопроизводства (в отличие от всех иных форм судопроизводства, установленных в ст. 1118 Конституции РФ) специальной процессуальной формы, соответствующей его особенностям.
- Иные законы, устанавливающие общие и специальные основания для обжалования действий и решений административных органов. К этой группе относятся Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 года) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, по мнению диссертанта, нормативная правовая база для функционирования административной юстиции есть, но органов административной юстиции в России в настоящее время нет.
Проведенный анализ позволяет автору предложить систему законодательных актов, направленную на регулирование деятельности административных судов и административного судопроизводства:
1) Конституция РФ;
2) Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;
3) Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах РФ»;
4) Кодекс административного судопроизводства;
5) КоАПРФ;
6) Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", нормы КоАП, гражданского и уголовного законодательства, устанавливающие ответственность должностных лиц.
В третьем параграфе - «Обеспечение независимости федеральных административных судов» - диссертант рассматривает наиболее дискуссионные вопросы в исследуемой сфере, касающиеся системы территориальной подведомственности административных судов.
Оценивая различные мнения российских ученых о построении системы административных судов, автор соглашается, что в целях обеспечения независимости судей административных судов от должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления необходимо создать систему административных судов, не совпадающих с административно-территориальным делением.
Однако, как считает диссертант, механизм обеспечения независимости административных судов не сводится лишь к их территориальному расположению. К нему относятся также вопросы финансирования административных судов, наделения административных судей полномочиями, обеспечение независимости судей.
В четвертом параграфе - «Организационно-правовые проблемы административного судопроизводства» - анализируются организационные вопросы формирования административных судов
Основное внимание диссертант уделяет исследованию проблем финансового, кадрового и учебно-методического обеспечения.
По мнению автора наиболее остро при формировании административного судопроизводства стоят вопросы финансирования и расширения судебного корпуса. Однако вопросы численности кадрового состава и финансового обеспечения административных судов должны решаться на уровне Федерального бюджета.
Не менее важной, с точки зрения диссертанта, представляется проблема подготовки квалифицированных кадров. Она обусловлена относительной молодостью института административной юстиции в России, отсутствием учебно-методической базы, обобщающей как теоретические разработки в сфере административного судопроизводства, так и существующую судебную практику, отсутствием учебных пособий, посвященных курсу административной юстиции.
Решать проблему квалификации кадров автор предлагает в специализации судей по административным делам уже на современном этапе, разработку учебно-методических пособий и программ семинаров по курсу административной юстиции для работающих судей, введение курса административной юстиции на юридических факультетах ВУЗов страны, разработку справочно-информационных пособий рекомендательного характера, в котором бы систематизировался и обобщался накопленный судебными органами опыт рассмотрения административных дел.
В заключение содержатся предложения и выводы автора исследования. Подводится итог проделанной работе, подчеркивается, что большинство полученных в исследовании выводов могут послужить не только вкладом в развитие теории административной юстиции в России, но и быть реализованными на практике.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:
1. Филиппова, И. А. Вопросы организации деятельности административных судов Российской Федерации / И. А. Филиппова // Монография. - Тюмень: Издательство ТГУ, 2003. - С. 1-128. - 8,0 п. л.
2. Филиппова, И. А. Административная юстиция: часть гражданского процесса или отдельная ветвь правосудия? / И. А. Филиппова II Вестник академии российских энциклопедий - Челябинск, 2003. № 3. - С. 50-54.
- 0,2 п. л.
3. Филиппова, И. А. Современные концепции развития административной юстиции: анализ различных подходов к вопросу / И. А. Филиппова // Вестник академии российских энциклопедий - Челябинск, 2003. № 3. -С. 45-50. - 0,2 п. л.
4. Филиппова, И. А. Финансовые проблемы формирования административного судопроизводства в Российской Федерации / И. А. Филиппова // Предпринимательство и реформы в России. Материалы Девятой Международной конференции молодых ученых-экономистов.
- 26-28 ноября 2003 г. - Санкт-Петербург: ОЦЭиМ, 2003. - С. 113-114. -0,1 п. л.
5. Филиппова, И. А. Об определенности структуры административно-процессуального законодательства / И. А. Филиппова // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе. Материалы Второй Всероссийской научно-практической конференции. - декабрь 2003 г. - Пенза, 2003. С. 88-91. - 0,2 п. л.
6. Филиппова, И. А. Квалификация кадров административных судов -организационно-правовая проблема административного судопроизводства / И. А. Филиппова // Четвертая научная конференция молодых ученых, аспирантов и соискателей ТюмГАСА. - Тюмень: Издательство «Экспресс», 2004. - С. 149-152. - 0,2 п. л.
7. Филиппова, И. А. Дела, возникающие из публичных правоотношений: новеллы административного и гражданского процессуального законодательства / И. А. Филиппова // Актуальные проблемы Российского права на современном этапе. Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции. - май 2004 г. -Пенза, 2004. - С. 178-181.-0,2 п. л.
8. Филиппова, И. А. Тенденции развития законодательства об административном судопроизводстве / И. А. Филиппова // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе. Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции. - декабрь 2004 г. - Пенза, 2004. - С. 135-137. - 0,2 п. л.
9. Филиппова, И. А. Становление и развитие административного судопроизводства в России / И. А. Филиппова // Актуальные проблемы экономической и правовой мысли на современном этапе. Сборник
научных трудов. Выпуск 1. - Тюмень. Издательство «Нефтегазовый университет», 2005. - С. 224-240. - 0,6 п. л.
10. Филиппова, И. А. Административная юстиция в зарубежных странах /И. А. Филиппова // Современное состояние и перспективы развития экономики России. Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции. - сентябрь 2005 г. - Пенза, 2005. - С. 204207. - 0,2 п. л.
11. Филиппова, И. А. Исторические модели административной юстиции /И. А. Филиппова // Актуальные проблемы экономической и правовой мысли на современном этапе. Сборник научных трудов. Выпуск 2. -Тюмень. Издательство ООО «Компания Феликс», 2005. - С. 106-114. -0,3 п. л.
12. Филиппова, И. А. Цели, задачи и принципы создания системы административных судов в России / И. А. Филиппова // Судебная власть в России: закон, теория, практика. Сборник Международной научно-практической конференции. - 19-20 ноября 2005 г. - Тюмень, 2005. - С. 309-315.-0,2 п. л.
Подписано в печать 11.01.2006 г. Формат 60x84 /16 Бумага тип № 1. Усл.печл. 1,5. Тираж 190 экз. Заказ № 229 625001, г. Тюмень, ул. Луначарского, 2 Тюменский государственный архитектурно-строительный университет. Редакционно-издательский отдел.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Филиппова, Ирина Анатольевна, кандидата юридических наук
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ. ф ВВЕДЕНИЕ.
1. МЕСТО И РОЛЬ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ЮСТИЦИИ.
1.1. Становление и развитие административного судопроизводства в России.
1.2. Административная юстиция в странах с англо-американской и континентальной системой права.
1.3. Институт административной юстиции в судебной системе Российской Федерации. ф 1.4. Законодательная основа административного судопроизводства в
Российской Федерации.
1.5. Цели, задачи и принципы административного судопроизводства в России.
2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ В РОССИИ.
2.1. Определение подсудности в сфере административного производства.
2.2. Тенденции развития законодательства об административном судопроизводстве.
2.3. Обеспечение независимости федеральных административных судов.
2.4. Организационно-правовые проблемы административного судопроизводства.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационно-правовые и теоретические проблемы становления административных судов в Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. В свете проводимой в России административной реформы проблема создания самостоятельной системы административного правосудия является актуальной. Однако до сих пор не разработан единый концептуальный подход к ее решению. Автоматический перенос на российскую почву любой из существующих в мире моделей вряд ли может быть результативным, ибо создаваемый правовой институт должен вписаться в уже действующую правовую систему.
Несмотря на то, что вопрос о создании административного судопроизводства можно считать решенным (его необходимость закреплена в ст. 118 Конституции РФ 1993 г.), формирование данного института в России вызывает множество споров. Так, до сих пор остается дискуссионным вопрос о понятии «административная юстиция». Не определена окончательно структура и содержание законодательства, регулирующая институт административной юстиции. Много споров и дискуссий вызывают вопросы юрисдикции административных судов, соотношение административных судов с конституционными, арбитражными судами, судами общей юрисдикции. Остается актуальным также вопрос о роли административной юстиции в структуре административного права. Кроме того, при формировании специализированного административного судопроизводства возникает много проблем организационного характера (обеспечение независимости административных судов, финансирование, кадровое обеспечение). Таким образом, научная разработка теоретико-правовых и организационных аспектов формирования административного судопроизводства призвана внести посильный вклад в осуществление судебной реформы России.
Степень разработанности проблемы. Актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время отмечают специалисты в области административного, конституционного, гражданского и других отраслей права. Данные категории рассмотрены в работах таких ученых, как Ю.Н.Старилов, Ю.А.Тихомиров, Н.Г.Салищева, В. Е. Севрюгин, В. Д. Сорокин, Д. Н. Бахрах, М.С.Студеникина, Д.М.Чечот, Ю.А.Дмитриев, Н.Ю.Хаманева, К.С.Бельский, В.В.Бойцова и др.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка комплекса теоретических, правовых и организационных положений формирования административных судов на современном этапе в Российской Федерации. Она включает в себя выявление проблем формирования административного судопроизводства в России и выработку на их основе научно-практических рекомендаций, призванных способствовать созданию правового института административной юстиции.
Данная цель находит свое воплощение в постановке и решении следующих задач:
- исследовать и обобщить отечественный и зарубежный опыт организации административного судопроизводства; проанализировать современное состояние административной юстиции в России для выбора оптимального варианта его дальнейшего развития; определить цели, принципы, задачи административного судопроизводства;
- проанализировать и обобщить работу судов общей юрисдикции г. Тюмени и Тюменской области по рассмотрению административных дел;
- провести комплексное исследование теоретических, правовых и организационных вопросов формирования административных судов на современном этапе;
- разработать научно-практические рекомендации по организации административного судопроизводства в России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между органами публичной власти с одной стороны, физическими и юридическими лицами, с другой стороны, при разрешении публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействия) субъектов публичного управления.
Предметом диссертационного исследования являются научные положения по исследованию института административной юстиции в России, а также существующие предпосылки для формирования административного судопроизводства.
Методология и методика диссертационного исследования. В процессе диссертационного исследования использованы общенаучные методы: теория познания, ее всеобщий метод материалистической диалектики, а также основанные на нем формально-логические методы (анализ, синтез). Применялись специальные правовые методы исследования: наблюдение, описание, сравнение; методы статистической обработки данных, а также метод историзма.
Теоретическую базу диссертации составляют фундаментальные концепции, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, нормативные акты органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации и субъектов, материалы научных и научно-практических конференций.
Эмпирическая база диссертации представлена данными сводных годовых статистических отчетов 1999 - 2005 гг. Судебного департамента о работе районных судов по рассмотрению уголовных, гражданских дел, материалов об административной ответственности г. Тюмени и Тюменской области, а также 5257 протоколов судебных решений судов общей юрисдикции по делам, вытекающим из административно - правовых отношений, рассмотренных за 2004 г. и 10 месяцев 2005 г.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в проведении комплексного научного исследования проблем административного судопроизводства в России с точки зрения организационно^правовых аспектов проблемы; выдвинуты предложения теоретического и прикладного характера по совершенствованию судебной практики правоприменения в указанной сфере общественных отношений.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Административная юстиция является правовым институтом, регулирующим организацию и деятельность административных судов по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействия) субъектов публичного управления, осуществляемую в соответствии со специальным процессуальным законодательством, в основе которого лежит разрешение правовых конфликтов, возникающих между гражданином и публичной властью.
2. На основе анализа действующего законодательства осуществлена систематизация совокупности законодательных актов Российской Федерации, имеющих отношение к организации и отправлению административной юстиции и административного судопроизводства, которая позволяет сделать вывод, что нормативная правовая база для функционирования административной юстиции есть, но органов административной юстиции в России в настоящее время нет.
3. Для более детального рассмотрения проблем становления административного судопроизводства в России с точки зрения организационно-правовых аспектов автором определены основные цели, задачи и принципы административного судопроизводства.
4. Проблема создания административных судов является не только теоретическим спором ученых - административистов. Необходимость создания специализированного института по решению дел между органами администрации и ее отдельными должностными лицами и гражданами продиктована практикой.
5. При формировании инфраструктуры административного судопроизводства необходимо решить вопросы финансового, кадрового и образовательного обеспечения.
Практическая значимость работы заключается в том, что теоретико-правовые исследования, а также полученные нами статистические данные могут быть использованы законотворческими органами федерального уровня. Разработанные программы по спецкурсу «Административная юстиция» и «Судопроизводство по административным делам» могут быть использованы преподавателями юридических дисциплин ВУЗов в процессе преподавания.
Апробация результатов исследования. Данное исследование нашло свое отражение в монографии «Вопросы организации деятельности административных судов в Российской Федерации» и одиннадцати статьях. Автор принял участие в Международной конференции молодых ученых «Предпринимательство в России» г. Санкт-Петербург, Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы Российского права на современном этапе» г. Пенза и Международной научно-практической конференции «Судебная власть в России: закон, теория, практика» г. Тюмень.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета.
Структура диссертации. Структура работы определяется с учетом целей и задач исследования. Диссертация состоит из введения, списка сокращения, двух глав, 9 параграфов, заключения, имеет 4 графика, 1 таблицу, библиографического списка литературы и приложений.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Филиппова, Ирина Анатольевна, Тюмень
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Развитие административной юстиции в России условно можно ф разделить на несколько этапов:
- административная юстиция в царской России (характеризовалась неотделимостью административной юстиции от органов административной власти); советский период развития административной юстиции (характеризовался ее двойственностью: с одной стороны, официальной властью отрицалась сама необходимость института административной юстиции, с другой стороны, действовали отдельные комитеты, занимавшиеся разбором жалоб граждан на действия властей); щ - постсоветский период, когда необходимость формирования административного судопроизводства признается как учеными административистами, так и законодателем.
Следует отметить, что на сегодняшний момент в России действуют те же элементы административной юстиции, которые действовали в СССР, а именно:
- жалобы на действия администрации рассматриваются как в административном, так и в судебном порядке; споры разрешаются судами общей юрисдикции, а не специализированными судами либо трибуналами; Ш - порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданскопроцессуального кодекса РФ.
Исследуя опыт зарубежных стран, можно сделать вывод, что в западных странах существуют две исторически сложившиеся модели административной юстиции. Особенностью континентальной модели является наличие системы специализированных судов, которые, как правило, отделены от общей судебной системы. Англо-американская модель 9 отличается отсутствием специализированных судов, наличием в рамках отдельных министерств и ведомств многочисленных административных трибуналов, а также широкой компетенцией общих судов по разрешению административно-правовых споров.
Анализ исторического и зарубежного опыт, дает основание полагать, что, России ближе англо - американская модель, поскольку на всем протяжении существования административной юстиции споры между гражданами и администрацией рассматривались вышестоящими органами власти, и лишь при неудовлетворении таких жалоб - в судах общей юрисдикции. Однако такая система не оправдывает себя на практике. Вышестоящие органы управления в России зачастую не столько преследуют соблюдение законности, сколько свои ведомственные интересы. Суды же общей юрисдикции, на которые с 1993 г. легла обязанность рассмотрения жалоб граждан не только на исполнительные документы административной власти, но и на нормативно - правовые акты, оказались плохо подготовленными к рассмотрению дел такого рода. Поэтому, на наш взгляд, англо - американская модель, требующая наличия определенных традиций судоустройства, неприемлема для России.
Но и безоговорочно отдать предпочтение континентальной модели также нельзя. Этого не позволяют сложившиеся национальные традиции судоустройства.
Мы считаем, что в России необходимо создание административных судов, однако происходить это должно постепенно, с учетом возможностей текущего момента.
На современном этапе производство по жалобам на действия (бездействие) органов администрации, государственных служащих и должностных лиц регламентируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", а также тремя Кодексами: ГПК РФ, КоАП РФ и АПК РФ. При этом административные дела рассматриваются в зависимости от характера спора либо арбитражными судами, либо судами общей юрисдикции. По нашему мнению, такое регулирование института административной юстиции не соответствует требованиям времени.
Исследуя текущее состояние теоретических разработок института административной юстиции, можно отметить следующее. Необходимость кардинального реформирования института административной юстиции признается как учеными - административистами, так и законодательными органами. Однако механизмы осуществления реформы вызывают множество спорных вопросов.
Можно выделить два подхода к практической организации административной юстиции. Первый подход заключается в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов (доктрина единой юстиции), а второй — в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждались бы в ведомстве управления (доктрина специальных административных судов).
Исходя из этих двух основных концепций, в современной юридической литературе можно встретить несколько вариантов реформирования административного судопроизводства.
На наш взгляд, для России в силу отрицательных исторических традиций более приемлема концепция формирования независимых административных судов, отдельных от судов общей юрисдикции.
Важным, на наш взгляд, является вопрос разграничения компетенции административных судов, без которого выделение административной юстиции в самостоятельную отрасль права представляется невозможным.
При разграничении компетенции административных и арбитражных судов на наш взгляд, главными критериями, позволяющими разграничить административное судопроизводство и арбитражный процесс, являются:
1) статус лица, оспаривающего решение (осуществляет физическое либо юридическое лицо предпринимательскую деятельность либо нет);
2) юридический характер оспариваемого документа (нормативный правовой акт или ненормативный).
В случае если физическое либо юридическое лицо, оспаривающее решение администрации, осуществляет предпринимательскую деятельность, предмет спора связан непосредственно с ней, а оспариваемы акт является ненормативным, спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Если же физическое либо юридическое лицо предпринимательской (коммерческой) деятельности не осуществляет, либо оспариваемый акт является нормативно - правовым, то данный спор подсуден административному суду.
С введением административных судов встает также вопрос о разграничении компетенции гражданского и административного процессуального законодательства.
Учитывая, что производство по делам, вытекающим из публично -правовых отношений, значительно отличается от всех остальных видов производства, представляется логичным, что после введения института административных судов данная категория дел составит основную часть их подведомственности и полностью будет изъята из гражданского процесса.
По нашему мнению, данные споры должны решаться по правилам гражданского судопроизводства только в том случае, если суд установит, что имеет место спор о праве (как это предусмотрено в ч. 3 ст. 247 ГПК РФ 2002 г., отсылающей в этом случае к ст. 131 и 132 ГПК РФ, регулирующим правила искового производства). В остальных случаях данная категория дел должна решаться в порядке административного судопроизводства.
Рассматривая соотношение законодательства об административном судопроизводстве с другими нормативно-правовыми актами, регулирующими административное право, отметим следующее. Как показал анализ литературы, единой структуры законодательства, регулирующего все аспекты административного права, в том числе и административную юстицию, на сегодняшний день нет.
Предлагается рассматривать структуру нормативно-правовых актов в рамках выделенных В.Е. Усановым четырех правовых институтов: права жалобы, административный порядок рассмотрения жалоб, судебное производство по административным жалобам, институт ответственности должностных лиц.
Независимость судей законодательно обеспечивается как Конституцией РФ (ст. 120), Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" с изменениями от 15 декабря 2001 г. и кодифицированными нормативными актами (например, ст. 8 ГПК РФ 2002 г., ст. 5 АПК РФ 2002 г.).
По аналогии схожие положения о независимости административных судов, на наш взгляд, должны быть внесены и в административное процессуальное законодательство (Федеральный конституционный закон о федеральных административных судах и Кодекс административного судопроизводства).
При этом одним из важных и дискуссионных вопросов в исследуемой сфере, по нашему мнению, является вопрос о системе территориальной подведомственности административных судов, что должно обеспечить их независимость от местной администрации.
Однако механизм обеспечения независимости административных судов не сводится лишь к их территориальному расположению. К нему относятся также вопросы финансирования административных судов, наделения административных судей полномочиями, обеспечение независимости судей.
Из организационных вопросов формирования административного судоустройства, на наш взгляд, наиболее актуальными являются проблемы финансового, кадрового и учебно-методического обеспечения.
Выяснилось, что наиболее остро при формировании административного судопроизводства стоят вопросы финансирования и расширения судебного корпуса. Однако вопросы численности кадрового состава и финансового обеспечения административных судов должны решаться на уровне Федерального бюджета.
Не менее важной представляется, на наш взгляд, проблема подготовки квалифицированных кадров. Она обусловлена относительной молодостью института административной юстиции в России, отсутствием учебно-методической базы, обобщающей как теоретические разработки в сфере административного судопроизводства, так и существующую судебную практику, отсутствием учебных пособий, посвященных курсу административной юстиции.
Решение проблемы квалификации кадров мы видим в специализации судей на административных делах уже на современном этапе, разработку учебно-методических пособий и программ семинаров по курсу административной юстиции для работающих судей, введение курса административной юстиции на юридических факультетах ВУЗов страны, разработку справочно-информационных пособий рекомендательного характера, в котором бы систематизировался и обобщался накопленный судебными органами опыт рассмотрения административных дел. Причем, на наш взгляд, это мог бы быть программный продукт с еженедельным обновлением нормативной базы по типу существующих справочно-правовых систем (СПС «Гарант», СПС «Консультант плюс» СПС «Референт» и т.д.).
Представляется, что такие меры способны существенно улучшить проблему квалифицированных кадров.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовые и теоретические проблемы становления административных судов в Российской Федерации»
1. ЛИТЕРАТУРЫ1. Нормативно-правовые акты
2. Конституция РФ (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета от 25 декабря 1993 г.
3. Федеральный конституционный закон от 15 декабря 2001 г. N 5-ФКЗ "О внесении дополнения и изменений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" // СЗ РФ от 17 декабря 2001 г. N51 ст. 4825.
4. Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" // СЗ РФ от 28.06.99. N 26 ст. 3170.
5. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г.) // СЗ РФ от 6.01.97. N 1 ст. 1; СЗ РФ от 17.12.01. N 51 ст. 4825.
6. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" // СЗ РФ от 01.05.95. N 18 ст. 1589.
7. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (ГПК РФ) // СЗ РФ от 18.11.02. N 46 ст. 4532.
8. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ от 29.07.02. N 30 ст. 3012.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ от 7.01.02. N 1 (Часть I) ст. 1.
10. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-Ф3 (действующая редакция) // СЗ РФ от 17.06.96. N 25 ст. 2954.
11. Федеральный закон от 7 августа 2000 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" // СЗ РФ от 14.08.00. N 33 ст. 3346.
12. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.) // СЗ РФ от 12.01.98. N 2 ст. 224; СЗ РФ от 29.07.02. N 30 ст. 3029.
13. Федеральный Закон от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" // СЗ РФ от 18.12.95. N51 ст. 4970.
14. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 119-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ от 15.08.04. №46 ст. 4537.
15. Закон РФ от 28 апреля 1993 г. N 4882-1 "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 3.06.93. N 22 ст. 787.
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ от 22 июня 1998 r.,N 25 ст. 2304.
17. Постановление Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году" // Вестник ВАС, 1997. № 12. С. 27.
18. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава -Основного Закона Читинской области // СЗ РФ от 1996 г. N 7 ст. 700.
19. Постановление Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статей 220.1 И 220.2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна" // СЗ РФ от 8 мая 1995 г. N 19 ст. 1764.
20. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1994. N 3. С. 10.
21. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 ноября 1992 г. N 14 "О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц" (в ред. от 21 декабря 1993 г.) // Бюллетень ВС РФ 1993 №12.
22. Проект Федерального закона «Об основах административных процедур» (вынесен депутатом ГД В.В. Похмелкиным 13.03.01) // СПС «Гарант» по состоянию на 11.01.03.
23. Проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" (внесен Верховным Судом Российской Федерации 19.09.00) // СПС «Гарант» по состоянию на 11 января 2003 г.
24. Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в
25. Российской Федерации" // СПС «Гарант-Максимум» по состоянию на 11 марта 2003 г.
26. Досье на проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" (внесен Верховным Судом Российской Федерации) // СПС «Гарант» по состоянию на 11 января 2003 г.
27. Досье на проект федерального закона "Об административных процедурах" (вынесен депутатом ГД В.В.Похмелкиным) // СПС «Гарант» по состоянию на 11.01.03.
28. Конституция СССР (Основной закон) 1977 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 12.10.77. № 41 ст. 617. (утратила силу)
29. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 5 мая 1995 г. № 70-ФЗ (утратил силу) // СЗ РФ от 8.05.95. № 19 ст. 1709.
30. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г. М.: Юридическая литература, 1977 г. - 72 с. (утратил силу).
31. Основы законодательства Союза СССР и союзных республик об административных правонарушениях // Ведомости Верховного Совета СССР от 14.10.80. № 42 ст. 23. (утратили силу).
32. Закон СССР от 30 июля 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 5.08.87. № 29 ст. 2118. (утратил силу).2. Литература
33. Абова Т.Е. Арбитражный суд в судебной системе России // Государство и право, 2000. № 9. С. 5 14.
34. Административная юстиция в новых европейских демократиях. -М.: Изд-во Артэк, 1999. 371 с.
35. Алехин А. П., Кармолицкий А. А, Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М". 2001. 625 с.
36. Ананов Н.И. Административная юстиция // Большая советская энциклопедия. Т. 1. М., 1949. - 879 с.
37. Андреевский И.Е. Административный суд. // Русский энциклопедический словарь И.Н. Березина. Т. I. СПб., 1873. С. 241-242.
38. Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. Общая часть. М.: БЕК, 1993.-543 с.
39. Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство //Журнал российского права, 2000. № 9. С. 14 17.
40. Бахрах Д.Н. Общая и специальная жалобы // Правоведение, 1987. № 6. С. 35—43.
41. Вельский К.С. Феноменология административного права. -Смоленск: Изд-во Смоленск, ун-та, 1995. 214 с.
42. Вельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право, 1997. № 11. С. 14-21.
43. Боботов С.В. Государственный совет Франции: политическая роль и юридические функции // Советское государство и право, 1987. № 7. С. 47-49.
44. Бойцова В.В. Нужна ли нам административная юстиция? // Советская юстиция, 1993. № 7. С. 12 18.
45. Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право,1994. N5. С. 49-56.
46. Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления. М.: Юридическая литература, 1973. — 214 с.
47. Брызгалин А., Берник В. Состав и виды финансовых правонарушений по российскому налоговому законодательству // Хозяйство и право,1995. №5. С. 136—142.
48. Булгаков А. В. Российская система разделения властей: Традиции и новации // Правоведение, 1997. № 1. С. 9—17.
49. Ведерникова О. Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы конференции. Сер. "Науч. докл.". № 47. М.: МОНФ, 1997. С. 52—60.
50. Веселовский С.Б. Приказной строй управления Московского государства // В кн.: Русская история в очерках и статьях. Т.З. Киев, 1912. С. 165-181.
51. Воронов В. А. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан //Бюл. Верховного Суда РФ. 1994. № 4. С. 10—12.
52. Воронов А., Холодков И. Рассмотрение военными судами жалоб военнослужащих// Российская юстиция, 1997. № 10. С. 43—45.
53. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации / Учебник для вузов. — М.: Издательство «Дело и Сервис», 2001.-628 с.
54. Гоген В. А. Административная юстиция. Ростов н/Д, 1916.-214с.
55. Го гель С.К. Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах // Вестник Права, 1906. N 4. С. 441 -448.
56. Государственное право Германии / Под ред. И. Изензее и П. Кирххофа. М.: Проспект, 1994. Т. 2. - 368 с.
57. Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т.8. Часть II. Органы управления. СПб., 1903.-434 с.
58. Гуссаковский П.Н. Административная юстиция // Журнал Министерства Юстиции, 1906. № 10. С. 82-83.
59. Демин А.А. Понятие административного процесса и административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вестник Московского университета, Серия 11, Право, 1998. N 4. С. 34 41.
60. Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства // Государство и право, 2000. N 11. С. 10-11.
61. Демин А.А. Правовой статус счетной палаты Российской Федерации и проблема административной юстиции по финансовым вопросам // Гражданин и право, 2001. N 8. С. 27 32.
62. Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах. М.: Изд-во УДН, 1987. - 248 с.
63. Демин А. А. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право, 1998. № 2. С. 15—21.
64. Дерюжинский В.Ф. Административные суды в государствах Западной Европы. СПб., 1906. - 289 с.
65. Доклад Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В. Ф. Яковлева на V Всероссийском съезде судей 27 нояб. 2000 г. //Вести ВАС, 2001.№ 1. С. 10- 15.
66. Евтихиев А.Ф. Основы советского административного права. М., 1925.-437 с.
67. Егорова О.В. Производство по делам, возникающим из административно правовых отношений, и гражданское судопроизводство // Журнал российского права, 2001. N 5. С. 24 - 27.
68. Жаднов Ю. Система административных судов не должна совпадать с административно-территориальным делением // Российская юстиция, 2002. № 9. С. 31 37.
69. Жеребкин В. С. Правовая конфликтология. Владимир: ВЕИЗ, 1997.-385 с.
70. Журавлева О. Обжалование в суд незаконных действий и решений: как повысить его эффективность // Российская юстиция, 1998. № 1. С. 27-29.
71. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. - 532 с.
72. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение, 2000, № 1. С. 68—79;
73. Зеленцов А.Б. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право, 1998. № 12. С. 29—31.
74. Иванов В. Н., Выскребцев В. А. Как защитить свои права и законные интересы. М.: Ось-89, 1999. - 217 с.
75. Ипполитов М.И. Функции Первого департамента Правительствующего сената // Вестник Права, 1904, N 5. С. 266-267.
76. Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927. - 284 с.
77. Карпов Д. В. Проблемы конституционно-правового гарантирования правозащитной функции судебной власти в Российской Федерации / Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. - 24 с.
78. Кисилева JI. Подведомственность дел о защите избирательных прав граждан // Российская юстиция, 1998. № 9. С. 25—27.
79. Кистяковский Б.А. Философия и социология права / Сост., примеч., указ. В.В. Сапова. СПб.: РХГИ, 1998.-481 с.
80. Клеандров М. И. Статус российского судьи: Учеб. пособие. -Тюмень: Изд-во Тюменского международного ин-та экономики и права, 1999.- 198 с.
81. Кобалевский B.JI. Административное право. М., 1926. - 287 с.
82. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. Учебник. М.: Юристъ, 1995. - 465 с.
83. Комментарий судебной практики / Под ред. B.JI. Казакова. — М.: Норма, 1998.-749 с.
84. Кононов П.И. Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуального законодательства // Журнал российского права, 2001. N7. С. 28-32.
85. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Страны Европы. Т. 3. М.: Инфра - М, 1997. - 591 с.
86. Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: Концепции развития рос. законодательства. М., 1995. С.42—70.
87. Коренев А. П. Административное право России. М.: Проспект, 2000. - 426 с.
88. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. Особенная часть.-СПб., 1893.-511 с.
89. Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910 г. Т.1.-589 с.
90. Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1970. -657 с.
91. Корф С.А. Реформа Сената // Юридические записки, 1915, N 4. С.37.40.
92. Коршунов В.М. Судебная реформа в России: независимость правосудия. М.: Юристь, 1997. С. 49.
93. Костарева Т.А. О судебной системе ФРГ // Журнал российского права, 1997. № 8. С. 128—138.
94. Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция, 2001. № 1. С. 24 27.
95. Кудрявцев В. Н. Юридический конфликт // Государство и право, 1995. №9. С. 41 -52.
96. Кузнецов Н.В., Синюков В.А. О месте военных судов в российском правосудии // Журнал российского права, 2000. № 9. С. 40.
97. Курцев Н. П. Обсуждение проблем административной юстиции и неисковых производств // Правоведение. 1974. № 4. С. 122—124.
98. Кучерена А. Г. Административная юстиция // Юристь. 1998. № 9. С. 50—60.
99. Лазарев Б. М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления // Управленческие процедуры. -М.: Наука, 1988. С. 5—31.
100. Лазарев Л. В. Разграничение юрисдикции и взаимодействие судов в защите прав и свобод личности // Российская юстиция, 1996. № 4. С. 14— 16.
101. Лапин Б.Н., Чечина Н. А. О проблемах реформирования гражданского судопроизводства в странах Содружества Независимых Государств // Правоведение, 2000. № 4. С. 137 144.
102. Лафитский В. И. Административная юстиция в США // Журнал российского права, 1997. № 7. С. 117—125.
103. Лебедев В. М. Становление судебной власти и судебной системы России: проблемы, достижения, перспективы // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы конференции. Сер. "Науч. докл.". М.: МОНФ, 1997. № 47. С. 7—21.
104. Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция, 2000. № 9. С. 2 -6.
105. Лебедев В. От концепции судебной реформы к новым идеям развития судебной системы // Российская юстиция, 2001. N 3. С. 7 9.
106. Лесаж М. Судебный контроль за деятельностью администрации во Франции //Советское государство и право, 1981. № 11. С. 108-120.
107. Лесницкая Л. Ф., Хаманева Н. Ю. Гражданин обратился с жалобой. М.: Знание, 1990. - 198 с.
108. Лосский Н.О. История русской философии. М.: Политиздат, 1991.-493 с.
109. Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение, 1962. N 2. С. 43.
110. Любимова Р. Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вестн. ВАС. 1997. № 7. С. 120—128; № 8. С. 68—74.
111. Максимов В.В. Судебная реформа: проблемы и итоги // Время МН, 2001. № 184 (571). С. 4 7.
112. Малько А. В. Субъективное право и законный интерес // Правоведение, 1998. № 4. С. 58—70.
113. Малько А. В. Субъективное право и законный интерес // Правоведение, 2000. № 3. С. 30—48.
114. Маножин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М.: Юристь, 1997. - 312 с.
115. Маножин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право / Учеб. М.: Юристь, 1996. — 428 с.
116. Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1990. - 112 с.
117. Матузов Н. И. Возможность и действительность в правовой сфере // Правоведение, 2000. № 3. С. 16 30.
118. Минашкин А.В. О совершенствовании административного и административного процессуального законодательства в Украине // Журнал российского права, 2001. N 5. С. 19-22.
119. Михайловская И. Б. Судебная реформа в России: проблемы трансформации юстиции советского типа // Конституционное право: восточноевропейское обозрение, 1997. № 2. С. 24—30.
120. Морозова Л. А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих (по материалам "круглого стола" журнала "Государство и право") // Государство и право, 2000. № 3. С. 20—36; № 4. С. 15—30.
121. Мурадьян Э. М. Судебный контроль за административными актами // Советское государство и право, 1978. № 11. С. 16.
122. Никеров Г.И. Административно-процессуальное право США // Государство и право, 1997. N 12. С. 102-116.
123. Носов К. По вопросу о теории советской административно юстиции // Советское право, 1925. N 4. С. 70 83.
124. Общая теория прав человека /Под ред. Е. А. Лукашевой. М.: НОРМА, 1996.-399 с.
125. О некоторых актуальных проблемах административного права // Государство и право, 1997. № 6. С. 5—33.
126. Осинцев Д. В. К вопросу о систематизации административных производств // Российский юридический журнал, 2001. № 1. С. 54—61.
127. Основные принципы гражданского процесса / Под ред. М. К. Треушникова, 3. Чешки. М.: Изд-во МГУ, 1991. - 211 с.
128. Диссертации и авторефераты
129. Абаслямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе / Автореферат дисс. . канд. юрид. наук. -Екатеринбург, 2000. 34 с.
130. Боннер А. Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений / Автореферат на дисс. . канд. юрид. наук. М., 1966. - 32 с.
131. Ванеева JI. А. Реализация конституционного права граждан СССР насудебную защиту в гражданском судопроизводстве / Автореферат дисс. . дра юрид. наук. JI., 1988. - 29 с.
132. Каранди Д. А. Административная юстиция в арабских странах / Автореферат на дисс. . канд. юрид. наук. М., 1973. - 31 с.
133. Карпов Д. В. Проблемы конституционно-правового гарантирования правозащитной функции судебной власти в Российской Федерации / Автореферат на дисс. . канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. - 24 с.
134. Козлов Ю. М. Институт права жалобы по советскому административному праву / Автореферат на дисс. . канд. юрид. наук. М., 1953.-27 с.§
135. Кучерена А. Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации / Автореферат на дисс. . канд. юрид. наук. М., 1998. - 32 с.
136. Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса / Дисс. на соискание степени д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 2000.
137. Усанов В. Е. Институт административной юстиции в системе административного права // Дисс. на соискание степени канд. юрид. наук.1. М., 1999.-167 с.4. Ресурсы Интернет
138. Закон Республики Молдова № 793-XIV от 10 февраля 2000 г. «Об административном суде» // Интернет. www.cont.md/finzak/DB/11213.htm. по состоянию на 19.02.03.
139. Сайт Высшего Арбитражного Суда // Интернет, http://www.arbitr.ru/ по состоянию на 18.02.03.
140. Сайт информационно аналитического агентства «Новости» III Интернет, www.zakon.kz/our/news/ от 14.02.2002.
141. Экштайн К.А., Вершинин С.В. Административные процедуры // Интернет. Сайт фонда «Конституция», www.konstituzia.ru/adminproc по состоянию на 12.02.03.
