АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы деятельности Главного управления по делам печати Министерства внутренних дел Российской империи»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
АМБРОСЬЕВ Андрей Валентинович
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО ДЕЛАМ ПЕЧАТИ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1865-1917 гг.)
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005045617
Москва-2012
: ГАРЬ -,оняя
:7АРЬ
. /2СИМ
/уК
г г.а.
005045617
На правах рукописи
АМБРОСЬЕВ Андрей Валентинович
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО ДЕЛАМ ПЕЧАТИ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1865-1917 гг.)
Специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва — 2012
Диссертация выполнена на кафедре государственно - правовых дисциплин Академии управления МВД России
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Борисов Александр Владимирович
Официальные оппоненты: Лукьянов Сергей Александрович
доктор юридических наук
МОФ ФГКОУ ВПО «Московский
университет Министерства внутренних дел
Российской Федерации»,
начальник кафедры теории и истории
государства и права
Яковлева Оксана Николаевна
кандидат юридических наук, доцент ФГКОУ ВПО «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации», докторант Научного центра
Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Уфимский юридический
институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Защита состоится « Ъ » ог 2012 г., в 14 час. 30 мин. на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 при Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд. 404.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан «-^¿Г»
Ученый секретарь диссертационного совета Д 203.002.06
кандидат юридических наук, доцент
2012 и
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертации. В условиях информационного общества средства массовой информации играют важнейшую роль в преобразовании, модернизации жизни общества и государства. Федеральный закон «О полиции» предусматривает, что общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел1.
В современных условиях все органы власти и управления имеют подразделения по связям с общественностью, по учету общественного мнения. В их число входит Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации Министерства внутренних дел Российской Федерации (УОС МВД России).
Структурным подразделением УОС МВД России является пресс-центр МВД России, в задачи которого входит обеспечение связей с прессой, участие в процессе формирования объективного общественного мнения о деятельности органов внутренних дел и проведение общественно-информационных мероприятий в области профилактики правонарушений.
Необходимость в постоянном совершенствовании деятельности этих подразделений предполагает, в частности, обращение к историческому опыту, накопленному в сфере взаимодействия с органами массовой печати Главного управления по делам печати (далее — ГУДП) Министерства внутренних дел (далее - МВД) Российской империи и входивших в его состав Осведомительного бюро и Бюро печати. Использование и обобщение этого опыта является одним из условий совершенствования деятельности структурных подразделений системы МВД Российской Федерации, отвечающих за связь с общественностью, участвующих в учете и формировании общественного мнения.
Создание ГУДП МВД было во многом связано с тем, что в начале 60-х гг. XIX в. происходит определенная информационная революция: развивается телеграф, телефонная связь. Разрешается розничная продажа газет, журналов, что повлияло на характер деятельности и, прежде всего, на мобильность средств массовой печати. Это приводило к повышению их роли в общественно-политической жизни страны. Аналогичные процессы наблюдаются и в настоящее время, — расширяется всемирная сеть Интернет, совершенствуются технические средства связи, что порождает новые проблемы, решение которых возможно и с использованием исторического опыта.
1 О полиции: фед. закон от 7 февраля 2011 г. №3-Ф3 (в ред. Фед. закона от 06.12.2011 г.) // Рос. газ. - 2011. - 8 февр. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №7. Ст. 900; 2011. №27. Ст. 3880; 2011. №27. Ст. 3881; 2011..№ 30 (ч. 1.) Ст. 4595; 2011. №48. Ст. 6730; 2011. №49 (ч. 1.) Ст. 7018; 2011. № 49 (ч. 1.) Ст. 7020; 2011. № 49 (ч. 5.) Ст. 7067; 2011. № 50. Ст. 7352.
В связи с этим выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, представляют определенный теоретический и практический интерес для МВД Российской Федерации, современной российской полиции.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы организации деятельности органов цензуры, а также роли МВД в осуществлении цензурной политики, контроля за печатью рассматривались учеными дореволюционной России, такими, как К.К. Арсеньев, Г.А. Джаншиев, М.Н. Катков, М.К. Лемке, М.А. Скабичевский, П.С. Усов, П.К. Щебальский, H.A. Энгельгардт2.
Этих авторов объединяло то, что цензурную реформу 1865 г., в ходе которой создается ГУДП МВД, они рассматривали в контексте прогрессивных буржуазных реформ 1860 — 1870 гг. При этом К.К. Арсеньев, М.Н. Катков и П.К. Щебальский не без основания считали, что инициатором организации смягчения цензурной политики была сама верховная власть. Они традиционно много писали о положительной роли в проведении цензурной реформы министра внутренних дел П.А. Валуева.
Такие авторы, как Г.А. Джаншиев, М.К. Лемке, М.А. Скабичевский рассматривали цензурную реформу 1865 г. и создание ГУДП как следствие борьбы прогрессивной общественности за свободу печати. Эти авторы много писали о проблеме создания ГУДП МВД и гораздо меньше обращали внимание на деятельность этого учреждения.
Исследования в этой области активизировались после отмены предварительной цензуры и провозглашения свободы печати в 1905 г. Деятельность цензурных учреждений, в том числе ГУДП в своих работах рассматривали А.Н. Котович, С.Р. Минцлов, В.А. Розенберг, H.A. Рубакин, С.И. Уманец, В.Е. Якушкин3. В отличие от предшественников эти авторы писали в основном о непосредственной деятельности ГУДП МВД, о его роли в осуществлении политики власти по отношению к печати, а тем самым и роли в борьбе с распространением либеральных, демократических, революционных идей в России. При этом оценки могли быть самыми противоположными: от обвинения ГУДП МВД в слабом противодействии распространению антиправительственных идей через средства периодической печати, до упреков в излишней опеке над органами печати и в избыточном ограничении прав на свободу слова.
Советская историческая наука много внимания уделяла развитию общественно-политической мысли, особенно революционно-демократической, а также рассматривала деятельность государственных учреждений по контролю за печатью как важное направление внутренней
2 Арсеньев К.К. Законодательство о печати. — СПб., 1903; Лемке М.К. Эпоха цензурных реформ 1859-1865 гг. - СПб., 1904; Джаншиев Г.А. Эпохи великих реформ. - М., 2008.
3 Якушкин В.Е., Розенберг В.А. Русская печать в прошлом и настоящем. — М., 1905; Котович А.Н. Духовная цензура в России (1799 - 1855). - СПб., 1909; Уманец С.И. Из прошлого нашей цензуры // Наша старина. — №10., 1915.
политики царизма. Данная политика рассматривалась, как правило, только как реакционная. Это не позволяло увидеть многие особенности и многохарактерную направленность взаимодействия власти и органов массовой печати.
Много внимания уделено анализу политики власти по отношению к печати в работах П.А. Зайончковского, И.В. Оржеховского, В.Г. Чернухи, которые одними из первых в советской исторической науке рассматривали деятельность ГУДП МВД4.
Деятельность ГУДП МВД нашла отражение в работах авторов, писавших по истории отечественной печати, журналистики, публицистики, истории книжного дела, таких, как А.Ф. Бережной, М.Н. Ганфман, H.A. Гринченко, Б.Н. Земцов, В.Е. Кельнер, Э.В. Летенков, A.B. Лихоманов, Н.Г. Патрушева, И.П. Фут, И.В. Шестакова5. Указанные авторы рассматривали не только историю развития дореволюционной печати и журналистики, но и ставили проблемы взаимоотношений власти и средств массовой печати. Так И.П. Фут рассматривал различные меры, которые использовали авторы и редакторы периодических изданий, чтобы обойти цензурные органы.
Интересный анализ цензурной практики власти содержится в работах, посвященных массовой литературе конца XIX - начала XX вв. -Н.М. Зоркой, Г.Ю. Стернина6.
Н.Г. Патрушева исследовала деятельность центральных учреждений цензурного ведомства, проводила анализ отчетов ГУДП МВД, уделяла внимание проблемам взаимоотношений средств массовой печати и цензурных органов. Она приводила статистические данные объемов печатной продукции, штатной численности цензурного ведомства в различные периоды, так как их развитие во многом определялось степенью свободы печати, цензурным режимом.
И.И. Фролова акцентирует внимание на истории производства и распространения книги, однако, в работе достаточно широко представлены документы ГУДП МВД и других ведомств, имевших отношение к издательскому и книготорговому делу7.
4 Зайончковский ПЛ. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х гг. // Московский университет. — М., 1964.
5 Бережной А.Ф. Русская легальная печать в годы первой мировой войны // Ленинградский университет. — Л., 1975; Летенков Э.В. Из истории политики русского царизма в области печати (1905-1917 гг.): дис. ... канд. истер, наук. -Л., 1974.
6 Зоркая Н.М. На рубеже столетий. У истоков массового искусства в России 1900-10 гг. — М., 1976; Стернин Г.Ю. Художественная жизнь России начала XX в.-СПб., 1976.
7 Законодательство о печати. Книга в России: 1881-1895 // Под общ. ред. И.И. Фроловой. Российская национальная библиотека. — СПб., 1997.
Следует отметить, что перечисленные авторы, касаясь истории ГУДП МВД, практически не рассматривали организационно-правовые основы его деятельности, роль в государственном механизме. Это не позволяло более подробно выявить значение ГУДП в проведении внутренней политики.
Для данной работы определенное значение имела археографическая работа Л.И. Полянской, которая впервые провела анализ, выявила принципы формирования фонда ГУДП МВД8. Это способствовало поиску новых архивных документов о деятельности этого учреждения.
Деятельность ГУДП МВД частично рассматривалась в работах, посвященных истории МВД, в частности, в трудах A.B. Борисова, А.Н. Дугина, Т.Н. Желудковой, В.В. Лысенко, А.Я. Малыгина, P.C. Мулукаева, Д.С. Рыжова, Ю.В. Рыжовой, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипилева, К.Г. Федорова, В.А. Шелкопляса, А.Н. Ярмыша и других9. Но нормативные правовые основы его организации, структура и главные задачи, выполняемые ГУДП МВД, в данных работах не исследовались. Они впервые рассматриваются в данной диссертации.
Хронологические рамки исследования охватывают период от создания ГУДП МВД 6 апреля 1865 г. до его ликвидации 27 апреля 1917 г. В работе также рассматривается предшествующая деятельность МВД и других ведомств по организации цензуры и контроля за печатью. В хронологических рамках исследования выделяются два этапа деятельности ГУДП МВД, отраженные в соответствующих главах работы. Первый - 1865 - 1906 гг., в условиях абсолютной монархии и второй - 1906 — 1917 гг., когда данное учреждение действовало в условиях ограниченной (Думской) монархии. Отдельно рассмотрена деятельность ГУДП в особый период истории государства — в годы Первой мировой войны.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывавшиеся в процессе деятельности ГУДП МВД Российской империи.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, другие документы, составлявшие правовую и организационную основу деятельности ГУДП МВД Российской империи.
Цели и задачи диссертации. Цель диссертации заключается в том, чтобы исследовать правовые и организационные основы деятельности ГУДП МВД Российской империи. Дать историко-правовую характеристику системы его подразделений, проанализировать формы, методы и принципы их работы.
8 Полянская Л.И. Архивный фонд Главного управления по делам печати. Обзор. - М., 1935.
9 Мулукаев P.C. Общеуголовная полиция дореволюционной России. Её классовый характер. -М.: Академия МВД СССР, 1979; Борисов A.B. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в.: дис. ... канд. юрид. наук. - М.: Академия МВД СССР, 1980; Шелкопляс В.А. Полицейская реформа в России в 60-х гг. XIX в. - Минск, 1981.
Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
- раскрыть процесс формирования и развития правовых основ деятельности ГУДП МВД на основе анализа нормативных правовых актов, внутриведомственных документов;
- изучить структуру ГУДП МВД, функции подразделений, входивших в это ведомство;
- выявить роль ГУДП МВД в государственном механизме, в реализации внутриполитических функций в период абсолютной и ограниченной (Думской) монархии;
- предложить историко-правовую характеристику форм, методов и принципов деятельности ГУДП МВД с учетом изменений, происходивших в обществе и государстве;
- сформулировать выводы и практические рекомендации для их учета в деятельности органов внутренних дел в современный период.
Методологическую основу диссертации составляет диалектический метод, который позволил рассматривать деятельность МВД и, в частности, ГУДП не изолированно от других общественных явлений (социальных, экономических, политических), а во взаимосвязи и взаимозависимости. Основополагающим принципом проведенного исследования являлся принцип историзма, из которого вытекает подход к исторической действительности как изменяющемуся во времени закономерному процессу. В работе использовались сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, логико-теоретический методы научного анализа.
Научная новизна диссертации. Деятельность ГУДП МВД Российской империи с момента образования до ликвидации не была предметом специального исследования в историко-правовой науке. Впервые в историко-правовой науке исследованы организационно-правовые основы создания и деятельности ГУДП МВД, его роль в контроле за печатью, осуществлению цензуры. Это во многом позволяет более глубоко раскрыть проблему изменений в политическом режиме Российской империи, происходивших во второй половины XIX- начала XX вв.
В научный оборот введены некоторые архивные материалы, способствующие более полному раскрытию проблемы организации и деятельности МВД в конце XIX - начале XX вв., его роли в государственном механизме Российской империи.
Исследуемая в диссертации деятельность ГУДП позволяет выявить особенности функционирования МВД, всего государственного механизма Российской империи второй половины XIX - начала XX вв.
В диссертации впервые рассматриваются организационно-правовые меры, принимаемые ГУДП как структурного подразделения МВД по формированию положительного общественного мнения о деятельности государственной власти и управления, полиции Российской империи.
Выводы, характеризующие научную новизну исследования, отражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. До 60-х годов XIX в. цензура, контроль за печатью находились в ведении Министерства народного просвещения, так как эта деятельность рассматривалась в качестве идеолого-охранительной функции государства. МВД также принимало участие в осуществлении цензурных функций, используя административно-предупредительные меры.
2. Создание ГУДП МВД является следствием буржуазных реформ 60-70-хх гг. XIX в. Расширение прав и свобод, включая свободу печати, при сохранении абсолютизма привели к необходимости усилить за счет централизации систему контроля и надзора за органами печати.
3. Цензурные функции были переданы в МВД из Министерства народного просвещения, так как цензура стала рассматриваться не только как часть процесса идеологического воспитания, а как важное направление внутренней политики, борьбы с развитием и распространением демократических, революционных идей.
4. После революции 1905-1907 гг., отменившей, в частности, предварительную цензуру в условиях ограниченной (Думской) монархии, для повышения эффективности контроля за возросшими информационными потоками, для защиты интересов государства изменяется направление деятельности, структура и компетенция ГУДП МВД, — при нем создается Осведомительное бюро.
5. В условиях Первой мировой войны резко возросло значение информирования населения, в основном органами массовой периодической печати. Для повышения эффективности этого процесса при ГУДП МВД создается Бюро печати. Оно выполняло также задачи информирования органов власти и управления о положении в стране.
6. Попытки МВД Российской империи инициировать принятие нормативного акта, закреплявшего принципы взаимодействия ГУДП МВД и его подразделений с органами печати, а также другими учреждениями или же создание межведомственного органа, контролирующего печать, остались безрезультатными. Это определяло низкую эффективность информационной политики царизма в годы Первой мировой войны накануне Февральской буржуазно-демократической революции.
7. ГУДП МВД и его структурные подразделения Осведомительное бюро и Бюро печати, входившие в состав МВД, не предпринимали никаких специальных организационно-правовых мер с целью оградить полицию от часто несправедливой критики, не способствовали формированию положительного образа полиции, полицейского служащего в общественном мнении.
Теоретическая и практическая значимость диссертации.
Теоретические положения и обширный фактический материал, представленный в диссертационном исследовании, могут быть учтены при совершенствовании организации и деятельности правоохранительных органов Российской Федерации. Диссертация позволит шире и глубже ознакомиться с организацией и деятельностью МВД Российской империи, процессом взаимодействия с органами массовой периодической печати. Это
представляет и определенное практическое значение в связи с тем, что Федеральный закон «О полиции» устанавливает, что общественное мнение, во многом формируемое средствами массовой печати, является важнейшим критерием оценки деятельности полиции. Практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней теоретические положения, выводы и рекомендации могут быть использованы при формировании учебно-методических комплексов по дисциплинам «История отечественного государства и права», «История органов внутренних дел», «История государственного управления», а также при рассмотрении научно-практических проблем взаимодействия органов внутренних дел с обществом, со средствами массовой информации.
Источииковую базу диссертации составляют законодательные и ведомственные нормативные правовые акты, статистические сборники, циркуляры, официальные письма и доклады должностных лиц, периодическая печать, мемуарная литература.
Важными источниками для работы послужили материалы, полученные из Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Отдела рукописей Российской национальной библиотеки г. Санкт - Петербурга (ОР РНБ).
Это позволило достаточно полно исследовать, дать историко-правовой анализ деятельности не только ГУДП МВД, но и входивших в его структуру Осведомительного бюро и Бюро печати.
Были проанализированы нормативные правовые акты, в том числе: инструкция ГУДП МВД 1865 г.; Указ «О некоторых переменах и дополнениях в действующих ныне цензурных постановлениях» 1865 г.; Указ «О даровании некоторых облегчений и удобств отечественной печати» 1865 г.; Устав о цензуре и печати 1890 г.; Уголовное уложение 1903 г.
Автором проанализированы нормативные правовые акты, вошедшие в Полное Собрание Законов Российской империи, Свод законов Российской империи и другие источники.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В период проведения научного изыскания автором был сделан ряд научных сообщений на заседаниях кафедры. Основные положения работы докладывались автором на шестой Всероссийской научно-практической конференции «Державинские чтения», проходившей в г. Москве в 2010 г.; на межвузовском научном семинаре «Соблюдение законности и правопорядка в деятельности органов внутренних дел» и на вузовской научно-практической конференции слушателей и адъюнктов «Проблемы совершенствования организационно-правовых основ управления органами внутренних дел», проходивших в г. Москве в 2011 г.
Полученные в ходе исследования результаты внедрены в учебный процесс Орловского юридического института МВД России, научно-исследовательскую деятельность Академии экономической безопасности
МВД России и практическую деятельность МВД по Республике Башкортостан, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении работы обосновывается актуальность темы исследования; раскрывается степень ее научной разработанности; определяются объект, предмет, цели и задачи исследования; практическая и теоретическая значимость исследования; обосновывается научная новизна; формулируются положения, выносимые на защиту; характеризуется источниковая база исследования; приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Глава I — Организация и нормативное правовое регулирование деятельности Главного управления по делам печати Министерства внутренних дел Российской империи (1865-1906 гг.) — посвящена исследованию нормативных правовых актов деятельности органов, осуществлявших цензурные функции, а также рассмотрению организации деятельности ГУДП МВД Российской империи.
В первом параграфе — Роль МВД в цензурной политике до образования Главного управления по делам печати — с историко-правовой и теоретико-правовой позиций рассматривается проблема развития цензурных учреждений и значение МВД Российской империи в реализации этой деятельности.
История цензуры связана с духовными и материальными причинами -развитием литературы, искусства, общественно-политической, государственно-правовой мысли, с одной стороны, и с развитием средств книгопечатания, тиражирования, распространения произведений печати с другой.
Массовое книгопечатание было и одним из методов и следствием радикальных изменений в культуре российского общества, проведенных Петром I. Поскольку печатание плакатов, книг, газет было делом государственным, поэтому необходимости в цензуре не возникало.
Развитие цензурной функции, создание цензурной инстанции происходит в России в 1783 г., после издания Екатериной II указа «О вольных типографиях». Контроль за частными типографиями, содержанием выпускаемой ими продукции был возложен на «Управы благочиния или полицейские».
Начало XIX в., время правления Александра I, характеризуется как период «просвещенного абсолютизма», одним из проявлений которого было принятие в 1804 г. достаточно либерального цензурного Устава. Он передавал цензурные функции в ведение Министерства народного просвещения. Цензура рассматривалась как средство организации воспитания общества, формирования общественного мнения, — посредством
контроля над содержанием книг и периодических изданий. В компетенцию МВД входила цензура иностранной печати.
При Николае I менялась цензурная политика. Новый цензурный Устав от 10 июня 1826 г. предусматривал ее главные задачи: «I) забота о нравах и обеспечение внутренней безопасности государства; 2) направление общественного мнения согласно с настоящими обстоятельствами и видами правительства; 3) попечение о науках и воспитание».
В 1828 г. Николай I утвердил новый цензурный Устав. Верховный цензурный комитет, учрежденный Уставом о цензуре 1826 г. был упразднен, а из МВД была выведена цензура иностранной печати. Высшим цензурным органом империи стало Главное управление цензуры Министерства народного просвещения. В его состав вошли министры внутренних и иностранных дел, Президенты Императорской Академии наук и Академии художеств. Очень важным в цензурном Уставе 1828 г. было то, что он предусматривал издание Главным управлением цензуры внутриведомственных и не подлежащих обнародованию временных инструкций, наставлений для цензоров. На практике цензурная деятельность все больше определялась не законом о цензуре, а подзаконными, ведомственными актами. Новый цензурный Устав определял структуру, функции, компетенцию Главного управления цензуры Министерства народного просвещения, предусматривал и наличие других цензурных инстанций.
Однако, со временем проблема реорганизации цензуры стала одной из самых значимых для общества и все больше привлекала к себе внимание власти. При этом власть начала склоняться к идее передачи цензурных функций в МВД и замене предварительной цензуры судебной ответственностью органов печати, за нарушение определенных правил и указаний властей о том, что и как можно было обсуждать в средствах массовой информации, художественной литературе.
Процесс перехода цензурных функций в сферу деятельности МВД начался с издания 10 марта 1862 г. Сенатского указа, по которому управление цензурой разделялось между МВД и Министерством народного просвещения. Цензурные комитеты, цензоры оставались в ведении Министерства народного просвещения. Для руководства ими создавалась Особенная канцелярия министра народного просвещения. Главное управление цензуры упразднялось. Наблюдение за содержанием печатной продукции возлагалось на МВД, для чего в его составе был создан Совет министра внутренних дел по делам книгопечатанья.
12 мая 1862 г. Александр II после обсуждения в Совете министров утвердил «Временные правила по цензуре», важнейшей задачей которых было определение круга проблем и вопросов, которые не могли обсуждаться, критиковаться или, наоборот, должны были пропагандироваться в печати. «Временные правила по цензуре» ограничивали число изданий, в которых могли публиковаться статьи на социально-политические темы.
Разногласия Министерства народного просвещения с МВД ускорили принятие решения о передаче цензуры и контроля за печатью в МВД. 14 января 1863 г. царь указом утвердил мнение Совета министров о передаче цензуры в компетенцию МВД.
Процесс буржуазных реформ 60 - 70-х гг. XIX в. в Российской империи сопровождался либерализацией политики по отношению к печати, цензура перестала рассматриваться как идеолого-охранительная функция государства и стала важной частью внутренней политики государства.
Во втором параграфе - Организационные основы деятельности Главного управления по делам печати МВД — рассматриваются организация, структура и функции подразделений ГУДП МВД.
В ряду реформ 60-х гг. XIX в. цензурная реформа занимала особое место. Власть не пошла на то, чтобы полностью отказаться от цензуры, но и не издала новый цензурный Устав, заменив его «Временными правилами о печати».
6 апреля 1865 г. Александром II были утверждены именной указ Сенату «О даровании некоторых облегчений и удобств отечественной печати» и мнение Государственного совета «О некоторых переменах и дополнениях в действующих ныне цензурных постановлениях». Эти два законодательных акта, известные под названием «Временные правила о печати 1865 года», определяли дальнейшую политику правительства в области цензуры и печати.
Именной указ предусматривал следующие основные положения: во-первых, в столицах (Петербурге и Москве) от предварительной цензуры освобождались все выходящие в свет повременные издания (газеты, журналы, альманахи и др.), издатели которых изъявляли на то желание, а также все отечественные сочинения объемом не менее 10 печатных листов и переводные — объемом не менее 20 печатных листов; во-вторых, повсеместно от предварительной цензуры освобождались все правительственные и научные издания (академические, университетские, ученых обществ), а также издания на древних классических языках, переводы с них, чертежи, планы и карты.
Второй документ определил, что центральным звеном цензурного ведомства стало ГУДП МВД, разрабатывающее и осуществляющее политику государства через местные органы. Предметом деятельности ГУДП являлось наблюдение за действиями цензурных комитетов и отдельных цензоров, как по внутренней, так и по иностранной цензуре, разрешение различных споров и вопросов, а также рассмотрение приносимых жалоб.
В компетенцию МВД входило рассмотрение дел об открытии типографий, литографий, металлографий и заведений, производивших и продававших произведения печати, а также надзор за этими заведениями и за книжной торговлей.
В состав ГУДП входили: начальник и Совет Главного управления. При нем состояли: канцелярия, специальные цензоры драматических сочинений и чиновники для особых поручений.
Автор отмечает тот факт, что цензурными правилами от 6 апреля 1865 г. было создано ГУДП, но полномочия и обязанности начальника, Совета Главного управления и его членов были определены инструкцией этого подразделения, утвержденной министром внутренних дел 25 августа 1865 г.
Организация цензурной политики МВД, в частности введение специальных цензоров драматических сочинений, учитывала и особенности российской социально-культурной жизни. К ней относилось достаточно большое количество столичных и провинциальных театров, театральных трупп, любительских театров гастролировавших по стране. Были попытки создания «народных», общедоступных театров, которые могли бы посещать малограмотные и даже неграмотные люди. Это было очень важно для страны, в которой по данным 1887 г. 90,6% населения было неграмотным.
С 1860 г. для императора ежедневно составлялись обзоры содержания периодической печати. В ГУДП они готовились для царя с момента образования этого подразделения.
Автор доказывает, что цензурная политика, проводимая органами власти, была направлена на контроль над печатным словом и воздействие на общественное мнение, являясь частью внутренней политики Российской империи. Для того чтобы проводить ее наиболее эффективно, происходит централизация руководства в области цензуры и контроля за печатью, результатом чего является создание Главного управления по делам печати Министерства внутренних дел. Диссертант указывает, что согласно «Табели о рангах» должность начальника ГУПД стояла выше директора Департамента министерства.
В третьем параграфе — Нормативное правовое регулирование деятельности Главного управления по делам печати МВД — путем анализа нормативных правовых актов рассматривается процесс формирования и развития правовых основ деятельности данного подразделения.
В конце 1860-х - начале 1880-х гг. был принят ряд дополнительных нормативных актов, направленных на внесение изменений во «Временные правила о печати 1865 г.» Они сужали круг проблем, которые можно было обсуждать в печати, расширяли комплекс экономических мер воздействия на печать и увеличили возможность непосредственного вмешательства в ее деятельность ГУПД. Это было проявлением постепенного отхода власти от политики проведения прогрессивных реформ.
Автор отмечает, что ни судебные Уставы от 20 ноября 1864 г., ни «Временные правила о печати 1865 года» не устанавливали каких-либо специальных правил судопроизводства по делам печати, которые на общих основаниях были отнесены к ведению окружных судов.
В связи с созданием ГУДП обновлялась нормативная база в области цензуры. Так, например, 12 декабря 1866 г. Государственным советом было вынесено постановление, которым целый ряд статей Уложения о наказаниях, касающихся дел о печати, был дополнен.
Автор акцентирует внимание на том, что к органам периодической печати применялись меры экономического воздействия. Министру внутренних дел предоставлялось право запрещать розничную продажу отдельных номеров периодических изданий.
Кроме того, мнением Государственного совета от 16 июня 1873 г., утвержденного царем устанавливалось, что ГУПД должно информировать редакторов периодической печати о тех вопросах и проблемах, которые власть запрещала к опубликованию и обсуждению в печати. При нарушении этого распоряжения министр внутренних дел был вправе приостановить выпуск издания на срок до 3 месяцев.
Диссертант полагает, что самым трудным временем для органов периодической печати был период с 1881 по 1891 г. Это было связано с политикой «контрреформ», одним из направлений которой стало ужесточение контроля над прессой.
В 1890 г. был принят новый Устав о цензуре и печати. Он вобрал в себя не только последние распоряжения и дополнения по делам печати и «Временные правила о печати 1865 года», но и некоторые положения уставов о цензуре и печати, действовавших ранее, когда еще цензура находилась в ведении Министерства народного просвещения.
21 января 1905 г. император Николай II подписал положение Комитета министров «О порядке выполнения пункта восьмого Именного Высочайшего указа от 12 декабря 1904 г.». Отменялся целый ряд нормативных актов, которые регламентировали не только деятельность ГУДП, но и министра внутренних дел. В частности, отменялось положение Комитета Министров от 5 сентября 1879 г., которое закрепляло право министра внутренних дел запрещать помещение в повременные издания объявлений, также было отменено положение Комитета Министров от 28 марта 1897 г. - о порядке перехода изданий от одного лица к другому.
По мнению автора, деятельность ГУДП МВД с момента его образования определялась внутриполитическим курсом государства. Оно проводило политику гибкого реагирования в области контроля за печатью, более склоняясь к запретительным мерам. Социально-экономическое положение страны, влияние буржуазии на политическую ситуацию в ней приводили к тому, что данные меры становились малоэффективными. Ограничивая свободу печати, власть создавала предпосылки для политического взрыва - революции 1905 г.
Глава II - Главное управление по делам печати Министерства внутренних дел в государственном механизме Российской империи (1906-1917 гг.) - посвящена исследованию роли ГУДП МВД в государственном механизме Российской империи и рассматриваются структура, функции и задачи Осведомительного бюро.
В первом параграфе - Деятельность Главного управления по делам печати по контролю за средствами массовой информации и распространению печатной продукции - исследуется организационно-
правовая деятельность ГУДП МВД Российской империи по контролю за средствами массовой информации и распространению печатной продукции.
Обострение социально-экономической, политической ситуации, неудачи в войне с Японией, трагические события 9 января 1905 г. подталкивали страну к революции. Пытаясь предотвратить ее, государство было готово пойти на некоторые уступки, в том числе и в цензурной политике, но в условиях развития революционной ситуации общество требовало больше, чем хотела дать власть.
Автор считает, что первым нормативным документом, в котором отчетливо просматривались некоторые уступки для отечественной печати, стало постановление Государственного совета от 23 мая 1905 г. «Об изменении и дополнении некоторых из действующих законоположений о печати».
Естественно, контроль за печатью должен был измениться после принятия 17 октября 1905 г. Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка», первая статья которого объявляла «о даровании российским подданным свободы слова». Свобода слова, печати способствовали либерализации политической ситуации в стране, ускорив приближение буржуазно-демократической революции.
В циркулярах ГУДП МВД содержались положения, которые указывали о коренном изменении отношения к средствам массовой информации, которые нашли свое отражение в указе императора от 24 ноября 1905 г. «О временных правилах о повременных изданиях». В соответствии с ним, в городах полностью отменялась предварительная цензура, а в остальных местностях сохранялись действующие положения о повременных изданиях. Кроме того, данный указ прекращал действие административных взысканий и денежных залогов, налагаемых на средства массовой информации. Основную часть закона занимал раздел изменений и дополнений к «Уставу о цензуре и печати» (1890 г.).
Немаловажным, по мнению диссертанта, являются изменения и дополнения в «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» (1845 г.), действовавшее и в начале XX в. Они касались контроля за средствами массовой информации. Так, виновные в выпуске в свет повременного издания могли быть наказаны штрафом до трехсот рублей за: отсутствие свидетельства на данную деятельность, подписи редактора, названия типографии, непредоставление экземпляров в цензурный комитет; заключению в тюрьму на срок от двух до шестнадцати месяцев за: заведомо ложную информацию об издательстве или издателе, призыв к стачкам, оскорбление в печати армии; и др. меры наказания.
Для борьбы с правонарушениями в печати Совет министров принял дополнительные правила о повременных изданиях, которые были утверждены царем указом от 18 марта 1906 г. «Об изменении и дополнении временных правил о периодической печати». В частности, изменения коснулись положений указа от 24 ноября 1905 г. «О временных правилах о повременных изданиях», которые требовали от издателя обязательного
извещения губернатора или градоначальника о замене главного редактора в случае его выезда за границу или при утрате российского подданства или обшей гражданской правоспособности.
23 апреля 1906 г. принимается «Основные государственные законы» -акт конституционного значения, который вносил изменения и дополнения в законодательство о печати Российской империи. Кроме того, Указом от 26 апреля 1906 г. «О временных правилах для неповременной печати» отменялась общая и духовная предварительная цензура для неповременных изданий, отменялась и само слово «цензура».
24 декабря 1906 г. Николай II утвердил положение Совета министров «Об установлении уголовной ответственности за восхваление преступных деяний в речи или печати», в соответствии с которым лицо, виновное в публичном восхвалении преступного деяния (в речи, сочинении, изображении) подвергалось заключению в тюрьму на срок от двух до восьми месяцев, аресту до трех месяцев или штрафу до пятисот рублей.
26 апреля 1913 г. Думской комиссией был принят новый законопроект о средствах массовой информации, в котором содержались положения Манифеста от 17 октября 1905 г. о свободе печати. Административные взыскания не отменялись, но вводились определенные ограничения прав МВД, однако данный законопроект не был принят из-за начавшейся Первой мировой войны.
Революционная ситуация, изменение в государственном строе, наличие оппозиции в Государственной Думе, - все это способствовало тому, что социал-демократы и либералы предъявляли требования об упразднении ГУДП МВД.
Автор приходит к выводу, что в сложившихся условиях самодержавие, осознавая важную роль средств массовой информации как инструмента политической борьбы, пыталось использовать ее в своих целях.
Во втором параграфе — Осведомительное бюро Главного управления по делам печати и его роль в обеспечении информационной политики правительства и МВД — исследуются организационная деятельность Осведомительного бюро ГУПД МВД Российской империи, его правовая регламентация, структура, функции и задачи.
Начало первой российской революции, Манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», даровавший, в частности, свободу печати, способствовали небывалому ранее оживлению общественно-политической жизни. Значительно возросло число издаваемых газет и журналов, во многих из них достаточно резко критиковалось правительство, дискредитировалось самодержавие. Власть рассматривала их деятельность как важную причину роста революционного движения и пыталась административными мерами повлиять на характер публикуемых в них материалов.
1 сентября 1906 г. распоряжением Председателя Совета министров и министра внутренних дел П.А. Столыпина при ГУДП было образовано Осведомительное бюро. Характерно, что Осведомительное бюро было
создано за неделю до введения военно-полевых судов для борьбы с революцией. П.Л. Столыпин определил, что главная задача бюро заключалась в обеспечении официальных и иных органов печати достоверными, подлежащими оглашению сведениями о деятельности правительственных учреждений.
Позже, в одном из циркуляров ГУДП от 21 января 1910 г. было отмечено, что круг функций Осведомительного бюро определился окончательно. В его обязанности входил ежедневный анализ материалов периодической печати для составления обзоров и информирования министра внутренних дел и других высших должностных лиц империи.
Диссертант доказывает, что Осведомительное бюро, с одной стороны, информировало государственные учреждения и должностных лиц об оценке их деятельности в периодической печати, с другой, - стремилось обеспечить публикацию в газетах и журналах сведений, которые в выгодном свете отражали бы деятельность правительства.
В структуру Осведомительного бюро при ГУДП входили: отдел обследования печати (отдел повременной печати); отдел, обслуживающий ведомства и дежурно-техническая часть.
Специальная инструкция определяла задачи Осведомительного бюро. Первый отдел готовил информационные материалы для официальных учреждений и лиц. Второй отдел отвечал за составление архива вырезок из периодической печати. Архив делился на две части — официальную, в которую помещались материалы, касающиеся деятельности органов власти и управления и неофициальную, в которой содержались сведения, представляющие общественно-политический интерес.
В обязанности дежурно-технической части входили: прием запросов и выдача справок, регистратура, переписка, изготовление вырезок, печатание обзоров и бюллетеней. Сотрудники бюро снабжались «надлежащими» удостоверениями за подписью заведующего бюро.
Осведомительное бюро так же снабжало правительственные учреждения вырезками из газет по заявленным ими темам. Два раза в сутки выпускались специальные бюллетени для информирования редакций периодических изданий о правительственных мероприятиях и о желаемом освещении различных общественно-политических событий, которые рассылались по подписке.
Автор считает, что Осведомительное бюро рассматривалось руководством МВД как важный инструмент «информационной борьбы», которую вело правительство с оппозиционной печатью в условиях отсутствия предварительной цензуры.
С момента образования этого подразделения оно от своего имени публиковало в официальной газете «Правительственный Вестник» опровержения и комментарии о сообщениях, публикуемых в газетах.
Диссертант отмечает, что в это время в периодической печати активно обсуждался вопрос о деятельности полиции, об объявленной
П.А. Столыпиным реформе полиции, но рубрики посвященной этой проблеме в газете «Правительственный Вестник» не было.
Осведомительное бюро конкурировало с другими организациями, также призванными снабжать информацией массовую периодическую печать: С. Петербургским Телеграфным Агентством, бюро русских журналистов, которое также выпускало ежедневные бюллетени о деятельности правительства, С. Петербургским литературно-информационным бюро Э. Петцгольда. По замыслу руководства МВД Осведомительное бюро должно было стать ведущим органом распространения официальной информации.
Начало Первой мировой войны потребовало лучшей информированности правительства о состоянии страны, о процессах, происходящих в обществе, в экономике и находящих отражение в периодической печати. Война стала важной причиной, вызвавшей реорганизацию Осведомительного бюро.
Проанализировав нормативные правовые акты начала XX в., автор пришел к выводу, что существование такого подразделения как Осведомительное бюро во время активизации общественно-политической жизни в стране свидетельствовало о признании властью значимости общественного мнения. Оно информировало органы власти о настроениях в оба'ествс, и одновременно пыталось влиять на формирование общественного мнения в целях поддержки им усилий правительства в борьбе за сохранение существующего общественного государственного строя.
Глава III - Организационно-правовые основы деятельности Главного управления по делам печати Министерства внутренних дел в период Первой мировой войны - рассматриваются организационно-правовые основы деятельности ГУДП МВД в период Первой мировой войны.
В первом параграфе - Создание Бюро печати МВД: структура, функции, компетенция - посвящена реорганизации Осведомительного бюро ГУДП МВД в Бюро печати. Исследуются деятельность, структура, функции и компетенция Бюро печати МВД.
Подготовка России к войне, естественно вызвала необходимость реорганизации контроля за периодической печатью и создание системы информирования населения о военных действиях, усилиях власти в достижении победы. Власть понимала, что деятельность Осведомительного бюро ГУДП даже в мирное время не ограждала ее от критики в печати, что естественно представляло большую угрозу для ее авторитета в военное время.
В июне 1914 г. руководством МВД было принято решение о проведении межведомственного совещания, посвященного реорганизации Осведомительного бюро. На нем было отмечено, что его деятельность имеет большое значение для всех ведомств, для правительства в целом, так как через него в значительней мере население узнает о деятельности власти. Было подчеркнуто, что в условиях военного времени значение Осведомительного бюро возрастает.
На совещании много говорилось о необходимости учитывать повышение роли массовой печати в жизни общества и даже реагировать на публикации в периодической печати, но вопрос о создании каких-либо специальных подразделений в министерствах, ведомствах по взаимодействию со средствами массовой информации не ставился.
По мнению автора, это во многом обуславливалось тем, что законодательство Российской империи предусматривало административную, уголовную ответственность для редакторов периодических изданий за клевету, публикацию ложных сведений о деятельности государственных учреждений и должностных лиц. В то же время публикации в периодической печати не могли быть основанием для расследования деятельности должностных лиц, а тем более привлечения их к ответственности.
В условиях войны военная цензура перлюстрировала письма с фронта и на фронт, следила, чтобы в газетах, журналах не публиковались сведения, содержащие военную тайну, но периодическая печать могла доставляться в действующую армию практически беспрепятственно. Вскоре командование армии вынуждено было констатировать, что многие газетные публикации действуют на рядовой и даже офицерский состав разлагающе. В сентябре 1915 г. в ставке Верховного главнокомандующего начала реализовываться мысль об организации Бюро печати.
Помимо задач, которые Бюро печати унаследовало от Осведомительного бюро (составление обзоров печати и обслуживание ведомств вырезками), на него легли новые. Нововведением стала возможность прибытия в расположение Генштаба по одному корреспонденту от газет «Речь», «Русские ведомости», «Биржевые ведомости» и «Русское слово». Они имели возможность ежедневно получать от Бюро печати все сведения, которые можно было публиковать. Перед публикацией материалов, полученных от офицеров ставки Верховного главнокомандующего, они должны были иметь штамп от Бюро печати.
На создание Бюро печати повлиял и опыт других воюющих стран, в частности - Германской империи. Но в Германии в отличие от России, военная и общая цензура, деятельность Бюро печати, делали невозможным появление в легальной прессе критических материалов по отношению к власти, к военному руководству.
Реорганизация Осведомительного бюро ГУДП МВД в Бюро печати была предпринята с учетом возрастания значения информирования населения, осуществлявшегося и в условиях войны в основном средствами массовой печати.
Автор пришел к выводу, что попытки МВД инициировать принятие нормативного акта, который бы более четко регулировал взаимоотношения Бюро печати с органами периодической печати, не удались. Это было одной из причин низкой эффективности контроля со стороны власти за характером информации, распространяемой органами периодической печати во время войны. Так же не было нормативно закреплено и урегулировано взаимодействие Осведомительного бюро, Бюро печати с другими
министерствами и подразделениями. Это негативно влияло на качество, количество получаемой ими информации, снижало степень оперативности ее распространения.
Диссертант доказывает, что Осведомительное бюро, Бюро печати, будучи структурными подразделениями МВД, не предпринимали никаких специальных организационно-правовых мер с целью оградить полицию от часто незаслуженной критики в периодической печати, не способствовали формированию положительного образа полиции, полицейских служащих в общественном мнении.
Во втором параграфе - Главное управление по делам печати МВД в осуществлении общей и военной цензуры — исследуется деятельность ГУДП МВД в период Первой мировой войны по осуществлению общей и военной цензуры.
В условиях войны для власти очень важно было консолидировать общество для преодоления всех трудностей ее ведения, предотвращения проявления массового недовольства, социального взрыва. Существенную роль в этом должна была сыграть политика власти по отношению к средствам массовой печати.
В июле 1914 г. при ГУДП МВД был создан Особый комитет народных изданий, на который возлагался выпуск массовой «народной» литературы военно-патриотического характера.
На основании статьи 37 Основных Законов издания 1906 г. от 20 июля 1914 г. вводилось в действие «Временное положение о военной цензуре», которое определяло общие задачи военной цензуры. Министру внутренних дел предоставлялось право запрещать после объявления мобилизации и во время войны сообщений, касающихся внешней безопасности России или состояния ее вооруженных сил. Главнокомандующему или командующему отдельной армией в случае необходимости, предоставлялось право запрещать на определенный срок различные собрания, приостанавливать повременные издания, а также передачу почтовых отправлений и телеграмм. Военной цензуре согласно положению не подлежали все правительственные издания, научные труды академий, университетов и других высших государственных учебных заведений.
В начале декабря 1914 г. на имя министра внутренних дел поступил отчет о деятельности ГУДП МВД Российской империи, в котором сообщалось, что оно участвует в выполнении двух основных задач: во-первых, в выработке особых, вызванных военным временем правил о печати и, во-вторых, в ознакомлении населения империи с ходом военных событий и вызванных войной правительственных мероприятиях. По мнению автора, этот отчет явился ярким примером той немаловажной роли, которую правительство возложило на ГУДП в период военных действий.
Патриотический подъем, царивший в российском обществе в начале войны, нашел свое отражение и в публикациях периодической печати. Даже оппозиция в Государственной Думе за исключением пяти депутатов из фракции социал-демократов заявила о своей безусловной поддержке
правительства. Органы массовой печати близкие к думской оппозиции, ранее активно критиковавшие власть, включились в пропагандистскую компанию по объяснению справедливого характера войны со стороны России. Поэтому легальная печать в начальный период войны не испытывала существенных ограничений со стороны ГУДП. Необходимость введения военной цензуры никем не подвергалась сомнению.
27 июля 1915 г. ГУДП издает инструкцию военным цензорам, содержащую ряд норм, которыми они обязаны были руководствоваться. Автор считает, что эта инструкция явилась первым шагом к систематизации обязанностей и организации порядка деятельности военных цензоров.
Дискредитация царской власти во многих органах периодической печати, способствовала ее падению в конце февраля, начале марта 1917 г. Очень многие газеты приветствовали начало революции. Ни военная цензура, ни ГУДП не могли предотвратить быстрое распространение сведений о революционных событиях в стране.
3 марта 1917 г. Временное правительство в своей декларации объявило о полной свободе слова и печати. 8 марта 1917 г. ГУДП МВД было упразднено. Вместе с ним прекратили свою деятельность комитеты, цензоры, Бюро печати.
Автор доказывает, что правительство не осознало всей опасности углубления социально-политического кризиса, усиление которого, в определенной мере вызывалось негативным отношением значительной части средств массовой печати к существующей власти. Главное управление по делам печати Министерства внутренних дел Российской империи не нашло эффективных организационно-правовых мер чтобы ограничить влияние оппозиционной печати в условиях войны, когда неизбежно должно происходить ограничение политических прав и свобод, в том числе свободы печати.
В заключении диссертации подводятся общие итоги проведенного исследования и излагаются основные его результаты. Проведенное исследование показывает роль МВД Российской империи в организации контроля над производством и распространением печатной продукции, за деятельностью органов периодической печати.
Проводя в диссертации анализ нормативных правовых актов, следует отметить, что ГУДП МВД Российской империи проводило политику гибкого реагирования в области контроля за печатью, сочетая различные меры, в том числе запретительные и административные, с учетом внутриполитической ситуации в стране. Оно являлось центральным органом осуществляющим контроль за печатью, информирующим государственные органы об оценке их деятельности в периодической печати.
Созданное Осведомительного бюро при Главном управлении по делам печати было призвано решить эту задачу, публикуя в официальной прессе сведения о деятельности правительственных органов и опровержения сообщений печатных изданий, не соответствующих действительности или не устраивающих власть. Существование такого подразделения как
Осведомительное бюро во время активизации общественно-политической жизни в стране подтверждало признание властью силы общественного мнения.
В начале второй половины XIX века власть стала рассматривать печать как важный фактор в формировании общественного мнения. Контроль за печатью, цензурные функции были переданы из ведения Министерства народного просвещения в МВД, прежде всего потому, что цензура перестала рассматриваться как часть процесса идеологического воспитания, и стала важной частью его внутренней политики.
В диссертации проводится анализ нормативных правовых актов, регулировавших деятельность ГУДГТ МВД. При этом большое внимание уделяется ранее не изученным правовым актам (постановления, циркуляры). Важную роль играли ведомственные нормативные акты, многие из которых не подлежали опубликованию в прессе.
В условиях проведенной реформы органов внутренних дел общественный контроль над деятельностью полиции и взаимодействие со средствами массовой информации являются важным условием ее эффективности. Необходимо четко определить механизм оценки обществом деятельности полиции, порядок работы соответствующий общественных организаций, в том числе взаимодействующих с пресс-центрами и информационными бюро подразделений системы МВД.
Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для повышения эффективности этой деятельности, а так же для совершенствования ведомственной печати Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Основные положения диссертации отражены в семи научных статьях, общим объемом 2,61 п.л. Из них четыре статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК, объемом 1,66 п.л.
Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:
1. Амбросьев A.B. Роль Министерства внутренних дел в цензурной политике до образования Главного управления по делам печати // Российский следователь. 2010. № 21. - 0,29 п.л.
2. Амбросьев A.B. Осведомительное бюро при Главном управлении по делам печати Министерства внутренних дел Российской империи: структура и организация деятельности // История государства и права. 2011. -№ 17. -0,58 п.л.
3. Амбросьев A.B. Нормативное правовое регулирование деятельности Главного управления по делам печати Министерства внутренних дел Российской империи второй половины XIX - начала XX вв. // История государства и права. 2012. № 5. - 0,54 п.л.
4. Амбросьев A.B. Деятельность Главного управления по делам печати по контролю за средствами массовой информации и распространению
печатной продукции // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 12. — 0,25 п.л.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
5. Амбросъев A.B. Организационные основы деятельности Главного управления по делам печати Министерства внутренних дел Российской империи // Трансформация государства и гражданского общества в условиях глобальных вызовов XXI века. Материалы научно — практической конференции. - Орел: Изд-во «ОРАГС», 2011. - 0,33 п.л.
6. Амбросьев A.B. Организационно-правовые основы деятельности Осведомительного бюро при Главном управлении по делам печати Министерства внутренних дел Российской империи // Соблюдение законности и обеспечение правопорядка в деятельности органов внутренних дел. Сборник трудов межвузовского научного семинара. -М., 2011. - 0,25 п.л.
7. Амбросьев A.B. Структура и правовые основы деятельности Главного управления по делам печати Министерства внутренних дел Российской империи 1865-1917 гг. // Проблемы совершенствования организационно-правовых основ управления органами внутренних дел. Материалы научно-практической конференции слушателей и адъюнктов. — М.: Изд-во «Спутник», 2011. - 0,37 пл.
XI. оз.
Подписано в печать Заказ № 262Л2 . Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,5 Тираж 100 экз. Отпечатано в типографии ООО «Аналитик» г. Москва, Ленинградское шоссе, д. 18
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовые основы деятельности Главного управления по делам печати Министерства внутренних дел Российской империи»
61 12-12/650
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
АМБРОСЬЕВ Андрей Валентинович
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО ДЕЛАМ ПЕЧАТИ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1865-1917 гг.)
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент Борисов Александр Владимирович
Москва »2012
[ученый секретарь
Академии управления М8Д России,
Академии упразж от......оЗ 201Яг,
ДРЬ
V« | <0 гл
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ..........................................................................3
Глава I. ОРГАНИЗАЦИЯ И НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО ДЕЛАМ ПЕЧАТИ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1865-1906 гг.).....................................15
§1. Роль МВД в цензурной политике до образования Главного
управления по делам печати.................................................15
§2. Организационные основы деятельности Главного управления по
делам печати МВД..............................................................40
§3. Нормативное правовое регулирование деятельности Главного
управления по делам печати МВД...........................................63
Глава И. ГЛАВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПО ДЕЛАМ ПЕЧАТИ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ГОСУДАРСТВЕННОМ
МЕХАНИЗМЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1906-1917 гг.)...............91
§1. Деятельность Главного управления по делам печати МВД по контролю за средствами массовой информации и распространению
печатной продукции.............................................................91
§2. Осведомительное бюро Главного управления по делам печати и его роль в обеспечении информационной политики правительства и
МВД.............................................................................112
Глава III. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО ДЕЛАМ ПЕЧАТИ МИНИСТЕРСТВА
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ПЕРИОД ПЕРВОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ........129
§ 1. Создание Бюро печати МВД: структура, функции, компетенция... 129 §2. Главное управление по делам печати МВД в осуществлении общей и
военной цензуры..............................................................145
ЗАКЛЮЧЕНИЕ...........................................................................164
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК.................................................169
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертации. В условиях информационного общества средства массовой информации играют важнейшую роль в преобразовании, модернизации жизни общества и государства. Федеральный закон «О полиции» предусматривает, что общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел1.
В современных условиях все органы власти и управления имеют подразделения по связям с общественностью, по учету общественного мнения. В их число входит Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации Министерства внутренних дел Российской Федерации (УОС МВД России). Оно обеспечивает и осуществляет в пределах своей компетенции функции, возложенные на МВД России по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию деятельности органов внутренних дел в информационной сфере.
Структурным подразделением УОС МВД России является пресс-центр МВД России, в задачи которого входит обеспечение связей с прессой, участие в процессе формирования объективного общественного мнения о деятельности органов внутренних дел и проведение общественно-информационных мероприятий в области профилактики правонарушений.
Необходимость в постоянном совершенствовании деятельности этих подразделений предполагает, в частности, обращение к историческому опыту, накопленному в сфере взаимодействия с органами массовой печати
1 О полиции: фед. закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (в ред. Фед. закона от 06.12.2011 г.) // Рос. газ. - 2011. - 8 февр. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №7. Ст. 900; 2011. №27. Ст. 3880; 2011. №27. Ст. 3881; 2011. №30 (ч. 1.) Ст. 4595; 2011. №48. Ст. 6730; 2011. №49 (ч. 1.) Ст. 7018; 2011. № 49 (ч. 1.) Ст. 7020; 2011. № 49 (ч. 5.) Ст. 7067; 2011. № 50. Ст. 7352.
Главного управления по делам печати (далее - ГУДП) Министерства внутренних дел (далее - МВД) Российской империи и входивших в его состав Осведомительного бюро и Бюро печати. Использование и обобщение этого опыта является одним из условий совершенствования деятельности структурных подразделений системы МВД Российской Федерации, отвечающих за связь с общественностью, участвующих в учете и формировании общественного мнения.
Создание ГУДП МВД было во многом связано с тем, что в начале 60-х гг. XIX в. происходит определенная информационная революция: развивается телеграф, телефонная связь. Разрешается розничная продажа газет, журналов, что повлияло на характер деятельности и, прежде всего, на мобильность средств массовой печати. Это приводило к повышению их роли в общественно-политической жизни страны. Аналогичные процессы наблюдаются и в настоящее время, - расширяется всемирная сеть Интернет, совершенствуются технические средства связи, что порождает новые проблемы, решение которых возможно и с использованием исторического опыта.
В связи с этим выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, представляют определенный теоретический и практический интерес для МВД Российской Федерации, современной российской полиции.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы организации деятельности органов цензуры, а также роли МВД в осуществлении цензурной политики, контроля за печатью рассматривались учеными дореволюционной России, такими, как К.К. Арсеньев, Г.А. Джаншиев, М.Н. Катков, М.К. Лемке, М.А. Скабичевский, П.С. Усов, П.К. Щебальский, H.A. Энгельгардт1.
1 Арсеньев К.К. Законодательство о печати. - СПб., 1903; Щебальский П.К. Исторические сведения о цензуре. - М., 1868; Усов П.С. Цензурная реформа 1862 г. // Вестник Европы. - Т. 3. Кн. 5, 6. 1882; Скабичевский М.А. Очерки истории русской цензуры. - СПб., 1892; Лемке М.К. Эпоха цензурных
Этих авторов объединяло то, что цензурную реформу 1865 г., в ходе которой создается ГУДП МВД, они рассматривали в контексте прогрессивных буржуазных реформ 1860-1870 гг. При этом К.К. Арсеньев, М.Н. Катков и П.К. Щебальский не без основания считали, что инициатором организации смягчения цензурной политики была сама верховная, власть. Они традиционно много писали о положительной роли в проведении цензурной реформы министра внутренних дел П.А. Валуева.
Такие авторы, как Г.А. Джаншиев, М.К. Лемке, М.А. Скабичевский рассматривали цензурную реформу 1865 г. и создание ГУДП как следствие борьбы прогрессивной общественности за свободу печати. Эти авторы много писали о проблеме создания ГУДП МВД и гораздо меньше обращали внимание на деятельность этого учреждения.
Исследования в этой области активизировались после отмены предварительной цензуры и провозглашения свободы печати в 1905 г. Деятельность цензурных учреждений, в том числе ГУДП в своих работах рассматривали А.Н. Котович, С.Р. Минцлов, В.А. Розенберг, H.A. Рубакин, С.И. Уманец, В.Е. Якушкин1. В отличие от предшественников эти авторы писали в основном о непосредственной деятельности ГУДП МВД, о его роли в осуществлении политики власти по отношению к печати, а тем самым и роли в борьбе с распространением либеральных, демократических, революционных идей в России. При этом оценки могли быть самыми противоположными: от обвинения ГУДП МВД дел в слабом
реформ 1859 - 1865 гг.. - СПб., 1904; Джаншиев Г.А. Эпохи великих реформ. - М., 2008; Энгельгардт H.A. Очерк истории русской цензуры в связи с развитием печати (1703-1903). - СПб., 1904; Катков М.Н. О печати. - М., 1905.
1 Якушкин В.Е., Розенберг В.А. Русская печать в прошлом и настоящем. -М., 1905; Котович А.Н. Духовная цензура в России (1799-1855). - СПб., 1909; Уманец С.И. Из прошлого нашей цензуры // Наша старина. - №10. 1915; Рубакин H.A. Книжный поток: Факты и цифры из истории книжного дела в России за последние 15 лет // Русская мысль. - №3.1903; Минцлов С.Р. 14 месяцев «свободы печати». 17 октября 1905 - 1 января 1907 г. Заметки библиографа // Былое. - СПб., 1907.
противодействии распространению антиправительственных идей через средства периодической печати, до упреков в излишней опеке над органами печати и в избыточном ограничении прав на свободу слова.
Советская историческая наука много внимания уделяла развитию общественно-политической мысли, особенно революционно-демократической, а также рассматривала деятельность государственных учреждений по контролю за печатью как важное направление внутренней политики царизма. Данная политика рассматривалась, как правило, только как реакционная. Это не позволяло увидеть многие особенности и многохарактерную направленность взаимодействия власти и органов массовой печати.
Много внимания уделено анализу политики власти по отношению к печати в работах П.А. Зайончковского, И.В. Оржеховского, В.Г. Чернухи, которые одними из первых в советской исторической науке рассматривали деятельность ГУДП МВД1.
Деятельность ГУДП МВД дел нашла отражение в работах авторов, писавших по истории отечественной печати, журналистики, публицистики, истории книжного дела, таких, как А.Ф. Бережной, М.Н. Ганфман, H.A. Гринченко, Б.Н. Земцов, В.Е. Кельнер, Э.В. Летенков, A.B. Лихоманов, Н.Г. Патрушева, И.П. Фут, И.В. Шестакова2. Указанные авторы
1 Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х гг. // Московский университет. - М.,1964; Оржеховский И.В. Администрация и печать между двумя революционными ситуациями (1866-1878гг.) // Лекции по спецкурсу. - Г., 1973; Волк С.С. Народная воля. - М-Л., 1866; Чернуха В.Г. Главное управление по делам печати в 1865-1881 гг. // Книжное дело в России во второй половине XIX - начале XX в. Сборник научных трудов. - Вып. 6. - СПб., 1992.
2 Бережной А.Ф. Русская легальная печать в годы первой мировой войны // Ленинградский университет. - Л., 1975; Летенков Э.В. Из истории политики русского царизма в области печати (1905-1917гг.): дис. ... канд. истор. наук. - Л., 1974; Лихоманов A.B. Особое совещание по составлению нового устава о печати 1905 г.: персональный состав // Книжное дело в России во второй половине XIX - начале XX вв. Сборник научных трудов. - Вып. 2. - СПб.,
рассматривали не только историю развития дореволюционной печати и журналистики, но и ставили проблемы взаимоотношений власти и средств массовой печати. Так И.П. Фут рассматривал различные меры, которые использовали авторы и редакторы периодических изданий, чтобы обойти цензурные органы.
Интересный анализ цензурной практики власти содержится в работах, посвященных массовой литературе конца XIX - начала XX вв. -Н.М. Зоркой, Г.Ю. Стернина1.
Н.Г. Патрушева исследовала деятельность центральных учреждений цензурного ведомства, проводила анализ отчетов ГУДП МВД, уделяла внимание проблемам взаимоотношений средств массовой печати и цензурных органов. Она приводила статистические данные объемов печатной продукции, штатной численности цензурного ведомства в
2005; Лихоманов A.B. Требования к редакторам периодических изданий как элемент цензурной политики России в 1905-19017 гг. // Книжное дело в России во второй половине XIX - начале XX вв. Сборник научных трудов. -Вып. 14. - СПб., 2008; Лихоманов A.B. «Комиссия ДФ. Кобеко» по составлению нового устава о печати (10 февраля - 18 декабря 1905г.) // На подступах к спецхрану. Сборник научных трудов. - СПб., 1995; ГанфманМ.Н. Явочный период свободы столичной печати. В кн.: Свобода печати при обновленном строе. - СПб., 1912; Земцов Б.Н. Третьеиюньский переворот // История государства и права. - №14. - М., 2011; Шестакова И.В. К истории законопроекта о печати от 26 апреля 1914 г. // Ученые записки ЛГПИ им. А.И. Герцена. Ленинградский педагогический институт. Т. 298. -Л., 1971; Гринченко H.A., Патрушева Н.Г. Центральные учреждения цензурного ведомства (1808-1917) // Книжное дело в России в XIX - начале XX в. Сборник научных трудов. - СПб., 2008; Фут И.П. Контрцензура: авторы против цензоров в России XIX в. // Книжное дело в России во второй половине XIX - начале XX вв. Сборник научных трудов. - Вып. 12. - СПб., 2004.
1 Зоркая Н.М. На рубеже столетий. У истоков массового искусства в России 1900-1910 гг. // Наука. - М., 1976; СтернинГ.Ю. Художественная жизнь России начала XX в. - СПб., 1976.
различные периоды, так как их развитие во многом определялось степенью свободы печати, цензурным режимом1.
И.И. Фролова акцентирует внимание на истории производства и распространения книги, однако, в работе достаточно широко представлены документы ГУДП МВД и других ведомств, имевших отношение к издательскому и книготорговому делу2.
Следует отметить, что перечисленные авторы, касаясь истории ГУДП МВД, практически не рассматривали организационно-правовые основы его деятельности, роль в государственном механизме. Это не позволяло более подробно выявить его значение в проведении внутренней политики.
Для данной работы определенное значение имела археографическая работа Л.И. Полянской, которая впервые провела анализ и описание фонда ГУДП МВД и выявила принципы его формирования3. Это способствовало поиску новых архивных документов о его деятельности.
Деятельность ГУДП МВД дел частично рассматривалась в работах, посвященных истории МВД, в частности, в трудах А.В.Борисова, А.П. Дугина, Т.И. Желудковой, В.В. Лысенко, А.Я. Малыгина, P.C. Мулукаева, Д.С. Рыжова, Ю.В. Рыжовой, М.И. Сизикова,
1 Патрушева Н.Г. Отчеты цензурных учреждений второй половины XIX -начала XX вв. как источник по истории надзора за издательским и книготорговым делом в Российской империи // Книжное дело в России во второй половине XIX - начале XX вв. Сборник научных трудов. - Вып. 15. -СПб., 2010; Патрушева Н.Г. Проблемы взаимоотношений деятелей печати с цензурой в конце 1860-х - начале 1880-х гг. // Книжное дело в России во второй половине XIX - начале XX вв. Сборник научных трудов. - Вып. 8. -СПб., 1996; Патрушева Н.Г. История цензурных учреждений в России во второй половине XIX - начале XX вв. // Сборник научных трудов. - Вып. 10. - СПб., 2000.
2 Законодательство о печати. Книга в России: 1881-1895 // Под общ. ред. И.И. Фроловой. Российская национальная библиотека. - СПб., 1997.
3 Полянская Л.И. Архивный фонд Главного управления по делам печати. Обзор // Лит. Наследство. - М., 1935.
А.Е. Скрипилева, К.Г. Федорова, В.А. Шелкопляса, А.Н. Ярмыша и других1. Но нормативные правовые основы его организации, структура и главные задачи, выполняемые ГУДП МВД, в данных работах не исследовались. Они впервые рассматриваются в данной диссертации.
Хронологические рамки исследования охватывают период от создания ГУДП МВД 6 апреля 1865 г. до его ликвидации 27 апреля 1917 г. В работе так же рассматривается предшествующая деятельность МВД и других ведомств по организации цензуры и контроля за печатью. В хронологических рамках исследования выделяются два этапа деятельности ГУДП МВД, отраженные в соответствующих главах работы. Первый - 1865 - 1906 гг., в условиях абсолютной монархии и второй - 1906 - 1917 гг., когда данное учреждение действовало в условиях ограниченной (Думской) монархии. Отдельно рассмотрена деятельность ГУДП в особый период истории государства - в годы Первой мировой войны.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывавшиеся в процессе деятельности ГУДП МВД Российской империи.
1 МулукаевР.С. Полиция в России. - Н.Новгород., 1993; Мулукаев P.C. Общеуголовная полиция дореволюционной России. Её классовый характер. -М.: Академия МВД СССР., 1979; Борисов A.B. Полиция самодержавной России в первой четверти Х1Хв.: дис. ... канд. юрид. наук. - М.: Академия МВД., 1980; Сизиков М.И., Борисов A.B., Скрипилев А.Е. История полиции в России (1718- 1917гг.). - Вып.2. - М.: А.П.О., 1992; Полиция и милиция России: страницы истории // A.B. Борисов, А.Н. Дугин, А.Я. Малыгин и др. -М., 1995; Рыжов ДС. Борьба полиции России с профессиональной преступностью (1866 - 1917 гг.) - Самара., 2001; Рыжова Ю.В. Из истории цензурной политики МВД во второй половине 1850-х - конце 1860-х гг. // Органы внутренних дел и гражданское общество: проблемы взаимодействия в обеспечении безопасности личности, общества и государства. - М., 2010; Лысенко В.В. Полиция в дореволюционной России и противоправные проявления в области общественной нравственности (теоретический и историко - правовой анализ): дис. ... докт. юрид. наук. - СПб.: СПбУ МВД России, 1998; Федоров К.Г., ЯрмышА.Н. История полиции дореволюционной России. - Ростов-на-Дону., 1976; Шелкопляс В.А. Полицейская реформа в России в 60-х гг. XIX в. - Минск., 1981.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, другие документы, составлявшие правовую и организационную основу деятельности ГУДП МВД Российской империи.
Цели и задачи диссертации. Цель диссертации заключается в том, чтобы исследовать правовые и организационные основы деятельности ГУДП МВД Российской империи. Дать историко-правовую характеристику системы его подразделений, проанализировать формы, методы и принципы их работы.
Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
- раскрыть процесс формирования и развития правовых основ деятельности ГУДП МВД на основе ан�
