АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Юридическое обеспечение деятельности средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры в российском обществе»
На правах рукописи Исх. М> 43/9-639
от 16.02.2012 г.
СИВОХИН Максим Евгеньевич
ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ УРОВНЯ ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ В РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 МАР 2012
Москва-2012
005015673
Работа выполнена на кафедре истории государства и права Московского университета МВД России.
Научный руководитель: Заслуженный работник Высшей школы РФ,
доктор юридических наук, профессор Михайлова Наталья Владимировна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Защита диссертации состоится «29» марта 2012 г. в 11.00 на заседании диссертационного совета Д 203.019.01 при Московском университете МВД России по адресу: 117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д.12.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан «16» февраля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Печников Андрей Павлович
Заслуженный работник Высшей школы РФ, кандидат юридических наук, профессор Горшенева Ирина Аркадьевна
Ведущая организация:
Российская правовая академия Министерства юстиции РФ
кандидат юридических наук, доцент
И.И. Лизикова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Средства массовой информации играют существенную роль в формировании и развитии правовой культуры, которая имеет определяющее значение для становления и функционирования гражданского общества и правового государства. В Конституции Российской Федерации установлено, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». «Главное в правовом государстве, - как отметил Президент России, -это уровень правовой культуры граждан, их готовность следовать закону, видеть в этом свой непосредственный интерес... И нам нужно отладить таким образом систему правового просвещения, чтобы к ней были подключены школы, вузы, средства массовой информации».
Действенным фактором эффективности этой системы является совершенствование юридического обеспечения деятельности средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры. Базовые подходы к правовому регулированию деятельности средств массовой информации в указанной сфере определены в Приказе Президента РФ от 28 апреля 2011 г. № Пр-1168 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан».
Однако в современном российском законодательстве существуют пробелы, среди которых наиболее значимыми являются: отсутствие механизма правового регулирования, стимулирующего деятельность средств массовой информации по повышению эффективности правового информирования общества; определения регламентации правового статуса социально-правовой рекламы; требований законодателя к содержанию продукции средств массовой
информации; правового регламентирования условий для создания специализированных теле- и радиопрограмм, газет и журналов, интернет-ресурсов, направленных на повышение уровня правовой культуры.
Правовое регулирование и регламентация деятельности отечественных средств массовой информации по осуществлению правового информирования и повышению правовой культуры имеет значительный опыт, восходящий к различным периодам истории Российской империи и Советского государства, исследование которого, несомненно, поможет решить ряд проблем по совершенствованию законодательства, а также в сфере реализации права в рамках исследуемой проблемы.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность ис-торико-правового анализа юридического обеспечения деятельности средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры российского общества, она не подвергалась специальному исследованию. Проблема сущности правовой культуры в целом, ее особенностей в отечественном обществе изучалась в теоретическом и практическом плане, и в связи с этим затрагивалась роль средств массовой информации в процессе ее формирования. Государственно-правовые проблемы деятельности средств массовой информации как демократических институтов были рассмотрены в докторской диссертации М.А. Федотова, защищенной в период перестройки. В ряде учебных пособий по истории журналистики и государственной службы имеются ссылки на нормативные правовые акты, регулирующие деятельность средств массовой информации, как важнейшего социального института, выполняющего функцию поддержания правовой культуры.
Однако в целом степень научной разработанности заявленной темы не соответствует ее значимости, что обусловливает необходимость проведения исследования историко-правовых аспектов юридического обеспечения деятельности средств массовой информации по повышению правовой культуры отечественного общества. Данное обстоятельство определило не только выбор темы диссертационной работы, но и объект, и предмет исследования, а также цели и задачи работы.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования деятельности средств массовой информации, результатом которых является формирование правовой культуры российского общества.
Предмет исследования - правовое и организационное обеспечение деятельности средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры российского общества.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является выявление тенденций и закономерностей развития юридического обеспечения деятельности средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры в российском обществе, систематизация положительного опыта правового регулирования их функционирования в указанной сфере, накопленного на различных этапах развития отечественного государства, и определение возможности его использования в настоящее время.
Для раскрытия данной цели были сформулированы следующие задачи:
1. Рассмотреть основные понятия исследуемой проблематики, такие как «правовая культура», «правовое сознание», «правовое поведение», «массовая информация», «средства массовой информации»;
2. Проанализировать воззрения отечественных юристов на проблему воздействия средств массовой информации на развитие правовой культуры общества;
3. Выявить предпосылки генезиса и специфику правового регулирования деятельности отечественных средств массовой информации в их совокупности как единого процесса, влияющего на содержание и формы правовой культуры отечественного общества на различных исторических этапах его развития;
4. Изучить трансформацию правового регламентирования работы печатных средств массовой информации в Российской империи, Советском государстве и Российской Федерации и оценить влияние данного процесса на формирование правовой культуры;
5. Исследовать зависимость влияния специфики нормативного регулирования радио и телевидения в советском обществе на повышение уровня политической и правовой культуры; определить особенности и значение трансформации их правового статуса для поддержания правовой культуры в постсоветский период;
6. Рассмотреть становление правового регулирования включения интернет-ресурсов в систему средств массовой информации и их воздействия на формирование правовой культуры, предполагающей участие граждан в общественной жизни посредством доступных информационных сетей.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют принципы системности, историзма и объективности. При рассмотрении конкретных задач использовались методы, уже апробированные историко-правовой наукой: формально-юридической реконструкции, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-логический. Построение
работы на основе принципа историзма позволило рассмотреть эволюцию проблемы, а также исследовать особенности нормативного правового регулирования деятельности средств массовой информации по поддержанию правовой культуры в зависимости от объективно меняющихся условий его развития.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных правоведов И.А. Ильина, Б.А. Кистяковского, П.И. Новгородцева, Л.И. Петра-жицкого и др. Также учитывались выводы и положения советских и современных российских ученых-теоретиков и историков права: Е.В. Аграновской, С.С. Алексеева, И.Л. Бачило, В.М. Боера, A.M. Величко, А.Б. Венгерова, И.А. Горшеневой, И.А. Крыгиной, В.М. Курицына, В.П. Малахова, Н.В. Михайловой, А.П. Печникова, A.C. Прудникова, В.П. Сальникова и др.
Источниковая база исследования составляет обширный комплекс материалов, который условно может быть разделен на три группы. Первую группу источников составили законодательные и нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность средств массовой информации по повышению правовой культуры российского общества. К ним относятся опубликованные законодательные акты Российской империи, содержащиеся в Полном собрании законов Российской империи, Своде законов Российской империи. В эту же группу входит законодательство Советского государства и современной России.
Вторая группа источников включает в себя материалы Российского государственного исторического архива (РГИА), а именно: Ф. 733 - Департамента народного просвещения, Ф. 776 - Главного управления по делам печати, Ф. 777 - Санкт-Петербургского цензурного комитета, Ф. 1163 - Комитета охранения общей безопасности.
Третью группу источников составили опубликованные документы научных комиссий, университетов, общественных организаций: законодательные проекты, официальная переписка, постановления и резолюции съездов, научных конференций, семинаров по вопросам участия средств массовой информации в деле повышения правовой культуры российского общества.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые проведен комплексный историко-правовой анализ проблемы юридического обеспечения деятельности средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры российского общества. Исследование не ограничено узкими рамками конкретно-исторического этапа российской государственности, в нем рассматривается нормативно-правовое регулирование деятельности средств массовой информации как единый процесс, юридически обеспечивающий воздействие средств массовой информации на формирование правовой культуры, с момента их возникновения до настоящего времени.
В диссертации выявляются особенности правового статуса и правового регламентирования соответствующей деятельности средств массовой информации в зависимости от характера источника и носителя информации - печати, радио, телевидения, интернет-ресурсов. При этом проблема деятельности интернет-ресурсов в системе средств массовой информации по повышению правовой культуры анализируется впервые.
Новизна исследования состоит также в изучении взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации с целью формирования модели правомерного поведения, как сотрудников МВД России, так и населения.
Определенную новизну работе придает использование архивных материалов, отражающих работу государственных органов Российской империи, направленную на поддержание правовой культуры общества.
Проведенное исследование позволило сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. Правовая культура имеет своим истоком внутренне присущие человеку смыслы, средства и формы правосознания, по содержанию универсальные для всех народов, однако в процессе формирования на нее влияют исторически конкретные, системообразующие факторы, важнейшим из которых при переходе к современной стадии развития человечества становятся средства массовой информации, что обуславливает необходимость юридического обеспечения их деятельности.
2. Сущностная черта средств массовой информации, характеризующая направленность на донесение информации до неограниченного круга лиц, определяет содержание их правового регулирования государством, имеющее целью консолидацию общества и укрепление власти посредством повышения правовой культуры населения.
3. Создание средств массовой информации в Российской империи было инициировано государством и началось с учреждения официальных ведомственных изданий, имевших целью информирование, в том числе и правовое. Развитие средств массовой информации осуществлялось также на основе регистрации и цензурирования независимой печати, что позволяло не только распространять правовые знания, но и ограничивать информацию, негативно влияющую на правосознание общества.
4. С установлением Советской власти Декретом о печати 1917 г. вводится государственная монополия на средства массовой информации, однако в период НЭПа допускалась регистрация негосударственных средств массовой информации. Затем в 1930-е гг. складывается внеправовой режим контроля над средствами массовой информации со стороны правящей партии, который формировал необходимый для функционирования Советской власти уровень правовой культуры населения. Правовой порядок деятельности средств массовой информации устанавливался посредством издания подзаконных нормативных актов цензурными ведомствами СССР. В условиях кризиса советской государственности происходит переход к законодательному регулированию деятельности средств массовой информации.
5. Рассосредоточенность в различных законодательных и подзаконных актах правовых норм, регламентирующих деятельность средств массовой информации в Российской Федерации, негативно влияет на эффективность их деятельности, в том числе по повышению правовой культуры.
6. Правовое регламентирование средств массовой информации в условиях современного гражданского общества в России характеризуется требованием к обязательному информированию граждан о принятых органами государственной власти нормативных правовых актах путем их опубликования в печатных средствах массовой информации, как на федеральном, так и на местном уровне.
7. Правовое регулирование деятельности радио и телевидения в условиях формирования правового государства обеспечивает реализацию конституционного права на информацию, доступность информации, создает единое информационное пространство, что является определяющим условием для повышения уровня правовой культуры в российском обществе.
8. Интернет-ресурсы законодательно отнесены к категории средств массовой информации при условии их регистрации в качестве таковых, однако их функционирование имеет свои особенности, которые не отражены в законодательстве Российской Федерации, что ограничивает их возможности по воспитанию правовой культуры общества.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно является вкладом в развитие научных знаний о юридическом обеспечении деятельности средств массовой информации в деле повышения уровня правовой культуры российского общества. Исследование дополняет и обновляет существующие теоретические представления по вопросам правового регулирования средств массовой информации, направленного на выполнение ими задач распространения правовой информации и формирования правовой культуры гражданского общества.
Материалы исследования могут быть использованы в преподавании учебных дисциплин «История отечественного государства и права», «История», «История органов внутренних дел», а также при изучении истории развития отдельных отраслей права и средств массовой информации.
Опираясь на историко-правовой опыт юридического обеспечения деятельности средств массовой информации по повышению правовой культуры, можно внести следующие предложения по совершенствованию современного законодательства и правоприменительной деятельности:
1. Главу I «Общие положения» Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» дополнить статьей, определяющей задачи деятельности средств массовой информации, среди которых была бы названа задача «повышения уровня правовой культуры российского общества».
2. Создать финансируемый государством центр координации теоретических исследований и практической деятельности специализированных и общедоступных средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры современного российского общества.
3. Включить в перечень социально-значимых программ, содержащихся в п. 1 приложения Лг° 3 к Приказу Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям от 5 апреля 2006 г. № 46 «Об организации работы по предоставлению государственной поддержки в сфере электронных средств массовой информации» программы, направленные на «повышение правовой информированности и правовой культуры российского общества».
4. Создать наблюдательные общественные советы для осуществления экспертизы содержания телерадиовещательной продукции, в том числе, и с точки зрения соответствия требованиям повышения правовой культуры гражданского общества.
5. Разработать и принять нормативный правовой акт, определяющий правовой режим функционирования информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в том числе устанавливающий порядок осуществления правового информирования общества и развития правовой культуры с его помощью.
6. В целях преодоления рассосредоточенности правовых норм, имеющих предметом регулирования общественные отношения в сфере средств массовой информации, осуществить систематизацию отечественного законодательства, регламентирующего деятельность средств массовой информации.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре истории государства и права Московского университета МВД России. Положения, представленные в настоящем исследова-
нии, нашли свое отражение в научных публикациях автора. Идеи диссертационного исследования обсуждались на методологическом семинаре, проведенном на кафедре истории государства и права Московского университета МВД России на тему: «Теоретико-правовые основы методологии историко-правовых исследований правоохранительной деятельности» (И января 2012 г.), на круглом столе кафедры истории государства и права Московского университета МВД России на тему: «Фактор самобытности российского исторического процесса» (17 ноября 2011 г.), а также излагались на научно-практической конференции на тему: «Тенденции развития современного права» (Московский университет МВД России, 23 ноября 2011 г.). Основные положения диссертации внедрены в учебный процесс кафедры истории государства и права Московского университета МВД России, в научно-исследовательскую деятельность Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, а также в практическую деятельность Правового управления Федеральной службы судебных приставов.
Структура исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, показана степень ее разработанности, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, обозначен методологический инструментарий, применяемый в работе, охарактеризована теоретическая база и круг использованных источников, раскрыты научная новизна, теоретическое и практическое значение исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, приведены сведения по апробации достигнутых научных результатов, сообщается о структуре диссертации.
Глава первая «Теоретико-правовые основы и трансформация правового регулирования деятельности средств массовой информации как одного из важнейших факторов повышения уровня правовой культуры»
включает три параграфа.
В первом параграфе «Понятийный аппарат исследуемой проблематики» проведен анализ понятий «правовая культура», «правовое сознание», «правовое поведение», «массовая информация», «средства массовой информации» с учетом объективно присущего им полисемантизма и идеологической многозначности.
Содержание понятий «правовая культура», «правовое сознание», «правовое поведение» проистекает из диалектики естественного права и позитивного закона и базируется на том, что закон и его применение призваны обеспечить реализацию естественного права каждой конкретной личности без ущерба для этих прав применительно к другим личностям.
Структура правовой культуры включает такие составляющие, как правовая система регулятивов, правовая духовность (правосознание) и сложившаяся
правовая практика. Определяющим компонентом правовой культуры, встроенным в общественное сознание в целом, проявляющимся не только в правовых, но и в политических, экономических и иных социальных отношениях, является правосознание. Базовые установки правосознания - негативность (как реакция на нарушения правопорядка) и формализм (как установка правового существа на форму, определенным образом структурированную) в современных обществах реализуются не только в сознании индивида, но и в общественном сознании через деятельность средств массовой информации, выполняющих информационно-аналитическую и регулятивную функции.
Важную роль в исследуемой проблематике в условиях интерактивной информационной среды играет понятие «правовое поведение», которое характеризует динамическую составляющую правовой культуры. Под правовым поведением понимается совокупность моделей, т.е. систем поступков и стереотипов поведения, характеризующих участие граждан в правовых отношениях, формирующихся под воздействием, наряду с другими факторами, и средств массовой информации, в том числе, при активном участии зрителей и слушателей в проведении теле- и радиопередач, отражающих правовую тематику.
Понятия «правовая культура», «правовое сознание», «правовое поведение», сформулированные юридической наукой, используются в законодательной практике, однако четкого установленного определения их содержания в законе не дается. А в отношении понятий «массовая информация» и «средство массовой информации» законодатель делает попытку определения их содержания непосредственно в законе. Юридическая дефиниция «средства массовой информации» на уровне отечественного законодательства была впервые пред-
принята в Законе СССР от 12 июня 1990 г. № 1552-1 «О печати и других средствах массовой информации».
Действующий Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» помимо понятия «средства массовой информации» вводит понятие «массовая информация», которое закладывает качественный критерий, определяющий массовую информацию не по количеству пользователей этой информации, а потому, что она предназначена для неограниченного количества таких пользователей. Федеральный закон от 14 июня 2011 г. № 142-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации» дополняет определение понятия «средства массовой информации», внося в него такую форму распространения массовой информации, как сетевое издание.
Во втором параграфе «Проблема воздействия средств массовой информации на развитие правовой культуры общества в отечественной правовой мысли» освещаются представления российских юристов о взаимодействии общественности и средств массовой информации в процессе развития правовой культуры. В нем прослежено поэтапное отражение отечественной правовой и политической мыслью процесса изменения функций средств массовой информации, сопровождавшего трансформацию подданнической, поддерживавшей сакральную легитимацию власти и закреплявшей сословные привилегии правовой культуры, в правовую культуру формирующегося гражданского общества.
Задачу формирования новой правовой культуры, отвечавшей потребностям пореформенной России, поставили в своих работах правоведы второй по-
ловины XIX - начала XX вв. - Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев, И.А. Ильин, Л.И. Петражицкий, Б.А. Кистяковский. Однако в либеральной среде консолидированной точки зрения на печать, как на инструмент формирования правосознания гражданского общества, в данный период не сложилось, вследствие критики цензуры либеральной интеллигенцией, а также в связи с отсутствием механизма учета предложений, высказанных на страницах юридических журналов и общедоступной печати при обсуждении основных направлений совершенствования действовавшего законодательства.
Иной была позиция в отношении функций средств массовой информации нелегальной революционно-демократической общественности. Лидер большевиков В.И. Ульянов-Ленин активно отстаивал и проводил в жизнь концепцию использования революционной печати как средства агитации и пропаганды против существующего режима. После прихода к власти большевики активно способствовали реализации агитационно-пропагандистских функций печати и радио для формирования революционного общественного сознания, отождествлявшего право и силу. В Советском государстве средствами массовой информации в сознании общественности поддерживался позитивистский подход к представлению о праве как совокупности правил поведения, установленных и поддерживаемых принудительно государством в интересах трудящихся.
В современной России востребованной стала концепция правосознания гражданского общества, созданная ранее отечественными правоведами. В трудах М.А. Федотова, А.П. Семитко, И.Л. Бачило, Н.И. Матузова, A.B. Малько, И.А. Крыгиной, О.И. Цыбулевской и О.В. Власовой сформировалось новое понимание функций средств массовой информации, согласно которому интеграция общества в современном мире неотделима от демократического процесса и
формирования демократического правосознания. Средства массовой информации выступают в ней основным гарантом информационного обеспечения этих процессов.
По мнению современных исследователей, юридическое обеспечение их функционирования должно основываться на принципе свободы и независимости деятельности по сбору и предоставлению информации и обеспечивать наличие механизмов, позволяющих ограничивать информацию, распространение которой способствует нарушению нормативных правовых актов и оказывает негативное воздействие на состояние правовой культуры российского общества.
В третьем параграфе «Правовое регулирование деятельности средств массовой информации на различных этапах развития российской государственности» исследованы этапы развития правового регулирования деятельности средств массовой информации, как одного из действенных факторов повышения правовой культуры.
В Российской империи власть инициировала и активно использовала периодическую печать для правового информирования населения и поддержания правовой культуры, носившей подданнический характер. Основным средством, регулирующим содержание информационного поля, была цензура, введенная Указом 1796 г.
Нормативной базой регулирования деятельности средств массовой информации явилось специальное законодательство, включившее Уставы о цензуре 1804, 1826, 1828 гг.; Указы «О некоторых переменах и дополнениях действующих цензурных постановлений» и «О даровании некоторых облегчений и удобств отечественной печати» от 6 апреля 1865 г.; Указ «О временных прави-
лах о повременных изданиях» от 24 ноября 1905 г., а также значительное число циркуляров министерств внутренних дел и народного просвещения.
Несмотря на определенную жесткость цензуры, либеральные издания оказали значительное влияние на формирование правовой культуры российского общества. Законодательство о печати в период революционных событий 1905-1907 гг. было направлено на либерализацию требований к периодическим изданиям, на допущение формирования правовой и политической культуры российского общества, и, вместе с тем, содержало механизмы ограничения распространения информации, которая могла бы способствовать нарушению закона.
Необходимость формирования новой революционной правовой культуры в условиях становления советской власти приводит к установлению государственной монополии на средства массовой информации. Декрет СНК РСФСР от 28 октября 1917 г. «О печати» положил начало борьбе со средствами массовой информации, оппозиционными Советской власти. Установленная последующими декретами государственная монополия на печать была смягчена в период НЭПа, когда допускалась регистрация негосударственных газет, журналов.
В 1930-е гг. складывается внеправовой режим контроля над средствами массовой информации со стороны правящей партии. Основными идеями марксизма-ленинизма, активно внедрявшимися в сознание масс с помощью средств массовой информации, стали идеи революционной законности и революционного правопорядка, классовой сущности права. Порядок деятельности средств массовой информации устанавливался посредством издания подзаконных нормативных актов цензурными ведомствами СССР. В условиях кризиса советской
государственности происходит переход к законодательному регулированию деятельности средств массовой информации (Закон СССР от 12 июня 1990 г. Л» 1552-1 «О печати и других средствах массовой информации»).
В современной России правовые основы регулирования деятельности средств массовой информации были заложены Законом РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации».
Глава вторая «Развитие организационно-правовых основ деятельности средств массовой информации в постсоветский период развития российского общества» состоит их трех параграфов.
В параграфе первом «Трансформация правового регламентирования работы печатных средств массовой информации и влияние этого процесса на правовую культуру общества» исследуются проблемы поддержания правовой культуры в условиях перехода от государственной монополии и цензуры прессы, к такой форме регулирования ее деятельности, как обязательная регистрация.
Закон СССР от 12 июня 1990 г. № 1552-1 «О печати и других средствах массовой информации» ввел понятие «учредителей средств массовой информации», которым предоставлялось право обращаться в уполномоченные органы с заявлением о регистрации издания, что в определенной степени стало возвратом к юридической практике Императорской России и Советского государства периода НЭПа. При этом учредителями выступали теперь преимущественно редакции и трудовые коллективы.
Опираясь на положения Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» в части, касающейся печати, законодатель в последующих федеральных законах определил порядок опубликования и
вступления в силу конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания; ввел понятия федерального государственного средства массовой информации, государственного регионального средства массовой информации и определил формы их государственной поддержки, что создало условия для получения гражданами своевременной и объективной печатной правовой информации. Сложилась практика учреждения правовых печатных изданий органами исполнительной власти РФ, в том числе Министерством внутренних дел Российской Федерации с целью правового информирования и правового воспитания.
До принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № П1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» районные (городские) газеты, осуществлявшие правовое информирование населения, получали экономическую поддержку государства. В дальнейшем поддержку таким изданиям оказывают региональные и муниципальные власти. В ряде субъектов РФ учреждаются специальные печатные издания, деятельность которых непосредственно направлена на повышение правовой культуры. Кроме того, государственная поддержка предоставляется печатным средствам массовой информации, которые осуществляют социально-значимые проекты.
В параграфе втором «Влияние изменений правового статуса радио и телевидения на уровень правовой культуры общества» рассматриваются проблемы формирования организационно-правовых основ деятельности радио и телевидения в постсоветский период и влияния этого процесса на правовую культуру общества. Главная из них лежит в сфере взаимодействия аудиовизуальных средств массовой информации с органами государственной власти,
формы которого еще не определены в специальном законе. На рубеже ХХ-ХХ1 вв. разрабатывались соответствующие законопроекты, которые так и не были приняты, что оказывает негативное влияние на правовое сознание российского общества.
В рамках действующего законодательства телерадиовещание подлежит регулированию Законом РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, установившими, наряду с регистрацией, обязательное лицензирование телерадиовещания и определившими его порядок. В Федеральном законе от 14 июня 2011 г. № 142-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации» положения о лицензировании телерадиовещания были систематизированы.
Обязательные к трансляции теле- и радиопрограммы (обращения и заявления Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы. Правительства РФ и др.) определены в Федеральном законе от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Согласно Указу Президента РФ от 12 мая 2011 г. № 637 государственная поддержка обеспечена ряду общероссийских телевизионных каналов и радиоканалов, которые объявлены обязательными для распространения на всей территории страны и бесплатными для потребителей, что обеспечивает предоставление равных возможностей для получения правовой информации населением на всей территории Российской Федерации.
Однако содержательная сторона деятельности телерадиовещания подвергается в современном российском законодательстве минимальному регулированию. Лишь в Указе Президента РФ от 20 марта 1993 г. Л"° 377 «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию», устанавливается требование «электронной экологии», состоящее в необходимости повышения культурного уровня и образовательного потенциала теле- и радиопередач.
В третьем параграфе «Правовое обеспечение включения интернет-ресурсов в систему средств массовой информации и их воздействие на состояние правовой культуры общества» анализируются особенности включения интернет-ресурсов в систему средств массовой информации, становления правового регулирования сетевых изданий в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и влияния этих процессов на правовую культуру российского общества. Все возрастающее значение приобретает правовое регулирование включения интернет-ресурсов в систему средств массовой информации в связи с расширением участия граждан в обсуждении законопроектов посредством доступных информационных сетей. Опыт обсуждения проекта Федерального закона «О полиции» показал значительные возможности использования интернет-ресурсов для учета и формирования общественного мнения по вопросам реформирования системы государственной власти, в том числе Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Информационные ресурсы в Интернете активно внедряются в такие направления правовой деятельности, как правотворческая, правоприменительная, а также в правовое образование, правовое воспитание. В Федеральном законе от 14 июня 2011 г. № 142-ФЗ перечень средств массовой информации был
дополнен понятием «сетевое издание», определяемым как сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, зарегистрированный в качестве средства массовой информации в соответствии с законом.
Сетевые издания подлежат регулированию законодательством о средствах массовой информации. Важнейшим из них, входящим в государственную систему правового информирования населения, является официальный интернет-портал правовой информации, на котором размещаются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального собрания, правовые акты Правительства РФ, других органов государственной власти Российской Федерации. Однако отдельный нормативный правовой акт, определяющий порядок функционирования ресурсов в Интернете, особенности осуществления правового информирования общества с их участием, механизмы проверки передаваемой с помощью интернет-ресурсов информации требованиям нормативных правовых актов, отсутствует.
В заключении подведены основные итоги проведенного исследования, обобщены полученные результаты и выводы, связанные с положениями, выносимыми на защиту и ориентирующими на дальнейшее изучение обозначенной проблемы.
Основные положения диссертации отражены в научных публикациях автора:
I. В ведущих рецензируемых научных журналах, перечень которых утвержден ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Сивохин М.Е. Формирование правовой культуры в России: исторический аспект// Современное право. 2007. № 9 (1). С. 105-109 (0,5 пл.).
2. Сивохин М.Е. Теоретические аспекты правовой культуры личности // Современное право. 2008. № 3. С. 60-64 (0,4 пл.).
3. Сивохин М.Е. Средства массовой информации в механизме формирования правовой культуры: понятие и правовая природа // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 7. С. 146-148 (0,3 пл.).
4. Сивохин М.Е. О некоторых путях формирования правовой культуры в современной России // Закон и право. 2010. № 10. С. 29-30 (0,3 пл.).
II. В иных изданиях:
1. Сивохин М.Е. Роль информирования граждан о состоянии законодательства, как фактор формирования правовой культуры // Экономика, социология и право. 2009. № 2. С. 59-61 (0,3 пл.).
2. Сивохин М.Е. К вопросу о государственной поддержке средств массовой информации, участвующих в распространении социально-значимой информации // Экономика, социология и право. 2010. Лг° 8. С. 79-82 (0,3 пл.).
3. Сивохин М.Е. Правовой статус телевидения в механизме формирования правовой культуры // Экономика. Управление. Право. 2011. Лг» 1. С. 69-72 (0,4 пл.).
Подписано в печать: 15.02.2012 Объем: 1,5усл.п.л. Тираж: 100 экз. Заказ №732 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, Ленинградский пр-т, д.74, корп.1 (495) 790-47-77; www.reqlet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Юридическое обеспечение деятельности средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры в российском обществе»
61 12-12/682
Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации
СИВОХИН МАКСИМ ЕВГЕНЬЕВИЧ
юридическое обеспечение деятельности
средств массовой информации по по-
вышению уровня правовой культуры в
российском обществе
(историко-правовое исследование)
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Научный руководитель -заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор МИХАЙЛОВА Н.В.
На правах рукописи
Москва-2012
СОДЕРЖАНИЕ
Введение.......................................................................................................................3
Глава 1.Теоретико-правовые основы и трансформация правового регулирования деятельности средств массовой информации как одного
из важнейших факторов повышения уровня правовой культуры...............15
§ 1.1. Понятийный аппарат исследуемой проблематики..............................15
§ 1.2. Проблема воздействия средств массовой информации на развитие
правовой культуры общества в отечественной правовой мысли................35
§1.3. Правовое регулирование деятельности средств массовой информации
на различных этапах развития российской государственности...................57
Глава 2. Развитие организационно-правовых основ деятельности средств массовой информации в постсоветский период развития
российского общества...........................................................................................100
§2.1. Трансформация правового регламентирования работы печатных средств массовой информации и влияние этого процесса на правовую
культуру общества..........................................................................................100
§ 2.2. Влияние изменений правового статуса радио и телевидения на
уровень правовой культуры общества..........................................................117
§ 2.3. Правовое обеспечение включения интернет-ресурсов в систему средств массовой информации и их воздействие на состояние правовой
культуры общества.........................................................................................145
Заключение.............................................................................................................168
Список использованной литературы................................................................179
Введение
Актуальность темы исследования. Средства массовой информации играют существенную роль в формировании и развитии правовой культуры, которая имеет определяющее значение для становления и функционирования гражданского общества и правового государства. В Конституции Российской Федерации установлено, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом»1. «Главное в правовом государстве, - как отметил Президент России, - это уровень правовой культуры граждан, их готовность следовать закону, видеть в этом свой непосредственный интерес... И нам нужно отладить таким образом систему правового просвещения, чтобы к ней были подключены школы, вузы, средства массовой информации»2.
Действенным фактором эффективности этой системы является совершенствование юридического обеспечения деятельности средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры. Базовые подходы к правовому регулированию деятельности средств массовой информации в указанной сфере определены в Приказе Президента РФ от 28 апреля 2011 г. № Пр-1168 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан».
Однако в современном российском законодательстве существуют пробелы, среди которых наиболее значимыми являются: отсутствие механизма правового регулирования, стимулирующего деятельность средств массовой
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 21 января 2009. № 7.
2 Выступление Дмитрия Анатольевича Медведева на внеочередном съезде Ассоциации юристов России // Юридический мир. 2008. № 1.
3
информации по повышению эффективности правового информирования общества; определения регламентации правового статуса социально - правовой рекламы; требований законодателя к содержанию продукции средств массовой информации; правового регламентирования условий для создания специализированных теле- и радиопрограмм, газет и журналов, интернет-ресурсов, направленных на повышение уровня правовой культуры.
Правовое регулирование и регламентация деятельности отечественных средств массовой информации по осуществлению правового информирования и повышению правовой культуры имеет значительный опыт, восходящий к различным периодам истории Российской империи и Советского государства, исследование которого, несомненно, поможет решить ряд проблем по совершенствованию законодательства, а также в сфере реализации права в рамках исследуемой проблемы.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность историко-правового анализа юридического обеспечения деятельности средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры российского общества, она не подвергалась специальному исследованию. Проблема сущности правовой культуры в целом, ее особенностей в отечественном обществе изучалась в теоретическом и практическом плане, и в связи с этим затрагивалась роль средств массовой информации в процессе ее формирования . Государственно-правовые проблемы деятельности средств мас-
3 См.: Кейзеров КМ. Политическая и правовая культура. М., 1983; Соколов Н.Я. Профессиональное сознание юристов. М., 1988; Бондарев A.C. Юридическая ответственность и безответственность - стороны правовой культуры и антикультуры субъектов права. СПб., 2008; Матузов Н.И., Малъко A.B. Теория государства и права. М.: Юристь, 2004; Семитко А.П. Развитие правовой культуры как правовой прогресс. Екатеринбург: Издательство Уральской государственной юридической академии; Издательство Гуманитарного университета, 1996; Байниязов P.C. Правосознание и правовой менталитет в России. Саратов: СЮИ МВД России, 2008; Короткова О.И. Теоретико-правовой анализ правосознания как
4
совой информации как демократических институтов были рассмотрены в докторской диссертации М.А. Федотова4, защищенной в период перестройки. В ряде учебных пособий по истории журналистики и государственной службы имеются ссылки на нормативные правовые акты, регулирующие деятельность средств массовой информации, как важнейшего социального институ-
с
та, выполняющего функцию поддержания правовой культуры .
Однако в целом степень научной разработанности заявленной темы не соответствует ее значимости, что обусловливает необходимость проведения исследования историко-правовых аспектов юридического обеспечения деятельности средств массовой информации по повышению правовой культуры отечественного общества. Данное обстоятельство определило не только выбор темы диссертационной работы, но и объект, и предмет исследования, а также цели и задачи работы.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования деятельности средств массовой информации, результатом которых является формирование правовой культуры российского общества.
Предмет исследования - правовое и организационное обеспечение деятельности средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры российского общества.
необходимый компонент проведения политико-правовых реформ // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 11.
4 Федотов М.А. Средства массовой информации как институт социалистической демократии (государственно-правовые проблемы). Дисс. на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1989.
5 См., напр., Телевизионная журналистика // Под ред. Г.В. Кузнецова, B.J1. Цвик, А.Я. Юровского. М.: Изд-во Моск. Ун-та, 2002; Рихтер А.Г. Правовые основы журналистики. М.: Изд-во Моск. Ун-та, 2002; Комаровский B.C. Государственная Служба и СМИ. Курс лекций. Воронеж: Издательство ВГУ, 2003; Овсепян Р.П. История новейшей отечественной журналистики. М.: Изд-во МГУ, 1999.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является выявление тенденций и закономерностей развития юридического обеспечения деятельности средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры в российском обществе, систематизация положительного опыта правового регулирования их функционирования в указанной сфере, накопленного на различных этапах развития отечественного государства, и определение возможности его использования в настоящее время.
Для раскрытия данной цели были сформулированы следующие задачи:
1. Рассмотреть основные понятия исследуемой проблематики, такие как «правовая культура», «правовое сознание», «правовое поведение», «массовая информация», «средства массовой информации»;
2. Проанализировать воззрения отечественных юристов на проблему воздействия средств массовой информации на развитие правовой культуры общества;
3. Выявить предпосылки генезиса и специфику правового регулирования деятельности отечественных средств массовой информации в их совокупности как единого процесса, влияющего на содержание и формы правовой культуры отечественного общества на различных исторических этапах его развития;
4. Изучить трансформацию правового регламентирования работы печатных средств массовой информации в Российской империи, Советском государстве и Российской Федерации и оценить влияние данного процесса на формирование правовой культуры;
5. Исследовать зависимость влияния специфики нормативного регулирования радио и телевидения в советском обществе на повышение уровня
политической и правовой культуры; определить особенности и значение трансформации их правового статуса для поддержания правовой культуры в постсоветский период;
6. Рассмотреть становление правового регулирования включения интернет-ресурсов в систему средств массовой информации и их воздействия на формирование правовой культуры, предполагающей участие граждан в общественной жизни посредством доступных информационных сетей.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют принципы системности, историзма и объективности. При рассмотрении конкретных задач использовались методы, уже апробированные историко-правовой наукой: формально-юридической реконструкции, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-логический. Построение работы на основе принципа историзма позволило рассмотреть эволюцию проблемы, а также исследовать особенности нормативного правового регулирования деятельности средств массовой информации по поддержанию правовой культуры в зависимости от объективно меняющихся условий его развития.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных правоведов И.А. Ильина, Б.А. Кистяковского, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого и др. Также учитывались выводы и положения советских и современных российских ученых-теоретиков и историков права: Е.В. Аграновской, С.С. Алексеева, И.Л. Бачило, В.М. Боера, A.M. Величко, А.Б. Вен-герова, И.А. Горшеневой, И.А. Крыгиной, В.М. Курицына, В.П. Малахова, Н.В. Михайловой, А.П. Печникова, A.C. Прудникова, В.П. Сальникова и др.
Источниковая база исследования составляет обширный комплекс материалов, который условно может быть разделен на три группы. Первую группу источников составили законодательные и нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность средств массовой информации по повышению правовой культуры российского общества. К ним относятся опубликованные законодательные акты Российской империи, содержащиеся в Полном собрании законов Российской империи, Своде законов Российской империи. В эту же группу входит законодательство Советского государства и современной России.
Вторая группа источников включает в себя материалы Российского государственного исторического архива (РГИА), а именно: Ф. 733 - Департамента народного просвещения, Ф. 776 - Главного управления по делам печати, Ф. 777 - Санкт-Петербургского цензурного комитета, Ф. 1163 - Комитета охранения общей безопасности.
Третью группу источников составили опубликованные документы научных комиссий, университетов, общественных организаций: законодательные проекты, официальная переписка, постановления и резолюции съездов, научных конференций, семинаров по вопросам участия средств массовой информации в деле повышения правовой культуры российского общества.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые проведен комплексный историко-правовой анализ проблемы юридического обеспечения деятельности средств массовой информации по повышению уровня правовой культуры российского общества. Исследование не ограничено узкими рамками конкретно-исторического этапа российской государственности, в нем рассматривается нормативно-правовое регулирование деятельности
средств массовой информации как единый процесс, юридически обеспечивающий воздействие средств массовой информации на формирование правовой культуры, с момента их возникновения до настоящего времени.
В диссертации выявляются особенности правового статуса и правового регламентирования соответствующей деятельности средств массовой информации в зависимости от характера источника и носителя информации -печати, радио, телевидения, интернет-ресурсов. При этом проблема деятельности интернет-ресурсов в системе средств массовой информации по повышению правовой культуры анализируется впервые.
Новизна исследования состоит также в изучении взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации с целью формирования модели правомерного поведения, как сотрудников МВД России, так и населения.
Определенную новизну работе придает использование архивных материалов, отражающих работу государственных органов Российской империи, направленную на поддержание правовой культуры общества.
Проведенное исследование позволило сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. Правовая культура имеет своим истоком внутренне присущие человеку смыслы, средства и формы правосознания, по содержанию универсальные для всех народов, однако в процессе формирования на нее влияют исторически конкретные, системообразующие факторы, важнейшим из которых при переходе к современной стадии развития человечества становятся средства массовой информации, что обуславливает необходимость юридического обеспечения их деятельности.
2. Сущностная черта средств массовой информации, характеризующая направленность на донесение информации до неограниченного круга лиц, определяет содержание их правового регулирования государством, имеющее целью консолидацию общества и укрепление власти посредством повышения правовой культуры населения.
3. Создание средств массовой информации в Российской империи было инициировано государством и началось с издания официальных ведомственных органов печати, имевших целью информирование, в том числе и правовое. Развитие средств массовой информации осуществлялось также на основе регистрации и цензурирования независимой печати, что позволяло не только распространять правовые знания, но и ограничивать информацию, негативно влияющую на правосознание общества.
4. С установлением Советской власти Декретом о печати 1917 г. вводится государственная монополия на средства массовой информации, однако в период НЭПа допускалась регистрация негосударственных средств массовой информации. Затем в 1930-е гг. складывается внеправовой режим контроля над средствами массовой информации со стороны правящей партии, который формировал необходимый для функционирования Советской власти уровень правовой культуры населения. Правовой порядок деятельности средств массовой информации устанавливался посредством издания подзаконных нормативных актов цензурными ведомствами СССР. В условиях кризиса советской государственности происходит переход к законодательному регулированию деятельности средств массовой информации.
5. Рассосредоточенность в различных законодательных и подзаконных актах правовых норм, регламентирующих деятельность средств массовой
информации в Российской Федерации, негативно влияет на эффективность их деятельности, в том числе по повышению правовой культуры.
6. Правовое регламентирование средств массовой информации в условиях современного гражданского общества в России характеризуется требованием к обязательному информированию граждан о принятых органами государственной власти нормативных правовых актах путем их опубликования в печатных средствах массовой информации, как на федеральном, так и на местном уровн�
