АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы развития службы дознания в отечественных органах внутренних дел»
На правах рукописи
Маков Михаил Анатольевич
Оргаштционно-правовые основы развития службы дознания в отечественных органах внутренних дел (1802 г. — н/в)
Специальность 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
3 0 0КГ 2014
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Москва-2014 005554027
005554027
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Мулукаев Роланд Сергеевич
Официальные оппоненты: Туманова Анастасия Сергеевна, доктор
юридических наук, профессор, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения факультета права
Суслов Вячеслав Михайлович, кандидат юридических наук, доцент, ФГКОУ ВПО «Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя», профессор кафедры уголовного процесса
Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Уфимский юридический
институт МВД России»
Защита состоится 18 декабря 2014 г. в 11.00 на заседании диссертационного совета Д 203.019.01, созданного на базе Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, а также на официальных сайтах Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации (http://vak.ed.gov.ru) и Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя (http://diss.mosu-mvd.com).
Автореферат разослан 20 октября 2014 г.
Учёный секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
Ю.Ю. Кулакова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Ни одному государству пока не удалось победить преступность, но каждое стремится свести к минимуму её проявления на своей территории. Россия не является исключением.
На передовом крае борьбы с преступностью традиционно находятся правоохранительные органы, в состав которых входят службы, осуществляющие предварительное расследование.
Одной из форм предварительного расследования является дознание. Его производство в органах внутренних дел является функцией службы дознания, имеющей свои подразделения на всех уровнях системы МВД России.
Численность службы составляет 19.644 человека1. Дознавателями органов внутренних дел расследуется почти треть всех преступлений в стране.
Дознание является самой первой и очень важной стадией расследования. Попытки понять его сущность, истоки, организационно-правовые формы, особенности функционирования в различных общественно-политических условиях кроме удовлетворения естественного любопытства способны принести и конкретную пользу, ведь как мудро заметил русский учёный В.М. Флоринский: «Опыт прошедшего есть лучший учитель для настоящего и будущего»2.
В ходе современной полицейской реформы вновь со всей актуальностью поставлен вопрос о месте дознания в структуре органов внутренних дел.
Все вышеуказанные причины и обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Производству дознания, его формам, месту и роли в уголовном судопроизводстве, особенностям и мерам, направленным к улучшению, на протяжении полутора столетий посвятили свои исследования многие авторы.
В дореволюционный период вопросы дознания рассматривали: С.И. Вик-торский, А.К. Вульферт, С.А. Гисси, Н.В. Давыдов, Л.А. Добкевич, A.A. Ква-чевский, П.В. Макалинский, В.П. Мордухай-Болотовский, Н.В. Муравьев, П.Н. Обнинский, C.B. Познышев, H.H. Полянский, H.H. Розин, В.К. Случевский, A.A. Соколов, Д.А. Соколовский, Н.И. Селиванов, Н.И. Стояновский, И.Я. Фой-ницкий, А.П. Чебышев-Дмитриев, С.Г. Щегловитов и др.
В советский и современный российский периоды проблемам дознания посвятили работы такие авторы, как: О.В. Айвазова, Г.Н. Александров, E.H. Арес-това, В.И. Басков, А.И. Бастрыкин, В.П. Божьев, К.И. Болдескул, C.B. Бородин, Б.Т. Безлепкин, Ю.Н. Белозеров, В.М. Быков, А.Н. Васильев, С.И. Гирько, J1.B. Головко, В.И. Громов, И.М. Гуткин, К.Ф. Гуценко, В.И. Дьяченко, A.C. Еси-на, Н.В. Жогин, Ф.К. Зиннуров, В.А. Иванов, И.Г. Коршевер, А.П. Крутиков, И.Ф. Крылов, В.И. Кубасов, A.M. Ларин, И.М. Лузгин, Н.Ш. Мингалин, В.А. Михайлов, П.Ф. Пашкевич, И.Д. Перлов, А.П. Рыжаков, В.М. Савицкий, М.С. Стро-
1 По данным ОШУ МВД России на 01.01.2014.
2 Дипломатическое собрание дел между Российским и Китайским государствами с 1619 по 1792-й год... Казань: Тип. Имп. ун-та, 1882. С. X.
гович, М.А. Чельцов, B.C. Чистякова, A.A. Чувилев, В.Е. Чугунов, B.C. Шадрин, С.П. Щерба, Ю.К. Якимович, М.Л. Якуб, Р.Х. Якупов и многие другие.
В работах указанных авторов были предприняты попытки найти наиболее оптимальные подходы к установлению эффективной процедуры уголовно-процессуальной деятельности органов дознания и пути совершенствования самого института дознания.
Истоки зарождения дознания в первой половине XIX в. через развитие органов предварительного расследования исследованы в работах А.Г. Мамонтова, органов уголовного сыска — в трудах Д.К. Нечевина.
Вопросы дознания в контексте его организационной структуры и функционирования в органах внутренних дел рассмотрены в работах A.B. Борисова, А.Е. Епифанова, М.И. Еропкина, В.М. Курицына, А.Я. Малыгина, P.C. Мулукае-ва, М.И. Сизикова и других.
Различные аспекты дознания нашли отражение в диссертационных работах1: K.M. Мамедова, Р.И. Гричука, Р.Д. Рахунова, В.А.Похмелкина, З.Ф. Коврига, B.C. Чистяковой, М.И. Михайлова, JI.B. Павлухина, С.П. Ефимичева, A.A. Маручека, JT.B. Поповой, Н.Ш. Мингалина, О.Г. Бегунц, C.B. Болотина, А.Х. Кишиева, A.A. Капустина, М.П. Полякова, Г.Д. Луковникова, А.Б. Сергеева, Д.В. Осипова, Г.И. Седовой, A.C. Есиной, A.A. Белавина, И.В. Шульгина, С.И. Гирько, В.М. Лукина, Н.И. Мазаевой, С.Л. Маслёнкова, В.Н. Одинцова, М.В. Цукрука, Е.В. Горкиной, A.B. Ковтуна, М.М. Кузембаевой, Н.И. Скударевой, Е.Е. Феоктистовой, С.А. Захаровой, О.С. Моревой, О.В. Мичуриной, Т.В. Пилюгиной, E.H. Погореловой, В.В. Воронина, Е.В. Ларкиной, А.Е. Лодкина, Д.Ю. Са-фоненко, М.Р. Галиахметова, М.Р. Хоконовой, Ю.П. Якубиной, A.B. Бродуленко, И.Г. Хисматуллина, В. А. Милёхина.
Также вопросы дознания в диссертационных работах по досудебному производству исследовали: В.Г. Даев, И.А. Степанова, A.B. Чуркин, A.B. Ленский, Х.У. Рустамов, Ю.В. Деришев, Д.П. Великий, H.A. Власова, Г.П. Химичева,
A.B. Руновский, O.A. Малышева.
Уделено внимание дознанию и в некоторых работах, посвящённых следствию: Ю.В. Сорокина, И.С. Фоминых, О.Л. Васильев, Н.В. Мишанина, В.Н. Чаплыгина, а также иным аспектам уголовного судопроизводства: P.M. Готлиб,
B.Н. Демидов.
Но все вышеуказанные диссертации защищены в основном по специальности 12.00.09, реже — 12.00.11; диссертаций по специальности 12.00.01, посвящённых исследованию службы дознания, автору в Российской государственной библиотеке найти не удалось.
Имеется ряд работ по специальности 12.00.01, касающихся предварительного следствия: А.Г. Мамонтов, Е.В. Сидорова, Н.В. Ломов, И.В. Каптелин, Ю.С. Гусакова, и полицейских органов (в основном сыскной полиции): В.А. Ефремов, А.О. Лядов, В.В. Гибов, Т.Л. Матиенко, A.B. Петров, Ю.Г. Юдин, Ю.Г. Бубнова, А.Ф. Мухаметшин. В них авторы в небольшой степени касаются
1 Здесь и далее авторы приведены в хронологическом порядке защиты диссертационных работ.
вопросов дознания в рамках общего исследования предварительного следствия, полиции (милиции) и её различных служб.
Ещё меньше внимания дознанию уделяется в диссертационных исследованиях, посвящённых отечественным органам внутренних дел (полиции, милиции).
Период 1940-х — 1980-х гг. можно назвать большим «белым пятном» в истории развития службы дознания — исследования по нему отсутствуют.
Таким образом, комплексного исследования организационных и правовых основ службы дознания в органах внутренних дел на всём историческом протяжении с момента её появления осуществлено не было.
Объектом исследования являются общественные отношения, раскрывающие исторический процесс возникновения, развития и функционирования службы дознания в отечественных органах внутренних дел.
Предметом исследования являются документальные и иные источники, отражающие исторические этапы возникновения и развития дознания в отечественных органах внутренних дел.
Цель исследования состоит в выявлении положительного опыта организации и правового обеспечения службы дознания в отечественных органах внутренних дел.
Для достижения означенной цели были поставлены и решались следующие основные задачи:
— исследовать генезис органов предварительного расследования в российской полиции;
— проанализировать нормативные правовые акты Российской империи, РСФСР, СССР, Российской Федерации, изданные для регулирования производства дознания (предварительного расследования) и определения структурного построения подразделений (органов), осуществлявших указанные функции;
— исследовать компетенцию полиции (милиции, уголовного розыска) в области расследования преступлений на всех исторических этапах;
— выявить и обобщить нормативные правовые акты, а также документы, связанные с деятельностью службы дознания на протяжении всего исследуемого периода, используя архивные источники из коллекций Государственного архива Российской Федерации, центрального и региональных архивов МВД России, а также других архивов;
— определить на базе архивных материалов этапы развития службы дознания в органах внутренних дел и причины, приводившие к упразднению и возрождению службы;
— исследовать организационно-штатное построение службы дознания в различные периоды её деятельности;
— подготовить с учётом исторического опыта предложения по оптимальному структурно-функциональному построению службы дознания.
Хронологические рамки исследования. Начальной точкой исследования был выбран 1802 год как дата создания министерства внутренних дел, которым были приняты меры к упорядочиванию деятельности полиции и её функций. Серьёзные реформы, осуществлённые императором Александром I, сыграли огромную роль не только в становлении отечественных органов внутренних дел, но
и в появлении должностных лиц, специализирующихся на расследовании преступлений, что послужило основой для возникновения службы дознания.
Развитие службы дознания продолжается в МВД России по настоящее время, не теряя актуальности в вопросах наиболее эффективного её использования на этапе досудебного уголовного производства в интересах всего общества.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектико-материалистический метод. В работе были использованы общенаучные приёмы познания (анализ, синтез, сравнение, индукция, дедукция и др.), а также специальные методы исследования (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный, статистический и др.). Использование вышеуказанных методов и приёмов осуществлялось комплексно, что позволило обеспечить максимальную полноту, объективность, историческую правдивость и логичность сделанных выводов.
Источниковую базу исследования составляет комплекс разнообразных материалов, по которым прослеживается весь исторический путь возникновения, развития, изменений в организации и деятельности службы дознания (производства дознания как функции) в отечественных органах внутренних дел.
Данный комплекс можно разделить на пять групп.
К первой группе относятся нормативные правовые акты, составляющие организационную и правовую основы дознания. Для анализа подавляющего большинства актов, относящихся к периоду Российской империи, использовалось Полное собрание законов Российской империи. Некоторая часть актов, а также различные документы дореволюционного периода исследовались по материалам Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ). Нормативные правовые акты и документы советского времени были исследованы также по материалам ГАРФ и, начиная с 1956 г. - центрального архива МВД России (ЦА МВД). Исследование нормативных правовых актов местных органов внутренних дел проводилось в региональных архивах: ГУ МВД России по г. Москве, Алтайского края, Кемеровской области, УМВД России по Псковской области.
Вторая группа включает в себя работы учёных-правоведов дореволюционной поры, советского периода и настоящего времени.
Третья группа состоит из материалов периодической печати, как правило, специализированных изданий, которые наиболее полно отражают периоды начала XX века, 1920-е, 1950-е - 1980-е гг.
В четвёртую группу входят диссертационные исследования по теме дознания, следствия и истории отечественных органов внутренних дел, практически полностью сосредоточенные в Российской государственной библиотеке.
К пятой группе относятся материалы, характеризующие отдельные моменты в истории развития дознания, из различных архивных коллекций, таких как, например, Российский государственный архив новейшей истории, отдел рукописей Российской государственной библиотеки, и частично из коллекции автора, сформировавшейся за годы работы в Управлении организации дознания (УОД) и Организационно-штатном управлении (ОШУ) МВД России.
Часть нормативных правовых актов советского и современного периодов была исследована с помощью справочно-правовых систем «КонсультантПлюс» и
«Гарант», нормативных правовых актов МВД России — с помощью специализированной территориально распределённой автоматизированной системы «Юрист».
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что это первая в отечественной историко-правовой науке работа, посвященная комплексному, системному изучению возникновения и развития службы дознания в органах внутренних дел на протяжении всего исторического периода с начала XIX века по настоящее время.
В ходе данного исследования обнаружен, изучен и введён в научный оборот ряд нормативных правовых актов и архивных документов, касающихся развития службы дознания, как на общероссийском, так и региональном уровнях.
Сделаны выводы о наличии объективных факторов, обусловливавших выделение процессуальной формы, отличной от предварительного следствия.
Дана характеристика термина «дознание», обстоятельств его появления в уголовно-процессуальном праве, трансформации значения на разных исторических этапах.
Раскрыты и проанализированы обстоятельства создания первых следственных подразделений сначала в конце 1930-х гг. в уголовном розыске, БХСС, подразделениях по борьбе с бандитизмом, а затем в 1947-1948 гг. в штатах всех региональных управлений внутренних дел, и с 1951 г. — в штатах горрайорганов.
Подробно изучены причины создания службы дознания в начале 1959 г. и её ликвидации летом 1963 г. Проанализированы условия возрождения службы дознания в начале 1970-х гг. и в начале 1980-х гг., а также обстоятельства, приводившие к стагнации процесса развития службы.
На основе исторического опыта предложена модель современной службы дознания, требующая изменения её основных функций.
Положения выносимые на защиту:
1. Поиск организационных форм расследования преступлений происходил с начала XIX века (введение должностей следственных приставов в Санкт-Петербурге и Москве). Одним из результатов этого процесса стало создание института дознания, что было обусловлено объективными факторами, определившими необходимость реформирования полиции в условиях подготовки и проведения реформ 60—70 гг. XIX века. Имевшее место обострение криминальной обстановки потребовало совершенствования системы предварительного расследования, результатом чего и стала разработка в 1859-1860 гг. института дознания, осуществлённая Н.И. Стояновским совместно с членами комиссии об уездных учреждениях.
2. Процесс создания специализированных подразделений дознания, освобождённых от других функций, не получил в Российской империи своего развития из-за того, что стала развиваться сыскная полиция, осуществлявшая как розыск, так и дознание, а финансовых средств для содержания в полиции двух служб с пересекающимися функциями у государства не было.
3. Следственные подразделения, которые первоначально создавались в уголовном розыске, БХСС и других службах НКВД в конце 1930-х — начале 1940-х гг., а также подразделения следствия, централизованно созданные в 1947— 1948 гг., несмотря на наименование и формальные атрибуты, де-факто являлись
подразделениями дознания органов внутренних дел, оставаясь таковыми до введения 6 апреля 1963 года в уголовно-процессуальное законодательство СССР института следователей органов охраны общественного порядка (внутренних дел).
4. В связи с тем, что согласно Основам уголовного судопроизводства 1958 г. органы предварительного следствия предусматривались только в системе прокуратуры СССР и органов государственной безопасности, в феврале 1959 г. следственные отделы-отделения были переименованы в отделы-отделения дознания. Однако в результате создания в 1963 г. в системе органов охраны общественного порядка (внутренних дел) подразделений предварительного следствия служба дознания была ликвидирована, что повлекло за собой негативные последствия -снижение качества расследования преступлений милицией.
5. Практика предварительного расследования показала необходимость дознания как процессуальной формы. Поэтому в начале 1980-х гг. началось воссоздание службы дознания, логическим завершением которого стало издание приказа МВД СССР от 5 августа 1982 г. № 254 «О создании специализированных подразделений дознания в органах внутренних дел и утверждении Примерного положения о них».
6. В силу субъективных факторов, связанных с недооценкой руководством МВД СССР (В.В. Федорчуком) роли дознания как процессуальной службы, она не получила должного развития. Очевидная ошибочность такого подхода привела к решению о возрождении службы дознания, что произошло с изданием приказа МВД РСФСР от 29 декабря 1990 г. № 144 «Об утверждении структуры аппаратов министерств и управлений внутренних дел РСФСР», утвердившим создание в системе МВД Службы расследования преступлений, куда наряду со следствием вошло и дознание. Процесс возрождения дознания был закреплён изданием приказа МВД России от 16 октября 1992 г. № 368 «О создании специализированных подразделений дознания в органах внутренних дел и утверждении Примерного положения о них».
7. На основании проведённого историко-правового исследования предлагается модель, при которой досудебное производство будет иметь две формы расследования: основную — предварительное следствие, осуществляемое по всем составам преступлений следователями Следственного комитета Российской Федерации, и упрощённую (сокращённую), производство которой должно стать прерогативой органа дознания в широком смысле и службы дознания - в узком. Основной функцией службы дознания должна стать первичная проверка по заявлениям (сообщениям) о преступлениях и других правонарушениях с принятием процессуального решения. При наличии признаков преступления и отсутствии следователя дознаватель (орган дознания) возбуждает уголовное дело, производит по нему неотложные следственные действия, после чего направляет руководителю следственного органа; в случаях с преступлениями, по которым предусмотрена упрощённая (сокращённая) форма досудебного производства, при соблюдении оговоренных в УПК РФ условий, готовит материалы для составления обвинительного постановления и направления его прокурору.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные в его процессе результаты и сформулированные на их основе вы-
воды и положения расширяют объём научной базы, дополняя её информацией об организационных и правовых основах развития службы дознания в отечественных органах внутренних дел. Результаты исследования с новыми архивными документами, введёнными в научный оборот, позволяют продолжить разработку вопросов, связанных с определением места и роли дознания в органах внутренних дел и в уголовно-процессуальной сфере.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нём, могут быть использованы в:
— нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование уголовно-процессуального законодательства в области производства дознания;
— определении перспектив стратегического развития органов внутренних дел и их организационно-штатного построения;
— подготовке и преподавании курсов лекций по общей истории, истории государства и права, истории правоохранительных органов и органов внутренних дел, уголовно-процессуальному праву в средних и высших учебных заведениях;
— подготовке научных работ и учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованных автором научных работах в ведущих научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации. Эти результаты обсуждались и были одобрены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Рекомендации, содержащиеся в диссертации, получили апробацию в выступлениях автора на межвузовских научно-практических семинарах: «Проблемы государственного управления и реформа полиции в свете идейного наследия и практической деятельности П.А. Столыпина» в Академии управления МВД России 17 апреля 2012 г. по теме «Историческая связь столыпинской и современной реформ полиции» и «Реформы полиции в России: история, современность, перспективы» в Академии управления МВД России 25 апреля 2013 г. по теме «О путях развития дознания в историческом аспекте».
Её основные положения и выводы использованы при подготовке учебного пособия «Дознание в органах внутренних дел: историко-правовой аспект» (в соавторстве).
Положения диссертации внедрены в практическую деятельность ОШУ МВД России, подразделений организации дознания ГУ МВД России по Нижегородской и Челябинской областям, МВД по Карачаево-Черкесской Республике, УМВД России по Архангельской области; научную деятельность кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования, его содержанием и логикой изложения материала и состоит из введения, двух глав, содержащих б параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Работа подготовлена в объёме, соответствующем требованиям к диссертациям на соискание степени кандидата наук.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, дана характеристика состояния проблемы и стадии её разработанности, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, определяется и анализируется круг источников, которые представляется возможным привлечь для достижения заявленных целей исследования, обосновываются хронологические рамки исследования, даётся методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования, формулируются положения, аргументирующие научную новизну, теоретическую и практическую значимость работы, излагаются основные положения, выносимые на защиту, указываются сведения об апробации результатов исследования и публикации в научных изданиях.
Глава первая «Основные этапы функционирования службы дознания в отечественных органах внутренних дел» состоит из трёх параграфов, посвящена исследованию зарождения, развития и становления института дознания в органах внутренних дел Российской империи, СССР и современной России.
В первом параграфе «Зарождение и становление дознания как формы расследования преступлений (1802 г. — октябрь 1917 г.)» даётся последовательная характеристика этапов зарождения в уголовно-процессуальном праве функции предварительного расследования, приведены результаты исследования обстоятельств появления дознания как функции полиции Российской империи, предпосылки для возникновения дознания в качестве службы.
Во времена Киевской Руси уже применялись определённые процессуальные формы расследования (свод, гонение следа). С развитием государства и общества трансформировалось отношение к расследованию преступлений — стали появляться должностные лица, которым поручалась функция расследования (доводчики, неделыцики, приставы).
Начиная с XV в. ведущей процессуальной формой становится розыск или сыск. В XVI в. следствие и суд находились в компетенции губных изб под руководством губных старост.
В XV — начале XVI вв. для расследования преступлений из Москвы на места стали направляться «особые обыщики» («расследователи») для сыска и поимки разбойников и татей. В этот исторический период оперативно-розыскная и следственная функции не разделялись.
Петру I страна обязана созданием в 1721 г. регулярной полиции, которая стала функционировать как самостоятельное звено государственного аппарата. А начало процессу специализации в правоохранительной деятельности было положено императрицей Екатериной II, издавшей 8 апреля 1782 г. Устав благочиния или полицейский, которым определялось устройство полицейского аппарата в городах. Устав утвердил должности приставов уголовных и гражданских дел, что можно считать первой специализацией в полиции по расследованию преступлений. В соответствии с уставом населённый пункт разделялся на части во главе с частными приставами. Именно они несли основную часть нагрузки по расследованию уголовных дел.
К XIX веку был накоплен опыт форм и методов борьбы с преступностью, подготовивший основу для появления дознания. В 1808 г. в Санкт-Петербурге, в 1810 г. в Москве, а позже и в некоторых других губернских и уездных городах появились первые штатные должности следователей — следственных приставов.
Изначально следствие и дознание не имели чёткого разделения — функция расследования в целом была прерогативой полиции. С вступлением в 1835 г. в силу Свода законов Российской империи предварительное расследование получило две формы: предварительное и формальное следствие. Это было первым шагом к разделению на существующие ныне две формы предварительного расследования: дознание (предварительное следствие) и предварительное следствие (формальное следствие). Однако чёткого разграничения между этими двумя формами в тот момент не существовало.
С отделением следствия от полиции в 1860 г. дознание появилось де-факто в качестве функции полиции в двух основных формах: расследование по малозначительным преступлениям и проступкам и первоначальное расследование по преступлениям компетенции судебного следователя в его отсутствие.
Своим появлением дознание обязано трудам в 1859—1860 гг. комиссии по уездным учреждениям и особенно Н.И. Стояновскому, разработавшему основные документы, касающиеся реорганизации следственной части в полиции.
Созданная в Санкт-Петербурге в 1866 г. сыскная часть стала первым специализированным подразделением полиции, осуществлявшим дознание.
В 1871 г. Корпус жандармов получил право производства дознания по государственным преступлениям, которое фактически подменяло собой предварительное следствие.
Ввиду того, что понятия дознания и розыска в то время для большинства учёных являлись синонимами, либо на розыск смотрели как на составную часть дознания, в начале XX века был выбран путь организации специальных подразделений для производства и дознания и розыска — 6 июля 1908 г. Николай II утвердил закон «Об организации сыскной части» в 89 городах Российской империи.
Несмотря на наличие разнообразных инструкций (чинам сыскных отделений, околоточным надзирателям, полицейским урядникам), основным документом, определявшим правила производства дознания в конкретном судебном округе, являлась инструкция чинам полиции по обнаружению и исследованию преступлений (производству дознаний), составленная окружным прокурором.
Февральская революция привела к слому всей правоохранительной системы государства. В начале марта 1917 г. Временное правительство упразднило охранные отделения, отдельный корпус жандармов и департамент полиции.
3 апреля 1917 г. был утверждён штат временного Управления по делам общественной полиции МВД, а 17 апреля 1917 г. — «Временное положение о милиции», определявшее, что к предметам ведения милиции относятся производство дознаний и участие в предварительном следствии по уголовным делам.
Уголовный розыск, созданный постановлением Временного правительства от 11 июля 1917 г., был определён в ведение министерства юстиции.
Во втором параграфе «Дознанне в советских органах внутренних дел (октябрь 1917 г. — 1991 г.)» изложены этапы становления дознания в советских
органах внутренних дел, его трансформация вплоть до стирания границ между ним и предварительным следствием, перипетии функционирования службы дознания, связанные с попытками её упразднения и возрождения.
С установлением Советской власти и созданием СССР принципиального изменения в производстве дознания вначале не произошло — оно являлось функцией милиции и уголовного розыска, с явным приоритетом последнего.
Их активная работа по производству дознания в полном объёме и направление его в народный суд послужили поводом для создания весной 1920 г. следственно-розыскной милиции.
При перестройке народного хозяйства по окончании Гражданской войны и введении НЭП государственный аппарат подвергся существенному сокращению, что отрицательно сказалась на оперативно-служебной деятельности, в частности на расследовании уголовных дел; вкупе с отсутствием квалифицированных кадров, материальной базы, а также дублированием народных следователей, это послужило причиной ликвидации в 1921 г. следственно-розыскной милиции.
Первой попыткой создать службу дознания можно считать циркуляр НКВД РСФСР от 5 декабря 1928 г. «О выделении в органах милиции специального кадра лиц для ведения дознаний», в котором предлагалось провести спецификацию работы по производству дознаний, выделив для неё работников милиции, подготовленных надлежащим образом.
Однако практика пошла по пути стирания различий между дознанием и предварительным следствием, права на производство которого органы внутренних дел формально были лишены. Именно в начале 1930-х гг. в ходе дискуссий об отсутствии принципиальных отличий между дознанием и предварительным следствием, проектами по созданию судебной милиции, экспериментами по объединению функций дознания и следствия в одном органе был заложен фундамент последующего правового нигилизма, который привёл к тому, что милиция, являясь органом дознания, взяла на себя функцию органа предварительного следствия.
В конце 1930-х гг. в уголовном розыске, БХСС, подразделениях по борьбе с бандитизмом в нарушение действовавшего на тот момент уголовно-процессуального законодательства были созданы следственные подразделения.
В период с ноября 1947 г. по август 1948 г. следственные подразделения были введены в штаты всех региональных управлений внутренних дел, а с 1951 г. — ив штаты горрайорганов. Вместе с тем созданная служба была по своей сути службой дознания, что всегда подчёркивалось в документах прокуратуры и в выступлениях практиков и учёных в дискуссиях, возникших особенно активно в 1950-х гг. Подтверждением этого стало переименование 28 февраля 1959 г. следственных подразделений в подразделения дознания, связанное с принятием Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик.
В соответствии с Основами был принят УПК РСФСР, вступивший в действие 1 января 1961 г. Он детально регламентировал обе формы дознания: 1) дознание, предшествующее предварительному следствию (с выполнением неотложных следственных действий и передачей дела следователю в срок до десяти суток), и 2) дознание, заменяющее предварительное следствие.
При принятии Основ уголовного судопроизводства, полагали, что дознание будет касаться немногочисленных дел о менее опасных преступлениях и проводиться по упрощённым правилам, существенно отличающимся от процессуальных норм предварительного следствия. Однако на долю милиции приходилось около половины расследованных преступлений, а процессуальные нормы дознания мало чем отличались от соответствующих норм предварительного следствия.
Служба дознания просуществовала до июня 1963 г. и была упразднена в связи с образованием органов предварительного следствия, куда и перешли все сотрудники подразделений дознания.
Дознание вновь стало функцией органов внутренних дел, которую возложили на наиболее подготовленных сотрудников из числа участковых инспекторов милиции, оперуполномоченных уголовного розыска и БХСС.
В 1970 г. в качестве эксперимента началось воссоздание подразделений дознания. На протяжении 1970-1973 гг. они были созданы в Белоруссии, Латвии, Украине, городах Москве, Ленинграде, Новосибирске, Воронеже, Курске, Иваново и некоторых других. Однако своего дальнейшего развития эта инициатива не получила.
По-настоящему полноценное возрождение службы дознания началось в 1980 г. благодаря министру внутренних дел СССР H.A. Щёлокову и за 2,5 года охватило практически всю страну.
С приходом нового министра В.В. Федорчука, не разделявшего мнение своего предшественника о необходимости существования службы дознания, началась стагнация, которая продолжилась и при его последователях. В 1989 г. в большинстве регионов аппаратные подразделения дознания были упразднены.
22 ноября 1989 г. была утверждена структура МВД РСФСР, включавшая Службу расследования преступлений, куда вошёл отдел дознания. 29 декабря 1990 г. вышел приказ МВД РСФСР № 144, утвердивший создание Службы расследования преступлений в субъектах. Т.о. республиканское МВД опередило союзное с решением вопроса о возрождении дознания.
16 августа 1991 г. были утверждены новые штаты МВД РСФСР, в которых отдел дознания был выведен из Службы расследования и включён в структуру Службы милиции общественной безопасности. В регионах началось возрождение службы дознания.
В третьем параграфе «Дознание в органах внутренних дел Российской Федерации (1991 г. — настоящее время)» показан процесс возрождения и становления полноценной службы дознания в органах внутренних дел Российской Федерации вплоть до настоящего времени.
Декларация Совета Республик ВС СССР от 26 декабря 1991 г. установила, что СССР как государство и субъект международного права прекращает свое существование. РСФСР получила новое наименование — Российская Федерация (Россия).
Приказом МВД России от 8 февраля 1992 г. был утверждён штат Главного управления обеспечения общественного порядка (ГУООП), в составе которого стал функционировать отдел организации методического обеспечения дознания.
В новых штатах МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации на 1 июля 1992 г. созданные первоначально в службе расследования преступлений подразделения дознания были структурно размещены уже в службе МОБ.
16 октября 1992 г. приказом МВД России № 368 была создана полноценная служба дознания в составе милиции общественной безопасности (МОБ). Было утверждено Примерное положение об организации работы специализированных подразделений дознания, должности «инспектор по дознанию» и «старший инспектор по дознанию» переименовывались в «дознаватель» и «старший дознаватель». 16 октября был объявлен Днём службы дознания МОБ.
С введением с 1 июля 2002 г. нового УПК РФ кардинально изменилось соотношение деятельности следствия и дознания. В подследственность дознания были дополнительно переданы 37 составов преступлений небольшой и средней тяжести, упразднена протокольная форма, срок дознания сокращён до 15 суток. Одной из самых серьёзных новаций стало производство дознания по уголовным делам, возбуждаемым только в отношении конкретных лиц. В случае неустановления лица, дознаватели через прокурора направляли уголовные дела в следствие.
Уже в первые шесть месяцев действия нового УПК РФ в следствие было передано 217,6 тыс. уголовных дел, что составило 53% от числа возбужденных дознавателями уголовных дел. Сложившаяся ситуация стала камнем преткновения между дознавателями и следователями в большинстве регионов страны. 2003-2007 гг. были худшими в истории взаимоотношений дознания и следствия.
В 2004 г. в ходе административной реформы ГУ ООП было преобразовано в Департамент охраны общественного порядка МВД России (ДООП), в состав которого 20 ноября 2004 г. вошло Управление организации дознания (УОД).
Постепенно, год за годом значимость дознания росла, а границы между ним и следствием практически стёрлись.
7 февраля 2011 г. был принят Федеральный закон № З-ФЗ «О полиции». В ст. 2 одним из основных направлений деятельности полиции определено производство дознания по уголовным делам1.
1 марта 2011 г. была утверждена структура ЦА МВД России и У ОД МВД России стало самостоятельным структурным подразделением.
Новым оргштатным приказом МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 подразделения дознания на региональном уровне были подчинены заместителю руководителя территориального органа МВД России — начальнику следственного подразделения. Это было ошибочное решение, которое удалось быстро исправить — 29 июля 2011 г. подразделения дознания были переданы в подчинение заместителю руководителя территориального органа МВД России — начальнику полиции.
Таким образом, можно констатировать тот факт, что по-настоящему полноценное и динамичное развитие служба дознания получила именно в системе МВД России, где, образно выражаясь, «стала на ноги», обрела свою структуру, завоевала заслуженный авторитет и в настоящее время является неотъемлемой составной частью современной российской полиции.
1 Собрание законодательства РФ. 14.02.2011.№ 7. Ст. 900.
Глава вторая «Правовые и организационные основы функционирования службы дознания в отечественных органах внутренних дел» состоит из трёх параграфов, посвящена всестороннему исследованию термина «дознание», анализу нормативных правовых актов, послуживших организационной и правовой основами для создания и функционирования службы дознания.
Первый параграф «Эволюция понятия «дознание» в ходе становления и развития службы дознания» раскрывает суть термина «дознание», обстоятельства его появления в уголовно-процессуальном праве, трансформацию значения на разных исторических этапах.
Дознание можно назвать фундаментом института расследования - на нём оно базируется, с него начинается.
Юридический термин «дознание» получил официальную жизнь 8 июня 1860 г. при опубликовании указа Александра II о введении судебных следователей и приложения к нему — Наказа полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок, который определил, что дознание заключается в собрании сведений, необходимых для удостоверения в том, что происшествие действительно было и что оно соединено с преступлением или проступком.
Введение понятия дознания было вызвано необходимостью отделения следствия от полиции. Оставляя последней часть работы по расследованию преступлений, нужно было ввести понятие, обозначавшее эту деятельность, и разграничивавшее её со следствием, а термин «дознание» был, что называется, «на слуху».
В компетенции полиции было решено оставить маловажные преступления и проступки, а также возложить на неё выполнение неотложных следственных действий по преступлениям, относящимся к компетенции судебного следователя.
Несмотря на то, что де-юре дознание впервые получило самостоятельную жизнь только в 1860 г., фактически оно существовало уже давно.
Само слово «дознание» с производными от него — «дознать, дознавать, дознаться, дознаваться» получило распространение в основном в XVII-XVIII вв.
Начиная с 1835 г. следствие стало разделяться на предварительное и формальное. Предварительное следствие на том этапе, как уже упоминалось, фактически являлось формой дознания, имевшей задачу установление признаков преступления и виновного лица.
Описанная выше история появления термина «дознание» в российском уголовно-процессуальном праве свидетельствует, что на тот момент он имел широкое применение, включая в себя и розыскные действия. Единодушия по вопросу соотношения дознания и розыска у юристов того времени не было — такие авторитеты, как A.A. Квачевский, П.В. Макалинский, И.Я. Фойницкий предлагали разные определения и толкования. Но при всех различиях в определении дознания единство проявлялось в том, что: 1) дознание производится посредством розысков, словесных расспросов и негласного наблюдения и ни в каком случае не сопровождается обысками, выемками и формальными допросами; 2) дознание должно производиться как можно быстрее; от него не требуется законченности, оно свободно от особых формальностей, именно для того, чтобы могло происходить быстро и не задерживать движения уголовного дела.
Эти два фактора, которые условно можно назвать принципами простоты и быстроты, как раз и являются сущностью полицейского дознания, позволяя ему максимально эффективно реагировать на преступления и другие правонарушения.
Первую сумятицу в уже устоявшееся значение дознания внесла судебная контрреформа, когда в 1871 г. производство расследований по государственным преступлениям было поручено Корпусу жандармов. Дабы не ломать стройную систему, введённую в уголовно-процессуальное законодательство Судебными уставами 1864 года, для обозначения таких расследований решили использовать термин «дознание», хотя, очевидно, что расследование столь серьёзных преступлений должно было относиться к компетенции судебных следователей и, соответственно, иметь форму предварительного следствия.
Данным решением были созданы предпосылки для сближения дознания со следствием и уравниванием их прав в уголовном процессе.
С появлением уголовного розыска, на который первоначально возлагались две основные задачи — производство дознаний и проведение розысков, последняя из них стала приобретать всё большую самостоятельность и обособленность.
Постепенно увеличение различия между дознанием и розыском привело к тому, что они оформились в практически независимые направления деятельности, послужив предпосылкой для создания самостоятельной службы дознания.
При этом первоначальный смысл термина «дознание» стал функцией органа дознания, а специализированные подразделения дознания фактически приобрели функцию предварительного следствия с некоторыми ограничениями.
В советский период точка зрения на дознание, как первоначальный этап расследования в основном сохранилась, хотя и подвергалась периодическим ревизиям, особенно в конце 1920-х — начале 1930-х гг.
Развитие дознания в СССР шло по пути его сближения со следствием, что изменяло первоначальную сущность дознания, как этапа расследования, имеющего вспомогательную роль для обеспечения предварительного следствия.
УПК РСФСР 1960 г., не дав прямого определения дознания, сделал это косвенно в ст. 118 через обязанности органов дознания: «на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-розыскных и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших. На органы дознания возлагается также обязанность принятия всех мер, необходимых для предупреждения и пресечения преступления»1.
Действующий УПК РФ в п. 8 ст. 5 определяет, что «дознание — форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно» 2. Т.о., составители нового УПК отказались считать дознанием деятельность органа дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, т.е. неотложные следственные действия.
Данная тема важна и с точки зрения непосредственной деятельности дознания, и в плане определения понятия «дознание», его целей и предназначения.
' Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. №40. Ст. 592.
2 Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. № 52 (Ч. I). Ст. 4921.
Результаты исследования понятия «дознание» позволяют констатировать, что на протяжении более чем полуторастолетнего существования данного термина в отечественной юриспруденции он подвергался трансформациям в связи с изменениями господствующих в уголовно-процессуальном праве концепций и являлся предметом многочисленных дискуссий в научном сообществе.
Изначально под дознанием понималась деятельность полиции по сбору информации для подтверждения факта происшествия и наличия в нём признаков преступления или проступка с передачей этих сведений в соответствующие инстанции. Розыск выступал составной частью дознания.
С предоставлением права производства дознаний по государственным преступлениям Корпусу жандармов в 1871 г. в понятие дознания стало входить и расследование, которое всё в большей мере использовало инструментарий предварительного следствия. В советский период дознание окончательно оформилось в качестве формы предварительного расследования с постепенным стиранием границ, отделявших его от предварительного следствия.
Вопрос о сущности дознания имеет концептуальное значение для совершенствования законодательства в области уголовного процесса и, в частности, в его досудебной стадии. Для устранения большинства разночтений, возникающих при трактовке термина «дознание», целесообразно давать историческую привязку к моменту его использования.
Во втором параграфе «Развитие организационно-правовых основ функционирования службы дознания» исследуются нормативные правовые акты, являвшиеся правовой основой для дознания как функции полиции (милиции, уголовного розыска), так и службы, а также акты, составлявшие организационную основу службы дознания и подразделений, на которые была возложена функция производства дознания.
В связи с длительностью исследуемого исторического периода диссертантом было принято решение рассмотреть правовые и организационные основы поэтапно, разбив описываемый период на три части: ^дореволюционная Россия; 2) Советское государство; 3) современная Россия.
Правовой основой службы дознания являются нормы права, регулирующие её деятельность. Так как основным источником права является закон, то именно он и выступает в качестве правовой основы, которая находит своё выражение в совокупности нормативных правовых актов.
Главным законом, которому принадлежит верховенство в иерархии нормативных правовых актов, является Конституция. За ней следуют федеральные конституционные законы, затем федеральные законы, а после - подзаконные акты.
Дореволюционная Россия (1802 г. — октябрь 1917 г.)
В томе XV Свода законов Российской империи, введённого в действие с 1835 г., в книге первой «О преступлениях и наказаниях вообще» определялись понятия преступления, форм вины, видов соучастия и многих других институтов уголовного права. Роль уголовно-процессуального кодекса выполняла книга вторая «О судопроизводстве по преступлениям».
15 августа 1845 г. было утверждено Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, ставшее фактически первым уголовным кодексом России и вступившее в действие с 1 мая 1846 г.
После Свода законов следующими в иерархии нормативных правовых актов Российской империи являлись остальные законы, в обязательном порядке утверждаемые высшим лицом государства.
Законы в Российской империи имели различную форму: манифест, именной указ, высочайшее повеление, высочайше утверждённое мнение Государственного Совета, наказ, положение (временное положение), устав, постановление Совета министров, утверждённое императором.
Нормативные правовые акты, определяющие организационную структуру органов внутренних дел и входящих в них подразделений дознания, регулирующие штатные вопросы должностей, соответствующих им окладов денежного содержания, специальных званий и т.п., составляют организационную основу деятельности службы дознания. Их иерархия аналогична иерархии актов, составляющих правовую основу.
К следующей категории нормативных правовых актов относились указы и определения Правительствующего Сената, который, рассматривая уголовные дела, принимал решения, касающиеся порядка их производства. Он же определял порядок надзора прокуроров за производством следствий и дознаний.
Другой категорией нормативных правовых актов, являвшихся правовой основой дознания в Российской империи, были ведомственные акты, как правило, циркуляры, издававшиеся министрами внутренних дел и юстиции.
Частью правовой основы дознания являлись инструкции. Наиболее важными были инструкции прокуроров судебных палат различных судебных округов.
Ниже в иерархии нормативных правовых актов находились циркуляры и приказы Департамента полиции и Штаба Отдельного корпуса жандармов.
Начальники губерний также издавали нормативные правовые акты, касающиеся деятельности полиции и производства ею дознаний.
Замыкали иерархическую ступень правовой основы дознания акты (как правило, приказы и распоряжения) местного полицейского начальства.
В небольшой исторический промежуток 1917 г. между падением российского самодержавия в результате Февральской революции и установлением советской власти после Октябрьской революции основным нормативным правовым актом, регулирующим производство дознания, в стране оставался Устав уголовного судопроизводства 1864 г. Большинство остальных законов прекратили своё действие. На смену им пришли законы, принятые Временным правительством, которые оформлялись постановлениями.
Следующей категорией в иерархии нормативных правовых актов, являвшихся организационно-правовой основой дознания в 1917 г., были распоряжения и циркуляры министерств внутренних дел и юстиции Временного правительства, а также приказы Главного управления по делам милиции, относящиеся к обязанностям полиции и уголовного розыска по производству дознаний.
Формально самой низшей категорией нормативных правовых актов, выступавших в роли правовой основы дознания, были приказы местных начальников
милиции, но с учётом анархии и порою безвластия, царивших во многих местах страны, они часто играли более важную роль, нежели Устав уголовного судопроизводства и постановления Временного правительства.
Советское государство (октябрь 1917 г. — 1991 г.)
После установления в результате Октябрьской революции власти Советов в сфере уголовно-процессуального законодательства продолжали действовать положения УУС, не отменённые декретами ЦИК и СНК и не противоречившие «правосознанию трудящихся классов».
Высшим нормативным правовым актом государства (Основным Законом) является Конституция. Соответственно она возглавляет список всех нормативных правовых актов, составляющих правовую основу дознания.
Следующей важнейшей составной частью правовой основы дознания всегда являлись Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и принимаемые на их основе уголовно-процессуальные кодексы республик.
Безусловно, в правовую основу дознания входили и уголовные кодексы.
В 1930-х годах ЦИК и СНК СССР принимали постановления, устанавливавшие уголовную ответственность за совершение различных преступлений. Подобную практику продолжил и Президиум ВС СССР, принимавший соответствующие указы.
Нормативные правовые акты, издаваемые правительством, являлись важной частью организационно-правовой основы дознания.
Нормативными правовыми актами, определявшими функции органов внутренних дел и их должностных лиц, являлись Положения: о рабоче-крестьянской милиции, НКВД РСФСР, МВД СССР, советской милиции.
Решения высших органов правящей в стране КПСС, несмотря на то, что эти органы не имели статуса законодательных, фактически имели большую силу, чем акты Верховного Совета или Совета министров. Иногда издавались совместные постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР.
Нормативные правовые акты Верховного Суда СССР и Верховных судов союзных республик, содержавшие толкования и разъяснения уголовного права и уголовно-процессуальных норм, также входили в правовую основу дознания.
Кроме законодательных актов правовую основу дознания в советское время составляли приказы, распоряжения, циркуляры, директивы, указания НКЮ, прокуратуры, НКВД (ГУРКМ, МВД, МГБ, МООП).
Замыкали иерархическую лестницу правовой основы дознания приказы, указания, директивы ГУМ и приказы руководителей региональных органов внутренних дел.
Современная Россия (1991 г. — н/в)
Нормативные правовые акты, составляющие правовую основу деятельности подразделений дознания (организации дознания), обычно указываются в положениях об этих подразделениях. К ним относятся: Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации по
вопросам предварительного расследования, нормативные правовые акты МВД России, а также типовые положения о подразделениях дознания.
В правовую основу деятельности службы дознания входят международные нормативные правовые акты, которые можно разделить на две группы: 1) содержащие общие нормы, касающиеся прав и свобод человека; 2) содержащие нормы, направленные на борьбу с преступностью.
Отдельную группу составляют национальные (внутригосударственные) законы и иные нормативные правовые акты, которые применяются при осуществлении международного сотрудничества в правоохранительной сфере.
Подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, служат для упорядочения общественных отношений в различных сферах и реализации уже принятых федеральных законов, конкретизируя и обеспечивая их действие в организационном плане.
Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» утверждены соответствующие правила, которые устанавливают виды ведомственных актов.
Для организационной основы важнейшими являются приказы и положения. Положение о подразделении дознания (организации дознания) устанавливает его статус, определяет основные задачи, функции, права, порядок организации и обеспечения деятельности. Положение утверждается приказом.
Издание нормативных правовых актов организационного характера регулируется Инструкцией по организационно-штатной работе в ОВД Российской Федерации, утверждённой приказом МВД России от 29 декабря 2012 г. № 1155.
Деятельность службы дознания многопланова и многогранна и каждое из направлений её деятельности регламентируется определёнными нормативными правовыми актами.
Основным приказом, определяющим построение всей системы министерства, в настоящее время является приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России».
В системе МВД сложилась практика: по каждой службе и каждому направлению деятельности издаётся основополагающий приказ. По линии дознания в настоящее время таковым является приказ МВД России от 21 ноября 2012 г. № 1051 «Вопросы организации деятельности подразделений дознания (организации дознания) территориальных органов МВД Российской Федерации».
Руководители территориальных органов МВД России издают свои нормативные правовые акты, регулирующие деятельность подчинённых им подразделений дознания. В первую очередь, это приказы, утверждающие положения о подразделении дознания (организации дознания) территориального органа МВД России. Помимо них важнейшими нормативными правовыми актами, входящими в организационную основу, являются приказы, утверждающие штатные расписания территориальных органов.
В третьем параграфе «Возможности н пути учёта опыта организационно-правового обеспечения службы дознания на современном этапе» проанализированы имеющиеся у современного дознания проблемы как правового, так и организационного характера и предложены пути их решения на базе новой модели функционирования службы дознания.
Дознание, являясь формой досудебного производства, регулярно подвергалось теоретическим и практическим попыткам совершенствования с позиций, господствовавших в обществе в тот или иной исторический момент. Настоящее время не является исключением — с начала XXI в. серьёзные изменения затрагивали дознание неоднократно.
Наиболее важными вопросами совершенствования всегда были: 1) объём возлагаемых на дознание функций; 2) соотношение между дознанием и следствием; 3) использование упрощённых досудебных производств.
Вопрос о целесообразности введения упрощённой (по сравнению с предварительным следствием и дознанием) формы досудебного производства возник задолго до её появления в 1966 г.
После расширения в 1977 г. и, особенно, в 1985 г., списка составов преступлений, по которым допускалась досудебная подготовка материалов в протокольной форме, началась активная работа в данном направлении и удельный вес протокольной формы от числа оконченных уголовных дел резко вырос. Таким образом, протокольная форма завоевала прочные позиции в досудебном производстве и стала одной из причин возрождения службы дознания.
Не все юристы одобряют институт протокольного производства, но большинство выступают за применение упрощённых форм досудебного производства.
Новая процессуальная форма дознания в УПК РФ появилась в качестве некоего гибрида двух предшествовавших форм досудебного производства: от протокольной формы были взяты короткий срок (15 суток), очевидность (только в отношении конкретных лиц) и отсутствие института предъявления обвинения, от основной формы дознания — всё остальное. Компенсацией за изъятие из производства дознавателей неочевидных преступлений стала дополнительная подследственность по 37 составам преступлений небольшой и средней тяжести.
В марте 2013 г. был введён институт сокращённого дознания.
Однако приходиться констатировать, что в том виде, в котором она появилась, сокращённая форма дознания малопригодна для активного использования.
Неприемлемым является обязательное условие производства сокращённого дознания только при наличии согласия потерпевшего. Данная норма в настоящее время выступает одним из главных препятствий широкого применения сокращённой формы, т.к. немотивированный отказ потерпевшего или его представителя на любой стадии рассмотрения уголовного дела до удаления суда в совещательную комнату для постановления приговора автоматически ведёт к возвращению уголовного дела для производства дознания в общем порядке.
Ещё одним серьёзным препятствием является предоставленная прокурору возможность направить дознавателю уголовное дело, поступившее с обвинительным постановлением, для производства дознания в общем порядке в случаях, если собранных доказательств в совокупности недостаточно для обоснованного вывода
о событии преступления, характере и размере причинённого им вреда, а также о виновности лица в совершении преступления; при наличии достаточных оснований полагать самооговор обвиняемого. Вышеуказанная формулировка страдает расплывчатостью и неопределённостью, позволяя прокурору возвращать практически любое уголовное дело, расследованное по сокращённой форме.
Вышеперечисленные причины вызывают явное нежелание большинства дознавателей применять сокращённую форму дознания.
Необходимо исключить возможность возвращения дознавателю уголовного дела по сокращённой форме дознания. Если прокурор считает, что имеются причины, препятствующие рассмотрению уголовного дела в суде, то он направляет полученные материалы для производства предварительного следствия; если согласен с обвинительным постановлением — направляет его в суд. Единственной причиной для возвращения уголовного дела должно остаться, предусмотренное п. 2 ч. 1 ст. 226.8 УПК РФ, пересоставление обвинительного постановления в случае его несоответствия требованиям ч. 1 ст. 226.7 УПК РФ.
Также должна быть изменена ч. 4 ст. 226.9 УПК РФ — судья при обстоятельствах, препятствующих постановлению законного, обоснованного и справедливого приговора, должен возвращать уголовное дело прокурору для передачи его для производства предварительного следствия, а не дознания.
Необходимым многоплановым условием для возможности производства сокращённого дознания в каждом конкретном случае должно быть наличие лица, совершившего преступление, признающего вину, согласного на производство в сокращённой форме, достигшего возраста привлечения к уголовной ответственности, владеющего языком, на котором ведётся производство по уголовному делу, не имеющего физических или психических недостатков, препятствующих возможности самостоятельно осуществлять право на защиту.
Одним из наиболее дискутируемых вопросов на протяжении более полувека является вопрос целесообразности существования дознания как самостоятельной процессуальной формы.
Самым авторитетным сторонником сохранения дознания, пожалуй, был М.С. Строгович.
Некоторые учёные, выступая за сохранение дознания, предлагали изменить порядок его производства.
Вместе с тем многие предлагали упразднить форму дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно.
В диссертации приводятся мнения и аргументы, как сторонников, так и противников сохранения дознания в качестве процессуальной формы.
Диссертант считает, что упразднять дознание как форму предварительного расследования до создания единого Следственного комитета нецелесообразно.
Ещё один важный вопрос, решение которого влияет на роль и место дознания в уголовно-процессуальной деятельности, это создание единого органа расследования. У данного вопроса очень длинная история, основные этапы которой описаны в настоящем исследовании.
28 декабря 2010 г. на законодательном уровне следственный аппарат был выведен из состава прокуратуры, что стало первым шагом к созданию единой независимой службы следствия.
После этих изменений на очереди стоит отделение следствия от органов внутренних дел и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ — такой вариант единого следственного комитета, подготовленный СК России, нашёл поддержку у руководства страны.
Однако предлагаемая модель сохраняет дознание в качестве процессуальной формы расследования и, более того, предполагает увеличение объёма уголовных дел, по которым предварительное следствие необязательно, за счёт передачи в подследственность дознавателей некоторых составов преступлений, в частности, самого распространённого состава, предусмотренного ч. 2 ст. 158 УК РФ.
Автор полагает, что компетенция следствия должна распространяться на все преступления. Единственное исключение — категория незначительных очевидных преступлений, по которым необходимо ввести производство в упрощённой (сокращённой) форме.
Качество проведения сотрудниками органов внутренних дел проверок в порядке ст.ст. 144—145 УПК РФ традиционно вызывает нарекания. Причины проблем с качеством вызваны как огромным объёмом заявлений (сообщений) о преступлениях, так и низкой квалификацией тех, кому они поручаются.
Наиболее эффективным решением проблемы с качеством отказных материалов будет вариант возложения функции принятия процессуальных решений по заявлениям (сообщениям) о преступлениях на службу дознания при условии её освобождения от расследования уголовных дел в форме современного дознания.
Вопросы создания единого следственного комитета и существования упрощённой (сокращённой) формы дознания столь подробно рассматривались в исследовании именно по той причине, что диссертант предлагает модель, при которой досудебное производство будет иметь две формы расследования: основную — предварительное следствие, осуществляемое по всем составам преступлений следователями Следственного комитета Российской Федерации, и упрощённую (сокращённую), производство которой должно стать прерогативой органа дознания в широком смысле и службы дознания — в узком.
Исторический анализ свидетельствует, что функции современного дознания и полицейского дознания по УУС во многом аналогичны. Основное и принципиальное различие — это проведение расследования в полном объёме по определённым составам преступлений.
Революционное преобразование по отделению следствия от полиции, произведённое в 1860 г., в советские годы было незаслуженно предано забвению. Анализ почти столетнего пути, пройденного дознанием, позволяет с уверенностью говорить о том, что полиция не должна подменять собой юстицию, не должна терять своих основных качеств — быстроты и оперативности в реагировании на нарушения общественного порядка и безопасности. В связи с этим основной функцией службы дознания должна стать первичная проверка по заявлениям (сообщениям) о преступлениях и правонарушениях с принятием процессуального решения в порядке ст. 145 УПК РФ.
При наличии признаков преступления и отсутствии следователя дознаватель (орган дознания) в соответствии со ст. 157 УПК РФ возбуждает уголовное дело, производит по нему неотложные следственные действия, после чего направляет руководителю следственного органа.
В случаях с преступлениями, по которым предусмотрена упрощённая форма досудебного производства (в настоящее время — сокращённое дознание), при соблюдении оговоренных в УПК РФ условий и отсутствии обстоятельств, исключающих такое производство, дознаватель (орган дознания) собирает материалы, проводит необходимые следственные действия, составляет обвинительное постановление и направляет его прокурору.
Предложенная модель дознания максимально приблизит нас к классическому полицейскому дознанию, позволит оптимально использовать потенциал, имеющийся у службы дознания, и обеспечит повышение эффективности оперативно-служебной деятельности полиции, направленной на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан от преступных посягательств.
В заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы, вытекающие из диссертационного исследования.
1. Дознание как процессуальная форма возникло в результате действия объективных факторов, состоявших в необходимости выделения формы, отличной от предварительного следствия.
2. Как одно из направлений деятельности полиции (милиции) дознание в России прошло длительный путь формирования, основные этапы которого рассмотрены в диссертации. Таким образом, дознание сложилось как объективно необходимая форма деятельности органов внутренних дел по раскрытию и пресечению преступлений и других правонарушений.
3. Исторический опыт показал, что дознание в полиции, - сложившаяся форма деятельности, которая в современных условиях должна сохраняться и постоянно совершенствоваться.
4. Необходимо реформирование службы дознания с изменением существующих функций. Её основной функцией должна стать первичная проверка по заявлениям (сообщениям) о преступлениях и других правонарушениях с принятием процессуального решения. При наличии признаков преступления и отсутствии следователя дознаватель (орган дознания) возбуждает уголовное дело, производит по нему неотложные следственные действия и после этого направляет руководителю следственного органа. По преступлениям, по которым предусмотрено упрощённое (сокращённое) досудебное производство, собирает необходимые материалы, составляет обвинительное постановление, направляет его прокурору.
После основной части работы приведены список источников и литературы и четыре приложения.
Основные научные результаты и положения диссертационного исследования отражены в пяти научных статьях, общим объёмом 3,1 п.л. Все статьи опубликованы в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК Минобрнауки России.
Публикации в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
1. Маков, М. А. Историческая связь столыпинской и современной реформ полиции / М. А. Маков // Общество и право. - 2012. - № 4. - С. 61-68. - 0,8 п.л.
2. Маков М.А. Создание и развитие службы дознания в органах внутренних дел СССР и Российской Федерации / М. А. Маков // Вестник Волгоградской академии МВД России. - 2012. — № 4. - С. 170-174. - 0,5 п.л.
3. Маков, М. А. Модель службы дознания в контексте исторического опыта / М. А. Маков // Вестник Московского университета МВД России. - 2013. - № 7. -С. 107-115,-0,9 п.л.
4. Маков, М. А. Служба дознания в 1959-1963 гг. / М. А. Маков // Вестник Московского университета МВД России. - 2014. - № 7. - С. 102-105. - 0,4 п.л.
5. Маков, М. А. Как рождалось дознание в российской полиции / М. А. Маков // Вестник Московского университета МВД России. - 2014. - № 8. - С. 9-13. -0,5 п.л.
Иные публикации
6. Дознание в органах внутренних дел: историко-правовой аспект : учеб. пособие (в соавторстве) / М. А. Маков, А. В. Борисов, Ю. В. Рыжова, К. Л. Яковлев ; под общ. ред. Р. С. Мулукаева. - М.: ИНФРА-М, 2014. - 126 с. - 7,1 п.л.
Маков Михаил Анатольевич
Организациопно-правовые основы развития службы дознания в отечественных органах внутренних дел (1802 г. — н/в)
Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Пописано в печать 16.10 2014 г. Формат 60x84/16 Тираж 100 экз. Заказ №
