СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Юдин, Евгений Герасимович, кандидата юридических наук
Введение. 3
Глава 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ ПОЛИЦЕЙСКИХ ОРГАНОВ ПО БОРЬБЕ С УГОЛОВНОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ В СИСТЕМЕ МВД (1866—1908 гг.). 39
§ 1. Генезис уголовно-розыскной функции полиции и возникновение в ее составе сыскных частей. 39
§ 2. Правовое регулирование организации и деятельности сыскной полиции в пореформенный период. 66
Глава 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ УГОЛОВНОГО СЫСКА ПОЛИЦЕЙСКИМИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ И ИХ ОТНОШЕНИЯ С СУДЕБНО-ПРОКУРОРСКИМИ ОРГАНАМИ В КОНЦЕ XIX — НАЧАЛЕ XX вв. 94
§ 1. Изменения в структуре полицейских органов, участвовавших в борьбе с уголовной преступностью и отношения сыскных отделений с общей и политической полицией. 94
§ 2. Разграничение компетенции сыскной полиции и су-дебно-прокурорских органов при расследовании уголовных преступлений . 132
Глава 3. ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА УГОЛОВНОГО СЫСКА РОССИИ В 1908—1917 гг. 164
§ 1. Развитие законодательной базы функционирования сыскной полиции в составе МВД. 164
§ 2. Уголовный сыск при Временном правительстве. 196
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационно-правовые основы развития уголовного сыска в системе МВД России в 1866-1917 гг."
Актуальность темы диссертационного исследования. Радикальные изменения происходящие в последнее десятилетие в экономической, социально-политической и духовной сферах жизни российского общества, отражаются на структуре и функционировании правоохранительных органов. Задачи построения демократического правового государства с одной стороны и обострение криминогенной обстановки в стране — с другой, повышают требования к деятельности системы МВД, диктуют необходимость ее приведения в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от противоправных посягательств.
Как подчеркнул Президент Российской Федерации В.В.Путин, в стране наступает период, когда власть обретает моральное право требовать соблюдения установленных государством норм1.
Определяющим фактором успешной деятельности милиции является ее должное правовое обеспечение. Действующее в настоящее время в сфере организации и деятельности органов внутренних дел законодательство не соответствует объективным потребностям общественного развития и нуждается в радикальном обновлении. Необходимо четкое определение задач и функций, организации и структуры, упорядочение обязанностей и прав органов внутренних дел и должностных лиц, обладающих государственно-властными полномочиями. В государстве только закон должен определять сферу деятельности того или иного государственного механизма, его структуру, функции и назначение. И именно законом должна регулироваться деятельность органов внутренних дел.
Как известно, основные направления совершенствования и развития системы МВД нашли свое воплощение в "Концепции развития органов
1 Какую Россию мы строим. Выступление В.В.Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. // Российская газета. 2000. 11 июля. внутренних дел и внутренних войск МВД России на период до 2005 г."1. Особое внимание при этом уделяется развитию научно-методического обеспечения реформирования системы МВД. В свете этого важное значение приобретают исторические исследования, отражающие разносторонний опыт функционирования различных подразделений российской полиции и милиции, в том числе — касающийся организации и правового регулирования оперативно-розыскной деятельности.
В этой связи не исключено, что некоторые приемы разработки и внедрения законодательных актов о сыскной полиции в царской России, после их осмысления и очищения от устаревшего, могут быть использованы современными законодателями в процессе создания прочной и эффективной правовой базы борьбы с уголовной преступностью.
Здесь необходимо подчеркнуть, что в дореволюционный период сыскная полиция России достаточно успешно выполняла социально значимую функцию борьбы с уголовной преступностью, несмотря на недофинансирование, ограниченные штаты, отсутствие четкой организации и соответствующей нормативной базы и т.д. Причем, иногда лучше, чем находящаяся в более благоприятных условиях политическая полиция и сыскные подразделения полиции других стран. Чего стоит тот факт, что на проходящем в 1913 г. в Швейцарии Международном съезде криминалистов Московская сыскная полиция заняла первое место, а по раскрываемости преступлений была признана лучшей в мире2.
Вышеизложенное дает основание рассматривать правовое регулирование деятельности сыскной полиции в Российской империи как достаточно крупную проблему, имеющую важное значение с точки зрения юридической теории и практики.
1 См.: Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Приложение к приказу МВД России от 20. 03. 1996 г. № 145.
См.: Кошко Д. Русский Шерлок Холмс // Кошко А.Ф. Очерки уголовного мира царской России. М., 1992. Т.З. С. 193.
Отмеченные актуальность и значимость проблемы определили ее выбор в качестве темы данного диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования. В качестве главного объекта диссертационного исследования выступает сыскная полиция дореволюционной России, специализировавшаяся на борьбе с уголовной преступностью. Однако не следует упускать из виду, что до начала XX в. функции уголовного сыска осуществлялись в системе МВД не только специально созданными для этого органами и на местах вся тяжесть борьбы с уголовной преступностью продолжала оставаться на общеполицейских подразделениях. Соответственно, они также являются объектом изучения.
Предмет исследования — организационно-правовые основы развития структуры и функций органов уголовного сыска в системе МВД, а также осуществлявшейся ими оперативно-розыскной деятельности на протяжении 1866 — 1917 гг.
Как известно, первоначально, с 60-х годов XIX в., подразделения сыскной полиции создавались и действовали лишь в некоторых крупных городах: в Санкт-Петербурге, Москве, Киеве и т.д. Тогда отсутствовало I общее руководство делом уголовного сыска. Сыскные отделения входили в состав общей полиции (под термином "общая полиция" тогда понимались все полицейские подразделения, находившиеся в ведении Департамента исполнительной полиции МВД, который в 1880 г., после включения в него отдельного корпуса жандармов, был преобразован в Департамент государственной полиции, а в 1883 г. — переименован в Департамент полиции). Задачи и функции всех полицейских подразделений регулировались, в основном, нормативно-правовыми актами общего значения: "Общим учреждением губернским", "Уставом уголовного судопроизводства", "Уставом о предупреждении и пресечении преступлений", "Общим уставом счетным". Специальный законодательный акт о сыскной полиции отсутствовал.
Затем происходит становление и развитие системы общеимперского уголовного розыска. Сыскные отделения были созданы в 89 городах России при канцеляриях обер-полицмейстеров, полицмейстеров и градоначальников. В состав каждого сыскного отделения входили: начальник отделения, его помощник, чиновники, полицейские надзиратели и другие лица. Начальники и их помощники назначались на должность и увольнялись со службы по предварительному согласованию губернатора и прокурора окружного суда. В то же время, общегосударственный орган, который руководил бы уголовно-розыскной деятельностью по-прежнему отсутствовал. В литературе высказывается мнение, что таким органом стало созданное в 1906 году 8-е делопроизводство Департамента Полиции Министерства Внутренних дел'. С этим вряд ли можно согласиться, так как указанное подразделение, как будет показано в дальнейшем, имело скорее не руководящий, а лишь координирующий характер.
В начале XX в. принципиально меняется и нормативная база уголовного сыска, так как принимается специальный закон "Об организации сыскной части" от 6 июля 1908 года. Следует особо подчеркнуть тот факт, что с этого момента деятельность уголовного сыска в России, в том числе ее оперативно-розыскной аспект, регламентировалась законом. В 1910 году во исполнение этого закона создается и крупный ведомственный акт, регулирующий деятельность всей системы сыскной полиции России — "Инструкция чинам сыскных отделений". После упразднения Департамента полиции в 1917 г. оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел, в отличие от уголовно-процессуальной деятельности, определялась и регулировалась лишь ведомственными секретными нормативными актами. Лишь в 1990-е годы в России появляются законы об ОРД2.
1 См.: Шинджикашвили Д.PL Министерство внутренних дел царской России в период империализма. Омск, 1974. С. 37.
2 Закон Российской Федерации "Об оперативно-розыскной деятельности" от 13 марта 1992 г. // Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного совета РФ. 1992. № 17. Ст.892; Закон "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст.
Хронологические рамки исследования. Отправной точкой нашего исследования стали 60-е годы XIX в. — время широкомасштабного реформирования российского общества и, в том числе, карательных органов государства. Так, с принятием 25 декабря 1862 г. "Временных правил об устройстве полиции" и 9 сентября 1867 г. — "Положения о Корпусе жандармов" начался новый этап деятельности полиции.
В этот же период, 31 декабря 1866 г., в санкт-петербургской полиции учреждается первое сыскное отделение, т.е. специализированный орган уголовного розыска.
К началу XX в. сложившаяся криминогенная обстановка потребовала организации централизованной структуры, занимающейся оперативно-розыскной деятельностью в на всей территории империи, что и было осуществлено в 1908 г. В таком виде имперская сыскная полиция существовала до Февральской революции 1917 г. Сыскные отделения продолжали функционировать и при Временном правительстве, поэтому в диссертации рубеж 1917 г. включает в себя и этот период.
В соответствии с вышеизложенным, в структуре диссертации выделяется следующие этапы развития органов уголовного сыска в системе МВД дореволюционной России: 1866 — 1908 гг. (появление и развитие первых сыскных частей в полиции) и 1908 — 1917 гг. (становление и эволюция централизованной государственной системы уголовного сыска).
Степень разработанности темы. Дореволюционный период не отличался разнообразием литературы по рассматриваемой нами тематике, работы по проблеме развития законодательства об уголовном сыске, как, впрочем, и о полиции в целом, не были объектом специального рассмотрения.
Краткий экскурс в историю развития структуры и функций, возлагавшихся на полицию, давался, в основном, авторами учебных пособий по полицейскому праву. В их числе можно назвать работы И.Е. Андреевского,
3349; 1997. № 29. Ст. 3502; 1998. № 30. Ст. 3613.
Н.И.Белявского, В.Ф.Дерюжинского, И.Т.Тарасова, И.И.Янжула1. К достоинствам этих работ можно отнести то, что их авторы пытались классифицировать многочисленные функции полицейского управления, выделяя полицию безопасности, нравов, строительную, медицинскую и т.д. Уголовному сыску при этом не уделялось большего внимания и организационно-правовые основы его деятельности не анализировались.
Фактические данные об эволюции полицейских органов и итогах их функционирования в конкретные промежутки времени приводились в юбилейных обзорах деятельности МВД2. Обобщающий характер такого рода информация получила в вышедшем в 1902 г. юбилейном сборнике "Министерство внутренних дел. 1802 — 1902"3, под редакцией Н.Андрианова, носивший достаточно описательный характер. В сборнике перечислялись существовавшие на протяжении данного периода департаменты и делопроизводства МВД, в том числе — характеризовались структурные подразделения департамента полиции.
Общие обзоры истории полицейских органов в России были составлены Е.Н.Анучиным, С.Белецким и П.Руткевичем, М. Н. Варадиновым, И.П.Высоцким, И. Т. Тарасовым, которые касались и проблем правового обеспечения деятельности МВД и полиции4. Эти аспекты затрагивались и
1 Андреевский И.Е. Лекции по истории полицейского права и земских учреждений России. Спб., 1883; Он же. Полицейское право. Т. 1. Полиция безопасности. Т. 2. Полиция благосостояния. Спб., 1874-1876; Белявский Н.И. Полицейское право. Юрьев, 1904; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. 1-е изд. Спб., 1903; 2-е изд. Спб., 1908; 3-е изд. Спб., 1911; Тарасов И.Т. Очерк истории науки полицейского права. М., 1897; Янжул И.И. Полицейское право. Спб., 1888.
2 Краткий очерк деятельности МВД за двадцатипятилетие. 1855— 1880 гг. Спб., 1880; Общий обзор деятельности Министерства внутренних дел за время царствования императора Александра III. Спб., 1901.
3 Министерство внутренних дел. 1802 — 1902. Исторический очерк. Спб., 1902.
4 Анучин Е.Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. Спб., 1872; Белецкий С., Руткевич П. Исторический в публикациях, отражавших структуру и текущее состояние полицейских органов различного уровня1, а также содержавших рассуждения и конкретные предложения относительно реформирования полицейских учреждений. Однако вопросам организации уголовного сыска и развития правовой базы его деятельности внимания в перечисленных работах уделялось 2 немного .
Существенный интерес представляют публикации, касавшиеся правового положения полицейских органов дореволюционной России. На "неопределенность и разбросанность" полицейского законодательства указывал известный правовед В.М.Гессен1. Так, подробно рассматривая Положение 14 августа 1881 г. "О мерах к охранению государственного порядка общественного спокойствия" на основе практики его применения в период революции 1905-1907 гг., он подчеркивал аморфность и очень широкое толкование некоторых формулировок данного закона. Это обусловливало возможность произвола "даже в руках самого добросовестного полицейского чина". Вместе с тем, В.М.Гессен не останавливался специально на проблемах законодательной регламентации деятельности уголовного очерк образования и развития полицейских учреждений в России. Спб., 1913; Варадинов Н. В. История МВД. Спб., 1858—1862 гг.; Высоцкий И.П. Санкт-Петербургская полиция и градоначальство. Спб., 1903; Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. Приложение 5-е к законопроекту о преобразовании полиции в Империи. Спб., 1913; Санкт-Петербургская столичная полиция: Краткий исторический очерк, 1703 — 1903. Спб., 1903; Тарасов И. Т. Полиция в эпоху реформ. М., 1885; Тарасов И. История русской полиции и отношение ее к юстиции // Юридический вестник. М., 1884. Т. 15. С. 177—212, 383—411, 412— 445.
1 Департамент полиции. Спб., 1913; Обозрение настоящего состояния и деятельности Санкт-Петербургской полиции. Спб., 1883
2 Иозефи В. К вопросу о реорганизации полиции. Киев, 1905; Лопухин А.А. Настоящее и будущее русской полиции. М., 1907; К вопросу о реформе полиции. Витебск, 1908; Ковалевский М.Е. Записка члена Государственного совета сенатора Ковалевского, заключающая материалы, касающиеся положения и деятельности полицейских учреждений по данным, обнаруженным при ревизии губерний Казанской и Уфимской. Спб., 1882. сыска.
Следует отметить несколько брошюр и статей, посвященных рассмотрению вопросов взаимодействия России с другими государствами в вопросах борьбы с уголовной преступностью. В них обобщался накопленный в этой сфере опыт и комментировалось относящееся к ней действовавшее законодательство2.
Проблемы организации уголовного розыска и участия полиции в производстве уголовных дел в России ставились в работах И.Генсиора, 1
В.И.Долопчаева, А.А.Квачевского . Однако этих авторов больше интересовала практика и методика осуществления оперативно-розыскной деятельности, оценка ее состояния и эффективности, а не законодательное регулирование.
Близкие задачи решались и в публикациях, основанных на опыте проведения уголовного сыска и предлагавших конкретные рекомендации и инструкции чинам полиции по обнаружению и исследованию преступлеНИИ .
1 Гессен В.М. Исключительное положение. Спб., 1908. л
Ивановский И. Взаимное содействие государств в производстве следствий по делам уголовным. Одесса. 1889; Никольскй Д. Выдача преступников по началам международного права. Спб., 1884; Селиванов Н. Судебно-полицейский розыск у нас и во Франции // Юридический вестник. Издание Московского юридического общества. Февраль, 1884; Шостак Е.Я. О выдаче преступников по договорам с иностранными державами. Киев, 1882.
3 Генсиор И. Заметки об уголовном розыске. Ревель, 1911; Долопчаев В.И. Участие полиции в производстве уголовных дел. Варшава, 1903; Ква-чевский А.А. Об уголовном преследовании, дознании и предварительном исследовании преступлений по судебным уставам 1864 г. В 3-х ч. Ч. 2. О дознании и розыске. Спб., 1869.
4 Добкевич Л. Пособие чинам полиции как быстро проводить дознание и составлять протоколы. М., 1908; Касперский Н.В. Заметки из практики полицейского чиновника, с приложением форм полицейского производства. Одесса, 1877; Лебедев И.И. Справочная книга (инструкция) для руководства городовым и вообще нижним полицейским служителям. М., 1885; Лебедев В.И. Искусство раскрытия преступлений. Т. 1. Спб., 1909; Муравьев Н. В. Инструкция чинам полиции округа С.-Петербурга по обна
Интересующая нас проблематика затрагивалась и в мемуарной литературе, содержащей, наряду с обобщениями накопленного служебного опыта, свидетельства о различных аспектах развития правовой базы деятельности полиции в целом1, в том числе — в сфере уголовного сыска2.
После революции 1917 г. вопросы развития уголовного сыска в царской России в течение нескольких десятилетий не получали научного освещения.
В советской историографии до 60-х годов проявлялся интерес лишь к истории политической полиции в контексте ее борьбы с революционным движением. Сыскная полиция царской России рассматривалась как придаток политического сыска и, соответственно, советские исследователи отзывались о ней исключительно в негативном плане, история же уголовного сыска в качестве самостоятельной проблемы не изучалась.
Одним из первых краткую информацию о развитии и функциях сыскной полиции приводит Н.П.Ерошкин3. Характеризуя место в системе государственных учреждений России карательных органов как центральных (МВД, департамент полиции, отдельный корпус жандармов), так и местружению и исследованию преступлений. Изд. 1-е. Спб., 1882. Изд. 2-е. Спб., 1884. Изд. 3-е. Спб., 1885; Нестеров М. Д. Краткий курс сыскного дела, преподаваемый в Уфимской школе полицейских урядников. Уфа, 1914.
1 Лопухин А.А. Из итогов служебного опыта: настоящее и будущее русской полиции. М., 1907; Обыкновенная история. (Из мемуаров НовоНиколаевской полиции). Спб., 1910; Селезнев В.П. Воспоминания старого исправника. Верхнетуринск, 1902; Шеварнадзе С.З. Мысли старого служаки. Тифлис, 1909.
2 Кошко А.Ф. Очерки уголовного мира царской России. М., 1992; Путилин И.Д. Преступления, раскрытые начальником Санкт-Петербургской сыскной полиции И.Д.Путилиным (Литературная обработка разрозненных заметок, выполненных анонимным автором. Послесловие А.Ф.Кони). М., 1990; Путилин И.Д. Записки начальника Санкт-Петербургской сыскной полиции. М., 1995; Путилин И Д. 40 лет среди грабителей и убийц. Записки первого начальника Петроградской сыскной полиции. М., 1997.
3 Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореных (уездные полицейские управления, охранные отделения, губернские жандармские управления) и сосредоточивая основное внимание на политической полиции, он включает в их структуру в конце XIX — начале XX веков и сыскные отделения. При этом главным направлением их деятельности называется борьба с рабочим и революционным движением. Похожий подход прослеживается и в работах П.А.Зайончковского1.
В 70-е годы были защищены диссертации, в которых рассматривались вопросы деятельности полиции в различные периоды российской истории. М.И.Сизиков исследовал проблемы, связанные с самым началом Л становления регулярной полиции в России , а Е.А.Скрипилев — с последними месяцами ее существования3.
Первое исследование, специально посвященное полиции дореволюционной России во второй половине XIX — начале XX вв., в котором затрагивалась также и деятельность органов уголовного сыска, было проведено Р.С. Мулукаевым4. Ученый поставил своей целью не только проследить важнейшие вехи истории российской полиции, но и в общих чертах охарактеризовать правовое положение карательных органов государства. Спустя 15 лет вышла в свет его книга о системе органов внутренних дел дореволюционной России, где эти аспекты получили дальнейшее развитие5. волюционной России. М.,1960.
1 Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 70— 80-х гг.Х1Х в. М., 1964; Он же Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970; Он же. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М.,1978. л
Сизиков М.И. Становление регулярной полиции в России (1718 — 1741 гг.): Дис. . канд. юрид. наук. Свердловск, 1972.
3 Скрипилев Е.А. Карательная политика Временного правительства и аппарат ее проведения (март — октябрь 1917 г.): Дис. . д-ра юрид. наук. М., 1970.
4 Мулукаев Р.С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России.М., 1964.
5 Мулукаев Р.С. Система органов внутренних дел дореволюционной России. М., 1979.
Тогда же была опубликована брошюра Р.С.Мулукаева об уголовном розыске дореволюционной России1. Небольшой объем (27 с.) позволил автору дать лишь краткий обзор структуры и деятельности сыскной полиции с момента ее создания до февраля 1917 г. В качестве положительной черты деятельности сыскных отделений он называет введение принципа специализации, когда каждый сотрудник занимался определенной категорией преступников. Однако, исследуя сложившуюся в стране в тот период криминальную ситуацию, Р.С.Мулукаев делает вывод о низкой эффективности уголовного сыска, что, на наш взгляд, не соответствовало действительности.
Постановке уголовного и политического сыска в начале XX в. посвящены исследования Д.И.Шинджикашвили2. В них описывается борьба карательных органов не только с революционным движением, но и с уголовными преступлениями, которая автором также оценивается как малоэффективная. К числу достоинств этих работ следует отнести попытку освещения становления, структуры, функций МВД и департамента полиции, а также их межведомственных связей с другими министерствами и государственными учреждениями.
В 70 — 80-е годы появляется ряд небольших статей и учебных пособий, рассматривающих различные стороны становления, развития и деятельности полицейских органов дореволюционной России3. Продолжают
1 Мулукаев Р.С. Общеуголовная полиция дореволюционной России. Ее классовый характер. М., 1979.
2 Шинджикашвили Д.И. Сыскная полиция в царской России в период империализма; Омск, 1973. Он же. МВД царской России в период империализма (структура, функции, реакционная сущность, связь с другими министерствами): Учебное пособие. Омск, 1974.
3 Воробейникова Т.У., Дубровина А.Б. Преобразование административно-полицейского аппарата, суда и тюремной системы России во второй половине XIX века: Уч. пос. Киев, КВШ МВД СССР, 1973; Галай Ю.Г. Русская полиция и судебный следователь в предварительном расследовании: тенденции пореформенного развития // Проблемы уголовно-процессуальной и управленческой деятельности в сфере борьбы с посягадоминировать работы, посвященные анализу политического сыска в дореволюционной России, среди которых можно выделить диссертационные исследования Л.И.Тютюнник и А.Н.Ярмыш1. Наряду с этим, выходят в свет сборники статей и монографии о российской полиции, носившие обобщающий характер2. Изучению развития российской полиции в первой четверти XIX в. была посвящена диссертация А.В.Борисова. В ней затрагивается и вопрос организации борьбы с уголовными преступлениями в этот период3.
Следует особо выделить подготовленный в 1984 г. сборник "Организация и деятельность уголовного сыска в дореволюционной России (конец XIX — начало XX вв.)". В нем впервые были приведены некоторые документы, касавшиеся организации сыскной полиции и осуществляемой ею оперативно-розыскной деятельности. Однако он был издан малым тиражом под грифом "Для служебного пользования" и поэтому доступ исслетельством на социалистическую собственность. Горький, 1979. С. 103-115; Желудкова Т. И. Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране феодального и буржуазного общественного порядка. Мм 1977; Скрипилев А.Е. Реорганизация управления полицией в России в начале 80-х годов XIX столетия // Государственный строй и политико-правовые идеи России во второй половине XIX столетия. Воронеж, 1987. С. 106-114; Федоров К.Г., Ярмыш А.Н. История полиции дореволюционной России. Ростов-н/Д., 1976; Чернышевский Д.В. Полиция как орудие карательной политики царизма (1881 — 1894 гг.) // Освободительное движение в России. Вып. 12. Саратов, 1989. С. 75-89; Шелкопляс В.А. Полицейская реформа в России в 60-х годах XIX века. Минск: ВШ МВД СССР, 1981.
1 Тютюнник Л.И. Департамент полиции в борьбе с революционным движением в России на рубеже XIX — XX веков (1880 — 1904 гг.): Авто-реф. дис. . канд. ист. наук. М., 1986; Ярмыш А.Н. Политическая полиция Российской империи (1880 — 1904 гг.): Дис. . канд. юрид. наук. Ростов н/Д.,1978.
Вопросы истории органов борьбы с преступностью: Сб. статей. М., 1987; История полиции дореволюционной России. М., 1981; Мулукаев Р.С., Желудкова Г.И., Смоляков В. Г. История органов внутренних дел. М., 1989.
3 Борисов А.В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX века: Автореф. дис . канд. юрид. наук. М., 1983. дователей к нему был ограничен.
В целом же в этот период интерес исследователей практически не затрагивал вопросы развития правовой базы развития уголовного сыска.
В 90-е годы, наряду с сохраняющимся вниманием исследователей к структуре и деятельности политической полиции1, на качественно новый уровень выходит научное изучение истории уголовного сыска. Начало этому было положено серией очерков Р.С.Мулукаева и В.И.Полубинского, опубликованной в журнале "Советская милиция" в 1990 г. под общим заголовком "Сказ о сыске" .
Но в большинстве работ данная проблематика специально еще не ставилась и рассматривалась в рамках исследования развития полицейских органов в целом. Так, Р.В.Нарбутов попытался осветить такие вопросы, как источники финансирования различных подразделений полиции, материальное обеспечение и вооружение полицейских чинов, численность полиции в губерниях и в целом по стране в начале XIX в., структура сыскных подразделений. Как и его предшественники, он делает вывод о том, что полицейский аппарат не мог успешно противостоять уголовной преступности в стране.
В 1992 г. М.И.Сизиковым, А.В.Борисовым и А.Е.Скрипилевым в качестве пособия для юридических специальностей вузов была написана книга "История полиции России (1718 — 1917)", вторая часть которой посвящена полиции XIX — начала XX вв.3 Впоследствии ее отдельные раз
1 Ефремов В.А. Сыск и политическая полиция самодержавной России (историко-правовой аспект): Дис. . канд. юрид. наук. Спб., 1996; Романов В.В. Политическая полиция в Поволжье в 1905 — 1907 гг.: Автореф. дис. . канд. ист. наук. Казань, 1992; Сидорова М.В. Архивы центральных органов политического розыска России XIX — начала XX в.: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1993;Чудакова М.С. Политический сыск России в конце XIX — началле XX в. (В региональном аспекте): Автореф. дис. канд. ист. наук. Ярославль, 1997.
2 Мулукаев Р.С., Полубинский В.И. Сказ о сыске // Советская милиция. 1990. №№ 1—12.
3 История полиции России (1718 — 1917): Ч. 2. Полиция Российской делы были перепечатаны в сборнике, посвященном проблемам дореволюционных и советских правоохранительных органов1. Авторами раскрываются вопросы устройства полиции и жандармерии в этот период, их функции, подчиненность и взаимодействие. Отдельные аспекты этой проблематики отражены в монографии А.В.Борисова, посвященной истории МВД дореволюционной России2. Однако о развитии уголовного сыска в этих исследованиях говорится немного и соответствующая правовая база специально не анализируется.
Исторические очерки развития российской полиции содержатся также в работах Р.С.Мулукаева, А.Е.Епифанова, О.И.Чабан и С.Н.Рубцова3. Этому же вопросу посвящены учебное пособие "История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы"4 и специальный раздел в вышедшем под редакцией А.Г.Горлова сборнике "Органы и войска МВД"5. В данных публикациях на основе большого фактического материала показывается становление, развитие и крушение регулярной полиции царской России, характеризуется ее место и роль в государственном аппарате России, рассматриваются проблемы реформирования на рубеже XX в. наряду с успехами и достижениями, выявляются причины неэффективности функционирования полицейских органов, среди которых называются сложность аппарата и громоздкое законодательство. Но при этом в задачи авторов не входит обстоятельное изучение организационноимперии XIX — начала XX вв. / Под ред. М.И.Сизикова. М.,1992.
1 Полиция и милиция России: Страницы истории: Сб. статей. М.,
1995.
2 Борисов А.В. Министерство внутренних дел России, 1802 — 1917. М., 1995.
3 Мулукаев Р.С. Полиция в России. Н. Новгород, 1993; Мулукаев Р.С., Епифанов А.Е., Чабан О.И. История отечественных органов внутренних дел. Волгоград, 1997; Рубцов С.Н. История российской полиции: Учебное пособие. Иркутск, 1998.
4 История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы: Учебное пособие / Под ред. В.М.Курицына. М., 1998.
5 Органы и войска МВД России (краткий исторический очерк) / Под правовых основ развития уголовного сыска.
Во второй половине 90-х годов начинают проводиться исследования различных сторон организации и деятельности полиции, в том числе во второй половине XIX — начале XX вв.: вопросам развития полицейского права1, месту полиции в механизме российского государства в дореволюционный период2, особенности организации полиции в национальных регионах империи3, попыткам реформирования полицейских органов4, комплектованию, профессиональной подготовке и социальной защищенности чинов полиции5, организации и деятельности исполнительной полиции в пореформенный период6, руководящим кадрам полицейских органов в отдельных регионах7.
Особо следует выделить диссертационные исследования В.В.Лысенко и В.Д.Макроменко, посвященные борьбе полиции с противоправными явлениями в области общественной нравственности8 и правонаред. Горлова А.Г. М., 1996.
1 Мушкет И.И., Хохлов Е.Б. Полицейское право России: проблемы теории. Cri6., 1998.
2 Мушкет И.И. Полиция в механизме российского государства: исто-рико-теоретическое исследование. Дис. канд. юрид. наук. Спб., 1997.
3 Тимошевская А.Д. Особенности организации полиции в национальных регионах российского государства (XIX — начало XX в.): Дис. канд. юрид. наук. М., 1998.
4 Фомичев А.Ю. Проблемы реформирования российской полиции на рубеже XX века. Орел, 1998; Он же. Проекты реформ российской полиции в конце XIX — начале XX века: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.
5 Ершов Ю.А. Полиция России в пореформенный период: комплектование, профессиональная подготовка и социальная защищенность: Дис. . канд. юрид. наук. Спб., 1998.
6 Юхневич К.П. Исполнительная полиция России в период реформы XIX века: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Спб., 1997.
7 Ларьков М.С., Чернова И.В. Полицмейстеры, комиссары, начальники: Руководители правоохранительных органов Томской губернии, округа и области в XIX — XX вв. Томск, 1999.
Лысенко В.В. Полиция дореволюционной России и противоправные явления в области общественной нравственности: Дис. . д-ра юрид. наук. Спб., 1998. рушениями в сфере имущественных отношений' В них на основе большого фактического материала раскрываются важные стороны борьбы с уголовной преступностью в дореволюционной России. Однако главным объектом изучения здесь выступают органы общей городской (прежде всего — столичной) и земской полиции, а не сыскные подразделения2.
Отсутствие обобщенной картины эволюции уголовно-процессуального законодательства попытались восполнить В.И.Власов и Н.Ф.Гончаров в очерках по истории розыскного процесса в России с IX по начало XX в.3 Однако авторы не ставили своей целью проведение научного анализа правового регулирования оперативно-розыскной деятельности полицейских органов в интересующий нас период.
Исследованию законодательства о полиции в дореволюционной России посвящена диссертация В.Н.Кручинина. Он впервые предпринимает попытку комплексной характеристики как нормативно-правовых актов XVIII — начала XX вв. как исторического источника изучения структуры и деятельности полицейских органов. В третьей главе диссертации прослеживается законодательное оформление организации и деятельности полиции в XIX — начале XX вв. Оно проходило по двум основным направлениям, исходя из важнейших функций полиции: обеспечение "безопасности" и обеспечение "благочиния". Правовые акты, обеспечивающие безопасность, включали нормы, регламентирующие систему и организацию полицейской службы, систему контроля за передвижением подданных и иностранцев в стране, цензуру печати, борьбу с политическими и уголовными преступлениями. Нормы, регулирующие деятельность по обеспече
1 Макроменко В.Д. Правонарушения в сфере имущественных отношений и полиция России (вторая половина XIX — начало XX в.): (Исто-рико-правовой аспект): Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спб., 2000.
2 Макроменко В.Д. Указ. соч. С. 9.
3 Власов В.И., Гончаров Н.Ф. Организация розыска преступников в России в IX — XX вв. В 2-х т. Домодедово, 1997; Власов В.И., Гончаров Н.Ф. История розыскного процесса в России: (Законодательство и практика. XV — начало XX в.). Домодедово, 1998. нию "благочиния" касались надзора за врачебным и строительным делом, охраной природных ресурсов, обучения, общественного призрения и т.д. Значительное внимание автора сосредоточивается на анализе проектов реформирования полиции. Задача же изучения законодательной базы развития уголовного сыска специально не ставится.
Малоизученная проблема международного сотрудничества правоохранительных органов России по борьбе с преступлениями в 1961 — 1917 гг. стала предметом исследования в диссертации В.А.Чирикина. В первой главе автором анализируется сотрудничество в сфере борьбы с политическими преступлениями, во второй — с общеуголовной преступностью. На основе обширных архивных материалов Министерства иностранных дел автор характеризует не только основные формы и методы взаимодействия правоохранительных органов России и других стран, но и прослеживает процесс создания законодательной и организационной базы такого сотрудничества.
К концу 90-х годов возрастает внимание исследователей к проблемам организации борьбы с уголовными преступлениями в дореволюционной России. Социальные предпосылки развития и наиболее значимые вехи генезиса уголовного сыска получили отражение в опубликованной лекции В.И.Елинского и его совместном с В.М.Исаковым очерке, посвященном созданию и функционированию институтов, осуществлявших оперативно-розыскную деятельность в X — начале XX вв.1. Это небольшие по объему публикации учебного характера, рассчитанные на слушателей высших и средних учебных заведений системы МВД РФ. В.И.Елинский и В.М.Исаков справедливо указывают, что "анализ законодательных и ведомственных нормативных актов, регулирующих оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел в период с 1917 г. по настоящее вре
1 Елинский В.И. Теоретические и социальные предпосылки развития уголовного сыска в России (X — начало XX вв.): Лекция. М., 1998; Елинский В.И., Исаков В.М. Становление и развитие уголовного сыска в России мя, показывает, что очень часто авторы приступают к их подготовке, не проведя глубокого сравнительного историко-юридического исследования ранее изданных документов, посвященных тем же вопросам. В подобных случаях неизбежны ситуации, когда хорошо зарекомендовавшие себя ранее в теории и практике силы, средства, методы и другие институты оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел просто забывались"1. Не случайно, почти треть цитируемой работы занимают выдержки из нескольких документов, касающихся борьбы с уголовной преступностью в XVII — начале XX вв. Однако ввиду ограниченного объема книги, в ней не уделяется должного внимания анализу организационно-правовых основ деятельности сыскной полиции в дореволюционной России.
Истории уголовного сыска в России посвящены диссертации А.О.Лядова и В.В.Гибова2. В них раскрываются основные этапы становления и функции сыскной полиции. При этом А.О.Лядов особое место отводит образованию, развитию и формам деятельности сыскных отделений в Санкт-Петербурге, а В.В.Гибов — роли сыскной полиции в государственном механизме. Обе работы насыщены богатым эмпирическим материалом. Однако в них недостаточно привлекаются материалы архивных фондов и мало уделяется внимания проблемам развития уголовного сыска на местах. Кроме того, в данных исследованиях авторы не ставили своей задачей специальный анализ нормативной базы развития уголовного сыска в рассматриваемый период.
Таким образом, проведенный историографический анализ позволяет сделать вывод о несомненно значительном вкладе исследователей в изучение различных проблем становления и развития полиции в России, но,
X — нач. XX вв.). М., 1998.
1 Еллинский В.И., Исаков В.М. Указ. соч. С. 3. Гибов В.В. Сыскная полиция в механизме российского государства (теоретический и историко-правовой аспект): Дис. . канд. юрид. наук. Спб., 1998; Лядов А.О. Уголовный сыск в дореволюционной России (исто-рико-правовой аспект): Дис. канд. юрид. наук. Спб., 1997. вместе с тем, сформулированная в диссертации тема до настоящего времени еще не получила специальной научной разработки в историко-юридической литературе.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является комплексное изучение организационно-правовых основ развития органов уголовного сыска в системе МВД России на всем протяжении их существования с 1866 г. по 1917г.
Исходя из этого диссертант ставит перед собой следующие основные задачи:
- проанализировать нормативные акты Российской империи, регулировавшие оперативно-розыскную деятельность полицейских органов, специализировавшихся на борьбе с уголовной преступностью;
- на основе изучения законодательных источников и архивных материалов проследить изменение структурно-организационных принципов функционирования сыскной полиции в России;
- выявить и охарактеризовать правовые документы, определявшие место и роль подразделений уголовного сыска в общей системе правоохранительных органов российской империи;
- раскрыть организационно-правовые основы развития общегосударственной системы уголовного сыска в России в 1908-1917 гг.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Развитие уголовного сыска в дореволюционной России следует рассматривать не только в рамках становления и функционирования специализированных полицейских органов по борьбе с уголовной преступностью, но также в плане участия в этой деятельности других подразделений системы МВД и их отношений с судебно-прокурорскими органами.
2. В диссертации показано, что уже созданная в 1859 г. следственная часть при Санкт-Петербургской городской полиции может рассматриваться как своего рода предтеча сыскной части столичной полиции, учреждение которой произошло 31 декабря 1866 г. Тем не менее, по сравнению со странами Запада, формирование органов уголовно-розыскной полиции в России началось намного позднее. В то время, когда европейские государства уже приобрели определенный опыт в организации специальных учреждений по борьбе с уголовной преступностью, в России были только сделаны первые шаги в этом направлении.
3. В пореформенный период, наряду с сыскными частями, создававшимися первоначально лишь в крупных городах, в структуре уездной полиции создаются подразделения, имевшие схожее назначение — околоточные надзиратели и полицейские урядники. Анализ правовой регламентации их функций показывает, что главной задачей для них определялась борьба с общеуголовной преступностью.
4. Законодательство о полиции в целом, включая сферу правового регулирования уголовного сыска, в дореволюционной России представляло собой скорее сумму накапливавшихся десятилетиями многочисленных разобщенных законоположений, чем систему взаимообусловленных правовых норм. На всем протяжении рассматриваемого периода законодательная база, регламентировавшая организацию и деятельность подразделений МВД в сфере осуществления уголовного сыска оставалась недостаточно четкой и систематизированной.
5. Решение организационных вопросов осуществления уголовного сыска в значительной мере было отнесено к компетенции местных властей. Вследствие этого каждая губерния или город могли издавать собственный документ, определяющий организацию и порядок работы сыскных частей. Это вело к тому, что работа этих подразделений, хотя и находившихся в общей системе МВД и Департамента полиции, в значительной мере строилась на различной основе в тех или иных регионах страны. В частности, единый нормативный акт, который регламентировал бы основы оперативно-розыскной деятельности чинов сыскных отделений так и не был разработан (в то время как в тайной полиции имелась подробная "Инструкция по организации и ведению внутреннего (агентурного) наблюдения", которой руководствовались чины охранного отделения).
6. Созданная в России после принятия Закона 1908 г. "Об организации сыскной части" система уголовно-розыскной полиции не была полностью централизованной. Законодательная база лишь в общих чертах определяла ее организацию и задачи, оставляя неурегулированными многие вопросы практической деятельности.
7. После Февральской революции прежние сыскные отделения были трансформированы в органы уголовного розыска, но продолжали функционировать на прежней нормативной базе, хотя и были переданы из ведомства МВД в министерство юстиции.
Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод познания социально-правовых явлений, в рамках которого применялись частно-научные методы: историко-правовой, системно-структурный, сравнительно-правовой и логико-теоретический. Диссертант стремился провести историко-правовой анализ нормативных документов и материалов в сочетании с системным подходом к раскрытию темы исследования.
Изучение проблемы велось с позиций принципа историзма, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой. Это позволило выявить и проследить тенденции организационного развития и структурные изменение положения сыскной полиции в государственном механизме, а также эволюцию правовой регламентации ее деятельности.
Сравнительный метод применялся к анализу проектов нормативных актов, касающихся организации и деятельности сыскной полиции с их окончательной редакцией, сопоставление нормативных актов, определявших функции и компетенцию органов уголовного сыска в российском государстве в рассматриваемый период, Сопоставление указов, утверждённых императором и опубликованных, с нормативными актами органов управления полиции — от Министерства внутренних дел до полицмейстеров — дает возможность определить реальный правовой статус подразделений, осуществлявших уголовный сыск, охарактеризовать правовую базу всего объёма выполняемых ими функций.
Источниковая база исследования. К середине XIX столетия в России сложилась обширная система законодательства, которой была подчинена деятельность всех государственных институтов. Полиция, как административно-распорядительный орган, осуществляла свои полномочия на основе исполнения нормативных актов, касавшихся ее компетенции, которые издавались верховной властью. Полицейское законодательство второй половины XIX в. затрагивало все стороны общественной жизни. Руководствуясь шестнадцатью томами Свода Законов Российской империи, органы полиции принимали меры к исполнению: велений императора; указов Сената; обязательных постановлений министров, генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников; постановлений губернских и земских собраний, обязательных для местных жителей; постановлений городских дум по вопросам городского хозяйства. Кроме того, полиции вменялось в обязанность осуществлять надзор за соблюдением международных договоров в отношении таможенных тарифов, по работе почты и телеграфа, железнодорожного транспорта и т.д.
Все многообразие административно-управленческой деятельности полиции не сводилось только к простому применению готовых правил, распоряжений и инструкций. Напротив, особенность управления заключала в себе значительную долю самостоятельности творческой деятельности и инициативы, направлявшихся к осуществлению задач, которые определялись государством. Проявлять инициативу и творческое участие полицейскому аппарату Российской империи было проблематично. Часто полицейские чиновники испытывали большое затруднение при нахождении и выборе правовых норм, необходимых для осуществления своих служебных обязанностей, т.к. они были "разбросаны" по всем томам Свода Законов. Регламентация полицейских обязанностей не была в достаточной степени систематизирована, вследствие чего, выходившие в свет по этой отрасли знания многочисленные неофициальные пособия страдали от неполноты необходимых сведений или не указывали ссылки на источник, либо, по существу, представляли собой лишь краткий комментарий к полицейскому законодательству.
Эмпирическую основу диссертации составили несколько групп источников.
1. Своды нормативных актов, имевшие комплексный и обобщающий характер: Полное собрание законов Российской империи (далее — ПСЗ): Собр. 2-е. Спб., 1830—1884 гг.; Собр. 3-е. Спб., 1885—1916 гг.; Свод законов Российской империи в 15-ти томах (далее — СЗ) (Спб., 1913); Собрание узаконений и распоряжений правительства (далее — СУРП). В них содержалась законодательная база развития уголовного сыска.
В Основных государственных законах, свод которых был впервые опубликован в 1832 году, имеется особая глава "О законах". Специальный параграф этой главы "О формах законов и хранении их" гласит: "Законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, Мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения"1. Здесь слово "законы" имеет собирательное значение, равнозначное слову "законодательные акты". Но в том же своде законов слово "закон" употреблялось и для обозначения особого вида правовой нормы, наряду с уставом или учреждением. В главе пятой "Свода учреждений государственных" — "Образ исполнения дел по Государственному своду" читаем: "Все предметы, содержащие в себе закон, устав или учреждение, имеют форму манифеста"2.
Ни в одной стране не было такого изобилия законов, как в России.
1 Свод законов Российской империи. Т. 1.4. 1. Свод Основных государственных законов. Спб., 1832. Гл. III. Ст. 53.
2 Свод законов Российской империи. Свод учреждений государст
Казалось бы, что это обстоятельство должно послужить причиной выработки четких и твердых оснований для классификации законодательных актов, но их не было. Неразграниченность законодательных актов отвечала духу самодержавного строя, при котором, как гласила официальная доктрина, "всякое повеление государя есть закон". Профессор Петербургского университета А. Д. Градовский дал следующее определение закона: "Под именем закона разумеется общее правило, определяющее ряд однородных отношений и служащее основанием для разрешения отдельных случаев, непосредственно возникающих из жизни. Затем ближайшая отличительная черта закона состоит в том, что им устанавливаются известные права и соответствующие им обязанности"1.
Не случайно и официальная наука, и правительственная практика, вплоть до революции 1905-1907 гг. не пошли дальше определения некоторых формальных различий. При этом цель состояла лишь в том, чтобы отделить законодательные акты вообще от административных распоряжений. По смыслу 53 статьи Основных государственных законов любой акт, утвержденный и подписанный царем,, считался законом. Однако, часто вместо подписи царь давал устное распоряжение об утверждении законодательного акта, это так называемые "объявленные законы". В качестве "объявленных" законодательных актов в Полном собрании законов Российской империи чаще всего фигурируют именные указы царя. Не всегда соблюдался и второй признак закона, установленный той же 54 статьей Основных законов, — прохождение его через Государственный совет. Исключение составляли лишь так называемые "Основные государственные законы". Им отводилась роль руководящих начал в царском законодательстве. Главным определяющим признаком, отделявшим Основные законы от остальных законодательных актов, или, как тогда говорили, "обыкновенных. Спб., 1832. Т. 1. Гл. V. Ст. 84.
1 Градовский А. Д. Собрание сочинений. Т. 8. Начало русского государственного права. Спб., 1903. С. 17. венных законов", — было то, что они могли быть изменены только по инициативе царя.
Новые юридические критерии закона были заложены в Манифесте 20 февраля 1906 года "Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы". В нем говорилось об общем правиле, по которому ни один закон не мог иметь силы без утверждения его царем и одобрения Государственным советом и Государственной думой. Это положение нашло свое окончательное выражение в Своде Основных государственных законов, опубликованном 23 апреля 1906 года. 86 статья Свода формулировала его следующим образом: "Никакой закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора"1.
Законом, прошедшим такую процедуру принятия и непосредственно определявшим организационно-правовые основы развития уголовного сыска был закон "Об организации сыскной части" (1908 г.). Другими формами законов являлись следующие. а). Манифесты. 84 статья Свода учреждений Государственного Совета (1832 г.) в качестве первой формы, в которую должны быть облачены законодательные акты, назвала "манифеста". По содержанию манифесты можно разделить на две группы: 1) манифесты о восшествии на престол, в которых иногда провозглашалась программа царствования; 2) манифесты с обращением к народу в связи с какими-то крупными политическими событиями. В них или уже содержались новые законодательные нормы, или возвещалось об их опубликовании в ближайшем будущем. б). Высочайше утвержденные Мнения Государственного совета. Статья 84 "Свода учреждений Государственного Совета" устанавливала, что в такой форме могли законодательно регламентироваться "прочие де
1 Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период. М., 1990. С. 447. ла", т. е. те, которые не имели формулу манифестов. Утверждение их царем обозначалось словами: "Быть по сему". Затем следовала подпись государственного секретаря. Законодательных актов под таким названием особенно много издавалось в царствование Александра III. Так, из законодательных актов, вошедших в V-й том ПСЗ (1885 г.), почти половину составляют Высочайше утвержденные Мнения Государственного Совета. (Затем, по количеству актов выступают, - "Высочайше объявленные повеления". Например, в 1885 году были изданы Высочайше утвержденные Мнения Государственного Совета об изменении ряда статей Устава уголовного судопроизводства и по многим другим вопросам. в). Положения и уставы. Они являлись достаточно распространенной формой законодательного акта XIX - начала XX вв. Это совокупность правил, определявших устройство, права и обязанности государственных учреждений, учебных заведений, права и обязанности должностных лиц. Обычно это были акты Государственного Совета или какого-либо другого (постоянного или временного) учреждения, утвержденное царем. В качестве примера можно привести: "Устав о предупреждении и пресечения преступлекий" (1833 г., в редакции 1876 г.), "Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" (1881 г.), "Положение об охранных отделениях" (1907 г.). Положения часто издавались одновременно с именными указами царя и другими актами. г). Указы. Среди законодательных актов второй половины XIX — начала XX вв., касающихся полиции и уголовного сыска, значительное место занимали указы. Обычно они обозначались так: "Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату". Все императорские указы, по их значению, можно разделить на две группы. Первая включала указы, в которых содержались новые правовые нормы, так называемые нормативные указы. Вторая — указы, распространявшие ранее введенные правовые нормы на новые районы или сословия, — так называемые не нормативные указы. К их числу, например, относились указы об увеличении штатов полицейских служащих в различных городах и губерниях империи. Кроме императорских указов, издавались сенатские, обычно они обозначались так: "Сенатский, по высочайшему повелению". д). Постановления. Законодательными актами считались и утвержденные императором Постановления Совета министров, так одним из последних, утвержденным императором законодательным актом стало Постановление Совета министров "Об усилении полиции в 50-ти губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов" (1916 г.). е). Временные правила и положения, носившие ведомственный характер. Например: "Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губернии, по Общему Учреждению управляемых" (1862 г.); "Временные правила о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по Общему Учреждению управляемых" (1878 г.), и др. Обобщение "Временных правил" и других законоположений о структуре и функциях полиции, в том числе — уголовно-розыскной, нашло свое отражение в главе "Об учреждении полиции" из "Общего учреждения губернского", включенного в Свод законов Российской империи1.
2. Отдельную категорию ведомственных актов составляют циркуляры и инструкции МВД, департамента полиции и губернских властей, публиковавшиеся в специальных изданиях и периодической печати того времени. Одни из этих документов носили информационный характер и способствовали ориентации местных полицейских органов в изменениях, происходивших в общественно-политической и социально-экономической жизни страны. Другие являлись распорядительными актами и содержали указания относительно проведения полицейских мероприятий. Инструкции обычно регламентировали деятельность отдельных подразделений полиции, например: "Инструкция полицейским урядникам" (1878 г.), "Инструкция чинам полиции при производстве дознаний" (1898), "Инструкция чинам сыскных отделений" (1910 г.) и др.
3. В самостоятельную группу источников следует выделить делопроизводственные документы, включающие в себя Всеподданейшие отчеты должностных лиц, руководивших полицейскими органами, в том числе — сыскными отделениями2, материалы и справки комиссий о преобразовании губернских и уездных учреждений, в том числе — полицейских3, Для характеристики деятельности комиссий по составлению проектов реформирования полиции в непосредственном приближении к их творческой "лаборатории", к механизму согласования взглядов и мнений имеют большое значение Мемории — протоколы заседаний комиссий А.А. Макарова и В.Э. Фриша4. Несмотря на сухость и краткость, мемории передают в главных чертах ход дискуссий вокруг докладов, сообщают поименный расклад голосов при баллотировке спорных вопросов, тем самым, позволяя проанализировать специфику реформаторских воззрений каждого из ведущих членов комиссий. Материалы, отложившиеся на этих стадиях по
1 См.: СЗ. Т. 2.
2 Всеподданейший отчет генерал-адъютанта Трепова по управлению Сакт-Петербургским градоначальством и сто личною полицией с 1966 по 1876 г. Спб., 1876; Всеподданейший отчет о деятельности Санкт-Петербургской городской полиции за 1867 год. Спб., 1868; Отчет о деятельности Санкт-Петербургской сыскной полиции за 1903 год. Спб., 1904; Отчет о деятельности Сыскного отделения Киевской городской полиции за 1906 год. Киев, 1907.
3 Работы Комиссии об уездных учреждениях. Вып. 1. Предварительные соображения об устройстве уездного полицейского управления. Спб., 1859; Труды комитета о преобразовании городской полиции в Санкт-Петербурге. Спб., 1863; Материалы, собранные для высших учреждений Комиссией о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел полицейский. Ч. 2. Действующее законодательство. Спб., 1871; Учреждение полиции. Приложение 1-е к законопроекту о преобразовании полиции в Империи. Спб., 1913; Учреждение полиции. Приложение 2-е к законопроекту преобразовании полиции в Империи (с постатейными объяснениями). Спб., 1913.
Краткая объяснительная записка и заключение межведомственной комиссии под председательством сенатора А. А. Макарова по преобразованию полиции в империи. Спб., 1911; То же : ГА РФ. Ф. 102. Оп.261, характеру или типу, можно разделить на две основные группы: а) юридически оформленные акты (т. е. собственно законодательные акты) и б) материалы, связанные с их разработкой и применением. По происхождению они делятся на правительственную документацию и документы сословно-представительных и ведомственных учреждений.
Наибольшую ценность для нашего исследования в этой группе источников представляет справка с приложением к ней о состоянии уголовного сыска и мерах по его развитию, подготовленная к совещанию по вопросам уголовного сыска при Департаменте полиции 26 июня 1913 г.1
Однако существенная часть делопроизводственных документов обнародованию не подлежала и их следует искать в соответствующих архивных фондах.
4. Архивные материалы, включающие в себя делопроизводственные документы полицейских учреждений. Диссертантом использовались фонды как центральных, так и местных архивов: Государственного архива Российской Федерации (далее — ГАРФ), Государственного архива Владимирской области (далее — ГАВО), Государственного архива Ивановской области (далее — ГАИО).
Особую источниковую ценность представляют дела из фонда № 102 (Департамент полиции) Государственного архива Российской Федерации.
Автором изучены документы 2-го делопроизводства Департамента полиции, сосредоточенные, в основном, в описях № 38-76. 2-е делопроизводство осуществляло организацию и контроль за деятельностью полицейских учреждений, разработку инструкций, циркуляров, правил для руководства чинов полиции по предметам их служебной деятельности, наблюдение за точным исполнением законов, а также занималось предупреждени
Д.203.
1 Справка об органах уголовного сыска по законопроекту о преобразовании полиции. К совещанию по вопросам уголовного сыска при Департаменте полиции 26 июня 1913 г. Спб., 1913; Приложение к справке о положении уголовного сыска и мерах его развития. Спб., 1913. ем и пресечением преступлений против личной и имущественной безопасности. Здесь содержатся также материалы за 1880 — 1917 гг. об устройстве штатов и усилении полиции в различных губерниях, сведения об организации сыскных отделений.
Важную роль в раскрытии темы диссертационного исследования сыграли документы 8-го делопроизводства Департамента полиции, объединенные в описях 215-225 того же фонда (180 единиц хранения). 8-е делопроизводство осуществляло наблюдение за функционированием сыскных отделений, составление инструкций и правил, касающихся уголовно-сыскной деятельности, издание розыскных циркуляров, сношения с иностранными полицейскими учреждениями по вопросам ареста лиц, заподозренных в уголовных преступлениях. С 3 января 1915 г. занималось организацией сыскных отделений на местах на всей территории Российской империи. После декабря 1915 г. из 4-го делопроизводства сюда были переданы все сообщения местных властей о происшествиях уголовного характера (разбои, грабежи), регистрационные карты на уголовных преступников. Однако основная часть документов была уничтожена в дни Февральской революций 1917г.
Диссертантом изучен также ряд дел из фонда Министерства внутренних дел Временного правительства (ГАРФ. Ф. 398). В состав этого министерства входил Департамент общих дел МВД, который ведал штатами центральных и местных учреждений, функционированием органов местного управления, а после Февральской революции, в связи с упразднением Департамента полиции, и вопросами охраны порядка в стране. Документы, относящиеся к этому периоду, выделены в самостоятельный фонд Департамента общих дел (ГАРФ. Ф. 1800). Фонд содержит 270 единиц хранения, расположенных по структурно-хронологическому принципу. Впоследствии функции борьбы с уголовной преступностью были переданы Главному управлению по делам милиции. Фонд этого ведомства (Ф. 1791) весьма обширен, содержат 8 описей и 2690 дел. В нашем исследовании из него привлечены некоторые сведения, касающиеся организационно-правовых принципов, регулировавших борьбу с уголовной преступностью, в период с февраля по октябрь 1917 года.
Диссертант стремился рассмотреть характерные черты правового регулирования организации и осуществления полицией уголовного сыска на местах. В качестве примера была избрана Владимирская губерния, где в рассматриваемый период происходили все основные преобразования полицейского аппарата, в том числе — сыскной полиции.
К сожалению, многие материалы полицейского делопроизводства на местах были утрачены еще до революции. В частности, дела десятилетней давности, не представлявшие для полиции особого интереса, расшивались, чтобы чтение их в полном объеме было невозможным и использовались в бытовых нуждах (например, в качестве оберточной бумаги, и т.п.). Поэтому в фондах местных архивов, с которыми ознакомился диссертант, в меньшей степени сохранились дела за вторую половину XIX в., и в большей степени — за период с 1900 по 1917 гг. Особенно пострадали полицейские архивы в период Февральской революции, когда они горели по все стране. С одной стороны, документацию сыскной полиции стремились уничтожить сотрудники карательных органов и секретные агенты, с другой — погромщики и криминальные элементы.
В результате деятельности созданных в первые годы советской власти местных архивных комиссий, сохранившиеся после революции делопроизводственные материалы полицейских органов стали сосредоточиваться в губернских центрах. В том числе это было сделано во Владимирской и в выделенной из ее состава в 1918 г. Иваново-Вознесенской губерниях. В 20-40-е годы полицейские и жандармские фонды были засекречены и переданы в ведение ОГПУ-НКВД. Только с 1957 г. они постепенно начали возвращаться на общее хранение и оказались частично доступными для исследователей. Однако до сих пор этот процесс не завершен, новый этап рассекречивания происходит в настоящее время. Документы из местных архивов, используемые в данной диссертации, впервые вводятся в научный оборот. Они были почерпнуты из следующих фондов.
Фонды органов местной исполнительной власти: канцелярии владимирского губернатора (ГАВО. Ф. 14) и Иваново-Вознесенской городской управы (ГАИО. Ф. 2).
Фонды городских и уездных полицейских управлений, сыскных отделений, отдельных полицейских чиновников на местах. В частности, в ГАВО — это Ф.981 (Полицмейстер г. Владимира), Ф. 1194 (Полицейское управление г. Владимира); в ГАИО — Ф. 4.(Полицейское управление г. Иваново-Вознесенска), Ф. 360 (Иваново-Вознесенское сыскное отделение) и т.д. Данные фонды включают в себя сотни дел: циркуляры МВД, департамента полиции, владимирского губернатора и губернского правления, переписка с различными учреждениями Российской империи, приказы по полиции, "наблюдательные" сведения о положении рабочих, деятельности партий, обществ и организаций, многочисленные статистические сведения, в том числе — о количестве зарегистрированных преступлений, регистрационные книги и журналы (по учету нарушителей общественного порядка, проституток и т.п.), аттестационные (формулярные) списки чинов полиции и т.д.
5. Особо следует выделить издания, представлявшие собой предпринимавшиеся отдельными правоведами попытки систематизации действовавших законов и иных нормативных актов о полиции1. Они были призва
1 Волков Н.Т. Законы о полиции. М., 1910; Керстич И.Г. Алфавитный сборник руководящих приказов по московской полиции с 1881 по 1907 гг. В 3-х т. М., 1907-1911; Коковцев Д. Сборник узаконений о полиции, составленный по Своду законов 1857 г. М., 1873; Лукин В. Памятная книга полицейских законов для чинов городской полиции. Спб., 1856; Морду-хай-Болтовский И.Д. Сборник узаконений и распоряжений правительства, касающихся обязанностей полиции. Спб., 1880; Нечаевский П. Алфавитный указатель действующих узаконений для руководства чинов полиции. Спб., 1900; Попов В.М. Алфавит полицейских законов, разъяснений и циркуляров. Спб., 1914; Трифонов А.Ф. Сборник законоположений и правительственных распоряжений, касающихся обязанностей полиции столичцы помочь чинам полиции, служащим других правоохранительных органов и государственным чиновникам лучше ориентироваться в обширной правовой базе, регулировавшей деятельность полиции. Данные сборники составлялись и публиковались, как правило, по инициативе самих авторов, т.е. частным порядком и не носили характера официальных изданий. Тем не менее практическая польза этих своеобразных "путеводителей" была несомненной. Для современных исследователей содержащаяся в них информация представляет не только историографический интерес, но и ис-точниковую ценность.
6. Важным источником явились публикации в периодической печати. Прежде всего, — в профессиональном журнале "Вестник полиции", который издавался с декабря 1907 года до февраля 1917 года. Здесь публиковались статьи по проблемам реформирования полиции, циркуляры МВД и Департамента полиции, разъяснение действующих положений и инструкций и т.д. Некоторый фактический материал был почерпнут из других центральных и местных государственных изданий: "Журнала гражданского и уголовного права", "Журнала министерства юстиции", "Владимирских губернских ведомостей", а также "Памятные книжки" и "Календари" по Владимирской губернии, ежегодно издававшиеся на протяжении всего рассматриваемого периода и содержавшие разнообразные статистические сведения, в том числе — касающиеся уровня преступности и организации борьбы с ней в данном регионе.
7) Часть сведений автор почерпнул из трудов видных дореволюционных ученых-юристов России: И.Е. Андреевского, И.Д. Беляева, М.Ф. Владимирского-Буданова, В.М. Гессена, И.Т. Тарасова. Н.М. Коркунова и др., а также из мемуаров полицейских чиновников1. В их числе особо сленой, городской и уездной с разъяснениями по циркулярам подлежащих министрам и объяснению по решениям Правительствующего Сената. Спб., 1890; 2-е изд. Спб.:, 1893.
1 Кошко А.Ф. Очерки уголовного мира царской России. М., 1992; Лопухин А.А. Из итогов служебного опыта: настоящее и будущее русской дует выделить опубликованные еще до революции и неоднократно переизданные в 1990-е годы воспоминания И.Д.Путилина, многие годы возглавлявшего сыскную полицию Санкт-Петербурга1.
Научная новизна диссертации заключается в попытке комплексного историко-правового анализа отечественного опыта решения сложного процесса создания и совершенствования нормативной базы и организационного развития сыскной полиции, специализировавшейся на борьбе с уголовной преступностью.
В исследовании изучен и введен в научный оборот ряд нормативных актов и архивных документов, касающихся становления и развития законодательства о сыскной полиции ранее не использованных, что позволило значительно повысить ценность и достоверность выводов и положений диссертации.
Автор попытался объективно показать влияние социально-политического развития России в рассматриваемый период на процесс законодательного закрепления организации и деятельности сыскной полиции и, на этой основе, сформулировать выводы, которые можно было бы использовать в современной практике правового регулирования оперативно-розыскной деятельности органов, осуществляющих борьбу с уголовной преступностью.
Автор впервые охарактеризовал организационно-правовые основы развития сыскной полиции с использованием местного, прежде всего — полиции. М., 1907; Обыкновенная история. (Из мемуаров НовоНиколаевской полиции). Спб., 1910; Селезнев В.П. Воспоминания старого исправника. Верхнетуринск, 1902; Щеголев П.Е. Школа филеров // Былое. 1917. №3.
1 Путилин И.Д. Преступления, раскрытые начальником Санкт-Петербургской сыскной полиции И.Д.Путилиным (Литературная обработка разрозненных заметок, выполненных анонимным автором. Послесловие А.Ф.Кони). М., 1990; Путилин И. Д. Записки начальника Санкт-Петербургской сыскной полиции. М., 1995; Путилин И Д. 40 лет среди грабителей и убийц. Записки первого начальника Петроградской сыскной полиции. М., 1997. дивного, материала. Это позволило проследить процесс становления сыскных отделений, принципы руководства их деятельностью и ее эффективность.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что рассмотренные в „ей вопросы могут быть использованы в дальнейших исследованиях развития государственного аппарата и правоохранительных органов, позволят глубже понять историю правового обеспечения организации и проведения российской полицией оперативно-розыскной деятельности в ходе борьбы с уголовными преступлениями.
Изучение истории становления и развития законодательства о сыскной полиции в дореволюционной России имеет большое значение для более глубокого понимания ее места и роли в системе государственных органов управления в области охраны правопорядка и безопасности, позволяет определить негативные и позитивные стороны ее деятельности, выявить как просчеты, ошибки, так и достижения правительства в организации борьбы с уголовной преступностью.
Отечественный опыт становления и развития законодательства о сыскной полиции, его результаты, положительные и отрицательные стороны не утратили своей практической значимости для современного решения сходных проблем. С учетом того, что на современном этапе перед уголовным розыском ставится задача выполнения широких социальных функций по защите и обслуживанию населения, важно вспомнить, что дореволюционная сыскная полиция выполняла широкий спектр подобных задач. Изучение организационно-правовых основ развития уголовного сыска в России имеет существенное значение для подготовки специалистов системы правоохранительных органов в целом и органов внутренних дел в частности Материалы диссертации могут быть использованы при преподавании курса истории государства и права, истории правоохранительных органов и органов внутренних дел, а также общей истории в учебных заведениях МВД и Министерства юстиции России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с основными направлениями научных исследований Владимирского юридического института Минюста России. Содержание и выводы исследования докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин ВЮИ и на научных конференциях во Владимире и Иваново.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в двух работах автора: "Уголовный сыск в России (IX — начало XX вв.): исторические очерки". Учебное пособие. Владимир: ВЮИ Минюста России, 1999 (3,5 п.л.) и "Организационно-правовые основы развития уголовного сыска в системе МВД России в 1866—1917 гг.": Монография. Владимир: ВЮИ Минюста России, 2000 (8,4 п.л.).
Материалы исследования используются автором и его коллегами в ВЮИ при преподавании курсов "История правоохранительных органов России", "Истории отечественного государства и права", "Основы оперативно-розыскной деятельности".
39
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Юдин, Евгений Герасимович, Нижний Новгород
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Изложенный в исследовании материал позволил охарактеризовать пока недостаточно изученные в историко-юридической науке организационно-правовые основы развития уголовного сыска в системе МВД России в 1866 — 1917 гг. Исходя из проведенного анализа событий и документов исследуемого периода, относящихся к рассматриваемой проблеме, автор стремился проследить эволюцию нормативной базы, определявшей структуру, компетенцию, функции специализированных подразделений полиции по борьбе с уголовной преступностью с момента их учреждения и до 1917 г. включительно, рассмотреть изменения в правовой регламентации их отношений как с другими полицейскими, так и судебно-прокурорскими органами.
Уголовный сыск занимал важное место в деятельности дореволюционной полиции, одной из главных целей которой России составляла "борьба с преступностью в обширном значении этого понятия и противодействие всему тому, что нарушает общественный мир и посягает на личную и имущественную безопасность"1.
Автор разделяет точку зрения тех исследователей, которые считают, что законодательство о полиции в целом в дореволюционной России представляло собой скорее сумму различных законоположений, чем л систему взаимообусловленных правовых норм. В полной мере это относится и к сфере правового регулирования уголовного сыска.
В диссертации показано, что уже созданная в 1859 г. следственная часть при Санкт-Петербургской городской полиции может
1 Законопроект о преобразовании полиции в Империи. Проект Устава полицейского с постатейными объяснениями. Приложение 4. Спб., 1913. С. 2.
2 Кручинин В.Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII — начале XX в.: Дис. канд. юрид. наук. М., 1998. С. 190; Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862—1917 гг.): Историко-правовой аспект: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1992. С. 13. рассматриваться как своего рода предтеча сыскной части столичной полиции, учреждение которой произошло 31 декабря 1866 г. Тем не менее, по сравнению со странами Запада, формирование органов уголовно-розыскной полиции в России началось намного позднее. В то время, когда европейские государства уже приобрели определенный опыт в организации специальных учреждений по борьбе с уголовной преступностью, в России были только сделаны первые шаги в этом направлении.
Сложившаяся криминогенная обстановка в пореформенной России вынуждала правительство наращивать усилия по улучшению состояния борьбы с общеуголовной преступностью. Однако первоначально сыскные части создавались лишь в полиции наиболее крупных городов империи.
Кроме того, деятельность подразделений уголовного сыска Департамента полиции МВД Российской империи единым Всероссийским нормативным актом не регламентировалась. Решение организационных вопросов их функционирования было отнесено к компетенции местных начальников полиции. Вследствие этого каждая губерния или город издавали собственный документ, определяющий организацию и порядок работы сыскных частей. Это вело к тому, что компетенция подразделений уголовного сыска ставилась в зависимость от взаимоотношений начальника сыскной полиции с начальником полиции губернии. Кроме того, работа сыскных частей, хотя и находившихся в общей системе МВД и Департамента полиции, строилась на различной основе, что приводило к несогласованности и разобщенности их деятельности. Децентрализованная система сыска вела также к тому, что занимавшиеся им специализированные подразделения замыкались лишь в пределах обслуживаемой территории.
Незавершенность проведенных реформ в области полицейского устройства, слабая законодательная база, резкое изменение социально-политической обстановки в стране на рубеже 70-х — 80-х годов, продолжающийся рост преступности и волна терроризма привели к необходимости внесения корректив в организацию, структуру и компетенцию полицейских органов. Назрела необходимость дальнейшего укрепления полицейского аппарата и соответствующего развития нормативной базы. Основное усилие законодатель сосредоточил на создании единой системы полицейских органов в стране. Министерство внутренних дел становится главным в государственной системе управления, в нем сосредотачиваются все полицейские функции.
В пореформенный период, наряду с сыскными частями, создававшимися первоначально лишь в крупных городах, в структуре уездной полиции создаются подразделения, имевшие схожее назначение — околоточные надзиратели и полицейские урядники. Анализ правовой регламентации их функций показывает, что главной задачей для них определялась борьба с общеуголовной преступностью.
Различные виды полиции имели разное подчинение, в связи с чем возникали трения руководителей полицейских формирований как между собой, так и с губернской администрацией, что затрудняло координацию деятельности всех полицейских формирований по борьбе с общеуголовной преступностью. Иногда было трудно отличить политическую борьбу, которую должна была предупреждать тайная политическая полиция от обыкновенного бандитизма и грабежа, которыми должна была заниматься общая полиция. Это создавало порой неясность в пределах компетенции органов общей и политической полиции. Существовавшая нормативная база в полной мере не регулировала возникавших вопросов. Компетенция, обязанности и функции полиции по борьбе с уголовной преступностью в целом не систематизировались, представляли собой механическую сумму норм из различных законоположений, копившихся десятилетия. К концу XIX века сохраняли силу явно устаревшие законодательные акты, некоторые из них действовали еще с Петровских времен.
В целом, правовая регламентация организации и деятельности полиции в сфере осуществления уголовного сыска оставалась недостаточно четкой и систематизированной.
Сложность в работе сыскной полиции заключалась еще и в том, многие распоряжения законодательной власти не вносились в Свод законов. Ввиду этого, а также недостаточной квалификации, полицейским чиновникам было тяжело разобраться в правомерности или неправомерности своих действий, отличить следствие, которое не входило в их компетенцию, от дознания. Судебные уставы и Устав уголовного судопроизводства 1864 г. не способствовали созданию единой системы уголовного сыска с четко очерченными обязанностями по производству дознания и сыска. Формальное и предварительное следствие трансформировались в дознание, перешедшее в руки полиции, и предварительное следствие, входившее в ведение созданного в 1860 г. института судебных следователей, о в законодательстве недостаточно четко были определены полномочия полиции и судебных следователей по розыску лиц, совершивших преступление. Получалось, что розыском одновременно занимались и те и другие представители правоохранительных структур. Такое положение сохранилось вплоть до принятия Закона об учреждении сыскной части в империи от 6 июля 1908 г., который предусматривал контроль за сыскными отделениями со стороны прокурорско-судебного аппарата и право лиц прокурорского надзора давать непосредственные поручения чинам сыскных отделений относительно производства розыскных действий. В связи с этим необходимо отметить, что и в наше время проблема смешения оперативно-розыскной и процессуальной деятельности остается довольно-таки актуальной, хотя современное уголовно-процессуальное законодательство, конечно, не в пример дореволюционному, более четко проводит грань между ними.
Место и роль сыскной полиции в государственном механизме обуславливается тем, что это относительно самостоятельный и обособленный полицейский орган, входящий либо в общую полицию, либо находящийся вне ее состава, осуществляющий как гласными, так и негласными методами борьбу с общеуголовной преступностью, которая составляет важнейшую часть общей правоохранительной функции государства.
Взаимоотношения между сыскной, общей и политической полициями регулировались нормативно-правовыми актами Российской Империи; причем в вопросе раскрытия общеуголовных преступлений имеется приоритет сыскной полиции над общей. В целом во взаимоотношениях между всеми тремя видами полиции явно наблюдается приоритет политической полиции.
Следует отметить, что какая-либо правовая база, регламентировавшая оперативно-розыскную деятельность чинов сыскных отделений так и не была разработана. В то время как в тайной полиции имелась подробная "Инструкция по организации и ведению внутреннего (агентурного) наблюдения", которой руководствовались чины охранного отделения, в" Инструкции чинам сыскных отделений" буквально в двух пунктах говорилось лишь о том, что агентам запрещены провокации и они не имеют права ссылаться на свою службу в полиции.
Созданная в России после принятия Закона 1908 г. "Об организации сыскной части" система уголовно-розыскной полиции не была полностью централизованной. Законодательная база лишь в общих чертах определяла организацию и задачи сыскной полиции, многие вопросы остались неурегулированными: не определено место сыскных подразделений в общей структуре полицейского управления городов и других правоохранительных органов; штатное расписание не соответствовало состоянию преступности в некоторых городах; не урегулирован вопрос правового обеспечения и компетенции сотрудников сыска, а также подбора и обучения кадров, материальное обеспечение было явно недостаточным.
Хотя организации и деятельности уголовного сыска в Российской империи были присущи различные недостатки, многие разработанные в то время методы оперативно-розыскной деятельности успешно применялись впоследствии, сохраняя свое значение вплоть до настоящего времени.
Несмотря на почти полное уничтожение сыскных отделений царской полиции в ходе Февральской революции, а также отрицательное отношение в ряде мест к возобновлению их деятельности, разгул уголовной преступности в стране заставил Временное правительство и органы местного самоуправления заняться воссозданием органов уголовного розыска. Своего полного развития эти органы не получили из-за ряда объективных и субъективных причин, характерных для всей милиции в целом.
В отличие от прежних сыскных отделений, органы уголовного розыска передавались из ведомства МВД в министерство юстиции. В остальном же они должны были функционировать на тех основаниях, что и их предшественники.
Характерно, что даже большевики после Октябрьской революции, уничтожившие практически полностью весь государственный аппарат, не смогли обойтись без специалистов уголовного сыска и широко привлекали их к сотрудничеству.
Тем самым, в известной мере, обеспечивалась преемственность методов и форм работы органов по борьбе с уголовной преступностью в дореволюционной и, только начинавшей свою историю, советской России.
Итак, проведенное исследование позволило проследить изменения в нормативной базе, регламентировавшей уголовный сыск в системе МВД с 60-х годов XIX в., когда начали проводиться общедемократические реформы и когда в России еще отсутствовал специализированный государственный орган борьбы с уголовной преступностью, до создания органов уголовного розыска при Временном правительстве.
Конец 80-х — начало 90-х годов нашего столетия, как и 60-е годы XIX века, когда создавалась сыскная полиция в России, как и период после первой русской революции, когда сыскные отделения были созданы в масштабах всей империи, характеризуется бурным реформированием общества и государства. Снова поднимается вопрос о месте органов внутренних дел в механизме правового государства, каковым провозгласила себя Россия в своей новой Конституции. Недавно отшумела, правда, ничем не окончившись, дискуссия об идее единого следственного комитета с выведением из органов внутренних дел функций предварительного следствия. Передается в Министерство юстиции уголовно-исполнительная система.
Уголовный розыск пока стабильно остается в составе милиции, что, на наш взгляд, свидетельствует о, в общем-то, положительном историческом опыте функционирования сыскной полиции в пореформенной России, когда она организационно входила в общую полицию, но фактически была относительно обособленным и самостоятельным органом уголовного розыска. Место и роль уголовного розыска в механизме современного Российского государства во многом схожи с тем положением, которое занимала сыскная полиция в Российской Империи со всеми своими достоинствами, но и, к сожалению, и недостатками.
Учет уроков истории действенно может в этой связи способствовать повышению эффективности работы уголовного розыска в современных условиях. Представляется, например, что материальный стимул работы в оперативных органах внутренних дел должен быть существенно повышен. Важно учитывать и то обстоятельство, что до революции у сотрудников сыскной полиции был несколько больший оклад, чем у соответствующих чинов наружной полиции. Немаловажным моментом в организационном положении сыскной полиции являлся и тот факт, что начальники сыскных отделений и их помощники назначались и увольнялись с должности при согласии прокурора.
При преподавании слушателям высших учебных заведений системы МВД основ оперативно-розыскной деятельности, имеет смысл уделять внимание и вопросу изучения исторического опыта деятельности сыскной полиции российской империи, не утратившего своего практического значения и в наши дни.
Автор убежден также, что некоторые приемы разработки и внедрения законодательных актов, регулировавших деятельность сыскной полиции в дореволюционной России, после их критического осмысления и очищения от устаревшего, могут и должны быть использованы современным законодателем в процессе создания прочной правовой базы функционирования уголовного розыска и всех органов МВД.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовые основы развития уголовного сыска в системе МВД России в 1866-1917 гг.»
1. ИСТОЧНИКИ 1.1. Нормативно-правовые акты и другие официальные документальные материалы.
2. Всеподданейший отчет генерал-адъютанта Трепова по управлению Санкт-Петербургским градоначальством и столичною полицией с 1866 по 1876 г. Спб., 1876.
3. Всеподданейший отчет о деятельности Санкт-Петербургской городской полиции за 1867 год. Спб, 1868.
4. Закон РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
5. Законопроект о преобразовании полиции в Империи. Спб.: МВД,, 1913.
6. Инструкция для производства обысков и выемок. 4-е изд. Спб., 1911.
7. Инструкция для стражников уездной полиции. Спб., 1913.
8. Инструкция околоточным надзирателям Московской столичной полиции. М., 1906.
9. Инструкция по организации наружного наблюдения. Спб.: Орг. Бюро при ЦК ПСР, 1908.
10. Инструкция полицейским урядникам. 1878 г. // Сборник циркуляров и инструкций МВД за 1878 г. Спб., 1880.
11. Инструкция чинам полиции при производстве дознаний. Варшава, 1898.
12. Инструкция чинам сыскных отделений. Спб.: Типография МВД, 1910.
13. История полиции дореволюционной России (Сборник документов и материалов по истории государства и права): Учеб. пособие / Сост. В.М. Курицын, Р.С. Мулукаев, В.П. Коряков. М., 1981.
14. Конституция Российской Федерации. 1993. М., 1996.
15. Краткая объяснительная записка и заключение Междуведомственной комиссии под председательством сенатора А. А. Макарова по преобразованию полиции в Империи. Спб., 1911.
16. Курс лекций школы урядников полицейской стражи Минской губернии. Минск, 1914.
17. Материалы, собранные для высших учреждений Комиссией о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел полицейский. Ч. 2. Действующее законодательство. Спб., 1871.
18. Новгородская школа полицейских урядников. Краткий курс обязанностей. Новгород, 1909.
19. О преобразовании полиции в Империи. Спб: Типография МВД, 1913.
20. Об усилении штата сыскной полиции города С.-Петербурга. Спб.,1903.
21. Основы полицейской службы. 4-е изд. Спб: Типография Санкт-Петербургского Градоначальства, 1905.
22. Отчет о деятельности Санкт-Петербургской сыскной полиции за 1903 год. Спб: Типография Санкт-Петербургского Градоначальства,1904.
23. Отчет о деятельности Сыскного отделения Киевской городской полиции за 1906 год. Киев, 1907.
24. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1-е. Спб., 1830; Собр. 2-е. Спб., 1830—1884 гг.; Собр. 3-е. Спб., 1885—1916 гг.
