АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые вопросы сочетания единоначалия и коллегиальности в организации и деятельности органов внутренних дел»
Киевская высшая школа МВД Украины им.Ф.Э.Дзержинского
На правах рукописи
РАТУШНЫЙ Сергей Николаевич
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ СОЧЕТАНИЯ ЕДИНОНАЧАЛИЯ И КОШГШЬНОСТИ В ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
внутренних да
12.00.02 - государственное право и управление ; советское строительство; административное право; финансовое право.
АВТОРЕФЕРАТ/
диссертации на соискание ученой степени .кандидата юридических наук
Работа выполена на кафедре конституционного права .Киевской высшей школы МВД Украины им. Ф.Э.Дзержинского
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
доктор юридических наук В.Ф.Сиренко
доктор юридических наук, профессо Г.А.Туманов
доктор юридических наук, профессо Л.П.Юзьков
институт государства и права АН СССР
Защита состоится 1992 г. в ^/¿^асов
на заседании специализированного совета К 052.05.01 при Киевской высшей школе МВД Украины им.Ф.Э.Дзержинского по адресу: 252601, г.Киев-ГСП, пл.Соломенекая, I
С диссертацией мокно ознакомиться в библиотеке школы. Автореферат разослан " 199/С. г.
Ученый секретарь специализированного совета
00
В.И.Еенунт!
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Акт£альность_теми_иссл8Дования. Мировой опыт, как никог-а ранее очевидно, свидетельствует о том, что в современных словиях динамическое развитие отдельно взятого государства всего мирового сообщества немыслимо вне общечеловеческих енностай,.таких как рынок, гражданское общество, правовое осударство. Игнорирование их неизбежно ведет к тоталитариз-у, возникновению такой системы управления, которая получила азвание Административной или Административно-командной, и, оотвётственно, застою и кризису во всех сферах общественной :изни.
Опит шести лет перестройки наряду с определенными поло-отельными результатами высветил еще большее количество пробам и.нерешенных вопросов. Очевидно, пожалуй, лишь одно -реодолёние Административной системы и ее последствий возмож-:Ь только путем демократизации всех сфер государственной и ¡бщественной жизни. В полной мере справедливо это и по отно-1внию к сфере внутренних дел.
Специфика положения МВД в системе государственного управ-:ения, рост преступности, участившиеся сообщения о массовых крушениях общественного порядка, межнациональных конфликтах :азалось бы ставят органы внутренних дел в очередь демократи-¡ации одними из последних. Не следует упускать из виду и то, [то это ведомство было одним из столпов Административной сио-■емн, в силу чего пороки и недостатки застойной политики порами его особенно сильно. И, как долкен был признать бывший шнистр внутренних дел страны В.Бакатин, оно оказалось негото-)ым к работе в новых условиях. Было названо также основное ¡вено недостатков - слабость управления, а точнее-существующей >рганизации управления.
Сложность ситуации заключается в том, что нельзя решить адачу построения правового государства, в котором не может ¡ыть гарантирована имущественная и личная безопасность граждан, беспечены в полном объеме их права и свободы. Однако существующая организация органов внутренних дел, ориентированная на
определенную, прежде всего сугубо репрессивную роль в обществе и государстве, всегда будет нести в себе возможность возврата к тоталитаризму. Не случайно, МВД было одной из ' структур, на которую расчитывали заговорщики, а министр стал одним из лидеров неудавшегося переворота в августе 1991 года.
Шесте с тем, практическая реализация курса намеченных преобразований в значительной степени затруднена господствующими в советском государственном праве и управлении традиционными представлениями о демократизации в целом и о ее составных частях. Перестроечные процессы вносят существенные правки в понятия, однозначно трактуемые десятилетиями, снимая фетиш с одних, отказываясь от идеологических штампов в отношении других, корректируя понимание третьих. Среди требующих переосмысления понятий - единоначалие и коллегиальность -широко признанные и применяемые категории советского государственного управления.
Сложилось так, что сочетание единоначалия и коллегиальности воспринималось как данность, присущая советскому социалистическому строю, всем его сторонам, не требующая каких-либо дополнительных изучений и исследований. Отдельные положения ленинских работ, дополненные цитатами последующих руководителей, что делало эти положения акгуальнши для соотввтству ющего периода, представляли собой составляющие беспроблемных конструкций, правильных по форме, но декларативных по содержа' нию. В результате такого компилятивно-административного теоретизирования сложившееся сочетание единоначалия и коллегиаль ности было далеко не рациональным и отнюдь не служило целям повышения эффективности управления.
Более того, единоначалие и коллегиальность рассматривались прежде всего как демократические категории, показатели | демократичности существующей системы. Усиленное призмой идеологии, это положение, вопреки очевидности, позволяло длительное время не замечать, как случилось, что при коллективном руководстве у власти оказался деспот, существующий режим -недемократическим, а система управления - малоэффективной. Разрыв между теоретическими постулатами и практикой управления стал не только очевидным, но и кризисным. Актуализация • потребности поиска новых методов и средств управления стала настоятельной необходимостью.
Вез это позволяет рассматривать рациональное сочетание единоначалия и коллегиальности как составной элемент повышения эффективности государственного управления, а также в качестве' одной из актуальных проблем правовой науки. Актуальными представляются вопросы сочетания единоначалия и коллегиальности в советском государственном управлении как в целом, так и в отдельных его сферах. Последнее имеет более частную-задачу 6 научном плане, но более ценно для практической организации эффективного управления, особенно в сфере внутренних'дел.
Теоретическая разработка вопросов единоначалия и коллегиальности призвана способствовать преодолению обусловленных идеологическим прессом догм и извращений в понимании этих категорий, занимающих свое важное место среда других категорий государственного управления.
Актуальными представляются и вопросы, связанные с перспективами развития единоначалия и коллегиальности в организации/и деятельности органов внутренних" дел в связи с измене-аием их места и роли в государственном механизме в условиях перехода к правовому государству и реформирования национально-государственного устройства страны, что позволило бы приблизиться к существующим международно-правовым стандартам. Нуждаются в рассмотрении применительно к МВД нашей/страны и такие виды сочетания единоначалия и коллегиальности, как коллегиальные структуры - одно из перспективных направлений • эволюции организации и деятельности органов внутренних дел в зарубежных странах.
Все это свидетельствует -о теоретической и практической значимости избранной теш и, в свою очередь, предопределяет дель и задачи исследования.
заключается в том, чтобы на основе зналаза теоретических вопросов, связанных с категориями единоначалия и коллегиальности в советском государственном уп->авлении, и практики их применения в сфере- внутренних дел >ассмотреть соответствие существующих органйзационно-право-шх форм их сочетания в организации и деятельности органов щутренних дел целям и задачам последних в условиях демонта-■я Административной системы управления и перехода к строи-ельству правового государства.
2-У-8 -5-
Для этого, в качестве конкретных задач полагается рассмотреть :
- вопросы природы и содержания единоначалия и коллега-'альности в социальном управлении;
- их место в системе других основных категорий советского государственного управления;
- систему предпосылок, условий и факторов, влияющих на рациональное сочетание единоначалия и коллегиальности в советском государственном управлении;
- особенности одной из сфер советского государственного управления - управления внутренними делами и их влияние на рациональное сочетание единоначалия и коллегиальности;
- исторические формы сочетания единоначалия и'коллегиальности в организации и деятельности органов внутренних дел;
- законодательное закрепление возможностей единоначалия и коллегиальности в системе МВД;
. . - особенности организации государственно-служебных отношений в органах внутренних дел как фактора рационального сочетания единоначалия и коллегиальности;
. - формы .коллегиальности в организации и деятельности органов внутренних дел;
- перспективы развития сочетания единоначалия и коллегиальности в организации и деятельности органов внутренних дел.
В основу исследования положены принципы диалектико-материалистического познания социальных процессов и явлений. Применяются системный подход, структурно-функциональный анализ, историко-сравнительный и формально-логический методы.
Сформулированные в диссертации теоретические выводы и практические рекомендации опираются па труды ученых, работающих в области общей теории и истории государства и права, гоч сударственного и административного права, теории государствен ного управления. Представлены труды по философии, социологии, психологии, работы специалистов в области организации управления, кибернетики, экономики, в которых затрагиваются вопросы, . имеющие отношение к рассматриваемой теме. В перечень использованных работ вошли как уже ставшие классическими, так I современные труды отечественных и зарубежных авторов.
Основные- выводы и положения диссертации базируются так-е на анализе действующего союзного и республиканского зако-одательства и нормативных актов прошлых лет, правотворческой правоприменительной практики, в том числе зарубежных стран, окументов ООН. Достоверность и аргументированность достигался использованием документальных материалов, а также данных ериодической печати и примеров из практики.
На;£Чная_новизна_исследования.
Единоначалие, коллегиальность и их сочетание в управле-ии - предает научных занятий многих ученых - юристов, фило-офов, экономистов, социологов. Среди них В.Г.Афанасьев, И.Варламов, А.П.Герасимов, В.В.Копейчиков, Б.М.Лазарев, .Е.Лунев, В.М.Марчук, Ф.Петренко, В.И.Сенченко, В.Ф.Сиренко, ..Д.Сорокин, Г.А.Туманов, Г.С.Яковлев, Ц.А.Ямпольская, Е.Г.Ясин др., а также зарубежные авторы А.Ангелов, Б.Киз, С.Ковалев-кий, Г.Кунц, С.О'Доннел, Б.Сканлан, П.Стайнов, Е.Старось-дк и др. Каждый из них вносит свой вклад в разработку зтиз^ опросов, но эта проблема изучается в ряду других тем, как ы попутно. Потому, как правило, охватываются не вое аспекты ;анных вопросов.
Ряд ученых посвятили вопросам единоначалия и коллегиальном специальные работы. Среди них,- посвященные общетеорети-:еским вопросам / Е.В.Шорина, Ю.М.Козлов/, которые тем не ме-:ее оставляют в тени практику сочетания единоначалия и колле-'иальности. Исследователи практики сочетания единоначалия- и юлЛегиальности в работе Советов народных депутатов / И.А.Га-.аев, М.А.Краснов/ или'промышленных предприятий /С.А.Щадиева/ едостаточно .увязьшают ее с теорией вопроса, затрагивают ■ищ. один ее аспект /И.Л.Давитнидзе, Д.П.Кайдалов, Е.И.Суи-;енко/ или ограничены конкретными историческими рамками 'И.П.СафронОЕа/.'
Что же касается рассматриваемой темы, то наличие несколь-их публикаций с весьма ограниченным объемом /Я.А.Здир, .Г.Илясов, Е.В.Токарев/ не позволяет считать ее изученной остаточио в плане последующего использования в практике ор-анизации и деятельности органов внутренних дел.
Поэтому, исходя из имеющихся научных разработок, новизна ыполневной работы усматривается прежде всего в том, что дис-
сертация представляет собой одно из первых монографических исследований организационно-правовых вопросов сочетания единоначалия и коллегиальности в организации и деятельности органо! ' внутренних дел, которое охватывает период от образования министерства внутренних дел до наших дней. Особое внимание уделяется рассмотрению сочетания единоначалия и коллегиальности в-качестве одного из средств повышения эффективности деятельности органов внутренних дел в условиях перехода к правовому государству и реформы национально-государственного строительства в нашей стране.
У§_эсщит^_выносятся следующие, имеющие значение для авторской концепции, теоретические положения, выводы и практические рекомендации:
- обоснование того, что природа и содержание единонача-. лия и коллегиальности обуславливают необходимость их сочетания, которое является средством реализации целей управления;
- положение о единоначальных и коллегиальных формах организации и деятельности как составляющих организационного
, принципа сочетания единоначалия и коллегиальности и занимающих свое самостоятельное место в системе категорий государственного управления;
- обоснование и анализ системы предпосылок, условий и факторов, влияющих на рациональное сочетание единоначалия и коллегиальности в практике государственного управления;
- вывод о том, что милитаризация системы МВД и,как следствие, единоначалие военной организации сложились исторически и были обусловлены ее ориентированностью прежде всего на осуществление репрессивных функций и неадекватны, в основном, особенностям такбй специальной с^еры управления, как управление внутренними делами;
- вывод о том, что многочисленные коллегиальные формы, ! применяемые в практике организации и деятельности органов внутренних дел, в большинстве своем неоправданы с точки зрения эффективности управления;
- концептуальное'положение о необходимости децентрализации и демилитаризации органов внутренних дел как основы введения коллегиальных структур в системе МВД в качестве одного из средств повышения эффективности ее деятельности;
- вывод о необходимости принятия закона об МВД как дравовой основы коллегиальных структур.
Практическая_значимост зания.
1" Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, направлены на совершенствование государственного управления, в частности, в такой его сфере,как управление знутренними делами. Теоретические разработки й практические зекомендации имеют целью повышение эффективности деятельности )рганов внутренних дел и могут быть использованы при их реорганизации в условиях реформирования национально-государствен-шго устройства страны и формирования правового государства, гогут применяться практическими работниками и руководящим ;оставом милиции, а также в преподавании курсов "Советское сонституционное право", "Административное право", "Основы ^правления в органах внутренних дел" и других отраслевых и шециальных дисциплин.
Основные положения диссертации апробированы, на II Рес-[убликанскои школе молодых ученых-юристов / ноябрь 1988 г., '.Алушта /, республиканской научно-практической конференции 'Развитие национальной государственности союзной республики [а современном этапе"/ сентябрь 1990 г., г.Киев/, отражены в •рех публикациях.
Результаты исследования докладывались на заседаниях ;афедр конституционного права и административного права Киев-:кой'высшей школы МВД Украины им Ф.Э.Дзержинского.
Структура^иссецтации определяется целью и задачами исследования и включает введение, две главы по четыре парагра-¡а каждая, заключение и список использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной теш, пределяются предает, цель и задачи исследования, его методо-огическая и теоретическая база, состояние научной разработ-и проблемы, формулируются основные положения и выводы, выно-жые на защиту, раскрываются научная новизна и практическая зачимость проведенного исследования.
3- а-г
- 7 -
Периоя глава - "Теоретические_основы_исс^^ ёия_§йиноначалия_и_коллвгиальности_в^
посвящена рассмотрению теоретиче-' скис аспектов единоначалия и коллегиальности в советском государственном управлении в целом и особенностей их проявления в сфере управления внутренними делами советского государства. Рассматриваются понятие и содержание рационального сочетания единоначалия и коллегиальности, описывается и анализируется система предпосылок, условий и факторов, влияющих на достижение этого сочетания, особенности сферы управления внутренними делами, концептуальные вопросы роли и места органов внутренние дел в государственном механизме, исторические формы сочетания единоначалия и коллегиальности в организации и деятельности органов внутренних дел.
В главе анализируются закономерности развития социального управления, которые обусловили наличие двух способов управления - единоначалия и коллегиальности. Необходимость разграничения субъекта и объекта позволяет рассматривать их в качестве характеризующих организацию и деятельность субъекта управления.
В таком понимании элементами содержания являются власть и ответственность, особенности реализации которых придают качественную определенность единоначалию и коллегиальности как во внутрисубъектной организации, так и субъектно-объектных отношениях. Соответственно, единоначалие определяется как осуществление властных полномочии в процессе управления и персональная ответственность за его результаты одного лица, а коллегиальность - как обязательное совместное осуществление управленческих функций в пределах компетенции субъекта управления группой лиц, наделенных соответствующими равными властными полномочиями, и несущими персональную и коллективную ответственность за результаты своей деятельности.
Природа и содержание единоначалия и коллегиальности предопределяют относительность достоинств и недостатков каждого из двух способов управления и, соответственно, детерминируют обязательность и необходимость их сочетания в практике управления, "Обусловленное всей логикой и историек данного процесса", это сочетание выступает в качестве одного из
принципов государственного управления, имеющего организационную природу.
Занимая свое место в системе принципов государственного управления, принцип сочетания единоначалия и коллегиальности не может не испытывать влияние и влиять сам на другие принципы управления. Характер и результаты этих взаимодействий и взаимозависимостей индивидуальны в каждом конкретном случае. При этом особое внимание уделяется принципу демократического централизма.
Дело в том, что большинство ученых рассматривают.сочетание единоначалия и коллегиальности в качестве одного из элементов содержательной интерпретации принципа демократа -ческого-централизма. Анализируя историю возникновения такой точки зрения, сопоставляя практику реализации и некоторые теоретические аспекты принципов демократического централизма и сочетания единоначалия и коллегиальности в советском государственном управлении, автор приходит к выводу, что в лучшем случае следует говорить о взаимодействии двух самостоятельных., принципов управления, поскольку определенные сомнения вызывает сама постановка вопроса о принципе демократического централизма как таковом.
.Анализируются формы, в которых выражается содержание, единоначалия и коллегиальности применительно к существующей классификации форм государственного управления: структурным, процедурным'и внешним проявлениям управленческой деятельности. 'Отмечается, что это прежде всего, структурные формы, рассматриваемые в единстве организации и деятельности. По-отдель-ности речь может идти лишь об их элементах, которые сочетаются между собой, или дополняют основной способ управления. Что касается терминологии, точнее будет говорить о коллегиальных или единоначальных формах организации и деятельности, через которые проявляются отдельные элементы содержания единоначалия и коллегиальности. В частности, неправомерно употребление термина "совещательная коллегиальность" Можно говорить лишь о совещательных коллегиальных формах организации /структурах/.
Коллегиальные и единоначалыше формы в различном сочетании - элементы определенного метода-управления и в этом смнс-
3« - 9 -
ле не могут сами рассматриваться в качестве методов. Хотя методы управления влияют на конкретные формы их сочетания и результаты управления..
Сочетание единоначалия и коллегиальности в государственном управлении выступает средством реализации целей последнего. Если цель будет находиться в пределах повышения эффективности управления, этот принцип может реализоваться в виде рационального сочетания единоначалия и коллегиальности, то есть такого, где достоинства каждого из двух способов управления могут реализоваться максимально, а возможности для проявления недостатков минимальны.
Поскольку эффективное управление всегда управление по обстоятельствам]- можно говорить и о ситуационности сочетания единоначалия и коллегиальности, что определяется многочисленными условиями и факторами. В целом, они систематизированы в три группы:
-социальные /социально-политические, социально-экономические и социально-психологические/;
-организационные;
-правовые.
Анализ этих предпосылок, условий и факторов позволяет перейти к рассмотрению вопроса о влиянии конкретных сфер управления, а именно сферы управления внутренними делами на конкретные формы реализации принципа сочетания единоначалия и коллегиальности.
Административно-политическое управление, к которому относится управление внутренними делами, требует доминирования единоначальных форм организации и деятельности. Однако в сфере внутренних дел в настоящее время действует единоначалие военной организации, то есть как принцип управления вооруженными силами. Адекватность подобной организации позволяет оценить сопоставление особенностей сфер управления внутренними делами и обороной.
Очевидно, что эти сферы существенно отличаются по объекту управления, характеру и интенсивности субъектно-объектных
1 Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций.-М.,1981.-Т.I.-С.61
сношений. Анализ аргументов в пользу единоначалия военной организации органов внутренних дел, таких как вооруженность, централизация, оперативность, дисциплина, субординация, зак-зытость системы, также не свидетельствуют об их бесспорности. Зкорее, они,как и само единоначалие, - результат милитариза-щи органов внутренних дел. Потому необходимость ответа на . ¡опрос о возможности и целесообразности наличия военной орга-1ИЗЭЦИИ в органах внутренних дел заставляет обратиться к не-:оторым концептуальным положениям, касающимся их места и роли | системе государственного механизма.
В частности, использование структурно-функциональных ;етодов изучения социальных, систем позволяет судить о цуализ-:е функций органов внутренних дел. С одной стороны, эти функ-;ии заключаются в защите "внутреннего суверенитета" государева от всех, в том числе от собственных граждан, с другой -олжны быть направлены на защиту прав и свобод граждан. И ели первая функция в условиях полицейского тоталитарного го-ударства является абсолютной, то правовое государство с его заимной отвественностыо государства и личности, верховенст-ом закона и гарантированностыо прав личности исходит из безуловного приоритета правоохранительных функций. Соответствен-о, идеально отвечая интересам-государства в первом случае, циноначелие военной организации в органах внутренних дел в равовом государстве во многом теряет смысл. Более того, оно редно: снижается эффективность реализации правоохранительных уннций, существование структур, ориентированных в основном, з репрессивную деятельность, может провоцировать попытки ; * использования по назначению, складывающаяся система служеб-ах отношений препятствует формированию высокого уровня право-' эзнания личного состава.
Анализ исторических форм сочетания единоначалия и колле-аальности в организации и деятельности органов внутренних зл также подтверждает, что решающий!в их выборе были концеп-^альный подход и политические реалии, определявшие их место государственном механизме. В частности,существующая ныне злитьризованность МВД сложилась в недрах Административной астемы, и в каком-то смысле является ее продолжением сегодня.
Во второй главе - "Пдоблемы обеспечения рациональногр_со-
тельности_02ганов_Бнут2енних_аел" раскрываются актуальные вопросы достижения рационального сочетания единоначалия и коллегиальности в организации и деятельности органов внутренних дел, проблемы повышения эффективности системы МВД в условиях перехода к строительству правового государства и реформирования национально-государственного устройства страны.
Возможности применения единоначальных и коллегиальных форм в структуре управления системы органов внутренних дел страны в самом общем виде регулируются недавно принятыми законами о милиции, а более конкретно - достаточно уже устаревшими положениями о министерствах и других органах внутренних дел. Это создает определенную трудность при анализе законодательной базы, но тем не менее позволяет однозначно утверждать, что законодательно структура органов внутренних дел ориентирована на единоначальные формы организации и деятельности.
Среди немногочисленных коллегиальных форм в органах внутренних дел особую роль законодатель уделяет коллегиям министерств внутренних дел СССР, союзных и автономных республик. Анализ правового положения, места в структуре соответствующих органов, состава и порядка работы коллегий позволяет автору сделать вывод, что она не более чем совещательные органы при министре и целесообразно было бы привести в соответствие их название. Еще более актуально это применительно к коллегиям на уровне управлений внутренних дел.- В целом же, в части закрепления возможностей коллегиальности в структуре МВД, законодатель не идет далее создания коллегиальных совещательных органов, причем количество их уменьшается по мере снижения уровня управления. •
' Решающую роль в закреплении единоначалия военной организации в органах внутренних дел играют особенности государственно-служебных отношений. Дело в том, что статус работников органов внутренних дел среди советских государственных служащих довольно специфичен. Они относятся к категории представителей власти, - осуществляющих полномочия по охране общественного порядка. Но объективно, этот статус как представителя государства в целом вступает в противоречие с необходимостью представлять конкретный орган внутренних дел и быть
самому "точно - единоначальным учреждением".-'-
С точки зрения организации эффективного управления равно противопоказаны и недостаток властных полномочий,и наличие их у лиц, не реализующих их по содержанию своей основной деятель-кости. А то, что обязанности и права руководителей в органах внутренних дел отождествляются с компетенцией возглавляемых ими органов, воспринимается на практике как источник единоначалия, хотя на самом деле производив от него. В таких условиях объективной и актуальной предстает задача разграничения полномочий единоначальника и подчиненных. В конечном счете это сводится к вопросу о "суверенности" работника органов внутренних дел, как условия успешного выполнения им своих обязанностей, вытекающих из потребностей общества, и предопределяет необходимость постановки вопроса о защищенности сотрудника от единоначальника.
Однако существующие государственно-служебные отношения в органах внутренних дел, особенно наличие спецкалышх актов, определяющих порядок прохождения службы, создают условия для исключительно высокой степени личной зависимости подчиненных от единоначальника. Еще более усугубляется это положение дисциплиной, которая в органах внутренних дел устанавливается применительно к воинской и закрепляется специальными нормативными актами. Ведущую роль среди них занимает Дисциплинарный Устав, утвержденный высшим законодательным органом страны, и, соответственно, по своей юридической силе почти равный закону.
Идеально соответствуя единоначалию воинской организации, подобная дисциплина едва ли целесообразна с точки зрения задач и функций, стоящих перед органами внутренних дел в условиях сегодняшнего дня. Главное здесь то, что фактически отождествляются категории дисциплины и законности. Для работников органов внутренних дел воля государства, выраженная в законе, и воля поставленного над ними представителя государства - непосредственного единоначальника, приобретают как бы юридически равное значение. Б^лее того, в связи с особенностями прохождения службы и складывающейся при этом зависимости подчиненных, при возможном конфликте этих двух воль, существующие 2ЕЕ&низационные_отношения создают все условия для приоритета
Лазаревский П.И.Лекции по русскому государственному праву.-Т.II.-СПб.,1910,- С.II.
воли единоначальника. Но подобный результат является абсолютно неприемлемым для правового государства.
Таким образом особенности прохождения службы, дисциплина, установленная применительно к воинской, в сочетании с психологическими особенностями службы в органах внутренних дел и высокой степенью ее бюрократизации,по мнению автора, не являются сегодня факторами, повышающими эффективность деятельности системы МВД в современных условиях. Наоборот, основанное на них единоначалие подменяет собой организацию, провоцируя единоначальников на администрирование, главные последствия которого проявляются по критериям профессионализма и законности.
Препятствуя развитию коллегиальности как способа управления, особенности организации и государственно-служебных отношений в органах внутренних дел одновременно требуют широкого применения тех коллегиальных форм, которые призваны обслуживать единоначалие. Применяемые сегодня в практике организации и деятельности органов внутренних дел коллегиальные формы по критерию степени сочетания с единоначалием могут рассматриваться на двух уровнях структуры МВД, которые отличаются степенью концентрации собственно управленческих функций и полномочий:
. - уровне МВД-УВД, как элементов структуры, в основном осуществляющих функции внутреннего управления;
- уровне Г/Р/ОВД, как органов, ■ непосредственно выполняющих функции внешней управленческой деятельности.
Кроме того, все коллегиальные формы, на основе совокупных характеристик могут быть рассмотрены по следующим груп -пам:
- постоянно действующие коллегиальные формы универсального характера;
- постоянно действующие специальные коллегиальные органы;
- временные коллегиальные органы совещательного характера;
- вспомогательные коллегиальные формы;
- коллегиальные формы деятельности органов внутренних
дел.
Среди рассмотренных форм особое место уделяется кол' - Ш-
шгиям. В конечном счете, именно их наличие предопределяет. ¡еобходимость и возможность постановки вопроса о рациональном ;очетании единоначалия и коллегиальности в организации и да-[тельности органов внутренних дел.
То, что на основе законодательства ранее был сделан вн-юд, что коллегии - это совещательные органы без четко выраженной компетенции, отнюдь не означает, что они не могут усматривать вопросы а принимать решения, по своему значе-[ию не являющиеся совещательными. Более того, некоторые из 1тих решений затрагивают наиболее существенные стороны орга-шзации и деятельности органов внутренних дел и могут сущест-ювать как самостоятельные акты. Но их значение не выводит а рамки политических деклараций, что в данном случае едва :и совместимо с характером и деятельностью этой специальной 'осударственной структуры. Что же касается вопросов непосред-¡ТЕенно управленческих / в основном это вопросы контроля и ;адров/, все они только после объявления приказом министра [ринимают характер управленческого решения.
Формальное объединение руководства в одном органе -:оллегии,в определенной степени негативно влияя на оператив-ость управления,все же укрепляет единоначалие, поскольку ;редполагавт обязательную совместную выработку решения в ус-:овиях совещательного голоса членов коллегии и исключительных юлномочий единоначальника для окончательных выводов.
Наиболее распространены в системе МВД коллегиальные форм, используемые для реализации управленческой функции учета I контроля. Вызвано это тем, что данный вид управленческой де-[тельности объективно требует высокой достоверности в подборе ¡ведений и выводов, полученных на ах основании, но в силу осо-' !енностей организации системы МВД возможности внутриведомствен-ого контроля ограничены. Поэтому расширение возможностей оллегивльности здесь видится в достижении максимальной неза-исимости контрольных органов, а именно создание контрольных лужб в ограниченном количестве, подчиненных только высшим уководителям, а в целом расширении вневедомственного конт-оля. То есть, за счет улучшения организации количество колле-иальных форм такого рода сократится.
В диссертации указывается, что наиболее распространенной
формой коллегиальности в деятельности органов внутренних дел являются совещания, хотя во многом, это неоправдано с точки.зрения эффективности управления. Во-первых, они наиболее дорогостоящий вид служебной деятельности, во-вторых, собственно управленческое значение ах преувеличивается, в частности, из-за объективно существующего противоречия меж-ру требованиями оперативности и тщательной подготовки совещания и неопределенности юридического характера его решений. С другой стороны, в существующих организационных структурах и особенностях государственно-служебных отношений проведение совещаний - один из наиболее очевидных для вышестоящих органов показателей управленческой активности, критериев "демократизма" для подчиненных. И в этом смысле совершенствование организации также объективно будет способствовать сокращению количества коллегиальных форм такого рода.
Своеобразными коллегиальными органами в управлении органами внутренних дел являются общественные организации и органы общественного самоуправления. Существование их позволяет говорить об участии сотрудников в управлении, что однако не означает, что последние управляют реально. Но способы участия общественных организаций в управленческой деятельности органов внутренних дел, как и особенности взаимоотношений единоначальника с этими общественными' организациями в каждом случае различны и зависят от основных задач той или иной общественной организации.
В связи с этим особое внимание уделяется партийным организациям. Известно, какую роль играла КПСС в жизни общества и государства, а также конкретно органов внутренних дел' до известных событий августа 1991 г. Подобное положение общественной организации не могло не быть противоречивым, особенно в условиях перехода к правовому государству. Реализация целей организации, представляющей часть населения, объединившуюся на добровольной основе, и государственной структуры, призванной обслуживать интересы Есего общества и каждого гражданина в отдельности, объективно не одно и то же, и, в конечном счете, выливается в конфликт между идейной преданностью и законностью и профессионализмом. Для работника органов внутренних дел личностное противоречие между волей единоначальника и волей закона приобретает еще третью сторону -
необходимость следовать партийной дисциплине. Соответственно, страдает не только целостность внутренней мотивации работника. В пользу закона это тройственное противоречие будет разрешаться лишь в последнюю очередь. В целом, деятельность организаций политических партий, на примере КПСС, в органах внутренних дел, можно рассматривать в качестве средства дополнительного влияния единоначальника на подчиненных и средства влияния руководства этих партий на МВД. Следовательно, возможность существования таких организаций в органах внутренних цел должна ограничиваться законодательно, и постановление ЗерхоЕНого Совета Украины от 24 августа 1991 г. о департиза-дии органов внутренних дел логично и закономерно.
Таким образом, многообразие форм сочетания единоначалия з коллегиальности в организации и деятельности органов внутренних дел не означает однозначного утверждения о рациональ-юсти этого сочетания. Несомненно, управление внутренними делами есть сфера, где должно преобладать единоначалие, од— )ако единоначалие военной организации здесь чрезмерно и це-' га. повышения эффективности управления достичь не помогает. ) другой стороны, возможности коллегиальности в силу особе'н-юстей организации крайне ограничены и компенсировать качес-?во количеством невозможно. Наличие сочетания единоначалия I коллегиальности в существующих формах объяснимо лишь в :ачестве одной из целей управления, неосновной по значению, юлитической и идеологической по характеру, но не средством ¡.остижения его эффективности. Соответственно, возможности :овершенствования этого сочетания ограничены, а целесообраз-юсть, на наш взгляд, минимальная.
Перспективы достижения рационального сочетания единона- ' [алия через призму повышения эффективности управления в сфв-ю внутренних дел, усматриваются в связи с такой формой это-•о сочетания как коллегиальные структуры. Они, соединяя [остоинства каждого из двух способов управления, позволяют, ;е отказываясь от единоначальной организации, широко исполь-овать коллегиальные формы.
Как один из вариантов рационального сочетания единонача-:ия и коллегиальности, коллегиальные структуры предполагают яд организационных особенностей, таких как отсутствие жест-
ких связей.между элементами, уменьшение значения'иерархии, значительное делегирование полномочий и множественность центров принятия решений, уменьшение роли и значения званий и должностей, исключительно свободные связи между органами и учреждениями, небольшой аппарат управления и строгая ответ' ственность каждого за результаты собственной деятельности. Но в таком виде они несовместимы с современной системой МВД. Эта система должна быть реформирована по пути демократизации и максимально возможной децентрализации, что вполне соответствует тем общим проблемам и процессам, которые происхо дят в обществе и государстве. Обращаясь к конкретным элементам демократизации и децентрализации, диссертант оценивает через них перспективы достижения рационального сочетания единоначалия и коллегиальности в организации и деятельности органов '.внутренних дел как одной из составляющих повышения эффективности их функционирования в новых условиях.
В_заключении_.обобщаются основные результаты проведенного исследования.
Основные положения диссертации отражены в публикациях: . I. Коллегиальность и единоначалие в системе социалистического самоуправления /в соавторстве/ //Радянське право,-1989.-К.-С.55-58' /на украинском языке/.
2. Предложения относительно организации органов внутренних дел.// Радянське право.-1990.-06.-С.53-57 / на украш: оком языке /.
3. Органы внутренних дел в условиях федерации // Развитие национальной государственности союзной республики на современном этапе: Тезисы республиканской научно-практической конференции.-К.,1990.-0.280-282
